三十年前，中国改革的巨轮首先从农村起锚。三十年来，农村改革乘风破浪，传统体制破茧化蝶，解放农民、发展农民、保障农民和扶持农民，使农村生产力得到极大地解放。展望农村改革新发展，必须认清“三农”的新变化和新阶段农村改革发展的新特点，按照《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》要求，以农民自由全面发展为目标，切实保障农民享有与城市居民均等的财产保护、均等发展机会、均等社会保障和均等公共服务。
农村改革回顾：成效与经验
自1978年以来，我省农村改革以解放和发展生产力为出发点，以扩大和保障农民物质权益与民主权利为核心，坚持多予、少取、放活方针，着力解放农民、全面放活农民生产自主权，着力发展农民、不断扩大农民民主管理权，着力保障农民、积极赋予农民社会保障权，着力扶持农民、努力确保农民公平发展权，我省农村经济、社会、政治等各方面都取得了长足发展。
（一）解放农民——全面放活农民生产自主权
1.改革农村土地经营制度，放活农民生产劳动自主权。核心是废除人民公社、推行家庭联产承包责任制，确立“家庭承包、统分结合”双层经营体制。1978年，安徽凤阳小岗村的18个农户签下生死状，实行大包干，唤醒了沉睡的中国农民。1979年，浙江省委发布《关于农村人民公社基本政策问题的补充规定》。1981年，省委提出在“三靠”地区（吃粮靠返销、生产靠贷款、生活靠救济）可以“包产到户”。1982年，省委省政府提出“联产比不联产好，到劳到户比到组好”，明确在经济发达地区也可以实行家庭联产承包责任制。经过1983年一年多的努力，家庭联产承包责任制在浙江大地得到迅速普及。到1984年春，全省99.5％的生产队实行了家庭联产承包责任制，且承包期限从开始时的三五年不等一律延长到十五年。家庭联产承包责任制赋予农民独立生产劳动自主权，并形成“上交国家的、留足集体的、剩下全是自己的”分配机制，较好的解决了农民“如何生产、如何受益”问题，将农民从“统一参加劳动、按工分分配”的大锅饭中解放出来。1998年，开展二轮土地承包，将承包期限一律延长至30年。2004年，开展农村土地二轮承包完善工作，确立了承包期内“增人不增地、减人不减地”原则，着力赋予农民长期而有保障的土地承包经营权。
2.改革统购统销计划体制，放活农民生产经营自主权。核心是取消统（派）购统销体制，确立市场导向的生产流通体制。我省从1979年开始，对农副产品收购奖售政策作出多次调整。到1984年底，对主要农产品生产量和播种面积下达的25种指令性计划指标基本取消，农村集贸市场和传统农副产品专业市场得到初步恢复和发展。1985年中央一号文件下发后，取消了自1953年以来实行了三十多年的粮食统购统销制度，实行合同定购。1988年开始对合同定购的粮食实行奖售评价化肥、柴油和发放预购定金“三挂钩”奖励。1992年，开展放开粮食生产购销政策、放开粮食收购价格的试点。2001年，率先实行粮食购销市场化改革，全面取消粮食定购任务，改“定购”为“订单”，并实行优质优价。至此，农产品市场化购销体制初步确立，打破了政府计划收购、计划调拨、计划供应的局面，有效解除了农民“生产什么、为谁生产”政策性束缚，农民有了充分地生产经营自主选择权。一方面，农民以效益为导向，积极发展多种经营，产业内出现分工分业，农业结构调整自觉推进，另一方面，农民从自身禀赋和偏好出发，农业产业外的分工分业进程加快，农村非农产业蓬勃发展，农村乡镇企业异军突起。
3.改革人口居住迁移制度，放活农民生产居住自主权。核心是废除人地合一的管制体制，放宽农民进城务工落户条件。自上个世纪80年代中后期以来，我省农民进城务工闸门逐渐打开，参与生产劳动具备了一定的城乡选择权。“农民工”积极参与城镇建设，不仅开辟了农民增收的渠道，而且促进了城市繁荣。为加快推进城镇化建设步伐，80年代末、90年代初，掀起了以农民为建设主体的小城镇建设浪潮，其发端标志为苍南农民兴建龙港城。1995年，开始对小城镇进行综合改革，并坚持把培育小城镇作为加快城市化、加速工业化、有效解决“三农”问题的重要途径，农民进城（镇）落户政策逐步放宽，小城镇户口、城市蓝印户口也随着出现，农村城镇化快速推进。90年代末20世纪初始，城市商品房销售向农民放开，农民有了向城镇迁移的居住权。至此，农村人口向城市迁移完成了由完全禁止向逐步放松、基本放开的政策转变，初步取消了农民“在哪生产，在哪居住”的城乡隔离束缚，农民从离土不离乡到离土离乡、进城务工经商和进城办厂，农民有了较为自由的生产居住自主选择权。
（二）发展农民——不断扩大农民民主管理权
1.建立健全村民自治群众组织，扩大农民民主自治权。随着人民公社体制的瓦解，农村实行政社分社，为加强农村基层民主政治建设，自1987年始，我省各级积极培育农村基层群众性自治组织。其核心是以行政村为单位建立健全村民自我管理、自我教育、自我服务的村民委员会，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。根据《中华人民共和国村民委员会组织法（试行）》，1988年我省人大常委会颁布《浙江省村民委员会组织实施办法》。1999年，根据新修订全国法，我省修订颁布《浙江省实施村民委员会组织实施办法》。至此，确立了较为完善的村民自治制度。目前，村民自治机制不断得到深化和完善，村民委员会、村民代表会议、村民会议制度日趋健全，村委会选举实现了从早期的组织任命、到简单直接选举、再到海推直选、自荐海选的转变，村民自治成为了我省千万农民实践政治民主最广泛的“民主训练”、最普及的“民主学校”。
2.建立健全农村集体经济组织，扩大农民民主理财权。与农村政社分社同步，在推进村民自治、建设基层民主政治同时，为加强土地公有制为核心的农村基本经济制度建设，我省着力改造原人民公社时期的生产大队，建立健全村经济合作社，推进集体资产经营管理的民主化建设。1992年，率先在全国出台《浙江省村经济合作社组织条例》，农民社员参与集体经济决策、管理、监督和分配的民主权利得到了依法保障，主人翁地位进一步确立。90年代末始，我省各地尊重农民社员意愿，适应城市化、工业化加快推进的新形式，大胆探索集体经济使有效实现形式，积极推进农村社区股份合作制改革，将集体经营性资产的部分或全部，按人口和劳动贡献等要素折股量化，建立健全股东（代表）大会、董事会、监事会等机构和制度，从而形成民主管理、民主决策、按股分配、风险共担的现代村级集体经济组织。2007年，省人大常委会修订通过的《浙江省村经济合作社组织条例》，理顺了村民委员会和村经济合作社关系，确立了村经济合作社的市场法人地位，保障了农民对集体财产的民主管理权利。
