农业、农村、农民问题，是经济社会发展不可忽视的大问题。伴随城市化、工业化的推进，“三农”问题日益成为经济建设、社会公平的核心问题之一，成为构筑社会主义和谐社会一道避不了、绕不开的坎。近年来，中央对“三农”十分重视，制定了统筹城乡发展的基本方略，确立了“多予、少取、放活”的基本方针，出台了一系列优农惠农的政策措施，实现了“三农”发展和“三农”工作从理念到实践的重大突破，推动了农业农村经济的新跨跃和农民生活的新改善。但是，“三农”问题的形成有着深刻的历史渊源，解决“三农”问题不可能一蹴而就，一劳永逸。本文结合浙江农业发展实际，阐述城市化、工业化与农业和农村现代化的关系，廓清涉及“三农”的基本概念，并针对性地提出一些措施，供有关理论研究和工作决策者参考。
一、城乡统筹的基本方略符合科学发展观的要求，是解决中国“三农”问题、构建和谐社会的根本之策
城乡统筹发展是一个国家全面发展的目标和内在要求，也是衡量一个国家全面协调发展的标准。它符合了社会发展的规律，符合了科学发展观的要求，城市和乡村从地理分布上属两个不同的区域，但又是一个社会统一的整体。农村发展离不开城市，同样如果城市脱离农村，城市的发展没有以乡村的发展为依托，肯定会受到制约。所以，两者是互相依靠、互相联系和互相促进的关系。可能在不同的时期会突出某一个方面的发展，但这并不能把两者对立起来，更不能把两者割裂开来。否则，将违背事物发展的本身规律。一个现代化的国家，应该既有漂亮的城市，又有漂亮的农村，而且应当城乡协调、互相促进。
（一）浙江农业和农村经济的快速发展，得益于工业化、城市化和市场化
当前，有不少人抱怨城市化和工业化太快了，带来了城乡差距的拉大。这种观点的言下之意是要放慢城市化、工业化的步伐，加快推进农业和农村的现代化。还有一种观点认为，城市化和工业化是一个国家现代化过程中的必然途径，其方向必须坚定不移，但要注意城乡协调、城乡统筹，在城市化、工业化进程中同步推进农业和农村现代化。我认为，第二种观点值得倡导。因为城市的客观环境与农村不一样，城市各种要素集聚度，特别是促进经济发展的信息流、资金流、物流、人流显然高于农村。因此世界上很多国家都把城市化、工业化作为国家现代化发展的基本路径，这是由经济社会发展的基本规律决定的，也是一些发达国家成功实践的结果。
可见，城市化、工业化的方向不应该动摇，至于过程中出现的不协调问题，包括城乡差距拉大了，农村问题比较突出，这些应该引起重视并必须着手加以解决。对于原来没有注意到或注意不够的地方，现在应该把注意力加大一些，却不可割肉补疮。最忌讳的就是从一个极端走向另外一个极端，背离经济社会发展内在规律。
浙江农民比较富裕，农村面貌变化比较大。相比较而言，浙江城乡差别比全国总体情况要好一些。2006年，浙江农民的人均纯收入达7335元，城镇居民人均可支配收入是18265元两者之比是1:2.5，而全国比例是1:3.2。为什么浙江农民的收入能一直保持持续快速的增加？我以为，它得益于工业化、城市化和市场化。
城市化、工业化、市场化为国民经济发展注入了强劲动力，也大大加快了农村二、三产业的发展，从而促进了农村劳动力的转移和农民收入的持续增长。城市化、工业化就其本质来说，是农村人口不断地向城镇集聚，农业劳动力向工业转移的过程，同时也是各种生产要素在空间上得到优化配置的过程。推进工业化与城市化是从根本上消除城乡二元结构的前提，因为没有城市化、工业化就不可能减少农民，就谈不上规模经营和农业机械化、信息化，谈不上新型农民培育和新技术采用，各级政府也就不可能有足够财力支持农业和农村发展，因此也就不可能有农业的现代化。从上个世纪七十年代开始，浙江乡镇企业异军突起，到上个世纪九十年代已经是半壁江山，现在是三分天下有其二。乡镇企业的崛起，奠定了浙江经济社会发展的基础，也增添了农业和农村经济以及农民增收的活力。统计表明，2006年浙江从事农业的农村劳动力为733万（仅占农村劳动力的32％，2005年为34％），从事工业的农村劳动力达796万。在农民收入中，工资性收入占百分之五十，家庭经营副业等方面收入约占百分之三十，只有百分之二十左右来自第一产业。
再从全国看，2005年全国从事农业的农村劳动力比例低于50%的有四个省（市）。上海（59万）是26%，天津（79万）是48%，北京（58万）是33%，浙江是34%。全国农民人均纯收入由高到低的排序是上海、北京、浙江和天津。这说明农民收入的来源主要是二、三产业，从事农业的农村劳动力比例越少，农民的平均收入水平越高。当然，不可否认，浙江的第一产业为农民增收也做了重要贡献，只不过在农民收入构成中不再举足轻重。这两年全国各地农村劳动力在回流，但浙江没有回流，而且继续在向其他产业转移，这说明了浙江城市化、工业化对推动农村经济的发展、对增加农民的收入起到了很大的促进作用。
