原载《华中师范大学学报（人文社会科学版）》2005年第5期
内容提要：90年代以来，乡村两级组织的关系经历了一个耐人寻味的变化过程，一方面，村庄内部的自主性资源和自主性组织结构正在生成发展，农民的自治冲动日益强烈；另一方面，乡镇对于村级组织的行政性控制性并未相应消解，某些环节比人民公社还强劲。这两种力量相互作用的结果是，形式上乡镇对村庄的控制强化了，实质上基层政府与村庄社会脱节了。
关键词：乡镇，村庄，控制。
在新的乡村组织制度设计中，村庄被定义为自治实体，村级组织是村庄公共事务的管理者。但是，我们看到，制度安排和现实运行大相径庭。90年以来，乡镇和村庄呈现反方向的运行逻辑：一方面，村庄内部的自主性资源和自主性组织结构正在生成发展，农民的自治冲动日益强烈；另一方面，乡镇对于村庄的控制性运作并没有相应消解，某些环节比人民公社的行政控制还强劲。可以说，基层政府的运行逻辑和乡村社会的运行逻辑是背离的。这两种运行逻辑冲突的结果是，形式上乡镇对于村庄的控制日益强化，实际上基层政府与村庄社会不断脱节。
一、乡镇对村干部的管理
虽然村干部的基本身份是村民，但是，乡镇对于他们的激励安排，基本上采取了政府内部的管理办法，或者说是把他们作为政府官员来管理了。20个乡镇全部对村干部实行目标责任制考核。所有村级干部的工资标准，都由乡镇政府核定。与前几年相比，目标责任制的工作内容越来越多，而且指标越来越细，激励手段中依靠物质奖励的比重越来越大。
接受调查的乡镇领导人认为，目前还找不出比目标责任制更为有效的办法来管理村干部，但是，目标责任制的效果确实差强人意。有半数乡镇领导人认为目标责任制效果较好或者有一定效果，另外半数认为效果比较差或者是空有其名。
根据考核办法的严密程度不同，可以分为两类：
1.记分式考核。对于村级干部的工作采取量化计分的考核，并且有一套比较严格的分数计算办法，依据分数安排奖惩。在全部20个乡镇中，有15个乡镇实行这样的考核办法。考核内容主要是根据上级机关对乡镇的考核目标分解而成，涉及物质文明和精神文明建设的方方面面。乡镇根据各项目标任务的完成情况打分，确定不同的工作业绩等级，根据等级确定村干部的奖金档次。考核也直接影响村干部的工资确定。
山西省一个镇的党委书记介绍：“对于村干部，我们年初下任务指标，年终考核评比，考核结果和他的工资挂钩。村干部的工资是村里来发，但要由乡里定。我们对村干部工资实行结构工资制：一是基础工资，根据人口多少来定，分四档，每档差200元。二是工龄工资，按村干部的任职时间算，1年10块钱，工龄不连续计算，中间不担任村干部的，从头开始。三是职务工资，支书500元，村长300元，会计200元。四是实绩工资，就是把全年的各项工作综合排队打分，包括计生、财税、党建、政法、植树造林、引资金上项目、学校危房改造、修水泥路等等，内容不完全固定，主要是根据当年的工作任务，满分是1000分，1分1块钱。各项工作打分排在全乡前三名的，村干部另外奖励500、400、300；计划生育工作排在后三名的村干部罚300、200、100；社会治安排在后三名的，也罚300、200、100；综合排队在后三名的，分别罚400、300、200.乡里还规定，包村干部与村干部同奖同罚。这种考核评比的办法是从1996年开始的，再往前没这么细。按照上面的规定，年终统一进行结算和兑现，由乡里发给工资单，到村里领工资。”在调查的乡镇中这是比较普遍的做法。
2.非记分式考核。
非记分式考核更强调重点项目的完成情况。从奖惩来看，通常也不折算为总分数以后才兑现，而是直接根据某项任务的完成情况单独结算。比如说，完成了税费任务就直接给提成或奖励，完不成计划生育就直接算罚款，单项结算，不必先换算成分数，再按照分数算奖罚。这个办法的核心也是物质奖励，但同时乡镇领导人也比较重视非物质因素的激励。
四川的一个镇党委书记说：“我对村干部不实行全面的目标责任制考核，主要考核农税完成情况，办法简单明了。干部催收上来的税费给予一定提成返还。收取的税费分两种情况，一是直接收取的现金提成5%-15%，按欠缴的年限长短提取的比例不同，欠缴的时间越长，提成的比例越高；二是以政府的欠账白条或基金会股金条抵双提的，不予返还。还有到村里收税费，每天给村干部补助5元。另外，也有评先进村委、优秀党支部等政治荣誉和相应的奖金。对于不听从乡镇党委和政府指令的村干部，则采取一定的组织措施，党支部书记可以直接撤职，村主任无法撤职务，但可以不理他，开会有事都不找他，或者采取别的办法把他搞下去。”
湖南的一个乡镇党委书记介绍：“我们这里对村干部也实行目标考核，实际上是空有其名。他工资本来就很低，你再扣他，良心上也过不去。你给他定了目标，他一看知道完不成，干脆什么都不干了。我现在不搞这一套了。我管理村干部不搞百分制，而是综合运用经济手段、行政手段以及人情关系，用软硬兼施的方式来调动村级干部的积极性。我认为，对村干部来说，激励办法就是提高他们的工资，还有一个办法就是加大感情的培养，比如他的子女要去打工、当兵，上大学，就方便他一下，帮他家里联系点好的经营项目，年前年后召集他们来开个会喝个酒，等等。村长要是不听镇里的安排，就把他架空，什么事都不喊你，直接找支书去干，村支书是党委定的，不行我可以换”。
浙江的一个镇书记则介绍：“我这里经济非常发达，不少村干部家庭有企业经营项目，资产数百万。我调动村干部工作积极性的重要办法，就是让他体会到当干部对于自己发家致富的好处。我告诉他们，不要小看了村书记、村主任这样的角色，它与你们发展企业和副业很有益处。你们参加镇里区里的相关会议，第一能够获得最直接的政策和经济信息，第二能在这个过程中认识熟人，有助于拓宽销售渠道，第三你们也可以凭书记的职位轻易获得贷款、原材料等等”。
二、乡镇对村财务的掌控
人民公社时期，生产大队基本上有自己的会计和出纳，有比较独立的财务活动。改革以来的头十年，村级组织基本上有自己的独立财务。90年以来，乡镇政府对于村级财务的控制程度不断上升，主要标志就是实行“村账乡管”，取消了村级会计。开始是“单代管”，即乡镇政府只代理会计帐目，不直接代管现金，随后发展为比较普遍的“双代管”，帐目和现金都被“代管”，村级财务被乡镇政府全面掌控。乡镇这样做的理由，主要是基于村级财务管理的混乱，财务方面漏洞多，引起了村民不满，出现了冲突。20个乡镇中有16个实行了村账乡管，另有1个是实行村级财务由乡村两级“分管”，即乡镇只管理村级财务中上级转移支付的部分，其他由村级自己管理。在16个实行村账乡管的乡镇中，有6个是“单代管”，14个是“双代管”。
村账乡管的全面实行主要开始于90年代中后期。其中1个乡镇从1991年开始，5个乡镇从1997年开始，2个乡镇从1998年开始，5个乡镇从2002年开始，2个乡镇从2003年开始，另外2个乡镇表示从税费改革后开始的。农村税费改革以后，不少地方的村干部工资都直接来自转移支付，村级财务基本消亡。
“村账乡管”的重要后果，就是直接加强了乡镇政府对于村级组织的控制。在我们调查的村里，村干部可以自主决定并直接支出的资金分别有300元、500元和1000元的限制，超过这个数字的，要有乡镇包村干部、副乡镇长甚至乡镇长签字批准。税费改革以后，这种村财乡管的机制更加严密。在河北的一个村，村主任抱怨说：“村里自己只能决定1000元的支出，但是，打一眼机井就要5000元，就是说，村里无权决定打一眼浇地用的机井。我当村干部将近40年，人民公社时期也没有管得这样紧，现在村一级一点权力也没有”。
山东一个镇的做法是：“我们这里要求是双代管，实际上钱还由村里自己管，镇里是只管帐，由镇农经站负责。镇农经站现有24个在职干部，但真正在站里工作的11个人。全镇分了8个工作片，一个片有一个农经员担任会计。村里的支出要由支书签字、村民主理财小组盖章后拿过来记帐，不合理的给退回去，超过标准的不给报”。