3.建立健全农民专业合作组织，扩大农民民主办社权。在市场生产经营博弈中，无论是信息、技术的获取，还是资金的筹措、产品价格的谈判，没有市场竞争力，就只能沦为被动接受者或旁观者，直至沦为失败者。在农村双层经营体制下，我省农户户均承包经营耕地面积仅2.1亩。以家庭为基本生产经营单元的农户土地经营规模小、经营分散、管理粗放，且对市场流通领域十分陌生，市场信息不灵、谈判能力不足，农民增产不增收、谷贱伤农现象频频出现。为帮助一家一户小生产有效对接千变万化大市场，自上个世纪90年代末以来，我省各地创新经营形式，积极探索发展农民专业合作社，着力将一家一户分散从事同类或者相关农产品的生产经营者，按照“加入自愿、退出自由、民主管理、盈余返还”的原则组织起来，共同合作闯市场。在实践探索的基础上， 2004年在全国率先颁布地方性法规《浙江省农民专业合作社条例》。这是农民继取得社区群众自治上的政治民主和土地集体所有制下的经济民主后，在进入市场经济大潮中谋取市场民主的重大突破，农民参与市场竞争的权利得到有效扩展。目前全省农民专业合作社达到7265家，入社农户39.8万，约占务农农户数的五分之一以上。
（三）保障农民——积极赋予农民社会保障权
1.加强教育保障，确保农民享有义务教育保障权。1986年国家立法实施九年制义务教育，由于公共财政实力不强，农村“义务教育”并不完全名副其实，向农民收费、集资等现象较为普遍，教育支出在很长一段时期内是农民的一项重大负担，义务教育保障权未能有效落实。自本世纪初以来，我省积极推进义务教育经费保障机制改革，出台义务教育经费保障机制改革的文件，严禁义务教育乱集资、乱收费和乱摊派行为，明确“以县为主”的省、市、县各级财政义务教育经费的分担机制，全省义务教育经费全面纳入了公共财政保障范围。2006年率先实施城镇和农村义务教育学杂费免费制度，2007年进一步实施义务教育课本费免费制度，学校的服务性收费和代办收费全部取消，相应的支出纳入学校公用经费支出范围。至此，我省农村义务教育“义务”两字基本得以正名。
2.加强医疗保障，确保农民享有初级医疗保障权。随着农村经济社会发展水平的不断提高和医疗卫生市场化改革的推进，农民一方面生活水平得到了大幅提高，另一方面却也面临看病难、看病贵的障碍和因病致贫、因病返贫的威胁。为保障农村居民获得基本医疗服务、落实预防保健任务、防止因病致贫，我省于2003年开始在27个县、市开展试点，积极探索建立健全新型农村合作社医疗制度，即由政府组织和引导，农民自愿参加，个人、集体和政府多方筹资，以大病统筹为主的农民医疗互助共济制度。目前已扩大到所有有农业人口的87个县（市、区），实现全覆盖，参合人数达3000万人，占全省农业人口的89%，人均筹资水平达到90元。
3.加强生活保障，确保农民享有基本生活保障权。一是建立最低生活保障制度。为救助难以维持最低生活水平的社会最困难成员，1996年省政府下发《关于在全省逐步建立最低生活保障制度的通知》，率先在全省建立覆盖城乡的最低生活保障制度，全面实现农村五保户财政集中供养。二建立失地农民基本生活保障制度。2003年省政府下发《关于加快建立被征地农民社会保障制度的通知》，在全省建立被征地农民基本生活保障制度。资金由政府、个人、集体共同筹集，保障金发放标准不低于当地城镇居民的最低生活保障线。三是探索建立农村基本养老保险制度。2007年，嘉兴、宁波等地在全国率先探索建立覆盖城乡各类人群的养老保障制度。如嘉兴将年满16周岁至60周岁的城乡各类劳动者特别是广大农民统一纳入社会养老保障体系，对未享受社会养老保障的70周岁以上高龄老人，实行养老基本生活补助。四是全面实施农村困难群众住房救助制度。在2006年试点的基础上，2007年全面推进，通过多渠道筹集资金、多方式实施救助，通过新建、改建、扩建、修缮、置换等多种方式，对18000余户农村困难家庭给予住房救助。
（四）支持农民——努力确保农民公平发展权
1.坚持少取方针，切实减轻农民负担。农民是弱势群体，为有效保障农民物质权益，进一步激发农民生产积极性，全面调整国民收入分配关系，切实减轻农民上交国家（政府及其有关部门）、上交集体的各项负担。具体可分为三个阶段。第一阶段，上个世纪90年代以来，以制止各地各有关部门面向农民的乱收费、乱摊派、乱集资为核心，全面禁止法规政策外的增加农民负担的各种行为，以有效保障农民群众合法物质权益。第二阶段，自2002年下半年始，以取消乡统筹费等面向农民征收的政府性收费和集资、取消屠宰税、取消农民劳动积累工和义务工、停征农特税等为主要内容，我省开始全面推行农村税费改革，农民政策性负担得到了进一步下降。第三阶段，以取消农业税这一“皇粮国税”为标志。2005年起我省率先在全国取消农业税，2006年取消固定向农民收取的村提留，2008年率先全面停征育林基金和更新改造资金。至此，全省农民传统性的农业税、三提五统、林业“两金”等政策性固定负担得以取消。
2.坚持多予方针，切实加强农业补助。农业是弱质产业，随着以工补农、以城带乡发展阶段的来临，在推进农村税费改革的同时，我省公共财政加大支农补农力度，以切实加强农业基础，加快推进新农村建设。“十五”以来，浙江各级财政部门通过一系列的财税政策，支农资金总量逐年提升，2005年省级支农支出达86.1亿元，比2000年高54.2亿元，增长了1.70倍。“特色优势农产品基地”、“农业产业化”、“种子种苗工程”、“百万亩标准鱼塘建设”和“小型农田水利”、“千万农村劳动力素质培训工程”、“标准农田建设”等财政支农项目深入实施，种粮直补、良种补贴、农机具购置补贴力度不断加大，种养大户、农民专业合作社、农业龙头企业项目资金补助范围日益扩大、补助力度日趋增强，粮食风险基金初步建立，农业政策性保险制度建设稳步推进，农民参与建设现代生态高效农业的积极性空前高涨。
3.坚持服务方针，切实转变政府职能。为适应“三农”发展需要，提升服务“三农”能力，努力使农民象城市居民那样享受方便、快捷、高效的政府服务，自2006年起，我省开始推进农村综合改革，着力解决农村上层建筑与经济基础不相适应问题，加强服务型基层政府建设。其核心内容：一是积极稳妥地推进乡镇机构改革，切实转变乡镇政府职能，加强农村社会管理和公共服务；二是深化农村义务教育管理体制改革，进一步落实农村义务教育“以县为主”管理体制加大城乡教育资源统筹力度；三是深化县乡财政管理体制改革，保证乡镇必需的公共支出和必要的正常运转经费，不断增强乡镇为民办事的实力；四是加强乡村债务管理，坚决制止新债，逐步化解旧债；五是建立村级组织运转保障机制，扶持发展村级集体经济，确保村级组织正常运转和农村生产公益事业不断发展。
三十年农村改革，通过解放农民、发展农民、保障农民、扶持农民，农业农村经济社会发生了翻天覆地的变化，农民人均收入从1978年165元增加到了2007年的8265元，并从1985年始连续二十三年列全国各省区首位。回顾三十年改革历程，从“三农”工作部门的工作层面看，其主要经验有：