市场化同样带动了浙江农业和农村经济的逢勃发展。上个世纪八十年代，粮食大幅度增产，出现了卖粮难的现象。省委、省政府于1992年提出了要从过去的产量型向产量效益型转变，作出了发展优质、高产、高效“一优两高”农业的决策部署。随后，针对农产品卖难、大宗农产品效益下降、农民增收减缓等问题，省委、省政府于1998年明确提出大力发展效益农业、推进农业和农村现代化建设等重大决策。2002年后，特别是我国加入了WTO，农业发展背景进一步变化，农产品质量安全成为社会关注的热点，农产品市场竞争更趋激烈，农业发展面临资源环境制约的矛盾越来越突出。在全面分析资源禀赋、经济社会发展水平和农业发展新形势的基础上，省委、省政府于2003年作出了大力发展高效生态农业的决策，并将此作为今后一个时期我省发展现代农业的主要模式和有效途径。从1992年的“一优两高”到1998年的“效益农业”，到2003年“高效生态农业”的实践证明，坚持市场化导向，适时进行结构调整，推进产业化经营，改造生产经营主体，给现代农业发展带来新的希望。
（二）工业化、城市化和市场化进程中，必须高度重视农业和农村现代化
在推进工业化城市化的过程中，如果不注意农业和农村的现代化，那么工业化、城市化势必受到制约和影响。从当前看，全国在这方面的问题已经十分突出。全国城镇居民人均可支配收入与农村居民人均纯收入之比是3.2:1，有专家指出，若要把福利待遇等计算进去，城乡差距已经接近6：1。城乡差距的不断拉大带来了“三农”问题的不断呈现，成为全党全社会十分关注的一个问题。究其原因，是因为农业与工业相比，其比较效益低，对财政收入贡献小，因此，许多地方都把致富希望寄托在工业上，在全力推进城市化和工业化的过程中忽视了农业和农村的现代化，过度牺牲了农业和农村的利益，导致了农村的问题不断积累。如果继续忽视农业和农村的现代化，不仅会影响到城市化、工业化，还会影响到社会的稳定，这不是危言耸听。从我国建国以来的历史来看，每一次大的经济调整，都是因为一旦经济形势好了，农业就被忽视了。农业一旦被忽视了，经济社会发展又出问题了，甚至出现通货膨胀；然后又倒过来重视农业，把工业压缩下来。这每调一次损失都很大，每一次调整都是因为农业出问题。邓小平一再强调：“农业是根本，不要忘掉”。“经济如果出问题，很可能出在农业上；如果农业出了问题了，多少年缓不过来，整个经济和社会发展的全局就要受到严重影响”。这一切都充分说明了一个道理，农业丰，国家兴；农民富，国家强；农村稳，社会才会和谐安定。因此，农业在GDP中的比重下降，并不意味农业就不重要了。如果我们真的要发展工业化、城市化，就必须重视发展农业和农村的现代化，这在毛泽东《论十大关系》中就讲得很明确了。
（三）通过二十多年的改革开放，实现城乡统筹的条件已经成熟
传统的城乡二元经济社会结构，实际上在很大程度上是靠牺牲农业来支持工业的发展、以牺牲农村来支持城市的发展。近年来，中央十分重视“三农”，二元经济社会结构开始有所调整。但是，一些地方特别是基层将农业作为国民经济基础的思想并不很牢固，始终跳不出一个怪圈，就是农业不行了，发动抓农业；抓了一两年，农业好转了，思想上和工作上又放松了。再加上农业经济本身的底子比较薄，改善农村基础设施需要大量投入，所以，农业和农村的问题始终得不到根本上的改观。“纵观世界上已经实现工业化国家的发展历程，在工业化初始阶段，农业支持工业，为工业的发展提供资金积累；当工业化发展到一定水平的时候，工业应该反哺农业，城市应该支持农村，走城市和农村、工业和农村协调发展的道路。”这就是胡锦涛同志关于“两个趋向”的重要论断。这几年我国经济发展很快，综合国力大大增强，因此提出城乡统筹发展就是基于这个基本论断，2006年提出加快社会主义新农村建设，今年又进一步把现代农业建设作为新农村建设的中心任务。应该说，贯彻“工业反哺农业,城市支持农村”和对农村实行“多予、少取、放活”的方针，并在空间资源的配置、发展目标的协调、城市基础设施、城市社会保障向乡村延伸，充分发挥城市对乡村、工业对农业的辐射带动作用，推进城乡一体化的条件已经成熟，我们有能力也应该抓好城乡统筹发展。
二、厘清“三农”的基本概念是贯彻好城乡统筹基本方略的基本前提
“三农”是个大概念，涉及到地域，也涉及到行业和身份。“三农”问题大家很关心很熟悉，但有些概念并不是很明确。随着形势的发展、社会的变化，有些问题越来越模糊了。比如我们习惯说，“中国13亿人口，9亿是农民”，这句话其实是不准确的。但为什么一直被人们所接受？原因就是没有搞清楚基本概念。从统计部门的口径来说，农民的概念涉及以下几个指标：农村人口、农村劳动力资源、农村劳动力、从农产业人口、农业人口。
