现代国家的建构与村民自治的成长※
――对中国村民自治发生与发展的一种解释
徐 勇
（华中师范大学中国农村问题研究中心，430079）
内容提要：本文从现代国家建构的视角，探讨村民自治在中国的发生与发展的历史进程。认为：必须将村民自治作为一种历史过程，置于特定的历史背景下加以考察。仅仅是依靠自上而下的外部性力量，是无法建构一个以农民为主体的乡村治理体系的。继政权下乡和政党下乡之后，以农民群众为主体的村民自治的“登场”成为历史的必然。公社体制废除后的村民自治制度，其实质是党支持农民当家作主，通过农民的主动参与，并在农民的参与中确立其主体地位，从而将分散的农民吸纳到国家体制中来，并以此建立对国家的认同。制度－示范－创新是村民自治进程的基本运行逻辑，既保证了国家的统一性，又充分尊重社会的自主性和创造性。从现代国家建构的角度看，中国的乡村治理体制也需要相应的转型，对各种权力资源和治理机制加以整合，实行国家治理与乡村自治的共同治理，并在这一过程中推进村民自治的发展。
关键词 现代国家 村民自治 乡村治理
如果从1987年《中华人民共和国村民委员会组织法（试行）》的颁布算起，村民自治作为一项国家法律确定的制度，已近20年。在这一期间，村民自治制度已日渐深入到乡村田野，成为亿万农民的政治实践和日常行为。与此同时，有关村民自治的争论也一直伴随着村民自治的实践进程。最有代表性和极端的批评言论是沈延生先生于1998年《中华人民共和国村民委员会组织法》修订颁布之际发表的5万字的长篇论文《村政的兴衰与重建》。在该文中，沈先生断言“村民自治作为一种‘基层群众性自治’，无论是在马恩列斯著作中，还是在政治学理论中，均找不到它的理论源头”，“是一种理论上的怪胎”，“唯一倡导者是彭真”，“只是民政部门前途未卜的一块自留地”。（1）事隔数年，沈先生对自己的观点作了一些修正，表示“对特定背景下理论提出者的良苦用心也要有‘同情的理解’”，但还是希望“尽快抛弃‘群众性自治’的理论怪胎。”（2）其他有关批评村民自治的声音也不绝于耳。但概括说来，主要有三种观点：一是认为村民自治不合乎想象中的“正胎”标准而将其视为“怪胎”；二是认为村民自治只是个别领导人和个别部门的异想天开，只是因为外国人的重视才“时来运转”（3）；三是认为村民自治是国家外部嵌入乡村的，没有社会根基。概括起来，就是认为村民自治只是个别人的行为，缺乏历史的必然性和合理性。由于本人是最早的研究村民自治者，因此受到的批评也最多。但在相当长时间里，我没有正面回应，因为村民自治本身在实践过程中，如果是一个“怪胎”，它就只能很快变为仅供人观赏的“标本”，而没有必要再去论证其存续的价值了。遗憾的是，村民自治不仅仍然存活着，而且在成长着。当然，它的成长还会面临各种非议，也需要进一步研究。所以，本文试图从现代国家建构的视角，探讨村民自治在中国的发生与发展的历史进程。
一、 政权－政党－群众：村民自治的背景
正如历史是人创造的一样，村民自治也是人们一种自觉行为。只是，如马克思所说：“人民自己创造自己的历史，但是他们并不是随心所欲地创造，并不是在他们自己所选定的条件下创造，而是在直接碰到的、既定的、从过去继承下来的条件下创造。”（4）如果离开了特定的历史条件，我们就无法解释一种事物出现的必然性和合理性，也不可能建构一个共同讨论问题的学术平台。
当代中国的村民自治产生的历史条件是什么呢？最主要的是两点：其一，村民自治作为一种国家法律制度，是在现代化背景下的国家建构中产生的；二是村民自治作为一种政治实践活动，是在由亿万农民构成并极具传统性的乡村社会中发生的。现代国家和农民社会是我们理解村民自治发生的两个支点。离开了这两个支点，我们就无法将村民自治作为一种历史过程，置于特定的历史背景下加以考察。
进入20世纪，中国愈来愈深地卷入到现代化进程中。现代化作为一种进程，是一种全方位的历史变迁，其中，建构一个现代国家，既是现代化的逻辑结果，也是现代化的推进动力。作为一种区别于传统国家类型的现代国家，有两个基本特性：一是主权，二是合法性。随着日益广泛和深入交往的世界体系的形成，出现了有明确边界并在疆域内独立自主行使统治权的国家，这就是以统一的主权为核心的现代民族－国家。民族－国家需要借助日益扩展的国家机器加以维系。但与传统国家不同，构成国家机器的统治权力必须获得人民同意，由此建构起合法性。这种以人民同意为合法性来源的国家即是现代民主－国家。正是民主制度，才能保障国家机器持续不断地运转而不至于失去控制或异变。所以，现代国家至少包括两个不可分离的部分，一是作为领土单位的民族－国家，一是作为政治制度的民主－国家。（5）
现代国家作为国家的现代性规定，有其普适性。这正是现代化进程中建构的国家一般都命名为“共和国”或者类似名称的重要原因。但是，任何现代国家的建构都是在特定的历史环境中发生的，必然有其特定的历史起点和发生逻辑。这是现代化道路多样性的必然规定。对于20世纪的中国而言，已进入到一个各民族交往日益紧密和世界体系，现代化成为不归之路。面对开放的并奉行强者逻辑的世界体系，必须建构一个现代国家。但现代国家建构所要面对的却是一个有着数千年农业文明传统和主要人口为农民的社会。对于正在建构的现代国家来说，占人口绝大多数的农民成为决定性的政治力量。正如研究政治发展问题的大师亨廷顿所言：“在现代化政治中，农村扮演着关键性的‘钟摆’角色。作为把农民纳入政治制度方式的‘绿色起义’，其性质决定着以后政治发展的路线。”“农村的作用是个变数：它不是稳定的根源；就是革命的根源。”（6）如何将农民带入国家政治并置于合适的地位，便成为现代中国面对的重要任务。村民自治作为将农民带入国家政治的一种方式，是根据政权－政党－群众的历史顺序逐一展开而发生的。
在传统中国，农业是国家的根本，农民却处在政治的边缘。中国曾经是一个“早熟的国家”。就权力集中和统一的角度看，它已具有某些现代民族国家的外壳。但是，它的治理结构却是传统的。受经济和技术条件所限，中央权力并不能直接达致乡村田野。由此形成两个极端：一极是纵向的政治权力高度集中于中央，实行中央的绝对统治；一极是横向的实际统治乡村社会的权力高度分散于各个村落共同体，构成上下分立、国家统治与乡村自治分治的治理体系。“王权不下县”，国家体制性的正式权力只到县一级为止，县以下主要依靠非体制性的权力进行治理，形成“县官治县，乡绅治乡”的“┸型”权力格局。在这一格局下，农民所直接面对的是乡绅、族长、头人等组成的一个个“小主权者”。农民与国家的联系主要是纳税服役。正如孙中山先生所说：“在清朝时代，每一省之中，上有督抚，中间有府道，下有州县佐杂，所以人民与皇帝的关系很小。人民对于皇帝只有一个关系，就是纳粮，除了纳粮之外，便和政府没有别的关系。因为这个原故，中国人民的政治思想就很薄弱，人民不管谁来做皇帝，只要纳粮，便算尽了人民的责任。政府只要人民纳粮，便不去理会他们别的事，其余都是听人民自生自灭。”（7）除了纳税以外，农民与国家缺乏有机的联系，从而导致“一盘散沙”的离散状态。人民与帝国的联系是水与油的关系。就一般民众而言，个人生活和交往关系由内向外：个人－家庭－家族（扩大了的家庭）－地方－国家。由此才有了家族主义、地方主义而少有现代国族主义。孙中山是现代国家在中国的创立者。他深刻地反思了为什么作为人口最多的中国在西方列强的入侵下不堪一击，甚至有亡国灭种之忧的原因，这就是“一盘散沙”。他认为：“中国人最崇拜的是家族主义和宗族主义”。“中国人的团结力，只能及于宗族而止，还没有扩张到国族。”（8）因此，要建构一个现代国家，首先必须将分散和外在于政治的农民组织到国家体系中来，使他们成为政治上的现代国民。这就需要从纵向上建立农民与国家沟通的治理体制。
