农地制度变革应寻求突破

　　来源：农民日报　　　　

　　主持人：本报记者 施维

　　嘉宾：浙江大学中国农村发展研究院教授 钱文荣

　　日前，有媒体报道国土部确定在浙江开展农村土地整理改革试点，最快2010年元旦起，浙江将在全省推广农村集体土地入市。虽然事后该则消息即被国土资源部证实为误报，但是这其中依旧透露出很多值得关注的信息，尤其是浙江嘉兴现在所进行的以“两分两换”为突破口的城乡综合配套改革，也引起了人们的关注。本期对话，我们请来了嘉兴市统筹城乡综合配套改革课题组执行主持、浙江大学中国农村发展研究院教授钱文荣，和他一起结合嘉兴改革的一些具体理念和做法，讨论一下我国农村土地改革的一些问题。

　　主持人：想必您对前段时间的报道也有了解，媒体报道中广泛使用的“农地入市”这个名词，本身是一个很模糊的概念，所谓“农地”本身可能存在多种解读，在您看来，现在媒体报道中的“农地入市”概念所指的究竟是哪个方面的“农地”？

　　钱文荣：相关媒体报道“农地入市”概念中的“农地”比较混乱，有时指“农业土地”，有时指“农村建设用地”。从改革方向看，这两类土地都可以入市，但入市的条件应该是不一样的，农业土地入市由于涉及农地保护尤其是耕地保护的基本国策，需要受到更加严格的限制。

　　主持人：因为“农地入市”的话题引起了大家对嘉兴改革的关注，这对于嘉兴而言应该是一个意外，但是作为我国最具有创新和改革意识的浙江的土地改革试点地区，嘉兴现在所进行的探索也应该值得研究。您能给我们详细地介绍一下嘉兴现在所进行的“两分两换”土地改革的主要内容吗？这项改革所涉及的土地性质主要是哪些？

　　钱文荣：嘉兴市的“两分两换”改革并不是一项单纯的土地改革，而是一项统筹城乡发展的综合性的配套改革，其内涵是，宅基地与承包地分开，搬迁与土地调整分开；以承包地换保障、换股权、换租金，推进集约经营、转变农业生产方式；以宅基地换钱、换房、换地方，推进集中居住、转变农民生活方式。

　　在具体工作中，嘉兴市的“两分两换”工作以乡（镇）为单位进行，主要内容是：在编制乡村建设规划和土地利用规划基础上，由农户自愿申请转让农地承包权并转换农村住宅；农地承包权流转采取多种形式，可以以使用权入股，也可以采取由集体返租使用权，对于自愿放弃承包权的农户，政府为其提供城镇居民的社会保障；宅基地的置换，在对原住宅进行评估的基础上，农户申请置换到城镇的安置房或转换到中心村；置换到城镇并自愿转让农地承包权的农户，经本人申请，转为城镇户口，成为真正的市民，推进农民生活方式的现代化；农村土地（包括村庄）经综合整理后，划分成各类农业功能区，进行统一的招商发包，推进农业生产方式的现代化。

　　主持人：这一做法的核心要点在哪？这和媒体报道所说的“农地入市”的概念有何区别？

　　钱文荣：“两分两换”的本质是经过多种相关制度的配套联动改革，实现农业生产方式、农民生活方式与农民户籍身份、农民享受公共服务的“双转换”。而土地使用制度改革是其核心和突破口。

　　其中与所谓的“农地入市”相关的内容是建立了宅基地置换机制，即根据统筹城乡建设的要求，鼓励农民进入城镇购房、建房和向中心村集中居住，将节约出来的宅基地用于工业化和城市化的发展。置换后节约出来的土地由乡镇与村集体共同出资组建的投资公司开发利用。据统计，平均每置换一户即可为城市建设节约出0.4亩土地。

　　但是，从本质意义上讲，嘉兴土地改革的模式并不是真正意义上的“农地入市”，因为它既不是农业土地直接“入市”转变为非农建设用地，也不是将原农村建设用地入市，而是通过乡镇内部的宅基地置换节约土地，提高农村土地综合整治、提高土地节约利用水平的一种形式。

　　主持人：这就涉及到一个关键问题，节约出来的土地如何使用？

　　钱文荣：眼下，嘉兴的土地改革也正面临这个关口。从大的方向来看，节约出来的土地主要是用来满足工业化和城市化的发展，但是通过何种方式来使用，现在还面临很多困惑。其实无非有两个方式，一是通过国家征用进入市场销售，一是在不经国家征用的前提下进入市场用于工业和城镇发展。