1.农村人口。是指居住在农村地区的常住人口，相对于城镇人口而言，所以也叫农村居民。2006年浙江的常住人口是4980万，其中农村人口是2166万，占43.5%，城镇人口2814万，占56.5%。（全省5‰人口抽样调查结果，常住人口指居住六个月以上）
2.农村劳动力资源。是指居住在农村地区的16周岁以上具有劳动能力的人口。2006年浙江农村劳动力资源是2314万。
3.农村劳动力。是指居住在农村地区的16周岁及以上的就业人口。2006年浙江农村实有劳动力是2304万，这个数字反映了浙江当前农村剩余劳动力并不多。
4.从农产业人口。是指16周岁以上的就业人口中从事农林牧渔业的生产者。2006年浙江从农产业人口是733万。按照《辞海》的解释，农民就是指这类人口。按这个概念，目前浙江省农民是733万，全国农民只有3亿，是我们习惯使用数字的1／3。如果再加上一个系数，按照我国的劳动力负担系数假如是1:1.5，那么，浙江与农业相关人口约1100万，全国约4.5亿。
5.农业人口。农业人口是相对于非农业人口而言的，是按照户籍口径来统计的。2006年浙江的户籍人口是4629万，其中农业人口是3317万，占71.7%，非农业人口1312万人，占28.3%。
需要说明的是，这些概念本来是很清楚的，如农村是相对于城市而言，农民是相对于工人、教师、医生而言，农业是相对于工业、商业而言。但是，随着经济社会发展，现在这些概念越来越模糊了。所以廓清这些概念，有助于把握其间的联系和区别，比如农业人口不等于就是农民，难道那些有名的乡镇企业家还是原来意义上的农民吗？尽管从户籍上看两者都属于农业人口，但不长期从事农业生产经营活动的农业人口，则不应该属于农民。由于概念不清、情况不明，容易导致决策失误。
应该说，户籍制度是导致上述概念混淆的主要原因。当年设计户籍制度是为了让一穷二白的国家很快稳定下来，所以有土地的是农业人口，没有土地是非农业人口。农业人口从事农业，这对于稳定当时整个中国的政治局面以及促进农业支持工业，起到了很大的作用。后来，在发展演变的过程中，国家在户籍制度中附加了很多东西。如就业安排，农业人口和非农业人口的就业政策是不同的。非农业人口的子女到了就业年龄，国家必须为他们安排工作。就是到了最困难的时候，国家安排不了工作，也是有组织的安排他们上山下乡去当农民。同样，当农民也是有差别的。非农业人口当农民现在算工龄，而农业人口当农民不能计算工龄。医疗、劳保、福利以及计划生育方面也有不同的政策，在农村，如果第一胎是女孩，过若干年可以生第二胎；城里人不管男女，一律只能生一胎。随着户籍制度附加的成分越多，户籍问题就变的越复杂，城乡之间人员的流动就受到很大制约，二元结构很难突破，不少社会问题接踵而来。
三、贯彻城乡统筹发展的对策措施
妥善解决“三农”问题，既需从体制内下功夫，又要从体制外做文章。首先，应当合理界定农民与非农民的界线，不对这些概念加以严格区分，不仅不利于有效解决问题，而且在谋划“三农”发展政策措施时容易出现搭便车现象，即富人”搭“穷人”的车，造成实际意义上的更加不公。其次，应当科学分析问题的性质。比如建筑业队伍中大多数是农民工，也有一定量的城市居民，风餐露宿、居住简陋、条件艰苦是该行业的特点，并非“三农”问题范畴。又比如一些地方干部工作方法简单粗暴，侵犯了农民利益，致使群体性事件发生，这在农村征地中有，在城市拆迁中也有，它实质上属于干部作风问题，也非属“三农”问题。若把这些问题都归结为“三农”问题，混淆了矛盾性质，容易产生“跟风”现象，使“三农”问题泛化、扩大化，这不但无助“三农”问题的解决，反而带来问题复杂化和农民群体的更大不满，其客观影响不容忽视。就象干部队伍中出现一些腐败分子被误认“洪桐县里无好人”一样，受损的是整个干部队伍形象。第三，应当区别对待不同的问题。笼而统之说问题无助于措施的针对性。务必具体问题具体分析，从客观和长远着眼，从具体情形入手，体制问题从体制上突破，政策问题从政策上完善，作风问题从干部队伍建设上努力。总之，必须实事求是，任何夸大或缩小甚至颠倒问题的实质，都无益于问题的解决。从当前看，解决“三农”问题，关键要着眼城乡统筹，大力推进社会主义新农村建设和现代农业发展，调整优化农业结构，发展农业产业化经营，突破“三农”的体制性、结构性、素质性矛盾，建立以工补农、以城带乡、平等和谐的城乡关系，逐步改变城乡二元结构。
1．搞好城乡一体化发展规划。在编制土地利用总体规划和城乡建设规划中，要着力于优化城乡产业、生产力和人口布局，把基础设施建设和社会事业，特别是交通道路、通讯、广播电视、供水供电、学校、医院等作为整体来规划，进行统一布局，加快形成完整的城乡一体的规划体系，防止规划的人为割裂和前瞻性、配套性缺失。借助城市发展的理念，结合农村的特点，搞好村庄建设规划，不断优化村庄布局和建设品味，使农村有效接续城市功能。进一步加大公共财政对规划实施的支持，加强对规划执行的监督，让规划真正起到龙头作用。
