原题：就近就地城镇化兴起：实现市民化待遇的另一种解决方案

编者按：

　　春节前发布的2015年国民经济初步核算数据有一个值得注意的比对：2015年全国2.8亿农民工中，本地农民工数量为1.1亿人左右，增长2.7%，外出农民工近1.7亿人，增长0.4%。本地农民工增速达到了外出农民工的7倍。  外出打工农民工的增长速度不及本地农民工的壮大速度，这一趋势自2011年以来就已经开始，但出现去年如此悬殊的差异，尚属首次。 越来越多的农民工选择留下或是就近工作，与这一现象相关的，一是就近、就地城镇化的兴起，二是返乡创业的持续升温。

　　2016年春节前发布的最后一份国务院文件，是《关于深入推进新型城镇化建设的若干意见》；春节后发布的第一份文件，是《关于加强农村留守儿童关爱保护工作的意见》。两份文件都对应着城镇化以及由其带来的问题，而春节这个时点，恰恰是中国城镇化的主力——农民工一年一度的集中往返期。

　　不过，相比过去，长途往返的大军正在缩减。借由就近、就地城镇化的兴起，回家这件事变得更容易了。新型城镇化鼓励就近、就地城镇化，鼓励培育和发展中小城市，这是就近、就地城镇化兴起的因，也有望更接近“以人为本”的果。

外出打工的农民工增长越来越慢

国家统计局发布的2015年国民经济初步核算数据显示，2015年全国2.8亿农民工中，本地农民工数量为1.1亿人左右，增长2.7%，外出农民工近1.7亿人，增长0.4%。本地农民工增速达到了外出农民工的7倍。

　　外出打工农民工的增长速度不及本地农民工的壮大速度，这一趋势已经持续多年。中国经济导报记者观察到，自2011年以来，前者与后者间的差距就在两倍上下徘徊。但出现去年如此悬殊的差异，尚属首次。

　　从原先大规模、远距离的“孔雀东南飞”，到现在越来越多的农民工选择了就近、就地打工，城镇化的方向正在发生微妙的变化——异地城镇化大潮正在被就地、就近城镇化分流。

　　所谓就近城镇化，指的是农业转移人口在邻近的小城镇或城市实现城镇化。而就地城镇化一般就是指在本镇、本村实现的城镇化，按土地性质的不同又分两种情况：一种是农民土地被征为国有用地之后，农民所生活的地方，基础设施与公共服务变得跟城镇类似；另外一种是农民脚下土地的性质没有改变，还是集体土地，但是在这块集体土地上，基础设施、公共服务、产业就业都类似于城镇。就近城镇化和就地城镇化的相同点都是不脱离原先生活的大环境，因此常常被放在一起讨论。

　　“从各种数据看，就近、就地城镇化确实比以前要‘热’。”国家发展改革委城市和小城镇发展中心学术委员会秘书长冯奎告诉中国经济导报记者，得益于国家近年来的区域发展战略和引导约1亿人在中西部地区就近城镇化等政策的出台，原属农民工输出地的中西部，就业吸引力在不断增强。

　　浙江大学中国农村发展研究院院长黄祖辉对此也表示赞同。他表示，近年来，政策利好鼓励了就近就地城镇化。在其看来，大力提倡就地、就近城镇化的原因，一是有助于减轻当前大城市人口膨胀的压力，缓解大城市的城市病；二是有助于降低农业转移人口市民化的成本；三是有助于加快人口净流出省份，尤其是中西部地区的城镇化进程，促进区域经济社会的协调发展。

　　一方面是国家出台有利于中西部发展的区域政策，另一方面，东部地区的转型客观上也为中西部带来产业承接的机会。在冯奎的调研过程中，湖北孝感、仙桃地区就利用土地、劳动力成本相对沿海较低的红利，吸引沿海产能内迁。在逐步形成影响力、树立政府形象后，又通过在镇区建设服装工业园区的方式，促进产业链集聚并形成规模效应。目前，仅仙桃毛嘴镇就累计吸引100家服装企业，带动万人返乡创业，已成为农民工就地城镇化的典范。

就近城镇化需要培育更多中小城市

　　尽管如此，冯奎指出，就近、就地城镇化是一个方向，但当前还不是主流方向。“我们统计过，在省内小城镇实现转移就业的人口，大约只占总的转移就业人口的25%。这就说明当前农业转移人口市民化的主要矛盾还是在各类大城市。”冯奎说。

　　在冯奎看来，现在城镇化正向多个方向发展，需要多个载体。一方面大城市的门要开得更大些，除超大城市和特大城市外，其他城市不得采取要求购买房屋、投资纳税、积分制等方式设置落户限制；另一方面，要培育、催生出更多的中小城市来承载人口。