第一，始终坚持保障农民物质利益和民主权利的工作目标不动摇。这是推动农村改革的出发点和落脚点。调动农民的积极性，核心是保障农民的物质利益，尊重农民的民主权利。改革实践表明，实行家庭承包经营制度较好地解决了农民的生产决策和物质利益问题，从而极大地调动了农民的主动性、积极性和创造性，有力地促进了农业和农村经济发展；农村税费改革、医疗卫生事业和村民自治，也激发了农民参与新农村建设的热情。
第二，始终坚持尊重农民首创精神和内在意愿的工作理念不动摇。广大农民群众是推动农村改革的原动力和主导力。首先，他们是农业和农村发展的主体，是建设新农村的主体力量，是最富于创造性的力量。改革开放以来，包产到户、乡镇企业、股份合作制企业、农民专业合作社、村级集体资产股份合作制改革，这几个事物都是农民自发性的伟大创造。其次，农民拥护和积极参与是确保改革取得成功的最终保证。实践证明，不符合农民意愿、靠行政强制推动的改革没有生命力，不可能取得成功，只有坚持从群众中来、到群众中去的根本工作路线，农村改革才能不断引向深入。
第三，始终坚持市场导向体制变革和主体建设的工作方针不动摇。这是推动农村改革的牛鼻子和主旋律。建立统分结合的双层经营体制，确立了农户自主经营的市场主体地位。通过改革农产品流通体制，形成了在国家宏观调控下、市场机制对资源配置发挥着基础性作用。加强村经济合作社和农民专业合作社建设，确立了农村集体经济组织和专业合作社经济组织的市场主体地位。与此同时，按照市场经济原则，推进政府机构和职能变革，弱化管制职能，农民和市场主体自己能解决的事，放手让市场发挥作用；而自己解决不了、市场失灵的事，政府强化公共服务职能，实行支持和保护政策，如加强社会保障体系、农村公共基础设施、农业政策性保险等建设。
第四，始终坚持试点先行、机制先导、循序渐进的工作方法不动摇。这是推动农村改革的基本思维和主要方式。“三农”工作是一项庞大的系统工程，涉及面广、政策性强、工作量大，地区不平衡性突出、牵涉利益关系复杂，必须处理好改革发展与稳定的关系。因此，农村改革各项工作普遍采取试点先行、总结推广、全面铺开程序。对于处在改革开放前沿阵地的我省来说，各项改革基本上在全国范围内都是先行开展，缺少可参照的经验，尤其注重这一点。
农村改革展望：特点与着力点
进入新世纪新阶段以来，农业农村正发生着深刻变化，面临着一系列新矛盾、新挑战，农村改革发展任务繁重。城乡二元结构的“隔离墙”未根本打破，由此造成的深层次矛盾突出；农村经济体制尚不完善，农村上层建筑——村级组织关系依旧不顺；农业资源环境约束增强，农业发展方式依然粗放，比较效益下降，保持粮食稳定发展、农民持续增收难度加大；农村社会事业和公共服务水平较低，农业支持保护体系依然脆弱。总之，我省农业基础仍然薄弱，最需要加强；农村发展仍然滞后，最需要扶持；农民增收仍然困难，最需要加快。三个“最需要”迫切要求我们进一步深化农村改革、统筹城乡发展。回顾前三十年农村改革历程，分析今后改革的重点和方向，下一步改革主要有以下几个特点：
1.改革将从破除壁垒为主进入支持保障为主层面。前三十年改革主要是框架式的，以破除计划经济体制壁垒、减少行政控制为主，改革成本较低，只要给宽松的政策就行，改革成本较低；今后改革主要是结构性的，以建设城乡统筹体制、健全完善支持保障体系为主，需要出台具体、细化的扶持政策，需要政府加大公共财政投入，改革成本上升。
2.改革将从注重农村内部进入注重城乡一体层面。过去的改革主要是在农业农村内部进行，切入点相对独立、范围较小，改革涉及对象利益关系直接，改革政策即期效果好、立竿见影，如大包干一包就灵；今后的改革重点在城乡公平发展上，需要城乡联动，牵涉面更广，更具长期性、基础性、全局性，目标是建立长效机制。
3.改革将从自下而上推动进入自上而下推动阶段。初期的改革是自下而上推动为主，目标是确立社会主义市场经济体制，焦点是农民可以怎么干；后期的农村改革，是自上而下推动，目标是在完善市场经济体制的同时，全方位提供服务，焦点是政府应该怎么干。
4.改革将从简单同质进入多元复杂阶段。改革初期农民群体利益高度一致、分工分业程度低，改革受益主体明确、关系简单、同质性强，实行的改革是普惠制、共同受益式的；当前农村社会利益格局分化加剧、农民群体不断裂变，改革受益主体趋于分层多样、关系错综复杂、异质化程度提高，不同的群体都有不同的价值取向，实行的改革将是统筹兼顾、惠顾多元式的。
从下步改革面临的挑战和特征出发，根据中央十七届三中全会《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》精神，结合我省实际，展望今后一段时期我省农村改革的方向，必须立足农民自由全面发展，坚持农村改革已取得的成功经验，围绕贯彻科学发展观，落实城乡一体统筹方略，保障农民享有与城市居民均等财产保护、均等发展机会、均等社会保障、均等公共服务。具体主要有以下九个方面有待着力突破：
1.着力深化完善农村基本经营制度。主要是紧扣十七届三中全会提出的“稳定和完善农村基本经营制度”，落实“一个长久化”、“两个转变”政策。即在保持现有土地承包关系稳定并长久不变的基础上，以创新农业经营体制机制为抓手，加快转变家庭经营和统一经营方式。转变家庭经营方式，要以加快推进土地流转为抓手，切实保护流转双方的合法权益为保障，建立健全土地承包经营权流转市场，完善土地流转机制、规范流转管理、强化政策激励，积极发展家庭农场、专业大户等形式的农业适度规模经营，有效增加技术、资本等生产要素投入，着力提高集约化水平，使家庭经营向采用先进科技和生产手段转变；转变统一经营方式，要以发展村经济合作社和农民专业合作社两大合作组织为轮子，在村经济合作社与一家一户农户之间实行统分结合，在农民专业合作社与一家一户农民之间再形成一个“统分结合”，着力形成集体所有制下的家庭承包制和家庭承包制基础上的专业合作制“双内核”的农村统分结合经营体制，从而使统一经营向发展农户联合与合作，形成多元化、多层次、多形式经营服务体系转变，创造性地丰富和完善农村双层经营体制。
2.着力保障农民更加完整的财产权。主要是保障农民土地财产权。从土地承包经营权物权化、宅基地价值化、集体建设用地平等化、征地补偿合理化四个方面，进一步赋予农民更加充分而有保障的土地权益，使农村土地不仅成为农民的生产资料和生活资料，而且成为农民平等参与工业化城市化、发展现代农业的最可靠资本和农民普遍拥有财产性收入的最主要来源。土地承包经营权物权化，要使农户承包农地拥有完整用益物权；宅基地价值化，目前重点是依法保障农户宅基地用益物权，明确界定农民宅基地和住房的产权界限，允许农户宅基地指标有偿折价和异地置换使用，积极推进农民宅基地、农房上市流转和抵押贷款试点，最终方向是确保农宅享有与城市居民私宅同等的财产权益；集体建设用地平等化，要在健全严格规范的农村土地管理制度的基础上，使集体建设用地享有与国有土地平等的出让、转让权，努力实现集体土地所有权者权益；征地补偿合理化，要改变地方政府卖地财政状况，遏制卖地增收的冲动，让农民享有公开招投标出让土地的决策参与权，让农民享有农地征收转用增值的利益，保障失地农民的生存权和发展权，使被征地农民“失地不失业、失地不失利”。