　　如果按照前种方式，则毫无疑问土地收益的大部分利益都被国家拿去了，这对于地方尤其是乡镇而言并不公平，因为在整个“两分两换”的过程中，地方政府投入了大量的精力、财力，财政压力很大，比如有些乡镇给每户农民的住房补贴就达到了50万元，这些前期投入都需要从后期的土地开发中得到补偿，以实现资金的平衡；但是如果按照后种方式处置土地，又将面临一些法律上的限制，在这个问题上地方政府也很踌躇。

　　主持人：近几年，社会上关于我国农村土地改革的“误读”已经有多次，好几次一些媒体都在嚷嚷讨论说农村集体建设用地的流转要放开了，某地小产权房要合法化了（今年6月，就有媒体报道“深圳市小产权房将拿到全国首个‘准生证’”），但是最后发现都是误报。这种情况也很值得玩味，您怎么看？

　　钱文荣：我个人认为，这应该反映了广大民众对农村土地使用制度改革的一种期待。首先，从土地利用的角度来看，国家对土地资源配置的方式不利于土地资源的优化配置，限制了土地资源利用效率的提高；其次，这关乎农村集体土地的所有者和国家利益如何处置的问题，农村土地的所有者希望能够从农村土地的流转中获取更丰厚的收益，但是事实上当农村集体土地经过国家征用之后才能进入市场交易，农村的土地所有者就很难分享土地交易的主要收益。

　　在现代市场经济条件下，集体建设用地使用权的流转是缓解土地供需矛盾，合理配置土地资源的需要，也是农村劳动力社会化和改善农民生活水平的要求。事实上，在我国广大的农村地区，集体土地使用权的流转已是十分普遍的现象。集体建设用地使用权流转的隐形市场、私下交易的存在一定程度上满足了资源流通的需要，但由于缺乏必要的法律规范和保障，也使得实践中产生了许多问题。我认为，为了适应经济发展的需要，规范集体建设用地使用权的交易，迫切需要尝试建立新的集体土地流转法律机制。

　　但另一方面，由于农村集体建设用地的流转没有规范的法律和制度框架，现实中也可能出现多种问题，比如农民未来的生活保障，尤其是可能影响耕地保护的基本国策，这些顾虑都非常必要。因此，从现实的角度出发，我们认为可在试点的基础上探索农村集体建设用地的流转，通过试点的结果来进一步总结经验、教训，而后修改、完善相关法律和规章制度，再逐步进行推广。

　　主持人：我们知道，除了嘉兴之外，现在我国还有一些地区也在进行类似的改革，您了解的情况如何？为何嘉兴等地能够在土地改革方面走在了全国前列，这和嘉兴哪些情况是密切相关的？

　　钱文荣：就宅基地改革而言，据我所知，重庆、成都、天津等都有类似的改革，而且都取得了一定的成效。

　　嘉兴模式的成功有其自身的条件：一方面，综合实力较强，城乡发展相对均衡，区域间比较协调，小城镇建设比较发达，农村劳动力转移力度大等为城乡统筹发展提供了好的基础；另一方面，非农建设对土地需求量大而耕地后备资源严重不足，如果没有政府的行政干预和制度创新，民众和市场的力量又难以自发推进城乡的一体化。这正是以“政府主导、整体设计，重点突破、配套改革”为特征的嘉兴市“两分两换”改革取得成功的条件和动力。

　　主持人：现在，我们在进行农村土地制度改革实验中，政策的边际线在哪里，也就是说我们可以在哪个范围内哪个领域去探索农村集体建设用地的改革？

　　钱文荣：按照现有的法律，农村集体建设用地并不能直接入市，如《中华人民共和国土地管理法》第六十三条规定，“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设；但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外。”《中华人民共和国担保法》规定，“乡镇、村企业的土地使用权不得单独抵押。以乡镇村企业的厂房等建筑物抵押的，其占用范围内的土地使用权同时抵押。”“耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权不得抵押。”

　　但党的十七届三中全会决议却为农村集体建设用地制度改革提出了方向。该《决议》指出，“在土地利用规划确定的城镇建设用地范围外，经批准占用农村集体土地建设非公益性项目，允许农民依法通过多种方式参与开发经营并保障农民合法权益。逐步建立城乡统一的建设用地市场，对依法取得的农村集体经营性建设用地，必须通过统一有形的土地市场，以公开规范的方式转让土地使用权，在符合规划的前提下与国有土地享有平等权益。”显然，农村集体经营性建设用地可以直接入市，但必须符合两个基本条件，一是符合土地利用规划，二是依法取得。