　　事实上，除了依托农村新社区实现的就地城镇化，在此轮新型城镇化的政策调整中，中小城市承担起了城镇化的重任，实现方式就是就近城镇化。

　　2014年发布的《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》明确指出，中小城市集聚产业和人口不足，潜力没有得到充分发挥。因此，要加快发展中小城市，增强城市群内中小城市和小城镇的人口经济集聚能力，引导人口和产业由特大城市主城区向周边和其他城镇疏散转移。

　　与此同时，新型城镇化试点双线并进，在综合试点之外，单独开辟中小城市综合改革试点，目标就在于培育和发展一批产业和人口吸纳能力强、以城带乡和就地就近市民化成效显著的中小城市。

而从去年开始，新型城镇化重点建设的“一融双新”工程已不满足于培育现有的中小城市，还要求加快新生中小城市的培育发展。

　　“我国城镇人口有7.7亿，但城市只有653个。日本只有1.1亿多人口，却有787个城市，美国的城市更是多达10158个。”冯奎认为，这些都说明我国城市数量不够。在就近就地城镇化过程中，要不失时机地把城镇化的载体由镇变成市，来更好地推动城镇化。

　　当然，比起数量，中小城市的质量对就近城镇化更为关键，它们体现在就业、基础设施和公共服务上。冯奎总结促进就近城镇化的关键因素：一是要有比较好的就业，农民们能在家门口实现就业，收入水平可以略低于异地打工，但不能过少；二是教育、医疗等公共服务要能满足要求，尤其是中小学校建得较好；三是基础设施水平有较多改善，比如有没有自来水，马路修得如何等。“说到底，追求乐业、安居是任何类型城镇化的基本需求。”冯奎说。

   
市民化待遇成为农民工政策的重点

　　学者们普遍认为，进入21世纪以后，国家开始逐渐出台一些促进农民工公平就业和融入城市的积极政策。但总的来说，涉及保障就业权益和改善就业环境的措施相对较多、执行相对较快，而涉及享受市民待遇和获得城市户籍的措施在执行过程中却举步维艰。

　　根据社会学学者李强的研究，过去人口长距离流动的“异地城镇化”模式下，由于农民工的低收入以及区域间财税体制和转移支付的限制，使得人口流动中的各种权利转换和保障衔接难度大大增加。由此导致农村进城人口基本上很难获得城镇户籍和相应的社会保障、子女教育等公共服务权利，形成所谓的“半城镇化”现象。

　　数据显示，改革开放以来，常住人口城镇化率和户籍人口城镇化率间的差距逐渐扩大，从刚开始的相差无几，到2012年时已拉开17.3个百分点。这意味着，有相当一部分农民工虽然常住城镇，却享受不到城镇户籍对应的福利。

　　值得注意的是，除了政策仍不够给力，“异地城镇化”为主的流动模式也制约着市民化待遇的实现。由此反推，如今兴起的就近就地城镇化，将有可能为这一问题的解决带来突破。

　　以社会保障衔接为例，李强认为，目前我国社会保障统筹层次低，信息化建设有待提升，农民工跨省流动需要重新退保、参保，面临统筹账户的利益损失，因此市县内的流动更有利于社会保障的衔接。一些地方也已经推出“农地换城镇户籍和社会保障”的政策。

　　而就住房权益而言，一方面在就近流动和就业的情况下可以利用现有的农村住宅，另一方面可以设计“宅基地换房”等进城农民有偿退出农村资产或者置换为城镇住房的机制，实现农民“带资进城”或者“带指标进城”。

　　总的来看，李强提出，在我国区域之间发展水平差异较大的现实下，就近就地城镇化有利于解决社会保障、公共服务等制度衔接和城乡资产权利置换等一系列问题。这些，都属于市民化待遇的重要部分。

　　与此同时，伴随着新型城镇化的提出，“以人为本”成为国家农民工政策的重心。与之相呼应，户籍制度改革在2014年重启大幕，再次强调给予农民工市民化待遇。

　　“与过去相比，国家近年来在农民工的政策上更注重解决进城农民工的市民化待遇问题，提出到2020年要解决‘三个一亿人’的市民化问题，要提高户籍人口的城镇化率，而不仅仅是常住人口的城镇化率，使农民工的职业转换与身份转换相同步。”黄祖辉对中国经济导报记者说。

　　冯奎也表示，没有一个国家的现代化能靠农民工来实现。更重要的是促进农业转移人口融入城镇，变成新市民和新型产业工人。要以服务均等化的提升来稳定他们在城镇生活与工作的信心，这样才能拉动内需，从而让就近、就地城镇化成为真正意义上的“人的城镇化”。