正是基于此，自晚清开始，国家政权开始由县到乡村，出现了所谓“政权下乡”的过程。“政权下乡”的目的主要有两个：一是将政治权力从散落于乡里村落集中到国家，纵向集权，形成统一的国家“主权”；二是从统一的权力中心发散，纵向渗透，使政治权力的影响范围在地理空间和人群上不断扩大，覆盖整个领土的人口，渗透到广泛的社会领域，特别是分散的乡里村落。要实现权力集中和渗透的国家目的，需要有相应的制度构造。从晚清新政到孙中山，都以地方自治制度为框架。孙中山集中表达了地方自治的理念：“以当地人，用当地财，办当地事”。但他的地方自治理论有两个特点：一是以县为自治单位，二是以民权为基础，“移官治于民治”。他的结论是：“中华民国之建设，务当以人民为基础；而欲以人民为基础，必当先行分县自治。”（9）孙中山试图以民权民治为渠道，以地方自治为基础，建立国家与民众的政治联系，改变传统的上下分立阻隔，国家统治与乡村自治分治分割的权力格局。中华民国时期的“政权下乡”基本上按照孙中山的理念展开的，在乡村社会建构起县、区、乡的政权体制。
但是，民国时期的“政权下乡”没有能够取得预期的成功，无论是权力集中，还是权力渗透都遭遇到严重挑战。首先是传统乡村精英的抵制。乡村社会长期是以乡村精英治乡，这种权力结构并不会因为“政权下乡”而很快发生改变。传统精英摇身一变进入新的体制，继续把持地方和乡村的统治权，“政权下乡”的后果是“新瓶装旧酒”。与此同时，晚清以来的乡村精英发生了重大变化，他们中的相当多数不再是借助于国家功名和乡土威望的“道德权威”，而蜕变为“利益获取者”，特别是可以借助国家权力“赢利”，（10）成为“土豪劣绅”。第三，国民革命赋予农民以民权，却没有兑现。特别是国民革命承诺的“平均地权”等对农民来说最为紧迫的民生问题没有能够解决。相反，国民党庞大的军队和连年的战争使农民不得不支付更多的赋税和兵役。民国政权统治的合法性因此受到严重质疑，乡村治理成为“无根的统治”，处于政治边缘的农民并没有因为“政权下乡”而进入国家中心。
而将外在于政治的广大农民带入国家政权体系的是中国共产党。亨廷顿通过研究发展中国家的政治体制与乡村动员，认为“一个政党如果想首先成为群众性的组织，进而成为政府的稳固基础，那它就必须把自己的组织扩展到农村地区。”“政党是一个现代化组织，为成功计，它又必须把传统的农村组织起来”（11）国民党是一个上层人士组成的精英型而不是群众性的政治组织，未能将乡村动员起来支持国民革命和之后的民国政府。在国民党忙于以城市为中心自上而下建立政权体系之时，后崛起的中国共产党却迅速将重心移向农村，通过动员农民，在农村建立革命根据地，以在全国获得政权。中国共产党得以将农民带入国家政治生活的成功之处，不在于自上而下的建立政权体系，而在于“政党下乡”，通过自下而上的底层革命，以从根本上改造传统的精英统治的结构。其主要内容是以农民为主体，以土地问题为核心。从民主革命时期的土地革命到中华人民共和国建立后的土地改革，都体现着这一理念。土地改革不仅仅是一场经济革命，更是一种政权基础的重建。首先，通过土地改革及相伴随的清匪反霸，推翻实际控制乡村的地主势力，从而将千百年以来实际控制乡村的统治权第一次集中到正式的国家政权组织体系中来。其次，土地改革在给农民分配土地的同时，也增强了农民对政权组织的认同，使农民第一次具体意识到这一政权是属于自己的。民国时期赋予农民以抽象的民权地位得以实现，并增强了农民对新政权的认同和中央权力对农村基层的渗透能力。作为土地改革的领导者之一的杜润生深刻地认为，土地改革是“农民取得土地，党取得农民”。它的历史意义在于，“彻底推翻乡村的旧秩序，使中国借以完成20世纪的历史任务：‘重组基层’，使上层和下层、中央和地方整合在一起。使中央政府获得巨大组织和动员能力，以及政令统一通行等诸多好处。这对于一个向来被视为‘一盘散沙’的农业大国来说，其意义尤为重大。”（12） 通过土地改革，不仅政权组织第一次真正地下沉到乡村，而且摧毁了非正式权力网络的根基。
土地改革使农民获得了土地权。但出于对分散经营的传统农业改造，防止新的社会分化和为工业化提供积累的需要，土地改革完成不久就开始了对农业的社会主义改造。其重要内容就是将农民组织起来，实行集体化。政权组织建设与经济组织建设合为一体，并因此发展为“政社合一”的人民公社体制。（13）
公社体制是全新的政权组织方式，它的重要功能是使农民社会前所未有的国家化了，建立了一个上下垂直，纵向高度集权的治理体制。首先，通过生产资料的集体所有，将分散于农民之中的经济权力集中于政权组织体系。如果说土地改革只是将乡村的政治统治权集中于国家手中，那么，经过集体化建立的公社体制，则将散落于农民社会之中的经济社会权力也高度集中在国家之手。乡村权力的集中程度达到从未有过的程度。其次，公社体制将所有的农村居民都改造为统一的公社社员。这种社员身份没有亲缘、地缘之分，也弱化了对家族和地方的认同。农民作为公社社员，不仅是生产者，同时也是政权组织体系的成员，并因此具有国家身份。第三，公社体制实行科层制和标准化管理。公社同时属于政权组织，并统一生产、统一分配，因此按照科层制和标准化加以组织和管理。第四，公社制使农村基层政权的功能大大扩展了。公社是一个无所不包的组织体系。公社体制的建构过程，也是政权组织的功能扩展过程。除了政治统治功能以外，还包括组织生产、宣传教育、社会服务等功能。由此在乡村建构起功能性的权力网络。这种权力网络尽管不是正式的国家政权组织，却具有服务于国家意志的功能。农民更多的是通过功能性的权力网络感受到国家的“在场”。所以，在公社体制下，政权组织的权力集中和渗透能力都达到了从未有过的程度，国家终于将离散的乡土社会高度整合到政权体系中来。
中国共产党是通过“政党下乡”来完成对农民社会的政治整合的，其最突出的特点就是赋予农民以主体地位，强化政权体系的人民性。由中国共产党建立的国家名为中华人民共和国，建立的政府为人民政府，公社被称之为人民公社。农民作为一个群体在历史上前所未有地进入国家的政治中心，工农联盟成为国家政权的基础。
但是，“政权下乡”和“政党下乡”主要是打通农民与国家的政治联系，建立起纵向集中与渗透，高度统一的治理体制。这一治理体制面临新的挑战：
其一，干群分化与权力过度集中问题。随着国家权力体系的建构，出现了新的社会分化，即干部与群众之分。干部与群众是现代组织概念。干部是团体的负责人或从事公务的人员。群众则是团体内一般成员。干部与群众之分本身就表明它们之间的距离和差别。“政权下乡”和“政党下乡”的重要后果，一是进行乡村动员，二是造就了一个新兴的农村精英群体，这就是具有党员身份的农村干部。这一精英群体虽然来自农民，但一旦掌握取得权力地位之后，就有可能根据权力的逻辑运行。特别是随着土地等生产资料的公有化，政治权力的诱惑性更为增大。由此就有可能产生新兴农村精英的特权化、脱草根性的问题。对于作为依靠人民获得政权的中国共产党来说，非常重视党员干部与农民群众的联系。一是试图以自上而下的外派工作队开展群众性的政治运动，整治被认为是蜕化变质的干部，如“四清运动”；二是要求干部参加劳动，群众参与管理，避免干部与群众身份的固定化和体制化；三是强调“民主办社”，为群众参与公社事务创造制度化的机制。但是，这一努力并没有收到，也不可能收到预期的成效。首先，长期依靠外部力量解决农村内部矛盾是难以持久的，而且会进一步加剧政治紧张和冲突。其次，社会分化是一种必然现象。任何组织，都有领导者（干部）与被领导者（群众）之分，将这两种角色一致化是不可能的。再次，公社体制将一切权力集中于公社管理组织，公社管理组织实行党的一元化领导，党的一元化领导又具体体现为党的书记的一人化领导。干部处于乡村治理的中心，甚至独占治理权力。群众缺乏独立的权力基础和生活空间，更没有力量通过自主参与改善干群关系。他们更多的是以消极被动的角色生活在公社体制之下。由此就产生了一个政治悖论：农民作为一个抽象的群众概念，他们获得了前所未有的政治主体地位，进入政治中心；而作为一个生活在乡村治理体制中的具体个体，他们又处于被支配性的地位，被挤压到乡村治理体制的边缘地带，对于实际的乡村治理并没有太多的发言权。