3.着力扩大农民更加自由的迁徙权。主要是进一步扩大农民进城生产居住的自由权。到2020年左右，我省城市化设定的目标是要达到70％以上，达到中等发达国家水平。为此，要从城乡户籍制度、城乡就业制度、农民工社保制度、住房制度、医保制度改革等五个方面出发，赋予农民更加自由平等的进城落户权。在上述五个方面中，核心是要建立城乡统一的人力资源市场，降低进城就业门槛，加强进城就业培训和指导，健全政策、登记、市场、服务、管理“五统一”的城乡统筹就业制度，引导农民有序进城就业，并把农民工作为城市居民的一部分，以保障农民工的劳动权益为重点，建立农民工工资正常增长机制，落实好农民工依法享有的企业职工社会保障，解决好进城农民工居住和子女上学问题，建立可流转可接续的农民工社会保障制度。通过保护农民进城务工的自由迁徙权，促进城乡社会公共服务均等化和社会保障一体化进程，进而鼓励扶持农民工返乡创业，为新农村建设注入新鲜血液。
4.着力放活农民更加充分的借贷权。主要是深化农村金融体制改革。土地、劳动、资本是支撑经济发展三大核心要素。在农村，劳动力很丰富，但大量的农村劳动力难以有效创业，一个重要因素就是缺少与资本结合，创业普遍缺少启动资金和周转资金。缺少资金，没有资本与其结合，农村劳动力及其拥有的农地资源只是潜在的生产要素，不能发挥作为生产要素的作用，而在与资本结合后就可以成为能够在生产中发挥作用的现实的生产要素。为此，要从强化公共财政对农村金融的支撑、发挥现有银行业金融机构的作用、发展多元化的农村金融组织、加快农村信用体系建设、创新农村金融产品五个方面，进一步增加农民融资机会，增强农村金融供给能力。同时，大胆探索农民资金互助组织建设，创新农民专业合作社内部资金互助机制，发展民有、民管、民用的金融自助组织。在拥有充分的资金借贷权后，富有创造性的农民就会将土地等将各种生产要素组合在一起，使这些生产要素作为潜在的生产力转化为现实的生产力。
5.着力赋予农民更加均等的保障权。主要是保障农民享有平等的公民福利权益。要统筹城乡财政投入，进一步调整国民收入分配格局和财政支出结构，以城乡公共服务均等化为目标，不断增加农业和农村投入，扩大公共财政覆盖农村的范围，提高农村教育、卫生、文化、社会保障、生态环境、公共基础设施、社会治安等方面的服务水平，加快与城市公共服务接轨的步伐。当前突出要解决好农民最关心、最直接、最现实的农村教育落后、农民看不起病、农民养老保险三大问题。一是要大力推进教育体制改革，坚持以推进城乡教育公平为目标，完善农村中小学空间布局，提高义务教育阶段生均公用经费标准，加强优质教育要素的城乡均衡配置，切实提高农村中小学教学质量。二是大力推进城乡医疗体制改革，建立健全城乡全覆盖的公共卫生服务体系、医疗服务体系、医疗保障体系和药品供应体系，推动农村新型合作医药与城镇基本医疗相接轨。三是要加快推进农村社会保障体制改革，完善失地农民生活保障、农村基本养老保险、农村社会救济制度，不断提高保障水平，有效弥合农村居民与城市居民保障水平的鸿沟与落差，着力形成城乡基本一体的社会保障制度。
6.着力建设更具活力的现代农业体系。核心是加快农业转型升级，推动浙江特色现代农业又好又快发展。加强对农业发展的支持保护力度，从健全公共财政投入农业保障制度、健全农业补贴制度、健全农产品价格保护制度、健全农业生态环境补偿制度、健全粮食等主要农产品价格形成机制五个方面出发，对农业发展实行多层次、多渠道、多方位的支持和保护，着力在构建粮食稳定发展长效机制、提升主导产业层次、推进农业规模经营、培育壮大新型主体、提高农产品质量安全水平、推广先进适用技术、改善农业基础设施、优化农业社会化服务共八大方面有新突破。全面落实粮食生产市县行政首长负责制，完善扶持政策、创新机制、稳定面积、提高单产；进一步优化产业结构，建设优势产区，开发优质产品，打造优秀品牌；改造提升传统农民，鼓励各类主体和资本投资农业，增强农业主体创业创新能力；加强农产品质量安全监管体系建设，创新技术研发体系，推广适用先进技术，推动先进技术落地；加强农田设施建设，提升农业基础装备，加强农业环境治理；坚持公益性和经营性服务相结合，构建覆盖全程、综合配套、便捷高效的农业社会化服务体系。
7.着力发展更具生气的村级集体经济。主要是适应城市化和户籍制度改革的需要，按照党的十七大和十七届三中全会“探索集体经济有效实现形式”、“发展集体经济、增强集体经济组织服务功能”要求，积极探索农村公有制经济的有效实现形式，以加快推进农村社区股份合作制改革为重点，建立健全产权清晰、管理民主、收益共享、运转高效的农村集体经济组织治理机制。集体经济是一个“古老”的话题，自我国农业社会主义改造完成以来，作为社会主义公有制的一项基本制度安排，从各级党委政府到广大农民群众和理论学术界一直在探索，其重要性不言而喻，但一直未得到有效破题。随着城市化、市场化的加速推进，集体资产产权主体不清、治理机制错位、监督机制失效、发展模式低效问题凸显，破解这一课题已成为下一步改革发展不可逾越的一道屏障，创新集体经济有效实现形式已迫在眉睫、刻不容缓。
8.着力健全更具朝气的村级治理机制。主要是建立健全村级管理机制体制。一是要理顺村党组织、村民自治组织、村集体经济组织三大组织之间的关系，着力在农村形成以村党组织为领导，村民委员会和村经济合作社相互配合、各司其职，共同建设社会主义新农村的新型治理结构。二是要把加强基层民主政治建设作为全面推进新农村建设的重要内容，不断丰富基层民主形式，建立健全农民群众当家作主的机制体制，完善村务、财务公开制度，创新民主恳谈会、村民和社员议事会等民主决策形式，推进村干部双述双评、村务财务监督等民主监督办法，深化完善村民委员会、村经济合作社民主选举办法，加快形成能充分反映农民群众民主诉求和意愿的机制。三是要建立健全村级组织正常运转经费保障机制。村级组织在我国具有准行政组织的职能，其主要职责是完成上级党委政府交办的各项任务、为农村社区提供公共服务，通过财政转移支付和党费补助等途径，形成农村基层组织运转、村干部报酬和党员干部培训的资金保障机制，不仅理论上可行，而且实践中城市社区组织已享受这一待遇。
9.着力建设更具效率的政府管理体制。主要是按照以人为本、以民为先的理念和统筹城乡经济社会发展的方略以及建设公共服务型政府的要求，进一步改革政府管理体制，促进政府管理职能向公共服务型转变。当前重点是深化以乡镇机构改革为主要内容的农村综合改革，着力增强乡镇政府的社会管理和公共服务职能，完善与农民政治参与积极性不断提高相适应的乡镇治理机制。通过深化农村综合改革，精简与合并乡镇机构，加快乡镇政府职能转变，加大对乡镇的公共财政转移支付力度，提高乡镇政府社会管理和公共服务能力，使其更好地承担和履行指导农村基层组织建设、组织发展农村经济、搞好农村服务和维护社会稳定方面的职责。