这些乡镇领导人从自己的工作体会出发，总结了村账乡管的利弊。好处是：（1）防止村级财务混乱，规范农村财务秩序；（2）减少了村里的干群纠纷；（3）控制村里不合理开支，减少了村组债务，保证了村干部的工资。不好的地方是：（1）村账乡管的起因是担心村里没有能力管理好帐务，乱用公款，但是镇里管也发生挪用；（2）村级没有独立的财权，影响村干部工作的积极性，降低办事效率；（3）统一管理要收取费用，增加了村里的负担，也增加了乡镇财务工作量；（4）村里的开支大事小事都要向上级政府请示，不符合村民自治的原则。有3个乡镇领导人明确提出，村级财务管理应该依靠制度监督，而不是依靠乡镇政府。
三、乡镇的管片和包村制度
乡镇安排某个政府干部负责联系协助一个村的工作，通常称为“干部包村”；乡镇安排专人甚至成立专门机构统一协调管理几个村的工作，通常称为“管片”或“管理区”。这是人民公社时期就广泛运用的领导农村工作的组织形式。现在，这种管理方式依然保留，工作力度依然很大。
1、管片制度
近些年来，管片制度更加正式化，有的乡镇党委和村支部之间直接成立党总支，另设行政方面的片长，直接领导村的工作。在调查的20个乡镇中，明确设立管理区或管理片组织机构的有6个；虽然没有明确设立机构，但为了方便管理也划了片的7个。通常管理区或管片主要负责人是由乡镇副职领导担任，有些比较好的村支书安排成当副片长。
大部分乡镇的管片不构成一个相对独立的管理层次，设立这些管理区或管理片主要是为了工作方便，起衔接和挂钩作用，主要任务是按照乡镇党委的部署，落实督促完成各项工作。小量乡镇的管片则相当于一个独立的机构，对于村级组织有非常实在的管理权力，如同在乡镇和村庄之间生成了一级管理组织。在调查的乡镇中，有3个乡镇的片长有实在的村务管理权力，如考核村干部、选拔村级班子、决定村干部的工资、审批村级财务、推荐村组干部等。
现在，管片制度的强化与乡镇撤并有内在联系。不少乡镇领导反映，乡镇合并以后，管理幅度增大，干部不好安排，所以要增设管片。值得注意的是，随着乡镇撤并的发展，管片可能成为新的机构生长点和干部扩张渠道。
2、包村制度
比起管片制度来，包村制度是一项更加普遍的制度，在所有的调查点乡镇都实行这样的管理体制。包村干部是乡镇政府和村级组织之间一个固定的联系渠道，乡镇政府对于村级组织的考核，同时也是对于这个包村干部的考核。包村干部全面介入村级组织的运作。村庄的所有事务，特别是乡镇部署给村级的工作任务，都有包村干部督促协同村级干部落实。当村庄有某些不稳定因素或者重大事件发生时，包村干部要全力投入解决。比如收取税费、组织村级班子的换届选举、处理农民上访等，包村干部都要在一线。有的村庄因为种种原因两委班子瘫痪，包村干部直接要出任村主要干部。近几年，村级组织面临的问题增多，特别是党支部与村委会的矛盾较多，不少村级班子不能正常运行，乡镇政府人员直接出任村支部书记的现象明显增多。
包村干部可以分两种，一种是基本上生活在村里的驻村干部，一种是偶尔到村庄里来的不驻村干部，绝大多数包村干部是不驻村干部。一般来说，在两种情况下干部会住在村里。一种是村庄出现了某种危机，随时可能爆发更大的问题，这个时候上级会安排干部驻村；一种是很好的村庄，上级需要进一步把这个村庄培育成更成功的典型，或者是要迎接高层领导的视察检查，或者要在限定是内总结出经验，这个时候会派干部驻到到村里。
近年来，干部包村方法更加流行，而且不少是住在村里。这些包村干部主要不是来自乡镇和县里，而是来自地市机构甚至省级机关。有的省市正在作为经验推广，不断地大规模地下派，有的一次派出上千上万名机构干部包村驻点。从政府系统自身的总结来看，这个办法很成功。但是，我们接触的乡镇领导人普遍不认同。他们认为，这些来自上层机关的干部下到乡村，除了少量有钱有权的部门带来一定的项目或资金以外，大多数可以说百无一用，既帮不了农民的忙，也帮不了乡镇政府的忙，相反，基层干部还得小心翼翼地照顾着伺候着，总结的时候还得向上汇报说这些干部解决了很多农村问题，工作很有成效。有的乡镇领导人不客气地说：“如果上边有钱有项目，可以直接给我们，派下这么多老爷来净是填乱。”
四、村庄干部的表现
乡镇政府一直在寻求对于村级组织的有效控制，这些措施不断强化。但是，大多数接受访谈的乡镇领导人感叹，村级干部越来越不得力，越来越难以驾御。8个乡镇反映近几年来村干部积极性下降；5个乡镇反映村干部工作积极性有所提高，4个乡镇表示没有多大变化；还有3个乡镇反映村干部在落实对自己对村民有利的事上有积极性，其他事情则没有积极性……
这些乡镇领导人列举了村干部工作积极性提高的主要原因：3个乡镇提到因为工资有所增加；2个乡镇提到因为认为当干部有利益；1个提到改革精简增加了竞争压力；1个提到是乡镇管理方法改善。列举的村干部积极性下降的原因有：6个乡镇提到村干部报酬低，工资没保障；4个乡镇提到工作任务难落实，村里纠纷难调解；2个乡镇提到部分乡镇领导的腐败败坏了党委政府的形象，村干部对乡镇党委政府失去信心；2个乡镇提到村干部没有提拔机会。提到的其他原因还有；村集体没钱为大家办事；担心若过于服从乡镇政府会被村民选下去；乡镇领导调换得过勤，村级班子也跟着不断调整，导致人心不定；农村宗族势力大，家里拳头不多，经济不富裕的不敢当村干部。
这些乡镇领导人谈到，乡镇政府在领导村干部开展工作方面，普遍比较容易落实的工作是那些和农民生产生活密切联系、对村干部或本村群众有益的事，比如修路、办电、盖学校，还有给物资、给补助。不好做的工作主要是税费征收和计划生育，还有就是虚事、空事、群众不喜欢的事。一般来讲乡里感觉到难做的工作，就是村里难做的工作。有的乡镇领导说“现在象计划生育、收税费等罪人的事越来越难落实，村干部口头上答应好，会上表态也好，但是不肯落实，就连开个民主生活会、支部会都不积极。”
这些乡镇政府领导人感到，村级组织和乡镇政府越来越“不合作”，村级组织越来越不管用，越来越缺乏完成政府任务的独立能力。因此，有的乡镇书记感叹：“村级是越来越不象一级组织了，他们自己好像干不成什么事情，非得乡镇干部亲自推动，在许多情况下，村干部的作用也就是为乡镇政府通风报信、带路认门”。目前，可以说村级组织正陷入一种行政色彩强化、实际功能弱化的尴尬境地。有的乡镇领导人甚至戏称村级组织已经成为“维持会”。
五、村庄内部的冲突
根据冲突主体不同，我们把村庄内部的冲突分为两类：一类是村民与村民之间的冲突，一类是村民与村庄干部之间的冲突。乡镇政府的领导人在日常工作中经常要处理这些冲突，他们的经验判断对于观察农村社会形势非常重要。
1.村民与村民之间的冲突
村民之间的冲突主要发生在两个生活领域。第一个领域直接涉及家庭经济利益，与家庭生活生产的大事有密切关系。这类冲突基本上都和土地有关，有12个乡镇把这类纠纷列为第一位问题。一部分纠纷与承包地有关，包括承包地争夺水源、地界摩擦、牲畜管理不善吃庄稼、争夺机动地等问题。一部分纠纷与宅基地有关。如地界不清楚，建房标准不同一，房子有高有低等，都容易出纠纷。现在，这种纠纷现在显著减少，因为宅基地管理、承包地管理不断规范，产生纠纷的基础性因素在缩小。第二个领域主要是邻里间的沟通问题，多为家庭琐事，主要是邻里关系的不协调，如小孩子打架、妇女闲言碎语等生活琐事发生纠纷。这类纠纷在数量上远远低于第一类，趋势上也明显减少。此外，也有个别乡镇领导人提到农村中的家族争斗，原因比较复杂，也属于村民之间的冲突。
受访的乡镇领导人普遍指出，比五六年前相比，村民之间的矛盾纠纷有所减少。主要有两个原因，首先是村庄公共管理的制度水平提高，如原来容易引起冲突的宅基地问题、承包地问题，因为有了统一规划或者明确规范，村民本身也积累通过了协商处理这类问题的经验能力，纠纷明显减少；其次是农民素质有所提高，越来越注意学习政策法律，遇到问题往往能对照政策法律自行调处。
2.村民与村干部之间的冲突。
进入90年代以来，农村的干群矛盾明显增加，以基层干部为投诉对象的农民上访逐步突现为乡镇政府的重头工作。到90年代末期和新旧世纪交替的那几年，情况则演变得非常严重，上访在一些地方取代计划生育成为最难办的事情。发生冲突的领域主要有：（1）收费收钱引起的矛盾，特别是税费征收过程中采取过激措施，11个乡镇将这个问题列为第一位冲突原因。（2）干部不公平、不干事引起的矛盾，有8个乡镇把这个因素列为第一位。（3）村里财务不清，村务不公开，尤其是在集体有经营收入的村庄，村民比较关注村务管理，冲突往往从村民要求查帐和公开帐目开始。（4）村庄发展的问题，如基础设施建设问题、征地补偿资金、征用土地面积大小的问题等等。（5）计划生育问题。有一个乡镇提到，由于最近几年年青人外出打工了，村里只余下老人和小孩，到冬季和冬季出工修路植树时没有劳力，村民和干部容易发生纠纷。