其二，农民的自主性和乡村发展多样化问题。公社体制赋予农民以公社社员以统一性身份，公社组织是按照工业组织的科层制和国家组织的统一性加以治理的。在自上而下的科层制和全国高度统一的领导体制下，农民的自主性和乡村发展的多样化受到抑制。与城市国有制的职工不同，农民虽然有统一的国家（公社）身份，却不可能享有统一的国家工资和待遇，他们必须依靠自己的劳动获得生活来源，需要通过多样化的方式来满足自己的需要。同时，与统一性的工厂企业不同，自然性的乡村社会千差万别。但自上而下的纵向集权体制不允许有自主性和多样性选择，实行的是体制上的“一刀切”和治理上的“切一刀”的机制。如自1950年代后期对农民要求“包产到户”的压制和1970年代要求“全国农业学大寨”。“一刀切”和“切一刀”的治理体制从根本上说是将农民的主体性虚置化了，必然影响农民和乡村社会的主动性和积极性。
对于现代化进程中的国家来说，通过外部力量进行乡村动员并不是一件难事，难的是持续不断地将乡村社会整合到国家体系，保持农民对国家的认同。通过政权下乡，特别是政党下乡，打通了农民与国家的政治联系，建构了农民的政治主体意识。但是，仅仅是依靠自上而下的外部性力量，是无法建构一个以农民为主体的乡村治理体系的。继政权下乡和政党下乡之后，农民群众的“登场”因此成为历史的必然。作为基层群众性自治的村民自治也由此而来。
村民自治是在政权－政党－群众的政治顺序的历史背景下而发生的，不是“自天而降”的“怪胎”。
二、 吸纳－参与－主体：村民自治的发生
现代国家是由统一的主权和国民对统一的国家高度认同两部分构成的。在亨廷顿看来，发展中国家是一个“多元社会”，存在各种原生的社会势力。“怎样把这些原生的社会势力揉合为单一的民族政治共同体，就成为一个越来越棘手的问题。此外，现代化已造就出或者在政治上唤醒了某些社会和经济集团，这些集团过去或者根本就不存在，或者被排除在传统社会的政治范围之外，现在它们也开始参与政治活动了，它们要么被现存政治体制所同化，要么成为对抗或推翻现代政治体制的祸根。因此，一个处于现代化的社会，其政治共同体的建立，应当在‘横向’上能将社会群体加以融合，在‘纵向’上能把社会和经济阶级加以同化。”（14）
中国共产党通过赋予农民这一原生社会势力以主体性，在“政权下乡”和“政党下乡”的过程中组织和动员农民，从而将农民吸纳到党和国家的政治体系中，建立起国家与农民的纵向联系。但是，过分集中的权力体制又有可能将农民从具体的乡村治理体系中排挤出去，无法建构真实和个体的农民主体性。如何在乡村治理体制中确立农民的主体性，建构一个“横向”的整合机制，这是20世纪后期中国共产党建构现代国家必须面对的问题。基层群众性自治则是历史的必然选择。
沈延生将村民自治视为“理论怪胎”的重要理由在于，“无论是在马恩列斯著作中，还是在政治学理论中，均找不到它的理论源头。村民自治与毛泽东无关，因为毛的理想模式是政社合一的人民公社。村民自治也与邓小平无缘，在三卷《邓小平文选》中没有一句话涉及到村民自治。”（15）作出如此结论，显然是轻率的。无论是现代政治学，还是现代政治领袖，无不将人民主权作为其基本的理论话语，而无论其是否真正信仰。至于其人民主权的实现形式则是多种多样的，不能因为已有的文本没有涉及而否定其合理性。更为重要的是，村民自治作为一种体现人民主权原则的民主实践形式，是在中国现代化进程中发生的。作为一个后发现代化的国家，其当务之急是建构一个独立主权的民族－国家，迅速形成集中统一的权力体制。但是，要使国家机器持续不断地稳定运转，形成巩固的合法性基础，必须建立一个以人民主权为核心理念的民主治理体制。村民自治则是国家以民主治理体制吸纳农民，将农民置于乡村治理体制中心的重要方式。
就村民自治的原生态而言，它来自于农民的自我组织。1970年代后期，由不断的政治运动维持的人民公社体制日益废驰，农村出现了以包产到户、包干到户为主的经营方式。以家庭承包经营为主的农村改革是中国农村继土地改革之后的第二次革命性变革。如果说土地改革的政治后果是““农民取得土地，党取得农民”，那么，农村改革则是“农民取得土地经营权，党取得农民”。从总体上，农村改革增强了农民对党和国家的政治认同。但是，家户经营又直接动摇了建立在统一经营基础上的公社组织体制，农民由公社这种国家性的地方经济政治共同体迅速回归到家庭组织中，农村社会面临公共事务无人管，农民无组织的离散和混乱问题。当时的中央一方面鼓励家庭经营，以此调动农民积极性，另一方面也对农村公共事务无人管的混乱状况深表担忧。1982年中共中央在批转《全国农村工作会议纪要》的一号文件中指出：“当前一些地方，由于放松了领导，生产队的机构和领导班子陷于瘫痪、半瘫痪状态，致使很多工作无人负责。”（16）这说明，以往由政权下乡和政党下乡而构成的自上而下的纵向的乡村治理体制无法应对经济体制的变动，国家需要寻找一种能够适应经济体制变动的新的治理机制，以此重组农民。这种新的治理机制只有在实践中去发现。
1980年代初，广西北部的宜山、罗城一带出现了农民自发形成的组织。由农民群众共同参与建立村民委员会（名称不一，有的称“村管会”，有的称“议事会”或治安领导小组），并通过这一组织管理公共性事务。（17）这一农民自发创造的管理机制很快引起了当时主管中央政法工作的彭真的重视，并视为吸纳和重组农民的重要方式。
将村民委员会作为吸纳和重组农民的方式，一开始就具有民主，即赋权于民的特性。虽然，彭真是村民自治的积极倡导者，但村民自治作为一种法律制度得以确立，是与整个政治体制改革和民主政治建设要求相一致的。基于对“文化大革命”的反思，中共领导人认为，中华人民共和国建立后之所以会发生“文化大革命”的这样的社会大动乱，从根本上说是由于权力过分集中的体制。为此，必须改革体制，推进民主化。尽管《邓小平文选》中没有提到村民自治，但邓小平对于党和国家领导制度改革作出了精辟的论述。中共十一届三中全会是改革开放的起始标志。邓小平在该会的主题报告《解放思想，实事求是，团结一致向前看》中强调，民主是解放思想的重要条件。“当前这个时期，特别需要强调民主。因为在过去一个相当长的时间内，民主集中制没有真正实行，离开民主讲集中，民主太少。”“要切实保障工人农民个人的民主权利，包括民主选举、民主管理和民主监督。……必须使民主制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变。”（18）1982年9月召开的中共十二大指出，社会主义民主要扩大到政治生活、经济生活和社会生活的各个方面，要发展各个企业、事业单位的民主管理，发展基层社会生活的群众自治。根据以上主张，1982年通过的宪法充分肯定了加强民主的原则精神。为适应经济体制改革要求和落实基层直接民主的原则，宪法第111条还规定：“城市和农村居民居住地区设立的居民委员会或者村民委员会是基层群众性自治组织。居民委员会、村民委员会的主任、副主任和委员由居民选举。”1983年10月，在《中共中央、国务院关于实行政社分开建立乡政府的通知》中，强调在建乡的过程中，设立村民委员会。村民委员会是基层群众性自治组织。1986年9月，在中共中央和国务院发出的《关于加强农村基层政权建设工作的通知》中强调，村民委员会要发动广大村民积极参加社会生活的民主管理。1987年召开的中共十三大更是明确地指出：“基层民主生活的制度化”，“要充分发挥群众团体和基层群众性自治组织的作用。逐步做到群众自己的事情由群众自己依法去办。”（19）很显然，中央决策者设立村民委员会的重要目的是以民主机制整合分散化的农民。仅仅依靠彭真一个人和民政部门一个部门的力量，要将村民自治确立为一项国家法律制度，是完全不可能的。
