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重磅|龚斌磊团队《管理世界》发文:撤县设市、产业基础与县域农业发展

编辑:浙江大学中国农村发展研究院 作者: 时间:2024-07-09 访问次数:10

近日,浙江大学中国农村发展研究院龚斌磊教授与博士生张启正、袁菱苒,联合南京财经大学余永泽授撰写的《撤县设市、产业基础与县域农业发展》在权威期刊《管理世界》2024年第7期上发表。该研究成果系龚斌磊教授主持的国家社科基金重大项目(基金号:21&ZD092)、国家教育部哲学社会科学研究重大专项(基金号:2024JZDZ059)和国家自然科学基金(基金号:7216114700172173114)的阶段性成果,也是龚斌磊教授团队“市县关系”三部曲(省直管县—撤县设市—撤县设区)系列研究中第二篇发表于《管理世界》的论文。

如何在工业化与城镇化的背景下建设农业强国,实现农业农村现代化,是当前中国发展过程中的一项重大课题。20世纪8090年代,一些地区推动“撤县设市”,将传统的“县制”的建制改为“市制”,以加快县域工业化、城镇化为首要目标,同时要求改革地区重视农村工作和农业生产,以实现城乡经济的协调,这是在工业化、城镇化背景下实现农业农村持续发展的一次尝试。

 “撤县设市”政策(图片来源于网络)

然而,在执行中,“撤县设市”的效果并不尽人意。一方面,尽管中央政府明确了“撤县设市”的准入门槛和标准,但实际上把关不严,大量产业基础薄弱的非达标县成为了县级市,超越了当地发展阶段,盲目地将地区发展战略从农业扭转至非农产业,对非农经济的正向拉动作用有限,无法形成对农业增长的拉力。另一方面,在经济增长考核激励和县域发展战略调整的双重作用下,县级政府在“撤县设市”后,将原本用于农业的财政、土地资源加速抽离农业,使得县域农业发展失去必要支持,破坏了农业基础。

地方政府“撤县设市”积极性高(图片来源于网络)

国家于1997年冻结了“撤县设市”,似乎也印证了这是工业化和城镇化背景下实现农业持续发展的一次不太成功的尝试。那么,为什么会出现这一结果?而在“撤县设市”被冻结十多年后,中央于2010年重启“撤县设市”,又是出于何种原因?本文基于1992-2019年中国县级面板数据,使用双重差分法研究,实证研究两轮“撤县设市”政策对农业发展的影响及其机制。

结果发现,“撤县设市”总体不利于农业总产值的提升。“撤县设市”后,财政与土地资源加速离农,但由于该时期许多县在没有达到政策所要求的产业基础下“设市”,使得财政支出和土地利用行为的非农化未能转化为工业的超额增长,进而导致农业劳动力向非农产业转移不畅,并最终影响现代农业生产要素的投入和全要素生产率的提高。当产业基础达到设市标准时,“撤县设市”可以通过促进工业发展,带动农业劳动力向非农产业转移,保持农业产出稳定,同时达到农业现代化转型的目标。因此,该时期“撤县设市”的主要问题在于执行过程而非设计环节。2010年后中国重启“撤县设市”,新“设市”县全部达到产业基础要求,对农业和工业发展聚均起到正向拉动作用,进一步验证前述推论。

产业基础与工农互促(图片来源于网络)

本文可能有以下三方面的贡献:第一,本文打开了政策效果评估的“黑箱”,将政策效果进一步分解为政策设计效果和政策执行效果两部分,并提出不能单纯以政策总体效果否定政策设计本身的观点;第二,与已有经济分权研究文献相比,本文聚焦“撤县设市”,借助其所处时代和“达标与否”的特征,提出并证明了以工业化、城镇化为导向的经济分权要遵循当地经济发展的实际才能避免“揠苗助长”的结论;第三,与已有“撤县设市”的文献主要关注工业影响相比,本文立足“三农”,通过分析一个典型的城市化和工业化导向的经济分权政策,探究如何实现农业农村现代化的重大理论与实践问题,为工农协调发展的政策优化提供学术支撑。

基于上述结论,本文得出三点政策启示:第一,不能单纯以政策评估的负面结果否定政策本身,在政策评估中,既需要考虑政策的设计是否科学,也需要考虑政策的执行是否严格,进而得出全面的结论;第二,不顾发展阶段强行将“县制”调整为“市制”,在薄弱的产业基础上直接以行政手段力推工业化、城镇化,反而会起到“揠苗助长”的结果,既无益于工业化、城镇化,也会破坏农业基础;第三,在一定的产业基础上,通过适当扩大县级政府权限,推动县级政府战略中心转移到工业化和城镇化上来,促进本地区工业化、城镇化的发展,进而实现农业现代化的路径是可行的。

以工促农、以城带乡(图片来源于网络)

同时,针对“撤县设市”政策,本文给出三点建议:第一,在制定经济分权政策时,需要将区域产业基础考虑在内并严格执行,具体到“撤县设市”,财政、人口、经济发展状况三方面标准,一个也不能少、一个也不能降;第二,在满足一定产业基础的情况下,不断完善县级政府的权力配置以及其和上级政府的权力关系,制定合理的发展战略,有效发挥县级政府促进工业化、城镇化发展的职能,进而对农业现代化产生有效“拉力”;第三,在工业化、城镇化发展的同时,必须重视对农业的直接支持,产生有效“推力”,实现“推拉”结合,方能实现农业高质量发展。


论文信息:龚斌磊、张启正、袁菱苒、余永泽:撤县设市、产业基础与县域农业发展.《管理世界》,2024年第7期,第139-156页。