一、问题与基调：在权利保护前提下释放要素活力

宅基地既是农民安身立命之基，也是乡村振兴中最具潜力的“沉睡”资源。快速城镇化与人口转移带来“两难”：一方面，闲置与低效利用普遍存在；另一方面，新增建设用地受到严格管控。中央与法律层面的制度供给已明确“依法、自愿、有偿退出”的基本方向，强调坚守“两个不允许”底线，严禁任何形式的行政强制与变相摊派。由此，自愿有偿退出不再是“单点工程”，而是一项牵涉权利结构、利益分配与公共服务供给的系统性改革。

二、总体思路：把“赋权”与“盘活”一体化设计

实现农民“愿意退、退得稳、退得值”，关键在于以“权利基础—补偿激励—流转渠道—安居乐业—底线约束”五个环节形成闭环：一是明确并巩固农民宅基地资格权与宅基地权能边界；二是以多元补偿与增值分享形成真实激励；三是在用途管制与集体所有前提下拓宽盘活路径；四是以住房、就业、社保、教育、医疗等公共服务的接续提供“安居乐业”保障；五是以法治与风险治理兜底，坚守“自愿有偿”底线。该思路的要义在于：退出不是“资格权利的终结”，而是“权利结构的再配置”；不是“以退代建”，而是“以退促活、以活增益”。

三、体制机制设计：五个环节的政策要点

（一）夯实权利基础：以明确与备份降低不确定性成本
宅基地权利兼具资格性与使用性。改革中要把“资格权”与“使用收益权”区分对待：退出类型分层：允许“部分退出”“暂时退出”“永久退出”等选项，尊重差异化需求。回退与备份机制：对暂时退出设置“冷静期/反悔期”，对永久退出建立“权威凭证＋条件性回村申请权”备份，避免“一退了之”的制度焦虑。权属确认与信息化登记：以确权登记、价值评估和权利负担审查为前置环节，形成退出协议的权利—义务清单。

（二）健全多元补偿：财政撬动与市场化工具协同

退出要有“真金白银”的激励，并兼顾短期收益与长期保障：资金来源多元化：构建“财政奖补＋集体经济出资＋社会资本参与”的筹资架构，避免单一财政兜底。补偿方式组合化：在货币补偿之外，推进产权置换（安置房/保障房）、社保置换（与养老保险等接续挂钩）、资产置换（经营性资产份额）等“组合包”。增值分享可持续化：通过后续经营或入市增值收益的“事后分配”与“优先偿付”条款，提升退出补偿的兑现能力与持续性。

（三）拓宽流转渠道：以“盘活存量”为主线

在集体所有与用途管制不变的前提下，分类提升宅基地及其上房屋的利用效率：运营方式多样化：出租、托管、联营、入股等模式并举，鼓励村集体统一运营形成规模效应。要素平台规范化：建设统一的宅基地权益交易与信息披露平台，完善评估、挂牌、竞合、合同示范文本与风险提示，防止暗箱违规操作与投机行为。与集体经营性建设用地入市衔接：对依规退出或收回的闲置宅基地进行整理，探索与入市增值收益的利益联结机制，实现“退出—整理—入市—反哺”的闭环。差异化区域策略：中心区以功能复合、产业导入为主；偏远区以复垦复绿和跨区域指标交易等手段，转化为公共服务与人居环境的持续投入和改善。

（四）完善配套支持：以“安居乐业”稳预期

退出是生活方式与空间结构的重构，必须有公共政策的全链条托底：住房保障：优先保障公租房、共有产权房资格或购房补贴与贷款优惠；集中安置“上楼”的，居住品质不得低于原有水平。就业与社保：提供职业培训与就业匹配，做好养老、医疗、失业保险的顺畅接续。教育与医疗：保障随迁子女就学与基本医疗服务“同城同权”。村庄公共服务：将退出与美丽乡村、基础设施改造、社区治理能力建设协同推进，形成“退出—整治—增值—再投入”的循环。

（五）依法稳慎与风险防控：以“红线＋评估”固底线

坚守红线：严禁以行政命令强迫退出，严禁“腾地上楼”“指令指标”等违法违规做法。过程评估与立法跟进：在充分评估多地试点的基础上，推动成熟经验上升为制度规则，明确“合法有偿退出、非法（占用的）无偿退出；永久与暂时并举；多样补偿自主选择”等共识的法治表达。资本审慎准入：建立现实可行的收益分配、退出条款与风险隔离机制，防范短期炒作侵害农民权益。

四、实践路径与工具箱：从“可复制”走向“可持续”

（一）“退出协议＋权利备份”双清单：前者细化退出类型、补偿方式、增值分配、兜底责任与纠纷处理；后者列明回村申请的触发条件与程序，实现“退得出、回得来、算得清”。

（二）市场化筹资工具：探索以指标整合、凭证化（如村域“地票/地券”）等方式进行交易或抵押融资，配合财政奖补放大资金池。

（三）“四类补偿”的情境组合：货币补偿、产权（房/地）置换、社保置换与资产置换按对象差异与区位条件灵活配置，兼顾公平与效率。

（四）“两退出三保障”经验的制度化：围绕教育、养老、住房三类民生保障形成可操作的政策包，用制度稳定农民预期。

（五）统一平台与透明治理：确权、评估、挂牌、交易、监督一体化，信息公开与绩效评估常态化，以可监督的透明度提升政策公信力。

五、结语：把退出权转化为发展权与分配权的“增量”

农民自愿有偿退出宅基地的本质，是在权利保护与资源盘活之间寻求新的均衡。只有将“赋权—激励—盘活—保障—法治”五大机制协同推进，把短期激励与长期保障、存量盘活与风险防控统筹起来，才能将法定的退出权转化为可操作的退出路径与可持续的收益来源，使沉睡的宅基地成为农民增收、集体增益与乡村高质量发展的“增量引擎”。改革的成败，最终体现在农民切身获得感、乡村公共服务能力与基层治理效能的共同提升上。

作者简介：

黄祖辉，浙江大学中国农村发展研究院首席专家；

陈胜祥，江西财经大学公共管理学院教授，博士生导师。

本文全文源自人民日报内刊《思想理论动态参阅》第121期（2025年8月25日刊发）。经同意，全文在浙大中国农村发展研究院（卡特）微信公共平台发表时作了精简和体例调整。转载请注明文章出处。