编者按：中国留美经济学会2006年会于7月2-4日在上海举行。在“经济增长与土地发展”的圆桌论坛中，浙江大学农业现代化与农村发展研究中心（卡特）主任黄祖辉、中国经济发展研究会研究员赵阳，中国银河证券首席经济学家左小蕾作为特邀嘉宾出席。该论坛由美国马里兰大学林肯土地政策研究院中国土地政策与城市研究中心主任丁成日主持。现将论坛主持人和发言人的全文发表如下。《21世纪经济报道》记者刘巍对发言稿进行了编辑与整理。
主持人：几百年来，土地时时成为政治、经济、社会问题的一个承载体。一方面体现为土地使用者、所有者等利益集团之间的矛盾冲突。另一方面，即使是在发达国家，对土地拥有者和（或）使用者的权利和利益的保护与政府和（或）公众在土地上的利益两者之间的平衡一直是困扰整个社会的比较突出问题之一。如美国，过去125年来，这个问题就一直在争论不休，甚至最高法院2005针对政府强制性征地的权力范围的判决不仅没有解决这个问题，并使这个问题进一步复杂化
从经济角度来讲，工业化和城市化的进程需要以一个合理的价格获得土地，以满足城市化工业发展的需求，从而能够吸收城市化带来的大量劳动力供给。另外，土地是广大农民生活的唯一依赖，更常常在城市化、工业化的过程中成为那些生活在贫困线的人走向相对富裕的一个期望和寄托。因此，土地政策会影响到社会稳定、可持续发展等诸多问题，所以土地可以成为一个非常重要的政治经济手段。
各个国家的土地问题的程度有所不同。美国的土地问题主要体现在生产和公共利益之间的平衡。拉丁美洲的土地问题和中国类似，主要表现为在城市化和工业化互相匹配不足带来的问题。中国经过近二十多年来的改革发展，在土地方面积累的矛盾已相当突出，主要表现为三农问题、失地农民问题、城市改造和农村发展问题及日益提高的地价问题等。而土地问题的原因有很多，涉及到公共财政体制、国家粮食安全、社会利益再分配以及税收稳定等等，很难用一种方法解决。
此外，解决中国土地问题还有一个难点——土地过去对中国经济的腾飞发挥不可估量的作用，这无疑为解决与土地相关的问题增加的巨大的困难，也使中国土地问题的求解变得非常复杂。
下面，请几位嘉宾就目前中国的土地问题发表见解。
黄祖辉：中国的土地问题复杂而敏感，同时又非常紧迫，这是一个基本判断。我主要从以下几方面来谈一谈。第一，中国经济高速增长。中国经济的快速增长主要得益于两大红利——廉价土地与廉价劳动力，但是这两块红利存在强约束，不可能也不应该长期如此获取，事实上，它已成为我国社会、经济矛盾的焦点之一。
第二、我国现行的农村土地制度。在家庭联产承包责任制以后，我国土地制度实现了三权分离，即所有权、承包权与经营权分离。从国家宏观层面和法律角度而言，当前的产权关系基本明确，即农村土地归农民集体所有。问题的关键是产权和治权不相协调。因为产权是需要保护和实现的，也就是说需要治权的配合。而我国恰恰在这方面存在诸多问题，如治理结构问题、法律体系问题等，导致了农民土地产权不能得到很好的体现。尤其在城市化、土地非农化趋势明显以后，一般意义上的产权界定已不足以解决实际的运作。
第三，农民利益与土地制度。土地具有生产功能、保障功能、资产功能、生态功能和公益功能五大功能。其中保障功能在中国是独特的，土地对农民起到一定保障作用。至于为什么出现对征用农民土地补偿低的现象？主要原因是对土地功能及其与农民的利益关系缺乏正确认识，因而往往是对土地的生产功能给予补偿，而对土地的保障功能、资产功能补偿过低。因此，从利益格局来考察，我国的土地配置总体上是以牺牲农民的利益为代价的，市场机制基本没有发挥作用。我认为土地的五大功能应该成为中国农村土地制度改革或者重新构造利益分配格局的一个出发点和分配基础。
第四，土地、城市化与农民市民化。城市化进程中必须处理好城市扩张和农民利益的关系，避免新一轮的以牺牲农民为代价的城市偏向和新的剪刀差现象。原来存在的主要是农产品剪刀差，但这些年又形成了土地剪刀差，这比农产品剪刀差更加危险。尽管中央在宏观上采取了严格的调控政策，但并没有从根本上解决这一问题。城市化战略应该是城市发展和农民利益的双赢。我认为，现阶段的中国城市化本质上应该是转移农民的市民化过程，而不是单纯的城市扩展和城市现代化。因此，必须使农地非农化、城市化与农民市民化融为一体，要把农民市民化和城市化相挂钩。