2．加大对农业的资金政策扶持。重点在于调整国家基本建设投资、财政支出和信贷资金投放结构。进一步完善“三农”优惠政策，加大对符合“绿箱政策”，诸如农业基础设施建设、科技推广应用、结构调整和产业化经营以及农民教育培训的扶持。建立公共财政支农资金稳定增长的长效机制，逐步提高农业支出占财政总支出的比重。制订税收优惠政策，增加支持农业和农村发展的中长期贷款。逐步健全政府对农业风险控制体系，推行农产品价格保护并扩大范围，建立生产风险基金、农资储备等制度，扩大农业政策性保险，减轻农业风险损失，调动农民生产积极性。
3．大力发展农民专业合作经济组织。以产业发展为纽带，引导从事同类农产品生产、加工、营销和服务的农民、企业不断走向联合，提高农业生产和农民的组织化程度，进一步促进农民分工分业，增强进入市场能力。鼓励各类农民专业合作社组建联合会，强化行业监管、协调和服务功能。允许组建农业劳动者协会和专业协会，以维护自身权益。
4．加强农村职业教育。无论是解决农业生产、加工和市场问题，还是解决农村文明的问题，都有赖于农民素质的提高。当务之急，除强化农村基础教育外，必须全面加强农民的职业教育和技能培训，通过建立多形式、多层次的教育培训体系，使农民掌握新技术、新知识，树立新观念、新习惯。农民教育培训应当分类指导，对优秀青年以学历教育和综合性培训为主，以培养新一代骨干农民；对从事专业生产农民以应用科技和生产经营管理知识为主，以培养农村新型实用人才；对外出打工的农民以创业培训为主，以培育一批创业型带头人。
5.加强农业科技创新和农业科技推广工作。整合科研力量，搭建科技创新平台，提高科技创新能力。同时，加强农技推广服务能力建设，尽快建立起以国家公益性农技推广机构为主导，以社会化农技推广组织为重要力量，农业科研教育单位和涉农企业广泛参与、分工协作、服务到位、充满活力的多元化新型农技推广服务体系。
6．改革户籍制度。城乡二元结构及其不公平政策待遇的根基在于户籍制度。打破现行户籍管理办法，取消农业户口、非农业户口的划分，实行按居住地和职业登记户口类型。设立准入条件，允许农民在辖区内自由迁徙，允许农民自由迁入城市，只要有稳定工作、合法居住场所均应予以有效登记。对已迁移进城入户的农民，在原居住地的土地承包权和集体资产收益权一定时期内允许继续保留。必须建立城乡平等就业制度，消除歧视性政策，赋予城乡平等、公平的发展待遇，鼓励城乡居民双向自由流动。
7．改革农村土地经营和管理制度。稳定完善农村土地承包经营体制，把土地制度改革的理论探讨和实践推向深入，进一步明确土地承包经营权的产权性质，保护农民对承包地占有、使用、收益和处置“四统一”的权利。引导和鼓励农村土地依法、自愿、有偿流转，改造农业微观基础，培育专业大户和规模化经营。鼓励异地开发土地资源，盘活土地存量。完善土地市场体系和运行机制，允许集体土地通过转让、出租、抵押、作价入股等方式直接进入市场，允许农民以土地承包经营权参与开发经营，价格由市场确定。完善土地征用程序和补偿办法、标准，探索以土地换社保、以土地换产权制度。
8．改革财政预算管理办法。科学确立农业财政资金分类，明确预算资金类型、规模，合理界定“农业总投入”的范围和科目，将农村教育、文化、卫生事业以及民政社保事业、农村环保、道路，乃至居民供水纳入相关预算，并注明其中农村的预算份额，不要用“三农”支出代替农业支出，使农业支出成为纯粹意义上扶持农业生产的支出，以减少交叉和中间环节。改进预算编制方法，探索单独编制支农资金专项预算。加强预算执行的监督检查、预算项目的绩效评价，提高财政资金使用绩效。
9．改革完善上层建筑。着力打破政府管理体制上的二元结构，强化各部门的城乡统筹意识和工作格局，防止重城市轻农村和城乡分治现象。按照《农业法》赋予农业部门的职责，进一步完善和强化农业部门的整体功能。同时，进一步加强民政部门管理农村社区的力量，加强劳动部门对农民就业的指导，加强教育部门对农村教育的关注，加强卫生部门对农村医疗体系的建设，加强土地、规划等部门对农村的统一规划。建议取消一年一次层层召开的农村工作会议，将有关工作放在经济工作会议上一并部署。进一步转变政府职能，把精力倾注于城乡统筹的全局性、战略性事务，认真谋划经济调节、市场监管、社会管理和公共服务的各项实际举措。