冲突上升的拐点出现在最近几年。与五六年前比，村民和村干部冲突数量有所减少，冲突的激烈程度也有所减轻。如税费改革后，因为收取税费引起的冲突减少；村务公开后，这方面引起的冲突也明显减少；计划生育政策从惩罚多生转向奖励少生，同时不少农民生育意愿变化，这方面的纠纷也减少。但是，围绕村庄发展问题比较明显的增加，如村庄公共设施差，村民生活生产不方便，村庄干部不办实事，不能为村民提供服务，引起农民不满。农民表达不满的方式，有的公开抱怨，也的不交税费，也有的是上访。总起来看，这些年来乡村干部的不良行为减少了，但与此同时，农民的要求也提高了。越来越多农民有了这样的问责意识：村干部不仅不能干坏事，而且应该办好事。这种问责意识的表达过程，有时候也成为乡村干部和农民的冲突过程。
六、农民上访问题。
面对农民上访，乡镇领导人可能扮演两种角色。如果农民投诉的是村干部或者乡镇普通工作人员，乡镇领导通常是调停者和仲裁人；如果农民投诉的是乡镇政府，乡镇领导本身就成为当事人。当农民的上访越过乡镇层面的时候，即农民上访到了县市或者更高层面机关的时候，不论农民上访的投诉对象是谁，这些乡镇领导人都直接或者间接地成为当事人一方。因为，即便农民上访的具体对象不是他们，但由于他们没有有效地化解农民上访，对于县市或者更高层面的领导机关来说，这些乡镇领导人的“政绩”已经受到损害。或者，农民越过乡镇上访，已经是宣告对于乡镇领导的不信任，等于向上级机构投诉他们没有尽职。
我们这里所指的农民上访，基本上是超出了乡镇政府层面的上访事件，个别可能没有超出者，但影响已经超出乡镇。与前五年比较，6个乡镇表示现在的上访次数没有多大变化，9个乡镇表示上访情况有所下降，5个乡镇表示上访有所增加。总起来说，这些乡镇的上访形势是稳定的。关于上访增加的原因，他们认为主要是农民法律权利意识的增强。多数领导人指出，由于政府工作的改进和农村政策环境改善，今后农村的上访势头将渐趋平缓。
关于全国的群众上访情况，国家信访局有“两个80%”的基本判断，即80%的上访要求合理或者部分合理，80%的上访问题可以在基层得到解决。这些乡镇领导认为，80%上访要求合理的判断也实用于上访农民的分析。原来，我本人相当然地认为，基层的上访事件可能有比较多的属于理由不充分或者缺乏政策法律依据，或者说合理的上访要明显低于在中央层面的80%.但是，基层领导人和信访工作部门认为，这个80%仍然适用。一个县的信访局长说：“我每天接触上访群众，他们要做出上访的决定很不容易，有的在信访局门口要徘徊思考许多次才最后走进来。进信访局之前，有不少人不仅反复考虑，而且多次找人询问咨询，查找相关的文件政策。当他走进来的时候，绝大多数理由是正当的”。
这些乡镇领导人谈到自己处理农民上访事件经历，对于农民的通情达理给予高度评价。湖南一个镇党委书记介绍：“1986年，我镇政府和一个村共同开发一片山地，搞封山育林，收益按一九分成，镇政府得九，村里得一。1992年分了一次红，镇政府得了9万多，农民得了1万多。1995年镇政府把树全砍了卖了，没有给老百姓钱。从此这个村的老百姓就一直上访告状，税费也不交。去年10月，我把这两个组的农民召集起来开会，问他们应该分多少，群众说有1万多。我说你们也拿不出证据，干脆镇政府补你们3000元算了，农民说要4000.实际上我也不清楚到底是多少，我拍板说就给4000，然后我让镇村的干部把这些年的税费也算一下，结果农民欠镇政府的税费和镇政府欠农民的这4000块钱一抵消，农民还欠镇里3000块钱。最后，这两个组的农民不但把税费补交了，还很满意。通过这件事，我最大的感触是，农民的要求并不高，他们一是要个明白，二是要个理解，三是政府适当给他们点关怀，有的事情宽慰他几句就行了”。四川一个镇党委书记介绍：“去年我镇成功地化解一起群体事件。县农办为5个乡镇从省果树站购进了大批柑橘种苗，一年后发现种苗有柑桔溃疡病，而且将一些过去农民栽种已挂果的成年大树也感染上了。三个月内，我镇共砍、挖、烧病树12万多棵，其中，成年挂果树7万多棵。农民们很气愤，准备集体到省里上访。疫情发生后，我们镇政府工作人员迅速深入村社和农民一起给果园喷药预防，对病株进行砍、挖、烧，并组织农民重新补种其它果树，尽可能地减少农民的损失。广大农民看到镇政府一心帮助他们搞防除工作，受到感动，打消了到上级上访的念头。通过这件事，使我们体会到，真心对待农民，真心地为农民办事，就能得到农民的理解和支持，就能够化解矛盾，有效地预防和避免农民群体上访。”
在这次调查的20个乡镇中，过去一年中发生过群体性事件的有三个乡镇，有两起发生在东部沿海地区，一起发生在中部不发达地区，起因都是土地征用补偿问题。一起的直接原因是征用地面积计算问题，两起是补偿标准问题。三起都发生了村民与干部、施工单位的正面群体性冲突，都出动了公安人员。结局也各不相同，两起是政府妥协，提高了补偿标准，一起是上访组织者被抓了起来，农民妥协，事件自然平息。三个乡镇的领导人分别形成了不同的体会。有的说：“如果发生了农民闹事，只要乡镇党委紧紧依靠政府有关部门，特别是执法部门的支持，就不怕摆不平‘。有的说：”发生了政府必须依法行政，对于农民的工作要做细，否则很被动“。
在这些乡镇领导人来看，有一部分农民上访是他们无法处理的，或者说从他们的角度看是没有解决途径的。第一种是历史遗留问题，如有农民为上个世纪五六十年代的财产问题上访，虽然不是完全没有道理，但是确实没有依据解决。第二种是乡镇政府权力和责任之外的问题，农民的上访诉求可能是合理的，也可能是不合理的，但是乡镇政府无力解决。一个乡镇书记讲了这样一个事例，“我们这儿有个老太太，他儿子在医院动手术时死了。医院说是正常死亡。老太太就说是医疗事故。去年几次跑到北京上访。上边发火了，追究我们的责任。我根本处理不了，可是，属地管理就是这样。不管是不是你的责任，只要是你这儿的人去上访了，你就有责任。很没有道理！”第三种是下岗乡镇干部的上访，也非常难办。江苏的一个乡党委书记介绍：“近几年来，我们这里上访的主要是乡办单位的临时人员、下岗工人及七站八所那些工资无着落的人员。我们是根据上级要求清理的，但是这些人提出很高的要求，乡镇没有办法解决。他们上访，比农民难办得多。
谈到上访问题，这些乡镇领导人抱怨最多的不是上访农民，而是上级领导部门。一个乡党委书记的意见很有代表性：“我对上级对待上访的办法很不理解。市里专门有个文件，规定只要是越级上访，不管是什么原因，不管应该由谁处理，只要在你的行政管辖区域内，就追究当地一把手的责任。尤其是在国庆节、元旦、春节、两会和重大活动期间，要求特别严。我不理解，为什么党怕见群众呢？他能把你怎么样呢？我觉得信访应该是个畅通渠道，但现在就是靠行政手段去压着，死看硬守，这样下去不行。”调查中不仅乡镇干部表达了这样的意见，许多县市领导人也持这种看法。
七、农民对乡村干部的信任
在被调查乡镇中，认为最近几年农民和乡村干部“关系变好”的有8个，认为“关系变差”的有6个，认为“说不好”的有6个。
谈到农民对于乡村干部的信任问题，部分乡镇领导人认为：信任程度的高低与关系的好坏并不一致。有的乡镇书记说“在我们那里，农民与干部的关系并没有变坏，但是，信任降低了”。在接受访谈的乡镇领导人中，认为乡村干部的信任度提高的有6个，认为信任度下降的有11个，其他表示没有什么变化。一个乡的党委书记说：“我看干群矛盾不是缓和了，也没有更紧张。但是，农民对乡镇政府的信任度是降低了，打心眼里不信任你。干部也讲现在和老百姓打交道越来越难了”。
1.影响关系改善的因素。有6个乡镇提到政府为老百姓办了实事，解决了困难，增加了农民收入；有3个乡镇提到税费改革之后，面向农民的收费项目大幅减少；有3个乡镇提到是乡村干部素质提高了，作风改善了；有2个乡镇提到村干部是农民自愿选出来的，民意基础好，也注重为农民着想；有1个乡镇提到乡镇政府转变职能，服务增加了，办事效率也提高了。
