主持人：农民日报记者 施维
嘉宾：中国农业大学资源与环境学院教授 郝晋珉
嘉宾：浙江大学中国农村发展研究院教授 钱文荣
近年来，我国许多地区开展农村土地整治，在改善农村面貌、加强耕地保护等方面起到了积极的作用，但这中间也出现了一些亟须规范的问题，侵害了农民的利益，影响社会和谐稳定，引起了社会各界的广泛关注，这其中起到重要作用的“城乡建设用地增减挂钩政策”也遭到多方的质疑。11月10日召开的国务院常务会议，研究部署当前规范农村土地整治和城乡建设用地增减挂钩试点工作，强调要严格规范，严控试点范围。在这样的背景下，我们应该如何理解和评价这项引发争议的政策？在城市化进程中，如何保障农民的利益与城镇化建设兼顾？本期对话，我们请来中国农业大学资源与环境学院教授郝晋珉和浙江大学中国农村发展研究院教授钱文荣和大家一起讨论这个话题。
主持人：“城乡建设用地增减挂钩”本来是一个专业的名词，如今却成为媒体关注的热点话题。请给我们介绍一下《城乡建设用地增减挂钩管理办法》出台的背景和初衷。
钱文荣：近年来，随着我国经济社会发展和城镇建设的加快，我国人地矛盾日益突出。一方面，大量的土地，尤其是耕地被占用；另一方面是农村建设用地利用较为粗放，村庄分布零散，“空心村”逐年增加。
在这种情况下，2004年，国务院《关于深化改革严格土地管理的决定》提出“鼓励农村建设用地整理，城镇建设用地增加要与农村建设用地减少相挂钩”。2006年4月，山东、天津、江苏、湖北、四川五省市被国土部列为城乡建设用地增减挂钩第一批试点，通过城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩的政策，实现城乡用地布局更合理的目标。2008年6月国土部颁布了《城乡建设用地增减挂钩管理办法》。
该管理办法出台的初衷为缓解建设用地供需矛盾，严格保护耕地，促进土地节约集约利用；同时，增强农业发展后劲，从而取得社会、经济和生态等多方效益，实现经济社会的可持续发展。但是在具体实施过程中出现了一些伤害农民利益、违规的行为。
主持人：从2004年至今，城乡建设用地增减挂钩制度已经实施了近7个年头，效果如何？
郝晋珉：有四个方面的成效：第一是增加了有效耕地面积，提高了耕地土地质量，通过农村土地整治，对于主要耕作区的田块、田坎、沟渠、田间道路等进行了建设性的改造，改变了零乱的状态，增加了耕地的有效面积。另一方面对农村不合理的建设用地进行复垦，增加耕地面积。据统计，1997年到2009年12年间，全国依法批准的建设占用耕地是4000多万亩，通过土地整治，共补充耕地4500多万亩。
第二是改善了农村生产生活条件，提高了农村土地的节约集约利用水平。据调查农村人均建设用地高达229平方米，远远超过了国家规定的上限150平方米，通过对农村散乱、废弃、闲置的建设用地进行整理复垦，配套建设公共服务设施，提高了农村土地集约节约利用水平。
第三是增加了农民收入，促进了新农村建设。通过农村土地整治，一方面引导和促进农民规模和产业化的经营，进一步提升生产力，另一方面，通过建设用地节余指标的使用，实现以城带乡，解决了部分资金问题，推动了新农村建设。
第四是扩展了城乡建设发展的空间，促进了城乡统筹发展。一方面节约出来的一部分集体建设用地可以直接用于当地发展非农产业，壮大村级集体经济；另外一方面按照总量不增加的原则，将农村节约的土地安排用于城镇建设，优化了城乡用地结构和布局。同时在农村建设用地整理节余的建设用地指标调节到城镇使用，获得的土地收益返还于农村，用于农村的发展和建设，促进了城乡统筹发展。
主持人：一些地方在开展城乡建设用地增减挂钩试点中，出现了一些亟须规范的问题，比如擅自开展城乡建设用地增减挂钩试点或扩大试点范围，违背农民意愿强拆强建，侵害农民利益等，对于这些问题您怎么看？