当然，在中央决策者中，彭真作为六届全国人大常委会委员长，是村民自治的积极倡导者和推动者。1987年，彭真在全国人大常委会讨论《中华人民共和国村民委员会组织法（试行）》时发表了长篇讲话，其题目就是《通过群众自治实行基层直接民主》。该讲话对于通过民主的方式重组农民作出具体的阐述。其一，通过村民委员会将农民组织起来。彭真认为，通过群众自治，实行基层直接民主，早在1953年就提出来了。只是当时只限于城市居民委员会，其主要任务就是把工厂、商店和机关、学校以外的街道居民组织起来。（20）而在农村则是通过合作社、人民公社这类集体经济组织来组织农民。农村改革以后，必须寻求组织农民的替代方式。因为党的基层组织不可能将所有农民吸纳到自己的组织内。这就需要一种新的组织形式，即村民委员会。村民委员会是群众性自治组织，既不是政权组织，也不是政党组织。其特点就是群众性，凡是农民都可以获得“村民”这一公共性的组织身份。从这一意义上说，村民委员会是地域性的农村基层群众组织，是国家按地域组织社会成员的目的而设立。中华人民共和国宪法规定农村按居民居住地区设立的村民委员会是基层群众性自治组织。其二，村民委员会是具有公共事务管理职能的组织，拥有管理村庄事务的权力。在公社体制下，公社各种事务由公社、大队两级管理委员会（实际上是党组织）和生产队干部负责的。公社体制废除后，按农村居民居住地设立的村民委员会也需要有相应的管理机构。只是这一机构的名称也称之为村民委员会。与一般的群众团体不同，它“依法办理本村的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，向政府反映村民的意见、要求和提出建议。”其三，群众成为乡村政治生活的主体。在公社体制废除后设立的村民委员会内，“农民群众按照民主集中制的原则，实行直接民主，要办什么，不办什么，先办什么，后办什么，都由群众自己依法决定”。（21）尽管村庄内仍然存在党组织，但党组织的成员也属于村民，是地域性的村民委员会的一员；尽管村民委员会要接受乡镇政府指导，但政府不得干预村民自治范围内的事务。村民群众由公社体制的政治边缘进入乡村政治中心。其四，村民自治成为训练民众的大学校。彭真认为：基层群众自治是最广泛的民主实践。通过参政议政，“逐步锻炼、提高议政能力。”（22）
村民委员会作为基层群众性自治组织，实际是一种具有地域性和公共管理职能的国家基层组织单位。村民群众通过这一组织直接参与公共事务管理。它是整个国家制度和组织建设的一部分。首先，村民委员会组织及农民的民主权利是国家依照法律赋予的，并属于整体国家秩序的一部分。其次，村民自治的产生并不是从根本上改变乡村治理体制，而只是基层政权和基层党组织之下的群众自治组织。换言之，村民委员会只是一种政权和政党组织的补充。仅仅依靠政权和政党组织还无法进行充分的乡村组织和动员，不可能处理好所有的乡村事务，更难以建构农民的主体性。正如彭真所说：“没有群众自治，没有基层直接民主，村民、居民的公共事务和公益事业不由他们直接当家作主办理，我们的社会主义民主就还缺乏一个侧面，还缺乏全面的巩固的群众基础。”（23）再次，村民委员会不得借助暴力强制，也没有自上而下的组织保证，它主要依靠共同参与确立的公共规则和公共舆论，处理本村的公共事务和公益事业等涉及全体村民利益的事务。即村民委员会不得如传统的乡村自治那样随意干涉自治体成员的自由和实施强制暴力，从而截留本应由现代国家垄断的强制暴力。
自1987年以后，村民自治作为一项国家法律制度，开始在全国试行和推广，并取得了意想不到的效果，这就是农民重新回归到国家组织体系，国家也可以凭借组织化的条件进行政治整合。如果仅仅依靠由少数人构成的基层政权和基层党组织，是无法赋予农民以统一性的法定村民身份的。因为村民委员会属于国家体制内的组织，作为村民委员会一员的村民并不是自然村的自然共同体的成员，而属于国家体制内的村落共同体的成员。国家可以凭借村民委员会与分散的农民交往，由此可以大大减少国家政权下乡的成本。同时，通过赋权于民，可以为建设社会主义民主政治奠定稳固的基础。而这一点，一直是现代国家设计者的目标之一。正因为如此，1997年中共十五大高度评价了村民自治的意义。1998年全国人大修订《中华人民共和国村民委员会组织法》并正式实施。
在发展中国家，现代国家建构的重要任务之一，就是对占人口多数的农民的吸纳。谁能吸纳农民，谁就能获得国家稳定的基础和国家发展的动力。中国的新民主主义革命通过吸纳农民，取得革命成功。革命后建立的人民公社体制尽管坚持吸纳农民的理念，但更主要的是一种动员式吸纳，是动员农民支持党的领导，而农民的主体地位未能在乡村治理体制中得到实现。公社体制废除后的村民自治制度，其实质是党支持农民当家作主，通过农民的主动参与，并在农民的参与中确立其主体地位，从而将分散的农民吸纳到国家体制中来，并以此建立对国家的认同。因为，村民自治、村民参与都是国家赋予权利的产物。这正是在村民自治进程中，农民为争取村民自治权利总是诉诸于国家法律和国家机关，而不是颠覆国家法律和国家机关的重要原因所在。
由此可见，现代国家建构中产生的村民自治与传统乡村自治有本质的区别。一是村民自治是在政权下乡和政党下乡过程中产生的，它是伴随政权下乡和政党下乡之后民主下乡的结果。村民自治属于国家组织体制的内在组成部分。其次，村民自治的主体是全体村民，而不是少数精英。传统的乡村精英自治与传统国家的专制权力在实质上是一致的。现代村民自治的群众自治与现代国家的主权属民原则和参与性治理在实质上是一致的。
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※ 本文为教育部人文社会科学重点研究基地重大项目“县、乡、村治理体制变迁与民主政治建设研究”（02JAZJD810003）成果。
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（1）沈延生：《村政的兴衰与重建》，《战略与管理》1998年第6期，第19、21页。
（2）沈延生：《对村民自治的期望与批评》。《中国农村研究》2002年卷，中国社会科学出版社2003年版，第175－176页。
（3）沈延生：《村政的兴衰与重建》，《战略与管理》1998年第6期，第20页。
（4）《马克思恩格斯选集》第一卷，人民出版社1995年第2版，第585页。
（5）笔者有关现代国家建构的系统阐述可参见徐勇：《“回归国家”与现代国家的建构》，“中国农村研究网”2005年7月5日。
（6） [美]塞缪尔••P•亨廷顿：《变化社会中的政治秩序》，三联书店1989年版，第266－267页。
（7）孙中山：《三民主义》，岳麓书社，2000年版，第89页。
（8） 孙中山：《三民主义》，岳麓书社，2000年版，第2页。
（9） 《孙中山集外集》，上海人民出版社1990年版，第36页。
（10） ②美国学者杜赞奇对这一状况有过深入的研究，提出了地方精英的“经纪人”概念。参见[美] 杜赞奇：《文化、权力与国家――1900－1942<SPAN style="FONT-FAMILY: 宋体; mso-ascii-font-family: 'Time