部分乡镇领导对于关系改善很是欣慰，他们特别强调为农民办实事的因素和选举的因素。江苏的一个乡党委书记说：“近几年来，农民与基层组织的关系是更融洽了。因为，当地政府为老百姓办了很多实事，帮助他们解决了很多困难。前几年是通路、通自来水，现在是通有线电视。乡政府也一直在想各种办法，增加农民收入，1999年和2000年因为种扁豆成功，还有农民给乡政府送锦旗”。陕西的一个镇党委书记说：“总的来看基层组织和农民的关系也密切了。今年将会更好。一是干部是农民自愿的基础选出来的；二是干部作风变了，不是原来的摧粮要款、刮宫引产的强迫做法；三是乡村干部注重办实事好事。”
2.影响关系恶化的因素。有5个乡镇提到与农民的接触减少，缺乏沟通，关系疏远，对于群众反映的问题不能及时解决；有5个乡镇提到乡村干部吃喝腐败、工作方法简单，不为农民办实事；有3个乡镇提到农民对政府服务性的要求越来越高，而政府的服务水平提高过慢；有2个乡镇提到农村经济发展过慢，农民收入减少；有1个乡镇提到农村家族势力、派别势力增大对村委会选举有影响，加深了宗族、派系的矛盾。
这些乡镇领导人特别强调基层组织在体制、管理、个人素质等方面不适应新形势的问题。山东的一个镇党委书记说：“农民对乡村干部的信任是大大下降了。主要原因是，许多农村干部带领大家创业的劲头没有了，廉政作风也不行了；干部办事不民主不公开；集体成了空壳子，没钱给农民办实事。今后农民与乡村干部的关系可能会更紧张，现在上面都转轨了，基层组织的调整跟不上，很多不适应，矛盾会积累下来。”湖南的一个乡镇党委书记说：“我看现在基层组织和农民的关系是比以前差了。乡镇政府这些人在混日子，最多三分之一在干工作，另外三分之一应付上级检查，还有三分之一打牌玩乐。干部没心思真正干工作，群众找也爱搭不理的，责任心不强。干部也不爱学习，报纸都不爱看，见识少，对群众说的事情也讲不出个道理。我觉得以后干群关系会往更坏的方向发展。”
3.农民与基层政府关系的变化趋势
以“持乐观态度”、“持悲观态度”和“认为难以预料”三种看法来划分，这些乡镇领导人的回答大致上各占三分之一。从这些乡镇领导人的交谈可见，农民对于基层政府的信任，农民和政府人员的关系，衡量标准并不神秘玄虚，是很实在的，就是政府是否能为农民办了实事，提供了服务。有些乡镇领导人从两个侧面看到了税费改革的影响。四川的一个镇党委书记说说：“现在基层组织和农民的关系比前几年变好了，因为不收税费了。但是，今后几年则很难说。从好的方面来说，税费改革之后收费项目减少，基层组织和农民的关系不会像以前那么紧张。从坏的方面讲，由于收费项目减少，与农民群众的接触减少，沟通减少，关系会更加疏远”。
在乡村社会的冲突中，乡镇政府的双重角色。一方面，乡镇是冲突化解者，在许多情况下，社会矛盾需要他们去处理，利益关系需要他们去协调。如排查不稳定因素已经成为乡镇政府的常规性工作，尤其在“敏感”时期大批乡镇干部进村入户，打探掌握可能的冲突信息，及时反馈到政府采取措施化解，作用还是明显的。当农民之间发生冲突，经济主体之间出现利益纷争的情况下，基层政府的调停处理，作用也是不可以抹杀的。正因为如此，不少人认为，如果没有乡镇这道防火墙，一些社会冲突会蔓延升级。另一方面，乡镇也是冲突制造者，有不少冲突是这个层面制造出来的。起源有两类，一类起源于干部“做坏事”，诸如侵害农民利益、贪污腐败等，一类起源于干部“不做事”，村民有很多公共服务需求，村里有很多共同问题需要解决，但是干部置若罔闻，视而不见，造成社会紧张和冲突。从我们的调查看，近年来“做坏事”引发的冲突明显下降，“不做事”引发的冲突正在上升。因此，探索预防和化解乡村冲突，仅仅注重惩治品行不端者还不够，更重要的是要满足农民的公共服务需求。我们认为，乡镇政府这种双重角色的发生机制是可以分解的，不同的体制和环境条件，两种角色彼此消长。如果变革措施得当，消极角色可以抑制，积极角色可以发扬。
结语：
90年代以来，乡村两级组织的关系，可以说经历了一个耐人寻味的变化过程，一方面是村级直接选举的强力推行（包括村委会直选和党支部“两推一选”），村干部的产生正在启动一个民主化的过程；另一方面，乡镇党委政府对于村级组织的运行，也在展开一个行政化控制加强的过程。在村庄的社会经济生活越来越市场化、越来越自主化的同时，村庄内部的公共权力组织却被上级更多地作为科层制组织来管理了。这是基层组织的建设方向吗？这是本文提出的第一个问题。
本文提出的第二个问题是：这种行政化控制的努力奏效了吗？具体地看，有些情况下是有效的，些情况下是无效的，但是整体来看，效果是越来越差了，或者说乡镇政府越来越力不从心了。近几年乡镇政府和村级组织之间的关系，既趋于紧密，也趋于紧张。说紧密，是乡镇政府的控制措施仍在增加；说紧张，是乡村之间出现了一些新的制度变量和社会因素，控制愈加困难，两级组织之间的不协调增多。谈到现在的干部下村，有的乡镇干部话说，“就像葫芦掉到井里，从上边看是下去了，从下边看还漂在上边”。可以说，最基层的这两级组织之间正在发生“脱节”。
本文提出的第三个问题是：即便乡镇对于村干部的行政化控制是有效的，那么，乡镇对于村庄社会运行的控制是否也有效？答案也是不肯定的。有些村庄干部还在围绕乡镇政府指令转，但是，更多的村庄干部则不然，村庄里的农民则更不然。农民不知道乡村干部在忙乎什么，也越来越不在意干部在忙乎什么，甚至也不在意这些人的存在，只要不来找麻烦就行了。部分村庄干部在忙于应付乡镇领导，编数字报材料，把制度文字挂上墙，办虚事的心思远远大于办实事。在上级看来那些娓娓动听的工作，其实仅仅是基层政府“自己陪着自己玩”，与农民无涉。因此，在乡镇政权和村庄干部的脱节之外，还有基层组织与乡村社会生活的脱节，或者说是基层政府和农民之间的脱节。从上层听汇报，基层对于各种部署号召可以说是闻风而动，亦步亦趋，但事实上很多情况下是貌合神离，渐行渐远。对于乡镇与村庄的这种脱节我们很难做出价值判断。从政府的角度说，许多工作变成自说自话，对于乡村社会失去实际影响力，不能说是好事；从农民角度说，政府的行政控制和干预逐渐式微，社会正在自主运行，不能说是坏事。总起来看，这种政府运作与农民生活的脱节，正在构成市场经济条件下对于政府改革和乡村治理的现实挑战。需要反思的问题是：“政府应该怎样管理农村？”
近两三年，农村社会形势发生了重要转变，结构性紧张明显缓和，政府获得的信任显著增加。转变的根本原因是中央连续出台的系列农村新政。评价这些政策的的作用，绝不可以单算农民收入的经济帐，更重要的是农民这个社会群体在权利地位上的改善，政府在农民心目中的整体形象改善。这些政策的实行，使农民重新获得被关爱被尊重的感觉，切身体验到了“执政为民”，而不是仅仅在电视节目中聆听“执政为民”。可以断言，如果情况如同此前，农民的税费负担仍然沉重、耕地滥占依旧猖獗、进城务工继续遭到打压，农村社会必定有更多不稳定。没有了农民的信任支持和乡村稳定，所谓的全面小康社会将只是虚妄的想象。但是，我们的调查也发现，中央政策转变和基层政府形象转变并不是内在一致或者完全同步。一方面，政策转变以后，过去因为执行政策直接引起的矛盾显然减少，干群关系相应改善，如税费征收最能说明问题。另一方面，政策转变以后并不必然带来基层干部的问责意识、工作方法、工作能力的提高，因为这些问题与政府制度安排等直接有关。因此这就出现了一些农民所说的情况：“政策虽然变好了，但是干部并没有变好”。因为干部没有变好，不仅好政策的执行会遇到来自政府内部的重重困难，而且会衍生出其他若干问题。因此，现在农村稳定的形势依然严峻，可以说隐忧深重。要解决“干部变好”的问题，根本途径是政府体制的转变。因此，建立农村社会和谐的根基，需要在改变政策导向的同时，进一步推进政府体制改革。
*本项研究的实地调查在河北、山西、山东、浙江、安徽、湖南、四川、甘肃、宁夏、陕西等10个省区的20个乡镇进行。基本调查方法是对于乡镇村主要干部的结构式访谈，访谈内容是乡村组织的日常运行和难点问题。每个乡镇调查3至5天，形成2万字左右个案报告。为了深化对于乡镇运行的理解，课题组曾在北京召开两次乡村干部座谈会，每次会议两天，每次邀请来自不同地区的20余名乡村干部参加。实地调查和座谈会资料是本课题研究的基础性依据。同时，作者挂职担任县委副书记期间的工作经验对于本报告形成也有重要帮助。