10．改进考核办法。明确各级政府在统筹城乡发展中的责任，强化考核的科学化、规范化。在指标设置上，突出城乡统筹的内容，全面反映城乡经济、社会和人的全面发展情况；在评价标准上，突出推动城乡统筹的工作力度和成效，既看城市的变化，又看农村、农业、农民的变化；在操作方法上，突出城乡群众共同互动，扩大基层群众特别是农村居民参与民主评议；在结果评定上，突出城乡统筹的效应，对重城轻乡、统筹乏力的应视为不合格。
（本文系浙江省农业厅程渭山厅长应邀在CARD三农论坛（第二十八期）上的报告整理稿）
一、城乡统筹的基本方略符合科学发展观的要求，是解决中国“三农”问题、构建和谐社会的根本之策
城乡统筹发展是一个国家全面发展的目标和内在要求，也是衡量一个国家全面协调发展的标准。它符合了社会发展的规律，符合了科学发展观的要求，城市和乡村从地理分布上属两个不同的区域，但又是一个社会统一的整体。农村发展离不开城市，同样如果城市脱离农村，城市的发展没有以乡村的发展为依托，肯定会受到制约。所以，两者是互相依靠、互相联系和互相促进的关系。可能在不同的时期会突出某一个方面的发展，但这并不能把两者对立起来，更不能把两者割裂开来。否则，将违背事物发展的本身规律。一个现代化的国家，应该既有漂亮的城市，又有漂亮的农村，而且应当城乡协调、互相促进。
（一）浙江农业和农村经济的快速发展，得益于工业化、城市化和市场化
当前，有不少人抱怨城市化和工业化太快了，带来了城乡差距的拉大。这种观点的言下之意是要放慢城市化、工业化的步伐，加快推进农业和农村的现代化。还有一种观点认为，城市化和工业化是一个国家现代化过程中的必然途径，其方向必须坚定不移，但要注意城乡协调、城乡统筹，在城市化、工业化进程中同步推进农业和农村现代化。我认为，第二种观点值得倡导。因为城市的客观环境与农村不一样，城市各种要素集聚度，特别是促进经济发展的信息流、资金流、物流、人流显然高于农村。因此世界上很多国家都把城市化、工业化作为国家现代化发展的基本路径，这是由经济社会发展的基本规律决定的，也是一些发达国家成功实践的结果。
可见，城市化、工业化的方向不应该动摇，至于过程中出现的不协调问题，包括城乡差距拉大了，农村问题比较突出，这些应该引起重视并必须着手加以解决。对于原来没有注意到或注意不够的地方，现在应该把注意力加大一些，却不可割肉补疮。最忌讳的就是从一个极端走向另外一个极端，背离经济社会发展内在规律。
浙江农民比较富裕，农村面貌变化比较大。相比较而言，浙江城乡差别比全国总体情况要好一些。2006年，浙江农民的人均纯收入达7335元，城镇居民人均可支配收入是18265元两者之比是1:2.5，而全国比例是1:3.2。为什么浙江农民的收入能一直保持持续快速的增加？我以为，它得益于工业化、城市化和市场化。
城市化、工业化、市场化为国民经济发展注入了强劲动力，也大大加快了农村二、三产业的发展，从而促进了农村劳动力的转移和农民收入的持续增长。城市化、工业化就其本质来说，是农村人口不断地向城镇集聚，农业劳动力向工业转移的过程，同时也是各种生产要素在空间上得到优化配置的过程。推进工业化与城市化是从根本上消除城乡二元结构的前提，因为没有城市化、工业化就不可能减少农民，就谈不上规模经营和农业机械化、信息化，谈不上新型农民培育和新技术采用，各级政府也就不可能有足够财力支持农业和农村发展，因此也就不可能有农业的现代化。从上个世纪七十年代开始，浙江乡镇企业异军突起，到上个世纪九十年代已经是半壁江山，现在是三分天下有其二。乡镇企业的崛起，奠定了浙江经济社会发展的基础，也增添了农业和农村经济以及农民增收的活力。统计表明，2006年浙江从事农业的农村劳动力为733万（仅占农村劳动力的32％，2005年为34％），从事工业的农村劳动力达796万。在农民收入中，工资性收入占百分之五十，家庭经营副业等方面收入约占百分之三十，只有百分之二十左右来自第一产业。
再从全国看，2005年全国从事农业的农村劳动力比例低于50%的有四个省（市）。上海（59万）是26%，天津（79万）是48%，北京（58万）是33%，浙江是34%。全国农民人均纯收入由高到低的排序是上海、北京、浙江和天津。这说明农民收入的来源主要是二、三产业，从事农业的农村劳动力比例越少，农民的平均收入水平越高。当然，不可否认，浙江的第一产业为农民增收也做了重要贡献，只不过在农民收入构成中不再举足轻重。这两年全国各地农村劳动力在回流，但浙江没有回流，而且继续在向其他产业转移，这说明了浙江城市化、工业化对推动农村经济的发展、对增加农民的收入起到了很大的促进作用。