――对中国村民自治发生与发展的一种解释
徐 勇
（华中师范大学中国农村问题研究中心，430079）
内容提要：本文从现代国家建构的视角，探讨村民自治在中国的发生与发展的历史进程。认为：必须将村民自治作为一种历史过程，置于特定的历史背景下加以考察。仅仅是依靠自上而下的外部性力量，是无法建构一个以农民为主体的乡村治理体系的。继政权下乡和政党下乡之后，以农民群众为主体的村民自治的“登场”成为历史的必然。公社体制废除后的村民自治制度，其实质是党支持农民当家作主，通过农民的主动参与，并在农民的参与中确立其主体地位，从而将分散的农民吸纳到国家体制中来，并以此建立对国家的认同。制度－示范－创新是村民自治进程的基本运行逻辑，既保证了国家的统一性，又充分尊重社会的自主性和创造性。从现代国家建构的角度看，中国的乡村治理体制也需要相应的转型，对各种权力资源和治理机制加以整合，实行国家治理与乡村自治的共同治理，并在这一过程中推进村民自治的发展。
关键词 现代国家 村民自治 乡村治理
如果从1987年《中华人民共和国村民委员会组织法（试行）》的颁布算起，村民自治作为一项国家法律确定的制度，已近20年。在这一期间，村民自治制度已日渐深入到乡村田野，成为亿万农民的政治实践和日常行为。与此同时，有关村民自治的争论也一直伴随着村民自治的实践进程。最有代表性和极端的批评言论是沈延生先生于1998年《中华人民共和国村民委员会组织法》修订颁布之际发表的5万字的长篇论文《村政的兴衰与重建》。在该文中，沈先生断言“村民自治作为一种‘基层群众性自治’，无论是在马恩列斯著作中，还是在政治学理论中，均找不到它的理论源头”，“是一种理论上的怪胎”，“唯一倡导者是彭真”，“只是民政部门前途未卜的一块自留地”。（1）事隔数年，沈先生对自己的观点作了一些修正，表示“对特定背景下理论提出者的良苦用心也要有‘同情的理解’”，但还是希望“尽快抛弃‘群众性自治’的理论怪胎。”（2）其他有关批评村民自治的声音也不绝于耳。但概括说来，主要有三种观点：一是认为村民自治不合乎想象中的“正胎”标准而将其视为“怪胎”；二是认为村民自治只是个别领导人和个别部门的异想天开，只是因为外国人的重视才“时来运转”（3）；三是认为村民自治是国家外部嵌入乡村的，没有社会根基。概括起来，就是认为村民自治只是个别人的行为，缺乏历史的必然性和合理性。由于本人是最早的研究村民自治者，因此受到的批评也最多。但在相当长时间里，我没有正面回应，因为村民自治本身在实践过程中，如果是一个“怪胎”，它就只能很快变为仅供人观赏的“标本”，而没有必要再去论证其存续的价值了。遗憾的是，村民自治不仅仍然存活着，而且在成长着。当然，它的成长还会面临各种非议，也需要进一步研究。所以，本文试图从现代国家建构的视角，探讨村民自治在中国的发生与发展的历史进程。
一、 政权－政党－群众：村民自治的背景
正如历史是人创造的一样，村民自治也是人们一种自觉行为。只是，如马克思所说：“人民自己创造自己的历史，但是他们并不是随心所欲地创造，并不是在他们自己所选定的条件下创造，而是在直接碰到的、既定的、从过去继承下来的条件下创造。”（4）如果离开了特定的历史条件，我们就无法解释一种事物出现的必然性和合理性，也不可能建构一个共同讨论问题的学术平台。
当代中国的村民自治产生的历史条件是什么呢？最主要的是两点：其一，村民自治作为一种国家法律制度，是在现代化背景下的国家建构中产生的；二是村民自治作为一种政治实践活动，是在由亿万农民构成并极具传统性的乡村社会中发生的。现代国家和农民社会是我们理解村民自治发生的两个支点。离开了这两个支点，我们就无法将村民自治作为一种历史过程，置于特定的历史背景下加以考察。
进入20世纪，中国愈来愈深地卷入到现代化进程中。现代化作为一种进程，是一种全方位的历史变迁，其中，建构一个现代国家，既是现代化的逻辑结果，也是现代化的推进动力。作为一种区别于传统国家类型的现代国家，有两个基本特性：一是主权，二是合法性。随着日益广泛和深入交往的世界体系的形成，出现了有明确边界并在疆域内独立自主行使统治权的国家，这就是以统一的主权为核心的现代民族－国家。民族－国家需要借助日益扩展的国家机器加以维系。但与传统国家不同，构成国家机器的统治权力必须获得人民同意，由此建构起合法性。这种以人民同意为合法性来源的国家即是现代民主－国家。正是民主制度，才能保障国家机器持续不断地运转而不至于失去控制或异变。所以，现代国家至少包括两个不可分离的部分，一是作为领土单位的民族－国家，一是作为政治制度的民主－国家。（5）
现代国家作为国家的现代性规定，有其普适性。这正是现代化进程中建构的国家一般都命名为“共和国”或者类似名称的重要原因。但是，任何现代国家的建构都是在特定的历史环境中发生的，必然有其特定的历史起点和发生逻辑。这是现代化道路多样性的必然规定。对于20世纪的中国而言，已进入到一个各民族交往日益紧密和世界体系，现代化成为不归之路。面对开放的并奉行强者逻辑的世界体系，必须建构一个现代国家。但现代国家建构所要面对的却是一个有着数千年农业文明传统和主要人口为农民的社会。对于正在建构的现代国家来说，占人口绝大多数的农民成为决定性的政治力量。正如研究政治发展问题的大师亨廷顿所言：“在现代化政治中，农村扮演着关键性的‘钟摆’角色。作为把农民纳入政治制度方式的‘绿色起义’，其性质决定着以后政治发展的路线。”“农村的作用是个变数：它不是稳定的根源；就是革命的根源。”（6）如何将农民带入国家政治并置于合适的地位，便成为现代中国面对的重要任务。村民自治作为将农民带入国家政治的一种方式，是根据政权－政党－群众的历史顺序逐一展开而发生的。
在传统中国，农业是国家的根本，农民却处在政治的边缘。中国曾经是一个“早熟的国家”。就权力集中和统一的角度看，它已具有某些现代民族国家的外壳。但是，它的治理结构却是传统的。受经济和技术条件所限，中央权力并不能直接达致乡村田野。由此形成两个极端：一极是纵向的政治权力高度集中于中央，实行中央的绝对统治；一极是横向的实际统治乡村社会的权力高度分散于各个村落共同体，构成上下分立、国家统治与乡村自治分治的治理体系。“王权不下县”，国家体制性的正式权力只到县一级为止，县以下主要依靠非体制性的权力进行治理，形成“县官治县，乡绅治乡”的“┸型”权力格局。在这一格局下，农民所直接面对的是乡绅、族长、头人等组成的一个个“小主权者”。农民与国家的联系主要是纳税服役。正如孙中山先生所说：“在清朝时代，每一省之中，上有督抚，中间有府道，下有州县佐杂，所以人民与皇帝的关系很小。人民对于皇帝只有一个关系，就是纳粮，除了纳粮之外，便和政府没有别的关系。因为这个原故，中国人民的政治思想就很薄弱，人民不管谁来做皇帝，只要纳粮，便算尽了人民的责任。政府只要人民纳粮，便不去理会他们别的事，其余都是听人民自生自灭。”（7）除了纳税以外，农民与国家缺乏有机的联系，从而导致“一盘散沙”的离散状态。人民与帝国的联系是水与油的关系。就一般民众而言，个人生活和交往关系由内向外：个人－家庭－家族（扩大了的家庭）－地方－国家。由此才有了家族主义、地方主义而少有现代国族主义。孙中山是现代国家在中国的创立者。他深刻地反思了为什么作为人口最多的中国在西方列强的入侵下不堪一击，甚至有亡国灭种之忧的原因，这就是“一盘散沙”。他认为：“中国人最崇拜的是家族主义和宗族主义”。“中国人的团结力，只能及于宗族而止，还没有扩张到国族。”（8）因此，要建构一个现代国家，首先必须将分散和外在于政治的农民组织到国家体系中来，使他们成为政治上的现代国民。这就需要从纵向上建立农民与国家沟通的治理体制。
