2022年8月17日，由浙江大学中国新型城镇化研究院举办的《从“镇”到“市”的蝶变：龙港新型城镇化综合改革研究》新书发布会暨“县城城镇化发展研讨会”在杭州市成功举办。会上，浙江大学中国农村发展研究院原院长、浙江大学“竺可桢奖”获得者黄祖辉教授发表了题为“推进县城为重要载体的城镇化发展”的主旨演讲。

【县城视界•名家观点】是浙江大学中国新型城镇化研究院微信平台“县城视界”专栏的系列专题，旨在分享相关领域专家学者的观点论见。本期分享黄祖辉教授关于“推进县城为重要载体的城镇化发展”的主旨演讲。此文从中国城镇化的独特进程出发，剖析了推进以县城为重要载体的城镇化这一政策的重要意义，并提出加速县城城镇化的相关建议。

 1.城镇化与中国的城镇化偏差

传统意义上的城市化是指非农产业和人口在空间上集聚的过程，并同时伴随着土地的非农化。但中国特色的城镇化应该是人口、产业集聚与转移人口市民化的“三位一体”过程。

建国以来中国经历了两个阶段的城镇化。改革开放前的三十年（1949-1978）是城乡分割的城镇化；改革开放以后，经历了城乡互通、城乡统筹、城乡一体不断推进，但现阶段的中国城镇化，却仍没有解决好城乡二元结构问题，城镇化仍存在扭曲和偏差问题。

现阶段的中国城镇化“高估”与“低估”问题并存，存在比较严重的偏差。一方面是大量的进城农民没能实现市民化，但都被统计为城镇化人口，同时，中小规模城市的城镇化发展明显滞后，城镇化整体水平存在高估现象；另一方面，不少农村户籍的人口已经摆脱了农村的生产生活方式，在一些非城镇的新社区、甚至城市居住，但他们并没有，也不愿意放弃农村户籍，进而这一群体没能反映到城镇化率的计算中。

当前中国城镇化的偏差，主要表现为进城农民的非市民化。具体说来是体现为三个方面的偏差或滞后：一是农民身份的转化滞后于职业的转化；二是农村劳动力的转移滞后于城镇空间的扩展；三是农业劳动力的非农化滞后于农村土地的非农化。其后果会是城乡差距与地区差距的扩大，不平衡不充分发展矛盾的加剧。

 2.推进以县城为重要载体的城镇化意义

近期，中央多次提出要以县城为重要载体推进城镇化建设和城乡融合发展，这既是扭转中国城镇化偏差的重要措施，又是百年未有之大变局下中国城镇化战略的重要调整。加快推进以县城为重要载体的城镇化和城乡融合发展，既有助于解决好中国城镇化的滞后问题，又有助于优化中国城镇化的空间格局，推进区域经济的均衡发展，具有重大战略意义。

第一，尽管从总体看，相对于工业化的发展，我国城镇化处在滞后状态，但这种滞后主要不是大城市，而是中小城市。把包括县城在内的中小城市作为现阶段中国城镇化发展的重点，不仅有助于真正改变我国城镇化滞后的局面，而且有助于发挥县域经济有效衔接大城市的作用，同时带动乡村振兴，从而推动城乡融合的实质性进展。

第二，把县城等中小城市作为现阶段中国城镇化发展的重点，有助于进一步推进农村劳动力的就地就近非农化和城镇化，降低进城农民市民化成本，加快农业转移人口的市民化进程。

第三，推进以县城为重要载体的城镇化，有助于优化城乡要素空间配置，推进产业结构与就业结构相协调，使公共服务有效覆盖乡村，缓解不平衡发展结构性矛盾，更好发挥农业农村对国民经济“压舱石”“基本盘”“蓄水池”的功能，牢牢守住国家发展底线，实施好“双循环”战略，不断增强中国经济发展的韧性，提高应对国际环境复杂多变的能力。

 3.推进以县城为重要载体城镇化的关键

推进以县城为重要载体的城镇化建设，应把握以下五个关键点：

一是加快推进县域层面城乡一体化制度改革，破解因公共保障制度和产权制度滞后而引致的县域城乡要素流动障碍。

二是加快落实国家相关产业布局和公共体系向县域下沉政策，同时推进大中城市要素（人才、资本、技术）向县域流动与集聚。

三是加快县域整体规划，推进县域土地全域整治，优化县城带动乡村发展的空间布局；发挥数字化、网络化功能，实现乡村群与城镇群的有机衔接。

四是加快实施乡村建设行动计划和乡村人居环境提升五年计划。既立足建设项目的普惠性、基础性和兜底性，又兼顾发展性、功能性和持续性。加速推进乡村基础设施和公共服务的城乡融合和效率提升，使乡村真正成为城乡居民美好生活向往的所在地。

五是深化农村集体经济制度改革。在“三权分置”的制度框架下，推进农村公共保障制度和集体产权制度的联动改革、“三块地”“三变”“三挂钩”联动改革；探求农民发展权与保障权相分离、身份权向契约权转变、物权向股权转变的路径，以实现既赋予农民更多财产权利，又实现发展壮大村集体经济的双重目标。