内容提要：90年代以来，乡村两级组织的关系经历了一个耐人寻味的变化过程，一方面，村庄内部的自主性资源和自主性组织结构正在生成发展，农民的自治冲动日益强烈；另一方面，乡镇对于村级组织的行政性控制性并未相应消解，某些环节比人民公社还强劲。这两种力量相互作用的结果是，形式上乡镇对村庄的控制强化了，实质上基层政府与村庄社会脱节了。
关键词：乡镇，村庄，控制。
在新的乡村组织制度设计中，村庄被定义为自治实体，村级组织是村庄公共事务的管理者。但是，我们看到，制度安排和现实运行大相径庭。90年以来，乡镇和村庄呈现反方向的运行逻辑：一方面，村庄内部的自主性资源和自主性组织结构正在生成发展，农民的自治冲动日益强烈；另一方面，乡镇对于村庄的控制性运作并没有相应消解，某些环节比人民公社的行政控制还强劲。可以说，基层政府的运行逻辑和乡村社会的运行逻辑是背离的。这两种运行逻辑冲突的结果是，形式上乡镇对于村庄的控制日益强化，实际上基层政府与村庄社会不断脱节。
一、乡镇对村干部的管理
虽然村干部的基本身份是村民，但是，乡镇对于他们的激励安排，基本上采取了政府内部的管理办法，或者说是把他们作为政府官员来管理了。20个乡镇全部对村干部实行目标责任制考核。所有村级干部的工资标准，都由乡镇政府核定。与前几年相比，目标责任制的工作内容越来越多，而且指标越来越细，激励手段中依靠物质奖励的比重越来越大。
接受调查的乡镇领导人认为，目前还找不出比目标责任制更为有效的办法来管理村干部，但是，目标责任制的效果确实差强人意。有半数乡镇领导人认为目标责任制效果较好或者有一定效果，另外半数认为效果比较差或者是空有其名。
根据考核办法的严密程度不同，可以分为两类：
1.记分式考核。对于村级干部的工作采取量化计分的考核，并且有一套比较严格的分数计算办法，依据分数安排奖惩。在全部20个乡镇中，有15个乡镇实行这样的考核办法。考核内容主要是根据上级机关对乡镇的考核目标分解而成，涉及物质文明和精神文明建设的方方面面。乡镇根据各项目标任务的完成情况打分，确定不同的工作业绩等级，根据等级确定村干部的奖金档次。考核也直接影响村干部的工资确定。
山西省一个镇的党委书记介绍：“对于村干部，我们年初下任务指标，年终考核评比，考核结果和他的工资挂钩。村干部的工资是村里来发，但要由乡里定。我们对村干部工资实行结构工资制：一是基础工资，根据人口多少来定，分四档，每档差200元。二是工龄工资，按村干部的任职时间算，1年10块钱，工龄不连续计算，中间不担任村干部的，从头开始。三是职务工资，支书500元，村长300元，会计200元。四是实绩工资，就是把全年的各项工作综合排队打分，包括计生、财税、党建、政法、植树造林、引资金上项目、学校危房改造、修水泥路等等，内容不完全固定，主要是根据当年的工作任务，满分是1000分，1分1块钱。各项工作打分排在全乡前三名的，村干部另外奖励500、400、300；计划生育工作排在后三名的村干部罚300、200、100；社会治安排在后三名的，也罚300、200、100；综合排队在后三名的，分别罚400、300、200.乡里还规定，包村干部与村干部同奖同罚。这种考核评比的办法是从1996年开始的，再往前没这么细。按照上面的规定，年终统一进行结算和兑现，由乡里发给工资单，到村里领工资。”在调查的乡镇中这是比较普遍的做法。
2.非记分式考核。
非记分式考核更强调重点项目的完成情况。从奖惩来看，通常也不折算为总分数以后才兑现，而是直接根据某项任务的完成情况单独结算。比如说，完成了税费任务就直接给提成或奖励，完不成计划生育就直接算罚款，单项结算，不必先换算成分数，再按照分数算奖罚。这个办法的核心也是物质奖励，但同时乡镇领导人也比较重视非物质因素的激励。
四川的一个镇党委书记说：“我对村干部不实行全面的目标责任制考核，主要考核农税完成情况，办法简单明了。干部催收上来的税费给予一定提成返还。收取的税费分两种情况，一是直接收取的现金提成5%-15%，按欠缴的年限长短提取的比例不同，欠缴的时间越长，提成的比例越高；二是以政府的欠账白条或基金会股金条抵双提的，不予返还。还有到村里收税费，每天给村干部补助5元。另外，也有评先进村委、优秀党支部等政治荣誉和相应的奖金。对于不听从乡镇党委和政府指令的村干部，则采取一定的组织措施，党支部书记可以直接撤职，村主任无法撤职务，但可以不理他，开会有事都不找他，或者采取别的办法把他搞下去。”
湖南的一个乡镇党委书记介绍：“我们这里对村干部也实行目标考核，实际上是空有其名。他工资本来就很低，你再扣他，良心上也过不去。你给他定了目标，他一看知道完不成，干脆什么都不干了。我现在不搞这一套了。我管理村干部不搞百分制，而是综合运用经济手段、行政手段以及人情关系，用软硬兼施的方式来调动村级干部的积极性。我认为，对村干部来说，激励办法就是提高他们的工资，还有一个办法就是加大感情的培养，比如他的子女要去打工、当兵，上大学，就方便他一下，帮他家里联系点好的经营项目，年前年后召集他们来开个会喝个酒，等等。村长要是不听镇里的安排，就把他架空，什么事都不喊你，直接找支书去干，村支书是党委定的，不行我可以换”。
浙江的一个镇书记则介绍：“我这里经济非常发达，不少村干部家庭有企业经营项目，资产数百万。我调动村干部工作积极性的重要办法，就是让他体会到当干部对于自己发家致富的好处。我告诉他们，不要小看了村书记、村主任这样的角色，它与你们发展企业和副业很有益处。你们参加镇里区里的相关会议，第一能够获得最直接的政策和经济信息，第二能在这个过程中认识熟人，有助于拓宽销售渠道，第三你们也可以凭书记的职位轻易获得贷款、原材料等等”。
二、乡镇对村财务的掌控
人民公社时期，生产大队基本上有自己的会计和出纳，有比较独立的财务活动。改革以来的头十年，村级组织基本上有自己的独立财务。90年以来，乡镇政府对于村级财务的控制程度不断上升，主要标志就是实行“村账乡管”，取消了村级会计。开始是“单代管”，即乡镇政府只代理会计帐目，不直接代管现金，随后发展为比较普遍的“双代管”，帐目和现金都被“代管”，村级财务被乡镇政府全面掌控。乡镇这样做的理由，主要是基于村级财务管理的混乱，财务方面漏洞多，引起了村民不满，出现了冲突。20个乡镇中有16个实行了村账乡管，另有1个是实行村级财务由乡村两级“分管”，即乡镇只管理村级财务中上级转移支付的部分，其他由村级自己管理。在16个实行村账乡管的乡镇中，有6个是“单代管”，14个是“双代管”。
村账乡管的全面实行主要开始于90年代中后期。其中1个乡镇从1991年开始，5个乡镇从1997年开始，2个乡镇从1998年开始，5个乡镇从2002年开始，2个乡镇从2003年开始，另外2个乡镇表示从税费改革后开始的。农村税费改革以后，不少地方的村干部工资都直接来自转移支付，村级财务基本消亡。
“村账乡管”的重要后果，就是直接加强了乡镇政府对于村级组织的控制。在我们调查的村里，村干部可以自主决定并直接支出的资金分别有300元、500元和1000元的限制，超过这个数字的，要有乡镇包村干部、副乡镇长甚至乡镇长签字批准。税费改革以后，这种村财乡管的机制更加严密。在河北的一个村，村主任抱怨说：“村里自己只能决定1000元的支出，但是，打一眼机井就要5000元，就是说，村里无权决定打一眼浇地用的机井。我当村干部将近40年，人民公社时期也没有管得这样紧，现在村一级一点权力也没有”。
山东一个镇的做法是：“我们这里要求是双代管，实际上钱还由村里自己管，镇里是只管帐，由镇农经站负责。镇农经站现有24个在职干部，但真正在站里工作的11个人。全镇分了8个工作片，一个片有一个农经员担任会计。村里的支出要由支书签字、村民主理财小组盖章后拿过来记帐，不合理的给退回去，超过标准的不给报”。
这些乡镇领导人从自己的工作体会出发，总结了村账乡管的利弊。好处是：（1）防止村级财务混乱，规范农村财务秩序；（2）减少了村里的干群纠纷；（3）控制村里不合理开支，减少了村组债务，保证了村干部的工资。不好的地方是：（1）村账乡管的起因是担心村里没有能力管理好帐务，乱用公款，但是镇里管也发生挪用；（2）村级没有独立的财权，影响村干部工作的积极性，降低办事效率；（3）统一管理要收取费用，增加了村里的负担，也增加了乡镇财务工作量；（4）村里的开支大事小事都要向上级政府请示，不符合村民自治的原则。有3个乡镇领导人明确提出，村级财务管理应该依靠制度监督，而不是依靠乡镇政府。