正是基于此，自晚清开始，国家政权开始由县到乡村，出现了所谓“政权下乡”的过程。“政权下乡”的目的主要有两个：一是将政治权力从散落于乡里村落集中到国家，纵向集权，形成统一的国家“主权”；二是从统一的权力中心发散，纵向渗透，使政治权力的影响范围在地理空间和人群上不断扩大，覆盖整个领土的人口，渗透到广泛的社会领域，特别是分散的乡里村落。要实现权力集中和渗透的国家目的，需要有相应的制度构造。从晚清新政到孙中山，都以地方自治制度为框架。孙中山集中表达了地方自治的理念：“以当地人，用当地财，办当地事”。但他的地方自治理论有两个特点：一是以县为自治单位，二是以民权为基础，“移官治于民治”。他的结论是：“中华民国之建设，务当以人民为基础；而欲以人民为基础，必当先行分县自治。”（9）孙中山试图以民权民治为渠道，以地方自治为基础，建立国家与民众的政治联系，改变传统的上下分立阻隔，国家统治与乡村自治分治分割的权力格局。中华民国时期的“政权下乡”基本上按照孙中山的理念展开的，在乡村社会建构起县、区、乡的政权体制。
但是，民国时期的“政权下乡”没有能够取得预期的成功，无论是权力集中，还是权力渗透都遭遇到严重挑战。首先是传统乡村精英的抵制。乡村社会长期是以乡村精英治乡，这种权力结构并不会因为“政权下乡”而很快发生改变。传统精英摇身一变进入新的体制，继续把持地方和乡村的统治权，“政权下乡”的后果是“新瓶装旧酒”。与此同时，晚清以来的乡村精英发生了重大变化，他们中的相当多数不再是借助于国家功名和乡土威望的“道德权威”，而蜕变为“利益获取者”，特别是可以借助国家权力“赢利”，（10）成为“土豪劣绅”。第三，国民革命赋予农民以民权，却没有兑现。特别是国民革命承诺的“平均地权”等对农民来说最为紧迫的民生问题没有能够解决。相反，国民党庞大的军队和连年的战争使农民不得不支付更多的赋税和兵役。民国政权统治的合法性因此受到严重质疑，乡村治理成为“无根的统治”，处于政治边缘的农民并没有因为“政权下乡”而进入国家中心。
而将外在于政治的广大农民带入国家政权体系的是中国共产党。亨廷顿通过研究发展中国家的政治体制与乡村动员，认为“一个政党如果想首先成为群众性的组织，进而成为政府的稳固基础，那它就必须把自己的组织扩展到农村地区。”“政党是一个现代化组织，为成功计，它又必须把传统的农村组织起来”（11）国民党是一个上层人士组成的精英型而不是群众性的政治组织，未能将乡村动员起来支持国民革命和之后的民国政府。在国民党忙于以城市为中心自上而下建立政权体系之时，后崛起的中国共产党却迅速将重心移向农村，通过动员农民，在农村建立革命根据地，以在全国获得政权。中国共产党得以将农民带入国家政治生活的成功之处，不在于自上而下的建立政权体系，而在于“政党下乡”，通过自下而上的底层革命，以从根本上改造传统的精英统治的结构。其主要内容是以农民为主体，以土地问题为核心。从民主革命时期的土地革命到中华人民共和国建立后的土地改革，都体现着这一理念。土地改革不仅仅是一场经济革命，更是一种政权基础的重建。首先，通过土地改革及相伴随的清匪反霸，推翻实际控制乡村的地主势力，从而将千百年以来实际控制乡村的统治权第一次集中到正式的国家政权组织体系中来。其次，土地改革在给农民分配土地的同时，也增强了农民对政权组织的认同，使农民第一次具体意识到这一政权是属于自己的。民国时期赋予农民以抽象的民权地位得以实现，并增强了农民对新政权的认同和中央权力对农村基层的渗透能力。作为土地改革的领导者之一的杜润生深刻地认为，土地改革是“农民取得土地，党取得农民”。它的历史意义在于，“彻底推翻乡村的旧秩序，使中国借以完成20世纪的历史任务：‘重组基层’，使上层和下层、中央和地方整合在一起。使中央政府获得巨大组织和动员能力，以及政令统一通行等诸多好处。这对于一个向来被视为‘一盘散沙’的农业大国来说，其意义尤为重大。”（12） 通过土地改革，不仅政权组织第一次真正地下沉到乡村，而且摧毁了非正式权力网络的根基。
土地改革使农民获得了土地权。但出于对分散经营的传统农业改造，防止新的社会分化和为工业化提供积累的需要，土地改革完成不久就开始了对农业的社会主义改造。其重要内容就是将农民组织起来，实行集体化。政权组织建设与经济组织建设合为一体，并因此发展为“政社合一”的人民公社体制。（13）
公社体制是全新的政权组织方式，它的重要功能是使农民社会前所未有的国家化了，建立了一个上下垂直，纵向高度集权的治理体制。首先，通过生产资料的集体所有，将分散于农民之中的经济权力集中于政权组织体系。如果说土地改革只是将乡村的政治统治权集中于国家手中，那么，经过集体化建立的公社体制，则将散落于农民社会之中的经济社会权力也高度集中在国家之手。乡村权力的集中程度达到从未有过的程度。其次，公社体制将所有的农村居民都改造为统一的公社社员。这种社员身份没有亲缘、地缘之分，也弱化了对家族和地方的认同。农民作为公社社员，不仅是生产者，同时也是政权组织体系的成员，并因此具有国家身份。第三，公社体制实行科层制和标准化管理。公社同时属于政权组织，并统一生产、统一分配，因此按照科层制和标准化加以组织和管理。第四，公社制使农村基层政权的功能大大扩展了。公社是一个无所不包的组织体系。公社体制的建构过程，也是政权组织的功能扩展过程。除了政治统治功能以外，还包括组织生产、宣传教育、社会服务等功能。由此在乡村建构起功能性的权力网络。这种权力网络尽管不是正式的国家政权组织，却具有服务于国家意志的功能。农民更多的是通过功能性的权力网络感受到国家的“在场”。所以，在公社体制下，政权组织的权力集中和渗透能力都达到了从未有过的程度，国家终于将离散的乡土社会高度整合到政权体系中来。
中国共产党是通过“政党下乡”来完成对农民社会的政治整合的，其最突出的特点就是赋予农民以主体地位，强化政权体系的人民性。由中国共产党建立的国家名为中华人民共和国，建立的政府为人民政府，公社被称之为人民公社。农民作为一个群体在历史上前所未有地进入国家的政治中心，工农联盟成为国家政权的基础。
但是，“政权下乡”和“政党下乡”主要是打通农民与国家的政治联系，建立起纵向集中与渗透，高度统一的治理体制。这一治理体制面临新的挑战：
其一，干群分化与权力过度集中问题。随着国家权力体系的建构，出现了新的社会分化，即干部与群众之分。干部与群众是现代组织概念。干部是团体的负责人或从事公务的人员。群众则是团体内一般成员。干部与群众之分本身就表明它们之间的距离和差别。“政权下乡”和“政党下乡”的重要后果，一是进行乡村动员，二是造就了一个新兴的农村精英群体，这就是具有党员身份的农村干部。这一精英群体虽然来自农民，但一旦掌握取得权力地位之后，就有可能根据权力的逻辑运行。特别是随着土地等生产资料的公有化，政治权力的诱惑性更为增大。由此就有可能产生新兴农村精英的特权化、脱草根性的问题。对于作为依靠人民获得政权的中国共产党来说，非常重视党员干部与农民群众的联系。一是试图以自上而下的外派工作队开展群众性的政治运动，整治被认为是蜕化变质的干部，如“四清运动”；二是要求干部参加劳动，群众参与管理，避免干部与群众身份的固定化和体制化；三是强调“民主办社”，为群众参与公社事务创造制度化的机制。但是，这一努力并没有收到，也不可能收到预期的成效。首先，长期依靠外部力量解决农村内部矛盾是难以持久的，而且会进一步加剧政治紧张和冲突。其次，社会分化是一种必然现象。任何组织，都有领导者（干部）与被领导者（群众）之分，将这两种角色一致化是不可能的。再次，公社体制将一切权力集中于公社管理组织，公社管理组织实行党的一元化领导，党的一元化领导又具体体现为党的书记的一人化领导。干部处于乡村治理的中心，甚至独占治理权力。群众缺乏独立的权力基础和生活空间，更没有力量通过自主参与改善干群关系。他们更多的是以消极被动的角色生活在公社体制之下。由此就产生了一个政治悖论：农民作为一个抽象的群众概念，他们获得了前所未有的政治主体地位，进入政治中心；而作为一个生活在乡村治理体制中的具体个体，他们又处于被支配性的地位，被挤压到乡村治理体制的边缘地带，对于实际的乡村治理并没有太多的发言权。