钱文荣：地方政府擅自开展城乡建设用地增减挂钩试点或扩大试点范围以及违背农民意愿强拆强建的根本原因是，他们能通过出售经过增减挂钩的交换而增加的建设用地指标，获得巨额利益。
在实施过程中如果地方政府操作不当，很容易造成不利，提供建设用地“寻租”的途径，使农村和农民的权益很难得到保障。对于居民点用地整理过程中所带来的农民土地的减少、丧失以及承包责任田位置的变动，目前补偿不是很合理，造成对农民的严重损害。农民廉价的职业，收入的缩水，物价的多变都会让他们再度陷入贫困边缘，如果处理不当，将成为引发社会不稳定因素的导火索。
更为严重的是，不顾实际的城乡建设用地增减挂钩，本质上是以牺牲农村未来的发展空间换来当前城镇的发展，对广大农民来说是很不公平的。
主持人：这一制度自实施以来就一直是争议不断，尤其是近年来，我国很多地区大搞“农民上楼”、“宅基地换楼房”，更是引起了社会各界的广泛质疑，我们应如何评价这项制度？
郝晋珉：我认为增减挂钩是优化用地空间的有效方法，不能轻易否定。第一，在建设用地不增加的前提下，通过增减挂钩既保证了城市建设用地的需要，又改变了农村的环境面貌，是一个双赢或多赢的局面，这一点在多年的土地整理实践中已经得到证明，不能因为有问题就否定它。
第二，这也是个无奈的选择。经济发展用地要保证，耕地和粮食安全也要保证，可空间就这么大、土地就这么多，该怎么解决？否定一件事情很容易，拿出解决办法来很难，经过多方比较选择，增减挂钩是比较有效的解决办法。
第三，城市化、工业化是必然的，现实中大家担心的是城市盲目扩张、土地利用效率不高等问题，这些问题也的确存在，但这是管理层面的问题，也是如何提高土地利用效率的问题，而不是土地整理本身的问题。关键在于如何有效、节约、可持续地占用。
主持人：一项制度在实施过程中难免成效与问题并存。但是从社会舆论来看，似乎批评和质疑的声音更突出，这是否说明这项制度本身确实有些问题需要我们反思？
郝晋珉：挂钩是解决保护与发展矛盾的较好办法。但挂钩政策的出发点与切入点确实存在一些问题，值得我们去思考。一直以来我们都说，因为城市发展需要建设用地，但又没有用地指标，所以要把农村居民点整理出来，为城市建设制造用地指标。这种提法的实质是将城市建设与农村发展对立起来考虑了，没有将土地整理中的农村或农民应该得到哪些益处表述出来。这样，必然会引起人们的联想：你的政策就是为增加城市用地而来，目的就是将农村的土地变成城市土地。
在这个前提下，你就是给农民建的房子再好，服务设施再到位，别人也会认为你是为了获得更多的土地。但是，城市发展既然是趋势，发展肯定是需要空间的，尤其是处在高速城市化过程中，工业、基础设施、房地产等用地的增长是正常的，也是必须满足的。这就要求我们对挂钩重新审视，在统筹城乡一体化的视角上，综合考虑。
主持人：国务院常务会议针对当前土地整理中存在的一些问题，提出了很多要求。在如今各地大拆大建之风盛行的背景下，如何保障这些要求能够真正落到实处？
钱文荣：土地整理中应扎实做好项目区实施规划编制工作,高度重视项目区土地利用现状调查、社会经济状况和村民意愿调查等基础工作。凡实行土地征收的，要依法依规对农民予以补偿,切实维护农民的合法权益,坚决防止盲目推进、不切实际的大拆大建,给当地农民带来经济负担。要充分尊重农民意愿,保障农民的知情权和参与权,建立公众参与和监督制度。项目区选点布局要严格执行听证、论证规定,对被拆迁农民要足额补偿并妥善安置。
当地政府要做好组织领导和协调工作，国土资源部门负责业务指导和管理，乡镇人民政府具体负责挂钩项目的实施。各级各部门必须高度重视，切实加强领导，强化措施，精心组织，把各项工作任务落到实处。对违法行为，要严肃追究有关地方政府负责人及相关人员的责任，并相应扣减土地利用年度计划指标。
郝晋珉：我认为，在以后的土地整治过程中，应该加大监督力度，并形成制度化，同时，严厉打击违反国家规定，变相利用增减挂钩政策的行为。