市场化同样带动了浙江农业和农村经济的逢勃发展。上个世纪八十年代，粮食大幅度增产，出现了卖粮难的现象。省委、省政府于1992年提出了要从过去的产量型向产量效益型转变，作出了发展优质、高产、高效“一优两高”农业的决策部署。随后，针对农产品卖难、大宗农产品效益下降、农民增收减缓等问题，省委、省政府于1998年明确提出大力发展效益农业、推进农业和农村现代化建设等重大决策。2002年后，特别是我国加入了WTO，农业发展背景进一步变化，农产品质量安全成为社会关注的热点，农产品市场竞争更趋激烈，农业发展面临资源环境制约的矛盾越来越突出。在全面分析资源禀赋、经济社会发展水平和农业发展新形势的基础上，省委、省政府于2003年作出了大力发展高效生态农业的决策，并将此作为今后一个时期我省发展现代农业的主要模式和有效途径。从1992年的“一优两高”到1998年的“效益农业”，到2003年“高效生态农业”的实践证明，坚持市场化导向，适时进行结构调整，推进产业化经营，改造生产经营主体，给现代农业发展带来新的希望。
（二）工业化、城市化和市场化进程中，必须高度重视农业和农村现代化
在推进工业化城市化的过程中，如果不注意农业和农村的现代化，那么工业化、城市化势必受到制约和影响。从当前看，全国在这方面的问题已经十分突出。全国城镇居民人均可支配收入与农村居民人均纯收入之比是3.2:1，有专家指出，若要把福利待遇等计算进去，城乡差距已经接近6：1。城乡差距的不断拉大带来了“三农”问题的不断呈现，成为全党全社会十分关注的一个问题。究其原因，是因为农业与工业相比，其比较效益低，对财政收入贡献小，因此，许多地方都把致富希望寄托在工业上，在全力推进城市化和工业化的过程中忽视了农业和农村的现代化，过度牺牲了农业和农村的利益，导致了农村的问题不断积累。如果继续忽视农业和农村的现代化，不仅会影响到城市化、工业化，还会影响到社会的稳定，这不是危言耸听。从我国建国以来的历史来看，每一次大的经济调整，都是因为一旦经济形势好了，农业就被忽视了。农业一旦被忽视了，经济社会发展又出问题了，甚至出现通货膨胀；然后又倒过来重视农业，把工业压缩下来。这每调一次损失都很大，每一次调整都是因为农业出问题。邓小平一再强调：“农业是根本，不要忘掉”。“经济如果出问题，很可能出在农业上；如果农业出了问题了，多少年缓不过来，整个经济和社会发展的全局就要受到严重影响”。这一切都充分说明了一个道理，农业丰，国家兴；农民富，国家强；农村稳，社会才会和谐安定。因此，农业在GDP中的比重下降，并不意味农业就不重要了。如果我们真的要发展工业化、城市化，就必须重视发展农业和农村的现代化，这在毛泽东《论十大关系》中就讲得很明确了。
（三）通过二十多年的改革开放，实现城乡统筹的条件已经成熟
传统的城乡二元经济社会结构，实际上在很大程度上是靠牺牲农业来支持工业的发展、以牺牲农村来支持城市的发展。近年来，中央十分重视“三农”，二元经济社会结构开始有所调整。但是，一些地方特别是基层将农业作为国民经济基础的思想并不很牢固，始终跳不出一个怪圈，就是农业不行了，发动抓农业；抓了一两年，农业好转了，思想上和工作上又放松了。再加上农业经济本身的底子比较薄，改善农村基础设施需要大量投入，所以，农业和农村的问题始终得不到根本上的改观。“纵观世界上已经实现工业化国家的发展历程，在工业化初始阶段，农业支持工业，为工业的发展提供资金积累；当工业化发展到一定水平的时候，工业应该反哺农业，城市应该支持农村，走城市和农村、工业和农村协调发展的道路。”这就是胡锦涛同志关于“两个趋向”的重要论断。这几年我国经济发展很快，综合国力大大增强，因此提出城乡统筹发展就是基于这个基本论断，2006年提出加快社会主义新农村建设，今年又进一步把现代农业建设作为新农村建设的中心任务。应该说，贯彻“工业反哺农业,城市支持农村”和对农村实行“多予、少取、放活”的方针，并在空间资源的配置、发展目标的协调、城市基础设施、城市社会保障向乡村延伸，充分发挥城市对乡村、工业对农业的辐射带动作用，推进城乡一体化的条件已经成熟，我们有能力也应该抓好城乡统筹发展。
二、厘清“三农”的基本概念是贯彻好城乡统筹基本方略的基本前提
“三农”是个大概念，涉及到地域，也涉及到行业和身份。“三农”问题大家很关心很熟悉，但有些概念并不是很明确。随着形势的发展、社会的变化，有些问题越来越模糊了。比如我们习惯说，“中国13亿人口，9亿是农民”，这句话其实是不准确的。但为什么一直被人们所接受？原因就是没有搞清楚基本概念。从统计部门的口径来说，农民的概念涉及以下几个指标：农村人口、农村劳动力资源、农村劳动力、从农产业人口、农业人口。
1.农村人口。是指居住在农村地区的常住人口，相对于城镇人口而言，所以也叫农村居民。2006年浙江的常住人口是4980万，其中农村人口是2166万，占43.5%，城镇人口2814万，占56.5%。（全省5‰人口抽样调查结果，常住人口指居住六个月以上）