（作者：浙江省农业厅副厅长，浙江大学农业现代化与农村发展研究中心客座教授）
农村改革回顾：成效与经验
自1978年以来，我省农村改革以解放和发展生产力为出发点，以扩大和保障农民物质权益与民主权利为核心，坚持多予、少取、放活方针，着力解放农民、全面放活农民生产自主权，着力发展农民、不断扩大农民民主管理权，着力保障农民、积极赋予农民社会保障权，着力扶持农民、努力确保农民公平发展权，我省农村经济、社会、政治等各方面都取得了长足发展。
（一）解放农民——全面放活农民生产自主权
1.改革农村土地经营制度，放活农民生产劳动自主权。核心是废除人民公社、推行家庭联产承包责任制，确立“家庭承包、统分结合”双层经营体制。1978年，安徽凤阳小岗村的18个农户签下生死状，实行大包干，唤醒了沉睡的中国农民。1979年，浙江省委发布《关于农村人民公社基本政策问题的补充规定》。1981年，省委提出在“三靠”地区（吃粮靠返销、生产靠贷款、生活靠救济）可以“包产到户”。1982年，省委省政府提出“联产比不联产好，到劳到户比到组好”，明确在经济发达地区也可以实行家庭联产承包责任制。经过1983年一年多的努力，家庭联产承包责任制在浙江大地得到迅速普及。到1984年春，全省99.5％的生产队实行了家庭联产承包责任制，且承包期限从开始时的三五年不等一律延长到十五年。家庭联产承包责任制赋予农民独立生产劳动自主权，并形成“上交国家的、留足集体的、剩下全是自己的”分配机制，较好的解决了农民“如何生产、如何受益”问题，将农民从“统一参加劳动、按工分分配”的大锅饭中解放出来。1998年，开展二轮土地承包，将承包期限一律延长至30年。2004年，开展农村土地二轮承包完善工作，确立了承包期内“增人不增地、减人不减地”原则，着力赋予农民长期而有保障的土地承包经营权。
2.改革统购统销计划体制，放活农民生产经营自主权。核心是取消统（派）购统销体制，确立市场导向的生产流通体制。我省从1979年开始，对农副产品收购奖售政策作出多次调整。到1984年底，对主要农产品生产量和播种面积下达的25种指令性计划指标基本取消，农村集贸市场和传统农副产品专业市场得到初步恢复和发展。1985年中央一号文件下发后，取消了自1953年以来实行了三十多年的粮食统购统销制度，实行合同定购。1988年开始对合同定购的粮食实行奖售评价化肥、柴油和发放预购定金“三挂钩”奖励。1992年，开展放开粮食生产购销政策、放开粮食收购价格的试点。2001年，率先实行粮食购销市场化改革，全面取消粮食定购任务，改“定购”为“订单”，并实行优质优价。至此，农产品市场化购销体制初步确立，打破了政府计划收购、计划调拨、计划供应的局面，有效解除了农民“生产什么、为谁生产”政策性束缚，农民有了充分地生产经营自主选择权。一方面，农民以效益为导向，积极发展多种经营，产业内出现分工分业，农业结构调整自觉推进，另一方面，农民从自身禀赋和偏好出发，农业产业外的分工分业进程加快，农村非农产业蓬勃发展，农村乡镇企业异军突起。
3.改革人口居住迁移制度，放活农民生产居住自主权。核心是废除人地合一的管制体制，放宽农民进城务工落户条件。自上个世纪80年代中后期以来，我省农民进城务工闸门逐渐打开，参与生产劳动具备了一定的城乡选择权。“农民工”积极参与城镇建设，不仅开辟了农民增收的渠道，而且促进了城市繁荣。为加快推进城镇化建设步伐，80年代末、90年代初，掀起了以农民为建设主体的小城镇建设浪潮，其发端标志为苍南农民兴建龙港城。1995年，开始对小城镇进行综合改革，并坚持把培育小城镇作为加快城市化、加速工业化、有效解决“三农”问题的重要途径，农民进城（镇）落户政策逐步放宽，小城镇户口、城市蓝印户口也随着出现，农村城镇化快速推进。90年代末20世纪初始，城市商品房销售向农民放开，农民有了向城镇迁移的居住权。至此，农村人口向城市迁移完成了由完全禁止向逐步放松、基本放开的政策转变，初步取消了农民“在哪生产，在哪居住”的城乡隔离束缚，农民从离土不离乡到离土离乡、进城务工经商和进城办厂，农民有了较为自由的生产居住自主选择权。
（二）发展农民——不断扩大农民民主管理权
1.建立健全村民自治群众组织，扩大农民民主自治权。随着人民公社体制的瓦解，农村实行政社分社，为加强农村基层民主政治建设，自1987年始，我省各级积极培育农村基层群众性自治组织。其核心是以行政村为单位建立健全村民自我管理、自我教育、自我服务的村民委员会，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。根据《中华人民共和国村民委员会组织法（试行）》，1988年我省人大常委会颁布《浙江省村民委员会组织实施办法》。1999年，根据新修订全国法，我省修订颁布《浙江省实施村民委员会组织实施办法》。至此，确立了较为完善的村民自治制度。目前，村民自治机制不断得到深化和完善，村民委员会、村民代表会议、村民会议制度日趋健全，村委会选举实现了从早期的组织任命、到简单直接选举、再到海推直选、自荐海选的转变，村民自治成为了我省千万农民实践政治民主最广泛的“民主训练”、最普及的“民主学校”。
2.建立健全农村集体经济组织，扩大农民民主理财权。与农村政社分社同步，在推进村民自治、建设基层民主政治同时，为加强土地公有制为核心的农村基本经济制度建设，我省着力改造原人民公社时期的生产大队，建立健全村经济合作社，推进集体资产经营管理的民主化建设。1992年，率先在全国出台《浙江省村经济合作社组织条例》，农民社员参与集体经济决策、管理、监督和分配的民主权利得到了依法保障，主人翁地位进一步确立。90年代末始，我省各地尊重农民社员意愿，适应城市化、工业化加快推进的新形式，大胆探索集体经济使有效实现形式，积极推进农村社区股份合作制改革，将集体经营性资产的部分或全部，按人口和劳动贡献等要素折股量化，建立健全股东（代表）大会、董事会、监事会等机构和制度，从而形成民主管理、民主决策、按股分配、风险共担的现代村级集体经济组织。2007年，省人大常委会修订通过的《浙江省村经济合作社组织条例》，理顺了村民委员会和村经济合作社关系，确立了村经济合作社的市场法人地位，保障了农民对集体财产的民主管理权利。