此外，农村土地承包制应该长期不变。中国的农村土地承包制已不是一般意义上的债权关系，事实上，社区农民承包土地和外来者承包土地的价格不同，这就表明了这个承包权绝不是一般意义上的承包关系，而是一种产权分割，具有物权属性。现在农民不能用土地进行抵押，因而影响到农民融资。我觉得需要通过农村土地产权的进一步明晰和治权结构完善，使农民的土地权益得到保护和实现，使土地的抵押、转让等交易可以进行。至于土地的跨省区交易，也可考虑在中央政府的调控下，尝试用地指标的跨省区交易。
赵阳：土地制度的稳定与发展是当前中国经济可持续发展和建立和谐社会的一个必然要求。现在整个耕地保护形势已经非常严峻，从供给情况看，耕地大幅减少：1996年我国耕地面积19.51亿亩，而到2004年已减至18.37亿亩，去年又减少600万亩，现在人均耕地面积已不足1.4亩；而且我国只有1亿亩左右的后备耕地资源。另一方面，目前土地需求强劲，而且现有制度下，土地需求不仅是经济性需求，还有“行政性”需求，如地方政府的政绩主要是靠GDP和财政收入，这两大指标都与土地推动密切相关。因此，我觉得从政府体制的角度看，当前最紧迫的问题是要消除或者扭转这种以牺牲农民利益为代价的经济发展模式，而从中长期制度来看，土地制度的稳定和发展是核心中的核心问题。
我认为现行土地制度中有几个“软肋”，一是“集体所有”，因而经常会发生土地调整，村委会把农民的承包地调整来调整去，而且在这个过程中常常侵害农民利益。其二，把土地的规模经营和发展壮大集体经济挂起钩来，这往往带有一种意识形态的色彩，由此甚至有人质疑稳定家庭承包制度的基本政策，似乎强调规模经营要以保护农民土地权益为前提，就是与发展集体经济对立起来了。第三就是资金瓶颈，似乎农村缺乏资金主要是农户小规模所致。土地制度的发展目标有三：一要稳固产权，二要发育市场，三是与金融工具相衔接。我认为当前最核心问题还是要稳定完善现有产权结构而不是推行私有制。农村土地所有权不能移到村民小组以上这个层次，承包经营权要稳定在农户手中，长期不变，有了这个基础才能实现其它目标。鼓励规模经营与发展集体经济是两回事，不能混为一谈。规模经营一要有条件，二要在农户自愿有偿的基础上进行的，行政推动往往会侵害农民利益；发展集体经济也要创新，不能在过去土地集合的老路上找出路。我有实证研究清楚显示，你调整土地，特别是打破村民小组这个土地边界，农民就减少参与土地租佃，市场怎么发育，经营规模怎么实现？没有一个稳定的产权，银行不会给信贷支持，金融支持问题根本就不是或者主要不是农户规模大小的问题。
最近我调研跑了不少地方，确实发现当前农村一些值得引起注意的问题，概括起来是“三个集中”的问题：
第一、土地集中。在发展现代农业的口号下，近来规模化经营的趋势非常明显。如福建个别县市已经把20％以上的土地集中起来。我并不是反对把土地规模化集中，但在这个过程中间如果行政化推动往往容易违背“依法、自愿、有偿”的基本原则，出现强迫农民进行流转的现象。不能损害农民的利益，不能改变耕地使用性质，这应该是两个最基本的底线。
第二、村庄集中。在北方地区农民集中居住比较符合习惯，而在南方地区很多地方依山伴水，符合自然生态，但在政府的推动下集中建房的利益驱动很强，而且很容易把所有权的边界打乱。现有的土地所有权，有90％以上归属村民小组，9％归属行政村层次，只有不到1%归乡镇一层所有。有的地方规划要将村民小组合并一半甚至四分之三，理由是集约使用土地，但节约的地归谁所有、使用，做什么用途？现有法律法规并不清楚。如果仅仅是行政管理层次合并还比较容易，但是要动到土地的财产权利，恐怕容易引起严重混乱。
第三、资金的集中。一方面，有的地方干部对政策的把握不准，认为与其把补贴发到农民手里、资金使用效率低，还不如集中起来搞建设；另一方面，现有的财政体制确实造成县乡财政困难，公共开支也有困难，以至在资金需求方面表现出一种“饥渴”状态，以资金整合为名截留资金。虽然这与土地制度没有直接关系，但和土地出现问题的本质一样，就是侵害农民财产权利。