2.农村劳动力资源。是指居住在农村地区的16周岁以上具有劳动能力的人口。2006年浙江农村劳动力资源是2314万。
3.农村劳动力。是指居住在农村地区的16周岁及以上的就业人口。2006年浙江农村实有劳动力是2304万，这个数字反映了浙江当前农村剩余劳动力并不多。
4.从农产业人口。是指16周岁以上的就业人口中从事农林牧渔业的生产者。2006年浙江从农产业人口是733万。按照《辞海》的解释，农民就是指这类人口。按这个概念，目前浙江省农民是733万，全国农民只有3亿，是我们习惯使用数字的1／3。如果再加上一个系数，按照我国的劳动力负担系数假如是1:1.5，那么，浙江与农业相关人口约1100万，全国约4.5亿。
5.农业人口。农业人口是相对于非农业人口而言的，是按照户籍口径来统计的。2006年浙江的户籍人口是4629万，其中农业人口是3317万，占71.7%，非农业人口1312万人，占28.3%。
需要说明的是，这些概念本来是很清楚的，如农村是相对于城市而言，农民是相对于工人、教师、医生而言，农业是相对于工业、商业而言。但是，随着经济社会发展，现在这些概念越来越模糊了。所以廓清这些概念，有助于把握其间的联系和区别，比如农业人口不等于就是农民，难道那些有名的乡镇企业家还是原来意义上的农民吗？尽管从户籍上看两者都属于农业人口，但不长期从事农业生产经营活动的农业人口，则不应该属于农民。由于概念不清、情况不明，容易导致决策失误。
应该说，户籍制度是导致上述概念混淆的主要原因。当年设计户籍制度是为了让一穷二白的国家很快稳定下来，所以有土地的是农业人口，没有土地是非农业人口。农业人口从事农业，这对于稳定当时整个中国的政治局面以及促进农业支持工业，起到了很大的作用。后来，在发展演变的过程中，国家在户籍制度中附加了很多东西。如就业安排，农业人口和非农业人口的就业政策是不同的。非农业人口的子女到了就业年龄，国家必须为他们安排工作。就是到了最困难的时候，国家安排不了工作，也是有组织的安排他们上山下乡去当农民。同样，当农民也是有差别的。非农业人口当农民现在算工龄，而农业人口当农民不能计算工龄。医疗、劳保、福利以及计划生育方面也有不同的政策，在农村，如果第一胎是女孩，过若干年可以生第二胎；城里人不管男女，一律只能生一胎。随着户籍制度附加的成分越多，户籍问题就变的越复杂，城乡之间人员的流动就受到很大制约，二元结构很难突破，不少社会问题接踵而来。
三、贯彻城乡统筹发展的对策措施
妥善解决“三农”问题，既需从体制内下功夫，又要从体制外做文章。首先，应当合理界定农民与非农民的界线，不对这些概念加以严格区分，不仅不利于有效解决问题，而且在谋划“三农”发展政策措施时容易出现搭便车现象，即富人”搭“穷人”的车，造成实际意义上的更加不公。其次，应当科学分析问题的性质。比如建筑业队伍中大多数是农民工，也有一定量的城市居民，风餐露宿、居住简陋、条件艰苦是该行业的特点，并非“三农”问题范畴。又比如一些地方干部工作方法简单粗暴，侵犯了农民利益，致使群体性事件发生，这在农村征地中有，在城市拆迁中也有，它实质上属于干部作风问题，也非属“三农”问题。若把这些问题都归结为“三农”问题，混淆了矛盾性质，容易产生“跟风”现象，使“三农”问题泛化、扩大化，这不但无助“三农”问题的解决，反而带来问题复杂化和农民群体的更大不满，其客观影响不容忽视。就象干部队伍中出现一些腐败分子被误认“洪桐县里无好人”一样，受损的是整个干部队伍形象。第三，应当区别对待不同的问题。笼而统之说问题无助于措施的针对性。务必具体问题具体分析，从客观和长远着眼，从具体情形入手，体制问题从体制上突破，政策问题从政策上完善，作风问题从干部队伍建设上努力。总之，必须实事求是，任何夸大或缩小甚至颠倒问题的实质，都无益于问题的解决。从当前看，解决“三农”问题，关键要着眼城乡统筹，大力推进社会主义新农村建设和现代农业发展，调整优化农业结构，发展农业产业化经营，突破“三农”的体制性、结构性、素质性矛盾，建立以工补农、以城带乡、平等和谐的城乡关系，逐步改变城乡二元结构。
1．搞好城乡一体化发展规划。在编制土地利用总体规划和城乡建设规划中，要着力于优化城乡产业、生产力和人口布局，把基础设施建设和社会事业，特别是交通道路、通讯、广播电视、供水供电、学校、医院等作为整体来规划，进行统一布局，加快形成完整的城乡一体的规划体系，防止规划的人为割裂和前瞻性、配套性缺失。借助城市发展的理念，结合农村的特点，搞好村庄建设规划，不断优化村庄布局和建设品味，使农村有效接续城市功能。进一步加大公共财政对规划实施的支持，加强对规划执行的监督，让规划真正起到龙头作用。