其二，农民的自主性和乡村发展多样化问题。公社体制赋予农民以公社社员以统一性身份，公社组织是按照工业组织的科层制和国家组织的统一性加以治理的。在自上而下的科层制和全国高度统一的领导体制下，农民的自主性和乡村发展的多样化受到抑制。与城市国有制的职工不同，农民虽然有统一的国家（公社）身份，却不可能享有统一的国家工资和待遇，他们必须依靠自己的劳动获得生活来源，需要通过多样化的方式来满足自己的需要。同时，与统一性的工厂企业不同，自然性的乡村社会千差万别。但自上而下的纵向集权体制不允许有自主性和多样性选择，实行的是体制上的“一刀切”和治理上的“切一刀”的机制。如自1950年代后期对农民要求“包产到户”的压制和1970年代要求“全国农业学大寨”。“一刀切”和“切一刀”的治理体制从根本上说是将农民的主体性虚置化了，必然影响农民和乡村社会的主动性和积极性。
对于现代化进程中的国家来说，通过外部力量进行乡村动员并不是一件难事，难的是持续不断地将乡村社会整合到国家体系，保持农民对国家的认同。通过政权下乡，特别是政党下乡，打通了农民与国家的政治联系，建构了农民的政治主体意识。但是，仅仅是依靠自上而下的外部性力量，是无法建构一个以农民为主体的乡村治理体系的。继政权下乡和政党下乡之后，农民群众的“登场”因此成为历史的必然。作为基层群众性自治的村民自治也由此而来。
村民自治是在政权－政党－群众的政治顺序的历史背景下而发生的，不是“自天而降”的“怪胎”。
二、 吸纳－参与－主体：村民自治的发生
现代国家是由统一的主权和国民对统一的国家高度认同两部分构成的。在亨廷顿看来，发展中国家是一个“多元社会”，存在各种原生的社会势力。“怎样把这些原生的社会势力揉合为单一的民族政治共同体，就成为一个越来越棘手的问题。此外，现代化已造就出或者在政治上唤醒了某些社会和经济集团，这些集团过去或者根本就不存在，或者被排除在传统社会的政治范围之外，现在它们也开始参与政治活动了，它们要么被现存政治体制所同化，要么成为对抗或推翻现代政治体制的祸根。因此，一个处于现代化的社会，其政治共同体的建立，应当在‘横向’上能将社会群体加以融合，在‘纵向’上能把社会和经济阶级加以同化。”（14）
中国共产党通过赋予农民这一原生社会势力以主体性，在“政权下乡”和“政党下乡”的过程中组织和动员农民，从而将农民吸纳到党和国家的政治体系中，建立起国家与农民的纵向联系。但是，过分集中的权力体制又有可能将农民从具体的乡村治理体系中排挤出去，无法建构真实和个体的农民主体性。如何在乡村治理体制中确立农民的主体性，建构一个“横向”的整合机制，这是20世纪后期中国共产党建构现代国家必须面对的问题。基层群众性自治则是历史的必然选择。
沈延生将村民自治视为“理论怪胎”的重要理由在于，“无论是在马恩列斯著作中，还是在政治学理论中，均找不到它的理论源头。村民自治与毛泽东无关，因为毛的理想模式是政社合一的人民公社。村民自治也与邓小平无缘，在三卷《邓小平文选》中没有一句话涉及到村民自治。”（15）作出如此结论，显然是轻率的。无论是现代政治学，还是现代政治领袖，无不将人民主权作为其基本的理论话语，而无论其是否真正信仰。至于其人民主权的实现形式则是多种多样的，不能因为已有的文本没有涉及而否定其合理性。更为重要的是，村民自治作为一种体现人民主权原则的民主实践形式，是在中国现代化进程中发生的。作为一个后发现代化的国家，其当务之急是建构一个独立主权的民族－国家，迅速形成集中统一的权力体制。但是，要使国家机器持续不断地稳定运转，形成巩固的合法性基础，必须建立一个以人民主权为核心理念的民主治理体制。村民自治则是国家以民主治理体制吸纳农民，将农民置于乡村治理体制中心的重要方式。
就村民自治的原生态而言，它来自于农民的自我组织。1970年代后期，由不断的政治运动维持的人民公社体制日益废驰，农村出现了以包产到户、包干到户为主的经营方式。以家庭承包经营为主的农村改革是中国农村继土地改革之后的第二次革命性变革。如果说土地改革的政治后果是““农民取得土地，党取得农民”，那么，农村改革则是“农民取得土地经营权，党取得农民”。从总体上，农村改革增强了农民对党和国家的政治认同。但是，家户经营又直接动摇了建立在统一经营基础上的公社组织体制，农民由公社这种国家性的地方经济政治共同体迅速回归到家庭组织中，农村社会面临公共事务无人管，农民无组织的离散和混乱问题。当时的中央一方面鼓励家庭经营，以此调动农民积极性，另一方面也对农村公共事务无人管的混乱状况深表担忧。1982年中共中央在批转《全国农村工作会议纪要》的一号文件中指出：“当前一些地方，由于放松了领导，生产队的机构和领导班子陷于瘫痪、半瘫痪状态，致使很多工作无人负责。”（16）这说明，以往由政权下乡和政党下乡而构成的自上而下的纵向的乡村治理体制无法应对经济体制的变动，国家需要寻找一种能够适应经济体制变动的新的治理机制，以此重组农民。这种新的治理机制只有在实践中去发现。
1980年代初，广西北部的宜山、罗城一带出现了农民自发形成的组织。由农民群众共同参与建立村民委员会（名称不一，有的称“村管会”，有的称“议事会”或治安领导小组），并通过这一组织管理公共性事务。（17）这一农民自发创造的管理机制很快引起了当时主管中央政法工作的彭真的重视，并视为吸纳和重组农民的重要方式。
将村民委员会作为吸纳和重组农民的方式，一开始就具有民主，即赋权于民的特性。虽然，彭真是村民自治的积极倡导者，但村民自治作为一种法律制度得以确立，是与整个政治体制改革和民主政治建设要求相一致的。基于对“文化大革命”的反思，中共领导人认为，中华人民共和国建立后之所以会发生“文化大革命”的这样的社会大动乱，从根本上说是由于权力过分集中的体制。为此，必须改革体制，推进民主化。尽管《邓小平文选》中没有提到村民自治，但邓小平对于党和国家领导制度改革作出了精辟的论述。中共十一届三中全会是改革开放的起始标志。邓小平在该会的主题报告《解放思想，实事求是，团结一致向前看》中强调，民主是解放思想的重要条件。“当前这个时期，特别需要强调民主。因为在过去一个相当长的时间内，民主集中制没有真正实行，离开民主讲集中，民主太少。”“要切实保障工人农民个人的民主权利，包括民主选举、民主管理和民主监督。……必须使民主制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变。”（18）1982年9月召开的中共十二大指出，社会主义民主要扩大到政治生活、经济生活和社会生活的各个方面，要发展各个企业、事业单位的民主管理，发展基层社会生活的群众自治。根据以上主张，1982年通过的宪法充分肯定了加强民主的原则精神。为适应经济体制改革要求和落实基层直接民主的原则，宪法第111条还规定：“城市和农村居民居住地区设立的居民委员会或者村民委员会是基层群众性自治组织。居民委员会、村民委员会的主任、副主任和委员由居民选举。”1983年10月，在《中共中央、国务院关于实行政社分开建立乡政府的通知》中，强调在建乡的过程中，设立村民委员会。村民委员会是基层群众性自治组织。1986年9月，在中共中央和国务院发出的《关于加强农村基层政权建设工作的通知》中强调，村民委员会要发动广大村民积极参加社会生活的民主管理。1987年召开的中共十三大更是明确地指出：“基层民主生活的制度化”，“要充分发挥群众团体和基层群众性自治组织的作用。逐步做到群众自己的事情由群众自己依法去办。”（19）很显然，中央决策者设立村民委员会的重要目的是以民主机制整合分散化的农民。仅仅依靠彭真一个人和民政部门一个部门的力量，要将村民自治确立为一项国家法律制度，是完全不可能的。