3.建立健全农民专业合作组织，扩大农民民主办社权。在市场生产经营博弈中，无论是信息、技术的获取，还是资金的筹措、产品价格的谈判，没有市场竞争力，就只能沦为被动接受者或旁观者，直至沦为失败者。在农村双层经营体制下，我省农户户均承包经营耕地面积仅2.1亩。以家庭为基本生产经营单元的农户土地经营规模小、经营分散、管理粗放，且对市场流通领域十分陌生，市场信息不灵、谈判能力不足，农民增产不增收、谷贱伤农现象频频出现。为帮助一家一户小生产有效对接千变万化大市场，自上个世纪90年代末以来，我省各地创新经营形式，积极探索发展农民专业合作社，着力将一家一户分散从事同类或者相关农产品的生产经营者，按照“加入自愿、退出自由、民主管理、盈余返还”的原则组织起来，共同合作闯市场。在实践探索的基础上， 2004年在全国率先颁布地方性法规《浙江省农民专业合作社条例》。这是农民继取得社区群众自治上的政治民主和土地集体所有制下的经济民主后，在进入市场经济大潮中谋取市场民主的重大突破，农民参与市场竞争的权利得到有效扩展。目前全省农民专业合作社达到7265家，入社农户39.8万，约占务农农户数的五分之一以上。
（三）保障农民——积极赋予农民社会保障权
1.加强教育保障，确保农民享有义务教育保障权。1986年国家立法实施九年制义务教育，由于公共财政实力不强，农村“义务教育”并不完全名副其实，向农民收费、集资等现象较为普遍，教育支出在很长一段时期内是农民的一项重大负担，义务教育保障权未能有效落实。自本世纪初以来，我省积极推进义务教育经费保障机制改革，出台义务教育经费保障机制改革的文件，严禁义务教育乱集资、乱收费和乱摊派行为，明确“以县为主”的省、市、县各级财政义务教育经费的分担机制，全省义务教育经费全面纳入了公共财政保障范围。2006年率先实施城镇和农村义务教育学杂费免费制度，2007年进一步实施义务教育课本费免费制度，学校的服务性收费和代办收费全部取消，相应的支出纳入学校公用经费支出范围。至此，我省农村义务教育“义务”两字基本得以正名。
2.加强医疗保障，确保农民享有初级医疗保障权。随着农村经济社会发展水平的不断提高和医疗卫生市场化改革的推进，农民一方面生活水平得到了大幅提高，另一方面却也面临看病难、看病贵的障碍和因病致贫、因病返贫的威胁。为保障农村居民获得基本医疗服务、落实预防保健任务、防止因病致贫，我省于2003年开始在27个县、市开展试点，积极探索建立健全新型农村合作社医疗制度，即由政府组织和引导，农民自愿参加，个人、集体和政府多方筹资，以大病统筹为主的农民医疗互助共济制度。目前已扩大到所有有农业人口的87个县（市、区），实现全覆盖，参合人数达3000万人，占全省农业人口的89%，人均筹资水平达到90元。
3.加强生活保障，确保农民享有基本生活保障权。一是建立最低生活保障制度。为救助难以维持最低生活水平的社会最困难成员，1996年省政府下发《关于在全省逐步建立最低生活保障制度的通知》，率先在全省建立覆盖城乡的最低生活保障制度，全面实现农村五保户财政集中供养。二建立失地农民基本生活保障制度。2003年省政府下发《关于加快建立被征地农民社会保障制度的通知》，在全省建立被征地农民基本生活保障制度。资金由政府、个人、集体共同筹集，保障金发放标准不低于当地城镇居民的最低生活保障线。三是探索建立农村基本养老保险制度。2007年，嘉兴、宁波等地在全国率先探索建立覆盖城乡各类人群的养老保障制度。如嘉兴将年满16周岁至60周岁的城乡各类劳动者特别是广大农民统一纳入社会养老保障体系，对未享受社会养老保障的70周岁以上高龄老人，实行养老基本生活补助。四是全面实施农村困难群众住房救助制度。在2006年试点的基础上，2007年全面推进，通过多渠道筹集资金、多方式实施救助，通过新建、改建、扩建、修缮、置换等多种方式，对18000余户农村困难家庭给予住房救助。
（四）支持农民——努力确保农民公平发展权
1.坚持少取方针，切实减轻农民负担。农民是弱势群体，为有效保障农民物质权益，进一步激发农民生产积极性，全面调整国民收入分配关系，切实减轻农民上交国家（政府及其有关部门）、上交集体的各项负担。具体可分为三个阶段。第一阶段，上个世纪90年代以来，以制止各地各有关部门面向农民的乱收费、乱摊派、乱集资为核心，全面禁止法规政策外的增加农民负担的各种行为，以有效保障农民群众合法物质权益。第二阶段，自2002年下半年始，以取消乡统筹费等面向农民征收的政府性收费和集资、取消屠宰税、取消农民劳动积累工和义务工、停征农特税等为主要内容，我省开始全面推行农村税费改革，农民政策性负担得到了进一步下降。第三阶段，以取消农业税这一“皇粮国税”为标志。2005年起我省率先在全国取消农业税，2006年取消固定向农民收取的村提留，2008年率先全面停征育林基金和更新改造资金。至此，全省农民传统性的农业税、三提五统、林业“两金”等政策性固定负担得以取消。
2.坚持多予方针，切实加强农业补助。农业是弱质产业，随着以工补农、以城带乡发展阶段的来临，在推进农村税费改革的同时，我省公共财政加大支农补农力度，以切实加强农业基础，加快推进新农村建设。“十五”以来，浙江各级财政部门通过一系列的财税政策，支农资金总量逐年提升，2005年省级支农支出达86.1亿元，比2000年高54.2亿元，增长了1.70倍。“特色优势农产品基地”、“农业产业化”、“种子种苗工程”、“百万亩标准鱼塘建设”和“小型农田水利”、“千万农村劳动力素质培训工程”、“标准农田建设”等财政支农项目深入实施，种粮直补、良种补贴、农机具购置补贴力度不断加大，种养大户、农民专业合作社、农业龙头企业项目资金补助范围日益扩大、补助力度日趋增强，粮食风险基金初步建立，农业政策性保险制度建设稳步推进，农民参与建设现代生态高效农业的积极性空前高涨。
3.坚持服务方针，切实转变政府职能。为适应“三农”发展需要，提升服务“三农”能力，努力使农民象城市居民那样享受方便、快捷、高效的政府服务，自2006年起，我省开始推进农村综合改革，着力解决农村上层建筑与经济基础不相适应问题，加强服务型基层政府建设。其核心内容：一是积极稳妥地推进乡镇机构改革，切实转变乡镇政府职能，加强农村社会管理和公共服务；二是深化农村义务教育管理体制改革，进一步落实农村义务教育“以县为主”管理体制加大城乡教育资源统筹力度；三是深化县乡财政管理体制改革，保证乡镇必需的公共支出和必要的正常运转经费，不断增强乡镇为民办事的实力；四是加强乡村债务管理，坚决制止新债，逐步化解旧债；五是建立村级组织运转保障机制，扶持发展村级集体经济，确保村级组织正常运转和农村生产公益事业不断发展。
三十年农村改革，通过解放农民、发展农民、保障农民、扶持农民，农业农村经济社会发生了翻天覆地的变化，农民人均收入从1978年165元增加到了2007年的8265元，并从1985年始连续二十三年列全国各省区首位。回顾三十年改革历程，从“三农”工作部门的工作层面看，其主要经验有：
第一，始终坚持保障农民物质利益和民主权利的工作目标不动摇。这是推动农村改革的出发点和落脚点。调动农民的积极性，核心是保障农民的物质利益，尊重农民的民主权利。改革实践表明，实行家庭承包经营制度较好地解决了农民的生产决策和物质利益问题，从而极大地调动了农民的主动性、积极性和创造性，有力地促进了农业和农村经济发展；农村税费改革、医疗卫生事业和村民自治，也激发了农民参与新农村建设的热情。