因此，结论就是一条，当前土地制度方面最核心的是要推进一系列以稳固产权为中心的基本制度建设，包括加快出台物权法，明确农户承包经营权作为用益物权，明确村民小组作为土地所有权的代表主体，也包括我们正在推进的农村土地登记制度试点项目，保证农民的土地权利确权到户，明确农民拥有长期稳定的、除了终极所有权以外的尽可能完整的土地权益。
左小蕾：土地问题既有长期制度的问题，也有短期政策的问题，比如土地所有权的使用权的界定，是解决中长期的问题。对于目前的土地政策，需要谈一谈中国房地产调控。
房地产调控基本从2004年就已经开始，当时国务院发出“国八条”，今年又出了“国六条”及一系列细则，这都涉及到近期的土地使用政策。总结2004年以来的房地产调控，我们认为，明确房地产调控的目标，实施有针对性的政策，才能真正解决房地产市场存在的主要矛盾。2004年提出的政策目标是调控房价，但当时采用了紧缩土地政策，市地价大幅涨，适得其反。结果房价不降反升。接下来就调控地价，地价怎么调？市场化招标。但土地是不可再生的稀缺资源，于是招标的结果就是把地价抬得越来越高，房产价格也随之走高。所以，总结起来，进行宏观调控时首先要把调控目标明确，然后一定要对症下药。政策不对，结果可能更糟糕。
这次房地产调控的政策目标，我们认为，从政府职能的角度来说，政策应该向公共事业倾斜；从资源优化配置的角度来说，政策要从已经产生空置率的高档房转移到供给不足的中低档房的建设上；从促进社会公平的角度，政策要向弱势群体倾斜；从宏观经济政策调整的角度，政府应该调控泡沫造成的不稳定态势，因为资本逐利的本性使投资需求从根本上来说使会推动资产泡沫的。所以，不管从哪个角度看，政策的调控目标都应该是向实际需求房屋的较弱势的群体倾斜。如果确定了以解决“民生”为主的调控目标，政策就应该以其他所有的问题退居其次的基础上来制定。然后加大国六条和十五条具体条款的执行和落实的力度，这样应该可以达成政策目标。我在新加坡待了很久，新加坡的房屋住宅体系就是以民生发展为主，我觉得值得借鉴。
由于投资需求和实际需求最大的不同，就是投资需求是短期的赚钱行为，所以很难带来市场的长期繁荣，容易制造泡沫。因此政策不应该向房地产投资需求太多倾斜，包括资金，因为给投资需求提供资金等于是把有限的资源让有投资需求、有投资能力的人赚取更大的钱。如果资源无限，这样没有问题。但是在资源稀缺的情况下，这样的资源配置又有欠公平。我认为可以把实际需求市场和投资需求市场分开，这样就可以控制两个价格不会互相影响，低收入群体的住房可以得到政策的倾斜。
主持人：我和我的同事最近在研究城市土地供给（农地-城市用地之间的转换）对城市发展的影响。我们通过生产函数的形式，利用计量经济学的方法，对220个城市的经济增长进行分析，得出城市土地供给对城市经济的发展起到的作用是不可低估的。八年全国平均一平方公里新增城市用地增加城市经济总量（GDP）2千5百万-3千万之间。与美国相比，这个数字看起来并不是很大，但是考虑到以下两个因素：1）这是全国平均；2）中国很多城市通常以开发区等大规模的方式将农地转化为城市用地，这种方式使统计估计值偏低。我们的研究是初步性的，详细的成果会很快出来。
主持人：刚刚我们讨论了当前土地方面存在的诸多问题，那么其中最亟待解决的问题是哪个？
左小蕾：目前来说最重要的，是不是能够暂时保持目前的土地的所有权和使用权的边界，适当缓和一下目前的土地形势，暂停非农化土地的增加。我们需要时间来设计一个更合理合法和公平的土地管理制度。我认为这并不会影响到城市化进程，因为有一批土地已经被市场储备了。暂时这样做法决不是不要改革，而是要努力改革改革过程中的问题，进一步完善改革。对于已经储备的土地，是否也可以开始划分不同的用途，把实际需求市场和投资需求市场分开。