三、乡镇的管片和包村制度
乡镇安排某个政府干部负责联系协助一个村的工作，通常称为“干部包村”；乡镇安排专人甚至成立专门机构统一协调管理几个村的工作，通常称为“管片”或“管理区”。这是人民公社时期就广泛运用的领导农村工作的组织形式。现在，这种管理方式依然保留，工作力度依然很大。
1、管片制度
近些年来，管片制度更加正式化，有的乡镇党委和村支部之间直接成立党总支，另设行政方面的片长，直接领导村的工作。在调查的20个乡镇中，明确设立管理区或管理片组织机构的有6个；虽然没有明确设立机构，但为了方便管理也划了片的7个。通常管理区或管片主要负责人是由乡镇副职领导担任，有些比较好的村支书安排成当副片长。
大部分乡镇的管片不构成一个相对独立的管理层次，设立这些管理区或管理片主要是为了工作方便，起衔接和挂钩作用，主要任务是按照乡镇党委的部署，落实督促完成各项工作。小量乡镇的管片则相当于一个独立的机构，对于村级组织有非常实在的管理权力，如同在乡镇和村庄之间生成了一级管理组织。在调查的乡镇中，有3个乡镇的片长有实在的村务管理权力，如考核村干部、选拔村级班子、决定村干部的工资、审批村级财务、推荐村组干部等。
现在，管片制度的强化与乡镇撤并有内在联系。不少乡镇领导反映，乡镇合并以后，管理幅度增大，干部不好安排，所以要增设管片。值得注意的是，随着乡镇撤并的发展，管片可能成为新的机构生长点和干部扩张渠道。
2、包村制度
比起管片制度来，包村制度是一项更加普遍的制度，在所有的调查点乡镇都实行这样的管理体制。包村干部是乡镇政府和村级组织之间一个固定的联系渠道，乡镇政府对于村级组织的考核，同时也是对于这个包村干部的考核。包村干部全面介入村级组织的运作。村庄的所有事务，特别是乡镇部署给村级的工作任务，都有包村干部督促协同村级干部落实。当村庄有某些不稳定因素或者重大事件发生时，包村干部要全力投入解决。比如收取税费、组织村级班子的换届选举、处理农民上访等，包村干部都要在一线。有的村庄因为种种原因两委班子瘫痪，包村干部直接要出任村主要干部。近几年，村级组织面临的问题增多，特别是党支部与村委会的矛盾较多，不少村级班子不能正常运行，乡镇政府人员直接出任村支部书记的现象明显增多。
包村干部可以分两种，一种是基本上生活在村里的驻村干部，一种是偶尔到村庄里来的不驻村干部，绝大多数包村干部是不驻村干部。一般来说，在两种情况下干部会住在村里。一种是村庄出现了某种危机，随时可能爆发更大的问题，这个时候上级会安排干部驻村；一种是很好的村庄，上级需要进一步把这个村庄培育成更成功的典型，或者是要迎接高层领导的视察检查，或者要在限定是内总结出经验，这个时候会派干部驻到到村里。
近年来，干部包村方法更加流行，而且不少是住在村里。这些包村干部主要不是来自乡镇和县里，而是来自地市机构甚至省级机关。有的省市正在作为经验推广，不断地大规模地下派，有的一次派出上千上万名机构干部包村驻点。从政府系统自身的总结来看，这个办法很成功。但是，我们接触的乡镇领导人普遍不认同。他们认为，这些来自上层机关的干部下到乡村，除了少量有钱有权的部门带来一定的项目或资金以外，大多数可以说百无一用，既帮不了农民的忙，也帮不了乡镇政府的忙，相反，基层干部还得小心翼翼地照顾着伺候着，总结的时候还得向上汇报说这些干部解决了很多农村问题，工作很有成效。有的乡镇领导人不客气地说：“如果上边有钱有项目，可以直接给我们，派下这么多老爷来净是填乱。”
四、村庄干部的表现
乡镇政府一直在寻求对于村级组织的有效控制，这些措施不断强化。但是，大多数接受访谈的乡镇领导人感叹，村级干部越来越不得力，越来越难以驾御。8个乡镇反映近几年来村干部积极性下降；5个乡镇反映村干部工作积极性有所提高，4个乡镇表示没有多大变化；还有3个乡镇反映村干部在落实对自己对村民有利的事上有积极性，其他事情则没有积极性……
这些乡镇领导人列举了村干部工作积极性提高的主要原因：3个乡镇提到因为工资有所增加；2个乡镇提到因为认为当干部有利益；1个提到改革精简增加了竞争压力；1个提到是乡镇管理方法改善。列举的村干部积极性下降的原因有：6个乡镇提到村干部报酬低，工资没保障；4个乡镇提到工作任务难落实，村里纠纷难调解；2个乡镇提到部分乡镇领导的腐败败坏了党委政府的形象，村干部对乡镇党委政府失去信心；2个乡镇提到村干部没有提拔机会。提到的其他原因还有；村集体没钱为大家办事；担心若过于服从乡镇政府会被村民选下去；乡镇领导调换得过勤，村级班子也跟着不断调整，导致人心不定；农村宗族势力大，家里拳头不多，经济不富裕的不敢当村干部。
这些乡镇领导人谈到，乡镇政府在领导村干部开展工作方面，普遍比较容易落实的工作是那些和农民生产生活密切联系、对村干部或本村群众有益的事，比如修路、办电、盖学校，还有给物资、给补助。不好做的工作主要是税费征收和计划生育，还有就是虚事、空事、群众不喜欢的事。一般来讲乡里感觉到难做的工作，就是村里难做的工作。有的乡镇领导说“现在象计划生育、收税费等罪人的事越来越难落实，村干部口头上答应好，会上表态也好，但是不肯落实，就连开个民主生活会、支部会都不积极。”
这些乡镇政府领导人感到，村级组织和乡镇政府越来越“不合作”，村级组织越来越不管用，越来越缺乏完成政府任务的独立能力。因此，有的乡镇书记感叹：“村级是越来越不象一级组织了，他们自己好像干不成什么事情，非得乡镇干部亲自推动，在许多情况下，村干部的作用也就是为乡镇政府通风报信、带路认门”。目前，可以说村级组织正陷入一种行政色彩强化、实际功能弱化的尴尬境地。有的乡镇领导人甚至戏称村级组织已经成为“维持会”。
五、村庄内部的冲突
根据冲突主体不同，我们把村庄内部的冲突分为两类：一类是村民与村民之间的冲突，一类是村民与村庄干部之间的冲突。乡镇政府的领导人在日常工作中经常要处理这些冲突，他们的经验判断对于观察农村社会形势非常重要。
1.村民与村民之间的冲突
村民之间的冲突主要发生在两个生活领域。第一个领域直接涉及家庭经济利益，与家庭生活生产的大事有密切关系。这类冲突基本上都和土地有关，有12个乡镇把这类纠纷列为第一位问题。一部分纠纷与承包地有关，包括承包地争夺水源、地界摩擦、牲畜管理不善吃庄稼、争夺机动地等问题。一部分纠纷与宅基地有关。如地界不清楚，建房标准不同一，房子有高有低等，都容易出纠纷。现在，这种纠纷现在显著减少，因为宅基地管理、承包地管理不断规范，产生纠纷的基础性因素在缩小。第二个领域主要是邻里间的沟通问题，多为家庭琐事，主要是邻里关系的不协调，如小孩子打架、妇女闲言碎语等生活琐事发生纠纷。这类纠纷在数量上远远低于第一类，趋势上也明显减少。此外，也有个别乡镇领导人提到农村中的家族争斗，原因比较复杂，也属于村民之间的冲突。
受访的乡镇领导人普遍指出，比五六年前相比，村民之间的矛盾纠纷有所减少。主要有两个原因，首先是村庄公共管理的制度水平提高，如原来容易引起冲突的宅基地问题、承包地问题，因为有了统一规划或者明确规范，村民本身也积累通过了协商处理这类问题的经验能力，纠纷明显减少；其次是农民素质有所提高，越来越注意学习政策法律，遇到问题往往能对照政策法律自行调处。
2.村民与村干部之间的冲突。
进入90年代以来，农村的干群矛盾明显增加，以基层干部为投诉对象的农民上访逐步突现为乡镇政府的重头工作。到90年代末期和新旧世纪交替的那几年，情况则演变得非常严重，上访在一些地方取代计划生育成为最难办的事情。发生冲突的领域主要有：（1）收费收钱引起的矛盾，特别是税费征收过程中采取过激措施，11个乡镇将这个问题列为第一位冲突原因。（2）干部不公平、不干事引起的矛盾，有8个乡镇把这个因素列为第一位。（3）村里财务不清，村务不公开，尤其是在集体有经营收入的村庄，村民比较关注村务管理，冲突往往从村民要求查帐和公开帐目开始。（4）村庄发展的问题，如基础设施建设问题、征地补偿资金、征用土地面积大小的问题等等。（5）计划生育问题。有一个乡镇提到，由于最近几年年青人外出打工了，村里只余下老人和小孩，到冬季和冬季出工修路植树时没有劳力，村民和干部容易发生纠纷。