第二，始终坚持尊重农民首创精神和内在意愿的工作理念不动摇。广大农民群众是推动农村改革的原动力和主导力。首先，他们是农业和农村发展的主体，是建设新农村的主体力量，是最富于创造性的力量。改革开放以来，包产到户、乡镇企业、股份合作制企业、农民专业合作社、村级集体资产股份合作制改革，这几个事物都是农民自发性的伟大创造。其次，农民拥护和积极参与是确保改革取得成功的最终保证。实践证明，不符合农民意愿、靠行政强制推动的改革没有生命力，不可能取得成功，只有坚持从群众中来、到群众中去的根本工作路线，农村改革才能不断引向深入。
第三，始终坚持市场导向体制变革和主体建设的工作方针不动摇。这是推动农村改革的牛鼻子和主旋律。建立统分结合的双层经营体制，确立了农户自主经营的市场主体地位。通过改革农产品流通体制，形成了在国家宏观调控下、市场机制对资源配置发挥着基础性作用。加强村经济合作社和农民专业合作社建设，确立了农村集体经济组织和专业合作社经济组织的市场主体地位。与此同时，按照市场经济原则，推进政府机构和职能变革，弱化管制职能，农民和市场主体自己能解决的事，放手让市场发挥作用；而自己解决不了、市场失灵的事，政府强化公共服务职能，实行支持和保护政策，如加强社会保障体系、农村公共基础设施、农业政策性保险等建设。
第四，始终坚持试点先行、机制先导、循序渐进的工作方法不动摇。这是推动农村改革的基本思维和主要方式。“三农”工作是一项庞大的系统工程，涉及面广、政策性强、工作量大，地区不平衡性突出、牵涉利益关系复杂，必须处理好改革发展与稳定的关系。因此，农村改革各项工作普遍采取试点先行、总结推广、全面铺开程序。对于处在改革开放前沿阵地的我省来说，各项改革基本上在全国范围内都是先行开展，缺少可参照的经验，尤其注重这一点。
农村改革展望：特点与着力点
进入新世纪新阶段以来，农业农村正发生着深刻变化，面临着一系列新矛盾、新挑战，农村改革发展任务繁重。城乡二元结构的“隔离墙”未根本打破，由此造成的深层次矛盾突出；农村经济体制尚不完善，农村上层建筑——村级组织关系依旧不顺；农业资源环境约束增强，农业发展方式依然粗放，比较效益下降，保持粮食稳定发展、农民持续增收难度加大；农村社会事业和公共服务水平较低，农业支持保护体系依然脆弱。总之，我省农业基础仍然薄弱，最需要加强；农村发展仍然滞后，最需要扶持；农民增收仍然困难，最需要加快。三个“最需要”迫切要求我们进一步深化农村改革、统筹城乡发展。回顾前三十年农村改革历程，分析今后改革的重点和方向，下一步改革主要有以下几个特点：
1.改革将从破除壁垒为主进入支持保障为主层面。前三十年改革主要是框架式的，以破除计划经济体制壁垒、减少行政控制为主，改革成本较低，只要给宽松的政策就行，改革成本较低；今后改革主要是结构性的，以建设城乡统筹体制、健全完善支持保障体系为主，需要出台具体、细化的扶持政策，需要政府加大公共财政投入，改革成本上升。
2.改革将从注重农村内部进入注重城乡一体层面。过去的改革主要是在农业农村内部进行，切入点相对独立、范围较小，改革涉及对象利益关系直接，改革政策即期效果好、立竿见影，如大包干一包就灵；今后的改革重点在城乡公平发展上，需要城乡联动，牵涉面更广，更具长期性、基础性、全局性，目标是建立长效机制。
3.改革将从自下而上推动进入自上而下推动阶段。初期的改革是自下而上推动为主，目标是确立社会主义市场经济体制，焦点是农民可以怎么干；后期的农村改革，是自上而下推动，目标是在完善市场经济体制的同时，全方位提供服务，焦点是政府应该怎么干。
4.改革将从简单同质进入多元复杂阶段。改革初期农民群体利益高度一致、分工分业程度低，改革受益主体明确、关系简单、同质性强，实行的改革是普惠制、共同受益式的；当前农村社会利益格局分化加剧、农民群体不断裂变，改革受益主体趋于分层多样、关系错综复杂、异质化程度提高，不同的群体都有不同的价值取向，实行的改革将是统筹兼顾、惠顾多元式的。
从下步改革面临的挑战和特征出发，根据中央十七届三中全会《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》精神，结合我省实际，展望今后一段时期我省农村改革的方向，必须立足农民自由全面发展，坚持农村改革已取得的成功经验，围绕贯彻科学发展观，落实城乡一体统筹方略，保障农民享有与城市居民均等财产保护、均等发展机会、均等社会保障、均等公共服务。具体主要有以下九个方面有待着力突破：
1.着力深化完善农村基本经营制度。主要是紧扣十七届三中全会提出的“稳定和完善农村基本经营制度”，落实“一个长久化”、“两个转变”政策。即在保持现有土地承包关系稳定并长久不变的基础上，以创新农业经营体制机制为抓手，加快转变家庭经营和统一经营方式。转变家庭经营方式，要以加快推进土地流转为抓手，切实保护流转双方的合法权益为保障，建立健全土地承包经营权流转市场，完善土地流转机制、规范流转管理、强化政策激励，积极发展家庭农场、专业大户等形式的农业适度规模经营，有效增加技术、资本等生产要素投入，着力提高集约化水平，使家庭经营向采用先进科技和生产手段转变；转变统一经营方式，要以发展村经济合作社和农民专业合作社两大合作组织为轮子，在村经济合作社与一家一户农户之间实行统分结合，在农民专业合作社与一家一户农民之间再形成一个“统分结合”，着力形成集体所有制下的家庭承包制和家庭承包制基础上的专业合作制“双内核”的农村统分结合经营体制，从而使统一经营向发展农户联合与合作，形成多元化、多层次、多形式经营服务体系转变，创造性地丰富和完善农村双层经营体制。
2.着力保障农民更加完整的财产权。主要是保障农民土地财产权。从土地承包经营权物权化、宅基地价值化、集体建设用地平等化、征地补偿合理化四个方面，进一步赋予农民更加充分而有保障的土地权益，使农村土地不仅成为农民的生产资料和生活资料，而且成为农民平等参与工业化城市化、发展现代农业的最可靠资本和农民普遍拥有财产性收入的最主要来源。土地承包经营权物权化，要使农户承包农地拥有完整用益物权；宅基地价值化，目前重点是依法保障农户宅基地用益物权，明确界定农民宅基地和住房的产权界限，允许农户宅基地指标有偿折价和异地置换使用，积极推进农民宅基地、农房上市流转和抵押贷款试点，最终方向是确保农宅享有与城市居民私宅同等的财产权益；集体建设用地平等化，要在健全严格规范的农村土地管理制度的基础上，使集体建设用地享有与国有土地平等的出让、转让权，努力实现集体土地所有权者权益；征地补偿合理化，要改变地方政府卖地财政状况，遏制卖地增收的冲动，让农民享有公开招投标出让土地的决策参与权，让农民享有农地征收转用增值的利益，保障失地农民的生存权和发展权，使被征地农民“失地不失业、失地不失利”。