当然，在中央决策者中，彭真作为六届全国人大常委会委员长，是村民自治的积极倡导者和推动者。1987年，彭真在全国人大常委会讨论《中华人民共和国村民委员会组织法（试行）》时发表了长篇讲话，其题目就是《通过群众自治实行基层直接民主》。该讲话对于通过民主的方式重组农民作出具体的阐述。其一，通过村民委员会将农民组织起来。彭真认为，通过群众自治，实行基层直接民主，早在1953年就提出来了。只是当时只限于城市居民委员会，其主要任务就是把工厂、商店和机关、学校以外的街道居民组织起来。（20）而在农村则是通过合作社、人民公社这类集体经济组织来组织农民。农村改革以后，必须寻求组织农民的替代方式。因为党的基层组织不可能将所有农民吸纳到自己的组织内。这就需要一种新的组织形式，即村民委员会。村民委员会是群众性自治组织，既不是政权组织，也不是政党组织。其特点就是群众性，凡是农民都可以获得“村民”这一公共性的组织身份。从这一意义上说，村民委员会是地域性的农村基层群众组织，是国家按地域组织社会成员的目的而设立。中华人民共和国宪法规定农村按居民居住地区设立的村民委员会是基层群众性自治组织。其二，村民委员会是具有公共事务管理职能的组织，拥有管理村庄事务的权力。在公社体制下，公社各种事务由公社、大队两级管理委员会（实际上是党组织）和生产队干部负责的。公社体制废除后，按农村居民居住地设立的村民委员会也需要有相应的管理机构。只是这一机构的名称也称之为村民委员会。与一般的群众团体不同，它“依法办理本村的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，向政府反映村民的意见、要求和提出建议。”其三，群众成为乡村政治生活的主体。在公社体制废除后设立的村民委员会内，“农民群众按照民主集中制的原则，实行直接民主，要办什么，不办什么，先办什么，后办什么，都由群众自己依法决定”。（21）尽管村庄内仍然存在党组织，但党组织的成员也属于村民，是地域性的村民委员会的一员；尽管村民委员会要接受乡镇政府指导，但政府不得干预村民自治范围内的事务。村民群众由公社体制的政治边缘进入乡村政治中心。其四，村民自治成为训练民众的大学校。彭真认为：基层群众自治是最广泛的民主实践。通过参政议政，“逐步锻炼、提高议政能力。”（22）
村民委员会作为基层群众性自治组织，实际是一种具有地域性和公共管理职能的国家基层组织单位。村民群众通过这一组织直接参与公共事务管理。它是整个国家制度和组织建设的一部分。首先，村民委员会组织及农民的民主权利是国家依照法律赋予的，并属于整体国家秩序的一部分。其次，村民自治的产生并不是从根本上改变乡村治理体制，而只是基层政权和基层党组织之下的群众自治组织。换言之，村民委员会只是一种政权和政党组织的补充。仅仅依靠政权和政党组织还无法进行充分的乡村组织和动员，不可能处理好所有的乡村事务，更难以建构农民的主体性。正如彭真所说：“没有群众自治，没有基层直接民主，村民、居民的公共事务和公益事业不由他们直接当家作主办理，我们的社会主义民主就还缺乏一个侧面，还缺乏全面的巩固的群众基础。”（23）再次，村民委员会不得借助暴力强制，也没有自上而下的组织保证，它主要依靠共同参与确立的公共规则和公共舆论，处理本村的公共事务和公益事业等涉及全体村民利益的事务。即村民委员会不得如传统的乡村自治那样随意干涉自治体成员的自由和实施强制暴力，从而截留本应由现代国家垄断的强制暴力。
自1987年以后，村民自治作为一项国家法律制度，开始在全国试行和推广，并取得了意想不到的效果，这就是农民重新回归到国家组织体系，国家也可以凭借组织化的条件进行政治整合。如果仅仅依靠由少数人构成的基层政权和基层党组织，是无法赋予农民以统一性的法定村民身份的。因为村民委员会属于国家体制内的组织，作为村民委员会一员的村民并不是自然村的自然共同体的成员，而属于国家体制内的村落共同体的成员。国家可以凭借村民委员会与分散的农民交往，由此可以大大减少国家政权下乡的成本。同时，通过赋权于民，可以为建设社会主义民主政治奠定稳固的基础。而这一点，一直是现代国家设计者的目标之一。正因为如此，1997年中共十五大高度评价了村民自治的意义。1998年全国人大修订《中华人民共和国村民委员会组织法》并正式实施。
在发展中国家，现代国家建构的重要任务之一，就是对占人口多数的农民的吸纳。谁能吸纳农民，谁就能获得国家稳定的基础和国家发展的动力。中国的新民主主义革命通过吸纳农民，取得革命成功。革命后建立的人民公社体制尽管坚持吸纳农民的理念，但更主要的是一种动员式吸纳，是动员农民支持党的领导，而农民的主体地位未能在乡村治理体制中得到实现。公社体制废除后的村民自治制度，其实质是党支持农民当家作主，通过农民的主动参与，并在农民的参与中确立其主体地位，从而将分散的农民吸纳到国家体制中来，并以此建立对国家的认同。因为，村民自治、村民参与都是国家赋予权利的产物。这正是在村民自治进程中，农民为争取村民自治权利总是诉诸于国家法律和国家机关，而不是颠覆国家法律和国家机关的重要原因所在。
由此可见，现代国家建构中产生的村民自治与传统乡村自治有本质的区别。一是村民自治是在政权下乡和政党下乡过程中产生的，它是伴随政权下乡和政党下乡之后民主下乡的结果。村民自治属于国家组织体制的内在组成部分。其次，村民自治的主体是全体村民，而不是少数精英。传统的乡村精英自治与传统国家的专制权力在实质上是一致的。现代村民自治的群众自治与现代国家的主权属民原则和参与性治理在实质上是一致的。
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※ 本文为教育部人文社会科学重点研究基地重大项目“县、乡、村治理体制变迁与民主政治建设研究”（02JAZJD810003）成果。
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（1）沈延生：《村政的兴衰与重建》，《战略与管理》1998年第6期，第19、21页。
（2）沈延生：《对村民自治的期望与批评》。《中国农村研究》2002年卷，中国社会科学出版社2003年版，第175－176页。
（3）沈延生：《村政的兴衰与重建》，《战略与管理》1998年第6期，第20页。
（4）《马克思恩格斯选集》第一卷，人民出版社1995年第2版，第585页。
（5）笔者有关现代国家建构的系统阐述可参见徐勇：《“回归国家”与现代国家的建构》，“中国农村研究网”2005年7月5日。
（6） [美]塞缪尔••P•亨廷顿：《变化社会中的政治秩序》，三联书店1989年版，第266－267页。
（7）孙中山：《三民主义》，岳麓书社，2000年版，第89页。
（8） 孙中山：《三民主义》，岳麓书社，2000年版，第2页。
（9） 《孙中山集外集》，上海人民出版社1990年版，第36页。
（10） ②美国学者杜赞奇对这一状况有过深入的研究，提出了地方精英的“经纪人”概念。参见[美] 杜赞奇：《文化、权力与国家――1900－1942<SPAN style="FONT-FAMILY: 宋体; mso-ascii-font-family: 'Time