冲突上升的拐点出现在最近几年。与五六年前比，村民和村干部冲突数量有所减少，冲突的激烈程度也有所减轻。如税费改革后，因为收取税费引起的冲突减少；村务公开后，这方面引起的冲突也明显减少；计划生育政策从惩罚多生转向奖励少生，同时不少农民生育意愿变化，这方面的纠纷也减少。但是，围绕村庄发展问题比较明显的增加，如村庄公共设施差，村民生活生产不方便，村庄干部不办实事，不能为村民提供服务，引起农民不满。农民表达不满的方式，有的公开抱怨，也的不交税费，也有的是上访。总起来看，这些年来乡村干部的不良行为减少了，但与此同时，农民的要求也提高了。越来越多农民有了这样的问责意识：村干部不仅不能干坏事，而且应该办好事。这种问责意识的表达过程，有时候也成为乡村干部和农民的冲突过程。
六、农民上访问题。
面对农民上访，乡镇领导人可能扮演两种角色。如果农民投诉的是村干部或者乡镇普通工作人员，乡镇领导通常是调停者和仲裁人；如果农民投诉的是乡镇政府，乡镇领导本身就成为当事人。当农民的上访越过乡镇层面的时候，即农民上访到了县市或者更高层面机关的时候，不论农民上访的投诉对象是谁，这些乡镇领导人都直接或者间接地成为当事人一方。因为，即便农民上访的具体对象不是他们，但由于他们没有有效地化解农民上访，对于县市或者更高层面的领导机关来说，这些乡镇领导人的“政绩”已经受到损害。或者，农民越过乡镇上访，已经是宣告对于乡镇领导的不信任，等于向上级机构投诉他们没有尽职。
我们这里所指的农民上访，基本上是超出了乡镇政府层面的上访事件，个别可能没有超出者，但影响已经超出乡镇。与前五年比较，6个乡镇表示现在的上访次数没有多大变化，9个乡镇表示上访情况有所下降，5个乡镇表示上访有所增加。总起来说，这些乡镇的上访形势是稳定的。关于上访增加的原因，他们认为主要是农民法律权利意识的增强。多数领导人指出，由于政府工作的改进和农村政策环境改善，今后农村的上访势头将渐趋平缓。
关于全国的群众上访情况，国家信访局有“两个80%”的基本判断，即80%的上访要求合理或者部分合理，80%的上访问题可以在基层得到解决。这些乡镇领导认为，80%上访要求合理的判断也实用于上访农民的分析。原来，我本人相当然地认为，基层的上访事件可能有比较多的属于理由不充分或者缺乏政策法律依据，或者说合理的上访要明显低于在中央层面的80%.但是，基层领导人和信访工作部门认为，这个80%仍然适用。一个县的信访局长说：“我每天接触上访群众，他们要做出上访的决定很不容易，有的在信访局门口要徘徊思考许多次才最后走进来。进信访局之前，有不少人不仅反复考虑，而且多次找人询问咨询，查找相关的文件政策。当他走进来的时候，绝大多数理由是正当的”。
这些乡镇领导人谈到自己处理农民上访事件经历，对于农民的通情达理给予高度评价。湖南一个镇党委书记介绍：“1986年，我镇政府和一个村共同开发一片山地，搞封山育林，收益按一九分成，镇政府得九，村里得一。1992年分了一次红，镇政府得了9万多，农民得了1万多。1995年镇政府把树全砍了卖了，没有给老百姓钱。从此这个村的老百姓就一直上访告状，税费也不交。去年10月，我把这两个组的农民召集起来开会，问他们应该分多少，群众说有1万多。我说你们也拿不出证据，干脆镇政府补你们3000元算了，农民说要4000.实际上我也不清楚到底是多少，我拍板说就给4000，然后我让镇村的干部把这些年的税费也算一下，结果农民欠镇政府的税费和镇政府欠农民的这4000块钱一抵消，农民还欠镇里3000块钱。最后，这两个组的农民不但把税费补交了，还很满意。通过这件事，我最大的感触是，农民的要求并不高，他们一是要个明白，二是要个理解，三是政府适当给他们点关怀，有的事情宽慰他几句就行了”。四川一个镇党委书记介绍：“去年我镇成功地化解一起群体事件。县农办为5个乡镇从省果树站购进了大批柑橘种苗，一年后发现种苗有柑桔溃疡病，而且将一些过去农民栽种已挂果的成年大树也感染上了。三个月内，我镇共砍、挖、烧病树12万多棵，其中，成年挂果树7万多棵。农民们很气愤，准备集体到省里上访。疫情发生后，我们镇政府工作人员迅速深入村社和农民一起给果园喷药预防，对病株进行砍、挖、烧，并组织农民重新补种其它果树，尽可能地减少农民的损失。广大农民看到镇政府一心帮助他们搞防除工作，受到感动，打消了到上级上访的念头。通过这件事，使我们体会到，真心对待农民，真心地为农民办事，就能得到农民的理解和支持，就能够化解矛盾，有效地预防和避免农民群体上访。”
在这次调查的20个乡镇中，过去一年中发生过群体性事件的有三个乡镇，有两起发生在东部沿海地区，一起发生在中部不发达地区，起因都是土地征用补偿问题。一起的直接原因是征用地面积计算问题，两起是补偿标准问题。三起都发生了村民与干部、施工单位的正面群体性冲突，都出动了公安人员。结局也各不相同，两起是政府妥协，提高了补偿标准，一起是上访组织者被抓了起来，农民妥协，事件自然平息。三个乡镇的领导人分别形成了不同的体会。有的说：“如果发生了农民闹事，只要乡镇党委紧紧依靠政府有关部门，特别是执法部门的支持，就不怕摆不平‘。有的说：”发生了政府必须依法行政，对于农民的工作要做细，否则很被动“。
在这些乡镇领导人来看，有一部分农民上访是他们无法处理的，或者说从他们的角度看是没有解决途径的。第一种是历史遗留问题，如有农民为上个世纪五六十年代的财产问题上访，虽然不是完全没有道理，但是确实没有依据解决。第二种是乡镇政府权力和责任之外的问题，农民的上访诉求可能是合理的，也可能是不合理的，但是乡镇政府无力解决。一个乡镇书记讲了这样一个事例，“我们这儿有个老太太，他儿子在医院动手术时死了。医院说是正常死亡。老太太就说是医疗事故。去年几次跑到北京上访。上边发火了，追究我们的责任。我根本处理不了，可是，属地管理就是这样。不管是不是你的责任，只要是你这儿的人去上访了，你就有责任。很没有道理！”第三种是下岗乡镇干部的上访，也非常难办。江苏的一个乡党委书记介绍：“近几年来，我们这里上访的主要是乡办单位的临时人员、下岗工人及七站八所那些工资无着落的人员。我们是根据上级要求清理的，但是这些人提出很高的要求，乡镇没有办法解决。他们上访，比农民难办得多。
谈到上访问题，这些乡镇领导人抱怨最多的不是上访农民，而是上级领导部门。一个乡党委书记的意见很有代表性：“我对上级对待上访的办法很不理解。市里专门有个文件，规定只要是越级上访，不管是什么原因，不管应该由谁处理，只要在你的行政管辖区域内，就追究当地一把手的责任。尤其是在国庆节、元旦、春节、两会和重大活动期间，要求特别严。我不理解，为什么党怕见群众呢？他能把你怎么样呢？我觉得信访应该是个畅通渠道，但现在就是靠行政手段去压着，死看硬守，这样下去不行。”调查中不仅乡镇干部表达了这样的意见，许多县市领导人也持这种看法。
七、农民对乡村干部的信任
在被调查乡镇中，认为最近几年农民和乡村干部“关系变好”的有8个，认为“关系变差”的有6个，认为“说不好”的有6个。
谈到农民对于乡村干部的信任问题，部分乡镇领导人认为：信任程度的高低与关系的好坏并不一致。有的乡镇书记说“在我们那里，农民与干部的关系并没有变坏，但是，信任降低了”。在接受访谈的乡镇领导人中，认为乡村干部的信任度提高的有6个，认为信任度下降的有11个，其他表示没有什么变化。一个乡的党委书记说：“我看干群矛盾不是缓和了，也没有更紧张。但是，农民对乡镇政府的信任度是降低了，打心眼里不信任你。干部也讲现在和老百姓打交道越来越难了”。
1.影响关系改善的因素。有6个乡镇提到政府为老百姓办了实事，解决了困难，增加了农民收入；有3个乡镇提到税费改革之后，面向农民的收费项目大幅减少；有3个乡镇提到是乡村干部素质提高了，作风改善了；有2个乡镇提到村干部是农民自愿选出来的，民意基础好，也注重为农民着想；有1个乡镇提到乡镇政府转变职能，服务增加了，办事效率也提高了。