3.着力扩大农民更加自由的迁徙权。主要是进一步扩大农民进城生产居住的自由权。到2020年左右，我省城市化设定的目标是要达到70％以上，达到中等发达国家水平。为此，要从城乡户籍制度、城乡就业制度、农民工社保制度、住房制度、医保制度改革等五个方面出发，赋予农民更加自由平等的进城落户权。在上述五个方面中，核心是要建立城乡统一的人力资源市场，降低进城就业门槛，加强进城就业培训和指导，健全政策、登记、市场、服务、管理“五统一”的城乡统筹就业制度，引导农民有序进城就业，并把农民工作为城市居民的一部分，以保障农民工的劳动权益为重点，建立农民工工资正常增长机制，落实好农民工依法享有的企业职工社会保障，解决好进城农民工居住和子女上学问题，建立可流转可接续的农民工社会保障制度。通过保护农民进城务工的自由迁徙权，促进城乡社会公共服务均等化和社会保障一体化进程，进而鼓励扶持农民工返乡创业，为新农村建设注入新鲜血液。
4.着力放活农民更加充分的借贷权。主要是深化农村金融体制改革。土地、劳动、资本是支撑经济发展三大核心要素。在农村，劳动力很丰富，但大量的农村劳动力难以有效创业，一个重要因素就是缺少与资本结合，创业普遍缺少启动资金和周转资金。缺少资金，没有资本与其结合，农村劳动力及其拥有的农地资源只是潜在的生产要素，不能发挥作为生产要素的作用，而在与资本结合后就可以成为能够在生产中发挥作用的现实的生产要素。为此，要从强化公共财政对农村金融的支撑、发挥现有银行业金融机构的作用、发展多元化的农村金融组织、加快农村信用体系建设、创新农村金融产品五个方面，进一步增加农民融资机会，增强农村金融供给能力。同时，大胆探索农民资金互助组织建设，创新农民专业合作社内部资金互助机制，发展民有、民管、民用的金融自助组织。在拥有充分的资金借贷权后，富有创造性的农民就会将土地等将各种生产要素组合在一起，使这些生产要素作为潜在的生产力转化为现实的生产力。
5.着力赋予农民更加均等的保障权。主要是保障农民享有平等的公民福利权益。要统筹城乡财政投入，进一步调整国民收入分配格局和财政支出结构，以城乡公共服务均等化为目标，不断增加农业和农村投入，扩大公共财政覆盖农村的范围，提高农村教育、卫生、文化、社会保障、生态环境、公共基础设施、社会治安等方面的服务水平，加快与城市公共服务接轨的步伐。当前突出要解决好农民最关心、最直接、最现实的农村教育落后、农民看不起病、农民养老保险三大问题。一是要大力推进教育体制改革，坚持以推进城乡教育公平为目标，完善农村中小学空间布局，提高义务教育阶段生均公用经费标准，加强优质教育要素的城乡均衡配置，切实提高农村中小学教学质量。二是大力推进城乡医疗体制改革，建立健全城乡全覆盖的公共卫生服务体系、医疗服务体系、医疗保障体系和药品供应体系，推动农村新型合作医药与城镇基本医疗相接轨。三是要加快推进农村社会保障体制改革，完善失地农民生活保障、农村基本养老保险、农村社会救济制度，不断提高保障水平，有效弥合农村居民与城市居民保障水平的鸿沟与落差，着力形成城乡基本一体的社会保障制度。
6.着力建设更具活力的现代农业体系。核心是加快农业转型升级，推动浙江特色现代农业又好又快发展。加强对农业发展的支持保护力度，从健全公共财政投入农业保障制度、健全农业补贴制度、健全农产品价格保护制度、健全农业生态环境补偿制度、健全粮食等主要农产品价格形成机制五个方面出发，对农业发展实行多层次、多渠道、多方位的支持和保护，着力在构建粮食稳定发展长效机制、提升主导产业层次、推进农业规模经营、培育壮大新型主体、提高农产品质量安全水平、推广先进适用技术、改善农业基础设施、优化农业社会化服务共八大方面有新突破。全面落实粮食生产市县行政首长负责制，完善扶持政策、创新机制、稳定面积、提高单产；进一步优化产业结构，建设优势产区，开发优质产品，打造优秀品牌；改造提升传统农民，鼓励各类主体和资本投资农业，增强农业主体创业创新能力；加强农产品质量安全监管体系建设，创新技术研发体系，推广适用先进技术，推动先进技术落地；加强农田设施建设，提升农业基础装备，加强农业环境治理；坚持公益性和经营性服务相结合，构建覆盖全程、综合配套、便捷高效的农业社会化服务体系。
7.着力发展更具生气的村级集体经济。主要是适应城市化和户籍制度改革的需要，按照党的十七大和十七届三中全会“探索集体经济有效实现形式”、“发展集体经济、增强集体经济组织服务功能”要求，积极探索农村公有制经济的有效实现形式，以加快推进农村社区股份合作制改革为重点，建立健全产权清晰、管理民主、收益共享、运转高效的农村集体经济组织治理机制。集体经济是一个“古老”的话题，自我国农业社会主义改造完成以来，作为社会主义公有制的一项基本制度安排，从各级党委政府到广大农民群众和理论学术界一直在探索，其重要性不言而喻，但一直未得到有效破题。随着城市化、市场化的加速推进，集体资产产权主体不清、治理机制错位、监督机制失效、发展模式低效问题凸显，破解这一课题已成为下一步改革发展不可逾越的一道屏障，创新集体经济有效实现形式已迫在眉睫、刻不容缓。
8.着力健全更具朝气的村级治理机制。主要是建立健全村级管理机制体制。一是要理顺村党组织、村民自治组织、村集体经济组织三大组织之间的关系，着力在农村形成以村党组织为领导，村民委员会和村经济合作社相互配合、各司其职，共同建设社会主义新农村的新型治理结构。二是要把加强基层民主政治建设作为全面推进新农村建设的重要内容，不断丰富基层民主形式，建立健全农民群众当家作主的机制体制，完善村务、财务公开制度，创新民主恳谈会、村民和社员议事会等民主决策形式，推进村干部双述双评、村务财务监督等民主监督办法，深化完善村民委员会、村经济合作社民主选举办法，加快形成能充分反映农民群众民主诉求和意愿的机制。三是要建立健全村级组织正常运转经费保障机制。村级组织在我国具有准行政组织的职能，其主要职责是完成上级党委政府交办的各项任务、为农村社区提供公共服务，通过财政转移支付和党费补助等途径，形成农村基层组织运转、村干部报酬和党员干部培训的资金保障机制，不仅理论上可行，而且实践中城市社区组织已享受这一待遇。
9.着力建设更具效率的政府管理体制。主要是按照以人为本、以民为先的理念和统筹城乡经济社会发展的方略以及建设公共服务型政府的要求，进一步改革政府管理体制，促进政府管理职能向公共服务型转变。当前重点是深化以乡镇机构改革为主要内容的农村综合改革，着力增强乡镇政府的社会管理和公共服务职能，完善与农民政治参与积极性不断提高相适应的乡镇治理机制。通过深化农村综合改革，精简与合并乡镇机构，加快乡镇政府职能转变，加大对乡镇的公共财政转移支付力度，提高乡镇政府社会管理和公共服务能力，使其更好地承担和履行指导农村基层组织建设、组织发展农村经济、搞好农村服务和维护社会稳定方面的职责。
（作者：浙江省农业厅副厅长，浙江大学农业现代化与农村发展研究中心客座教授）
