特邀主笔 钱文荣 （国家社科基金重大项目首席专家、浙江大学中国农村发展研究院副院长）
改革开放以来，我国的城市化进程快速推进，城乡发展日新月异。但是，城乡结构却出现了更加复杂的问题。
小城镇作为离农民最近，门槛最低的“城”， 与所辖农村地域相连、习俗相似，理应在促进农民融入城镇、推进新型城市化、实现城乡资源优化配置方面发挥重要作用。但是，小城镇本身的局限性，严重制约了其作用的发挥。
把脉：我国小城镇四大症状
症状一 资源利用效率低，对农村人口吸纳能力差
由短缺经济时代发展起来的小城镇普遍缺乏外部约束环境和内部集中机制，形成了小城镇的人均用地面积普遍大大高于大中城市，建设用地利用率不高，功能布局分散的现象。小城镇达不到门槛规模，发挥不出应有的效益，存在着巨大的浪费。
同时，在小城镇的人口就业结构中，半工半农人口占有相当比例，当前的城镇无法提供足够的就业岗位来接纳这些人完全进入城市。问题的核心是小城镇的第三产业发展相当落后，既无法为进城农民提供足够的就业岗位，也无法提供高质量的生活环境。
症状二 镇与镇之间的同层次竞争激烈，整体功能低下
在同一区域内，往往存在多个小城镇，彼此产业同构，地理位置相近，行政级别相当，在政府主导的经济发展模式下，导致相互之间的产业竞争异常激烈，结果使竞争内耗十分严重，经济发展成果有相当部分被抵消，使每个镇都长不大。各镇的公共服务设施各自配套，利用率难以提高，造成较大的浪费。
例如，平阳、苍南两县以鳌江为界，隔江而治。鳌江流域涉及平阳、苍南两县共46个乡镇，其中建制镇26个。鳌江下游河口平原地区面积近500平方公里，共集聚了11个建制镇，城镇密度为22个/1000平方公里。鳌江流域共有4个城镇在城市功能方面各具优势，分别是两个县城（昆阳、灵溪）、两个县域经济中心镇（鳌江、龙港），却没有一个镇能承担起小流域核心的职能，导致区域内城镇群的凝聚力不强，造成该流域在现代竞争中优势渐丧。
症状三 行政管理体制改革滞后，无法适应小城镇职能升级
有些小城镇规模扩大后，其“镇”级建制严重制约了其管理水平和各种城市职能的提升。苍南县的龙港镇，2009年的财政收入接近10个亿，工业总产值240个亿，财政支出5.2个亿，中心镇人口规模约28万，其中外来人口粗估为10万。但是，该镇的组织机构不健全；缺乏执法主体资格，管理职能发挥有限。以龙港交警中队为例，交警有13人，能够上路执勤的只有二三人，而该镇有总长165公里的187条街道需要管理。财政的限制表现在财政供养人员庞大，支出负担繁重。
症状四 土地、资金等要素短缺，难于形成自我发展的良性循环
农地保护与非农建设用地需要之间的矛盾已成为城市化过程的基本矛盾之一，在浙江等经济发达地区，由于人多地少、耕地后备资源不足而城镇化进程快，这一矛盾尤为尖锐。而在建设用地指标的分配中，各地又往往重城市轻农村，小城镇发展受到严重制约。同时，小城镇的壮大、向中小城市发展，需要有大量资金投入到基础设施和公共服务设施建设，资金短缺的现象普遍存在。
药方：扩容、改性、创新、改革
上述矛盾的解决，在很大程度上将依赖新型城市化的推进。我们的“新型城市化”，特别要强调一个涵义：它是一种以人为本、和谐发展的城市化，就是要纠正以往那种“要地不要人、见物不见人”的城市化偏差，坚持把“城市、让生活更美好”作为城市化的核心理念和目的；因此，一种经济高效、创新发展的城市化，必须坚持新型城市化和新农村建设双轮驱动来推进城乡一体化，必须坚持人的幸福指数提升。
为了适应新型城市化与城乡结构调整的需要，小城镇的功能需要进一步提升。
规划扩容
“扩容”即扩大容量，是指提高吸纳人口的能力。一般通过两个办法来实现，一是以原有的强镇为基础，扩大其区域范围。二是在城镇密集区域，实施对小城镇的整合，通过城镇空间整合，构建结构分明、整体协调的城镇体系，并建立统一协调的交通系统和基础设施系统。
定位改性
这里的“改性”，即让一些大城镇成为真正的农民的城市，成为农村的人口中心、产业中心和住房中心，让农民具有“市民感”。而关键在于行政管理体制改革，比如“县辖市”的构想，可在一定程度上解决相关问题。
联动创新
加快发展方式转变、促进经济转型升级、建立现代产业体系，不断增强经济综合实力，激发社会的创造力和提升企业的竞争力，是提高城镇对人口的吸纳能力，促进新型城镇发展的基础。要着眼于加快发展方式转变和经济转型升级，增强城乡一体化发展的新动力，联动推进创业、招商、产业、科技、金融等五个领域创新。
配套改革
在小城镇发展过程中，单兵突进式的改革，既无力解决前述的重大问题，又受到多方面的制肘，因此，唯有多路并进、综合改革、集成创新，才能突破众多障碍。要着眼于加快新型城市化和新农村建设、优化城乡生产力人口布局、拓展城乡一体化发展的新空间，联动推进土地制度、户籍制度、住房制度、社保制度和集体资产产权制度等五项改革，全面实现农地经营规模化、农民居住社区化、集体资产股份化、养老保障社会化、进城农民市民化。