部分乡镇领导对于关系改善很是欣慰，他们特别强调为农民办实事的因素和选举的因素。江苏的一个乡党委书记说：“近几年来，农民与基层组织的关系是更融洽了。因为，当地政府为老百姓办了很多实事，帮助他们解决了很多困难。前几年是通路、通自来水，现在是通有线电视。乡政府也一直在想各种办法，增加农民收入，1999年和2000年因为种扁豆成功，还有农民给乡政府送锦旗”。陕西的一个镇党委书记说：“总的来看基层组织和农民的关系也密切了。今年将会更好。一是干部是农民自愿的基础选出来的；二是干部作风变了，不是原来的摧粮要款、刮宫引产的强迫做法；三是乡村干部注重办实事好事。”
2.影响关系恶化的因素。有5个乡镇提到与农民的接触减少，缺乏沟通，关系疏远，对于群众反映的问题不能及时解决；有5个乡镇提到乡村干部吃喝腐败、工作方法简单，不为农民办实事；有3个乡镇提到农民对政府服务性的要求越来越高，而政府的服务水平提高过慢；有2个乡镇提到农村经济发展过慢，农民收入减少；有1个乡镇提到农村家族势力、派别势力增大对村委会选举有影响，加深了宗族、派系的矛盾。
这些乡镇领导人特别强调基层组织在体制、管理、个人素质等方面不适应新形势的问题。山东的一个镇党委书记说：“农民对乡村干部的信任是大大下降了。主要原因是，许多农村干部带领大家创业的劲头没有了，廉政作风也不行了；干部办事不民主不公开；集体成了空壳子，没钱给农民办实事。今后农民与乡村干部的关系可能会更紧张，现在上面都转轨了，基层组织的调整跟不上，很多不适应，矛盾会积累下来。”湖南的一个乡镇党委书记说：“我看现在基层组织和农民的关系是比以前差了。乡镇政府这些人在混日子，最多三分之一在干工作，另外三分之一应付上级检查，还有三分之一打牌玩乐。干部没心思真正干工作，群众找也爱搭不理的，责任心不强。干部也不爱学习，报纸都不爱看，见识少，对群众说的事情也讲不出个道理。我觉得以后干群关系会往更坏的方向发展。”
3.农民与基层政府关系的变化趋势
以“持乐观态度”、“持悲观态度”和“认为难以预料”三种看法来划分，这些乡镇领导人的回答大致上各占三分之一。从这些乡镇领导人的交谈可见，农民对于基层政府的信任，农民和政府人员的关系，衡量标准并不神秘玄虚，是很实在的，就是政府是否能为农民办了实事，提供了服务。有些乡镇领导人从两个侧面看到了税费改革的影响。四川的一个镇党委书记说说：“现在基层组织和农民的关系比前几年变好了，因为不收税费了。但是，今后几年则很难说。从好的方面来说，税费改革之后收费项目减少，基层组织和农民的关系不会像以前那么紧张。从坏的方面讲，由于收费项目减少，与农民群众的接触减少，沟通减少，关系会更加疏远”。
在乡村社会的冲突中，乡镇政府的双重角色。一方面，乡镇是冲突化解者，在许多情况下，社会矛盾需要他们去处理，利益关系需要他们去协调。如排查不稳定因素已经成为乡镇政府的常规性工作，尤其在“敏感”时期大批乡镇干部进村入户，打探掌握可能的冲突信息，及时反馈到政府采取措施化解，作用还是明显的。当农民之间发生冲突，经济主体之间出现利益纷争的情况下，基层政府的调停处理，作用也是不可以抹杀的。正因为如此，不少人认为，如果没有乡镇这道防火墙，一些社会冲突会蔓延升级。另一方面，乡镇也是冲突制造者，有不少冲突是这个层面制造出来的。起源有两类，一类起源于干部“做坏事”，诸如侵害农民利益、贪污腐败等，一类起源于干部“不做事”，村民有很多公共服务需求，村里有很多共同问题需要解决，但是干部置若罔闻，视而不见，造成社会紧张和冲突。从我们的调查看，近年来“做坏事”引发的冲突明显下降，“不做事”引发的冲突正在上升。因此，探索预防和化解乡村冲突，仅仅注重惩治品行不端者还不够，更重要的是要满足农民的公共服务需求。我们认为，乡镇政府这种双重角色的发生机制是可以分解的，不同的体制和环境条件，两种角色彼此消长。如果变革措施得当，消极角色可以抑制，积极角色可以发扬。
结语：
90年代以来，乡村两级组织的关系，可以说经历了一个耐人寻味的变化过程，一方面是村级直接选举的强力推行（包括村委会直选和党支部“两推一选”），村干部的产生正在启动一个民主化的过程；另一方面，乡镇党委政府对于村级组织的运行，也在展开一个行政化控制加强的过程。在村庄的社会经济生活越来越市场化、越来越自主化的同时，村庄内部的公共权力组织却被上级更多地作为科层制组织来管理了。这是基层组织的建设方向吗？这是本文提出的第一个问题。
本文提出的第二个问题是：这种行政化控制的努力奏效了吗？具体地看，有些情况下是有效的，些情况下是无效的，但是整体来看，效果是越来越差了，或者说乡镇政府越来越力不从心了。近几年乡镇政府和村级组织之间的关系，既趋于紧密，也趋于紧张。说紧密，是乡镇政府的控制措施仍在增加；说紧张，是乡村之间出现了一些新的制度变量和社会因素，控制愈加困难，两级组织之间的不协调增多。谈到现在的干部下村，有的乡镇干部话说，“就像葫芦掉到井里，从上边看是下去了，从下边看还漂在上边”。可以说，最基层的这两级组织之间正在发生“脱节”。
本文提出的第三个问题是：即便乡镇对于村干部的行政化控制是有效的，那么，乡镇对于村庄社会运行的控制是否也有效？答案也是不肯定的。有些村庄干部还在围绕乡镇政府指令转，但是，更多的村庄干部则不然，村庄里的农民则更不然。农民不知道乡村干部在忙乎什么，也越来越不在意干部在忙乎什么，甚至也不在意这些人的存在，只要不来找麻烦就行了。部分村庄干部在忙于应付乡镇领导，编数字报材料，把制度文字挂上墙，办虚事的心思远远大于办实事。在上级看来那些娓娓动听的工作，其实仅仅是基层政府“自己陪着自己玩”，与农民无涉。因此，在乡镇政权和村庄干部的脱节之外，还有基层组织与乡村社会生活的脱节，或者说是基层政府和农民之间的脱节。从上层听汇报，基层对于各种部署号召可以说是闻风而动，亦步亦趋，但事实上很多情况下是貌合神离，渐行渐远。对于乡镇与村庄的这种脱节我们很难做出价值判断。从政府的角度说，许多工作变成自说自话，对于乡村社会失去实际影响力，不能说是好事；从农民角度说，政府的行政控制和干预逐渐式微，社会正在自主运行，不能说是坏事。总起来看，这种政府运作与农民生活的脱节，正在构成市场经济条件下对于政府改革和乡村治理的现实挑战。需要反思的问题是：“政府应该怎样管理农村？”
近两三年，农村社会形势发生了重要转变，结构性紧张明显缓和，政府获得的信任显著增加。转变的根本原因是中央连续出台的系列农村新政。评价这些政策的的作用，绝不可以单算农民收入的经济帐，更重要的是农民这个社会群体在权利地位上的改善，政府在农民心目中的整体形象改善。这些政策的实行，使农民重新获得被关爱被尊重的感觉，切身体验到了“执政为民”，而不是仅仅在电视节目中聆听“执政为民”。可以断言，如果情况如同此前，农民的税费负担仍然沉重、耕地滥占依旧猖獗、进城务工继续遭到打压，农村社会必定有更多不稳定。没有了农民的信任支持和乡村稳定，所谓的全面小康社会将只是虚妄的想象。但是，我们的调查也发现，中央政策转变和基层政府形象转变并不是内在一致或者完全同步。一方面，政策转变以后，过去因为执行政策直接引起的矛盾显然减少，干群关系相应改善，如税费征收最能说明问题。另一方面，政策转变以后并不必然带来基层干部的问责意识、工作方法、工作能力的提高，因为这些问题与政府制度安排等直接有关。因此这就出现了一些农民所说的情况：“政策虽然变好了，但是干部并没有变好”。因为干部没有变好，不仅好政策的执行会遇到来自政府内部的重重困难，而且会衍生出其他若干问题。因此，现在农村稳定的形势依然严峻，可以说隐忧深重。要解决“干部变好”的问题，根本途径是政府体制的转变。因此，建立农村社会和谐的根基，需要在改变政策导向的同时，进一步推进政府体制改革。
*本项研究的实地调查在河北、山西、山东、浙江、安徽、湖南、四川、甘肃、宁夏、陕西等10个省区的20个乡镇进行。基本调查方法是对于乡镇村主要干部的结构式访谈，访谈内容是乡村组织的日常运行和难点问题。每个乡镇调查3至5天，形成2万字左右个案报告。为了深化对于乡镇运行的理解，课题组曾在北京召开两次乡村干部座谈会，每次会议两天，每次邀请来自不同地区的20余名乡村干部参加。实地调查和座谈会资料是本课题研究的基础性依据。同时，作者挂职担任县委副书记期间的工作经验对于本报告形成也有重要帮助。