2．加大对农业的资金政策扶持。重点在于调整国家基本建设投资、财政支出和信贷资金投放结构。进一步完善“三农”优惠政策，加大对符合“绿箱政策”，诸如农业基础设施建设、科技推广应用、结构调整和产业化经营以及农民教育培训的扶持。建立公共财政支农资金稳定增长的长效机制，逐步提高农业支出占财政总支出的比重。制订税收优惠政策，增加支持农业和农村发展的中长期贷款。逐步健全政府对农业风险控制体系，推行农产品价格保护并扩大范围，建立生产风险基金、农资储备等制度，扩大农业政策性保险，减轻农业风险损失，调动农民生产积极性。
3．大力发展农民专业合作经济组织。以产业发展为纽带，引导从事同类农产品生产、加工、营销和服务的农民、企业不断走向联合，提高农业生产和农民的组织化程度，进一步促进农民分工分业，增强进入市场能力。鼓励各类农民专业合作社组建联合会，强化行业监管、协调和服务功能。允许组建农业劳动者协会和专业协会，以维护自身权益。
4．加强农村职业教育。无论是解决农业生产、加工和市场问题，还是解决农村文明的问题，都有赖于农民素质的提高。当务之急，除强化农村基础教育外，必须全面加强农民的职业教育和技能培训，通过建立多形式、多层次的教育培训体系，使农民掌握新技术、新知识，树立新观念、新习惯。农民教育培训应当分类指导，对优秀青年以学历教育和综合性培训为主，以培养新一代骨干农民；对从事专业生产农民以应用科技和生产经营管理知识为主，以培养农村新型实用人才；对外出打工的农民以创业培训为主，以培育一批创业型带头人。
5.加强农业科技创新和农业科技推广工作。整合科研力量，搭建科技创新平台，提高科技创新能力。同时，加强农技推广服务能力建设，尽快建立起以国家公益性农技推广机构为主导，以社会化农技推广组织为重要力量，农业科研教育单位和涉农企业广泛参与、分工协作、服务到位、充满活力的多元化新型农技推广服务体系。
6．改革户籍制度。城乡二元结构及其不公平政策待遇的根基在于户籍制度。打破现行户籍管理办法，取消农业户口、非农业户口的划分，实行按居住地和职业登记户口类型。设立准入条件，允许农民在辖区内自由迁徙，允许农民自由迁入城市，只要有稳定工作、合法居住场所均应予以有效登记。对已迁移进城入户的农民，在原居住地的土地承包权和集体资产收益权一定时期内允许继续保留。必须建立城乡平等就业制度，消除歧视性政策，赋予城乡平等、公平的发展待遇，鼓励城乡居民双向自由流动。
7．改革农村土地经营和管理制度。稳定完善农村土地承包经营体制，把土地制度改革的理论探讨和实践推向深入，进一步明确土地承包经营权的产权性质，保护农民对承包地占有、使用、收益和处置“四统一”的权利。引导和鼓励农村土地依法、自愿、有偿流转，改造农业微观基础，培育专业大户和规模化经营。鼓励异地开发土地资源，盘活土地存量。完善土地市场体系和运行机制，允许集体土地通过转让、出租、抵押、作价入股等方式直接进入市场，允许农民以土地承包经营权参与开发经营，价格由市场确定。完善土地征用程序和补偿办法、标准，探索以土地换社保、以土地换产权制度。
8．改革财政预算管理办法。科学确立农业财政资金分类，明确预算资金类型、规模，合理界定“农业总投入”的范围和科目，将农村教育、文化、卫生事业以及民政社保事业、农村环保、道路，乃至居民供水纳入相关预算，并注明其中农村的预算份额，不要用“三农”支出代替农业支出，使农业支出成为纯粹意义上扶持农业生产的支出，以减少交叉和中间环节。改进预算编制方法，探索单独编制支农资金专项预算。加强预算执行的监督检查、预算项目的绩效评价，提高财政资金使用绩效。
9．改革完善上层建筑。着力打破政府管理体制上的二元结构，强化各部门的城乡统筹意识和工作格局，防止重城市轻农村和城乡分治现象。按照《农业法》赋予农业部门的职责，进一步完善和强化农业部门的整体功能。同时，进一步加强民政部门管理农村社区的力量，加强劳动部门对农民就业的指导，加强教育部门对农村教育的关注，加强卫生部门对农村医疗体系的建设，加强土地、规划等部门对农村的统一规划。建议取消一年一次层层召开的农村工作会议，将有关工作放在经济工作会议上一并部署。进一步转变政府职能，把精力倾注于城乡统筹的全局性、战略性事务，认真谋划经济调节、市场监管、社会管理和公共服务的各项实际举措。
10．改进考核办法。明确各级政府在统筹城乡发展中的责任，强化考核的科学化、规范化。在指标设置上，突出城乡统筹的内容，全面反映城乡经济、社会和人的全面发展情况；在评价标准上，突出推动城乡统筹的工作力度和成效，既看城市的变化，又看农村、农业、农民的变化；在操作方法上，突出城乡群众共同互动，扩大基层群众特别是农村居民参与民主评议；在结果评定上，突出城乡统筹的效应，对重城轻乡、统筹乏力的应视为不合格。
（本文系浙江省农业厅程渭山厅长应邀在CARD三农论坛（第二十八期）上的报告整理稿）