赵阳：现在的耕地保有已经到了边缘，很多省的人均耕地资源已经低于0.8亩，这是一个警戒线。2003-04年发生粮食价格的大幅上涨，我个人觉得是粮食安全的基础还不够，所以耕地保护可能是现在土地制度建设要解决的最亟待解决的问题，而耕地保护问题的核心是产权稳固问题。国土资源部曾做过一个基本农田规划，目标是到2010年保有的基本农田应该不低于16.28亿亩，但是2004年耕地就已经减少至15.89亿亩，距离目标年还有6年，基本农田已经少于目标数3924万亩，全国有16个省低于原来的规划面积，这是一个严峻现实。而现在非农用地的获得性与我国土地资源的稀缺性相比，还是太容易获得，太低的成本！为什么浙江这样稀缺的地方，近些年单位土地面积的投资密度反而下降了？这也充分说明农村土地产权制度的不健全，排他性太不强。很多专家多次向人大提出，在法律框架中要明确村民小组作为所有权的代表主体，因为现在包括承包地发包、征地程序的设计中，包括补偿款的分配等等所有的问题，都集中到村民委员会这样一个层次来处理，所有权主体和管理层次严重错位。我曾研究过，土地的调整只要一打破村民小组的临界线，哪怕很小的调整，对产权稳定性的伤害都会非常大，投入会下降，尤其是长期的投入，市场也发育不起来，保护农民土地权益、抑制滥占耕地就根本无从谈起。
黄祖辉：我觉得当务之急是完善现行的农村土地产权制度。我刚刚提了混合产权结构的概念，但基本出发点还是现行的土地承包制的长期不变，在此基础上，实现农民承包权和集体所有权的合理分割，然后是土地非农化过程中的政府轨制介入和市场机制的引入，根据具体土地非农化的功能分析，处理好相关利益分配关系。而其前提是进一步完善土地产权和相关治权结构。后者不仅包括法律体系和仲裁机构的完善，也包括农民的组织化问题。因为现实中农民很分散，组织化程度弱，所以农民的组织化问题应提到重要议事日程。
主持人：产权确实很重要，但是我认为在地方政府利益驱动没有改变的情况下，土地集中应该有法可依，当然法律是不是能执行也同样重要。下面有一个提问，现在耕地面积不断下降的根本原因是什么？为什么土地非农化很容易？
左小蕾：为什么农村土地价格比较便宜？主要是牺牲了农民的利益，某些地方政府低价收购农民的土地，然后再高价出让，而并没有给农民足够的补偿。当然，这又跟地方政府的政绩和城市化的战略性的发展有关。
赵阳：从基础上讲，我刚才讲是产权问题。从管理制度层面讲，我觉得主要是在征地制度的设计上有很大弊端，征地制度的核心问题是解决农民的利益平衡问题，这个不解决是没法往下走的。
黄祖辉：我基本同意赵阳的观点。工业利润很多来自便宜的劳动力和便宜的土地，如果土地真正体现市场价格，开发商可能就没有那么大的动力去争取土地。当然，对于一些真正有效益和竞争力的企业，即使土地价格高一点，企业也仍有动力。因此，土地制度的改革并不会阻碍经济发展，相反，会实现土地的优化配置，会遏制经济的粗放发展。
主持人：对于宏观调控，我的看法比较负面。中央的宏观调控是拿一个不适当的工具试图解决一个正确的问题。为什么说宏观调控是一个不适当的手段？首先，土地是一个非流动性要素，国际上没有拿土地作为调控目标的先例。其次，土地具有地方性，所以美国主要以地方政策为主，国家基本上不对土地直接干预。当然，国家可以实施适当的间接干预：一是房地产融资、房屋利息补偿；二是耕地保护、粮食安全问题。但是目前解决我国粮食安全问题应是农业政策，包括减免税、农业补贴等，而不是通过土地政策。我想问问当前这种房地产的宏观调控和土地调控政策有效吗？可持续吗？
左小蕾：从大的方面来看，宏观调控叫做宏观管理似乎更为合适。宏观政策是逆周期运行的，经济周期是需要调平的，避免出现过于大起大落的情形。近几年的全球高增长低通涨的局面，与宏观管理水平和宏观调控的手段提高有关。美国是用市场化的方式、用利率的方式来调整，因为美国的市场化程度高，对于利率比较敏感。但即使这样，美国政府也会在市场失灵的时候采取适当的行政手段进行适时干预的。当然，土地问题不是简单的宏观调控就可以解决的。
短期内，在土地资源有限的情况下，一定要把调控目标搞清楚，在现有可使用的土地范围里把两个市场分开。不要把解决民生、实际需求为目标的土地去竞标，简单的不划分用途的所谓市场化竞标只会让土地价格越来越高。我觉得新加坡的方法是可行的，就是指定土地用途，一定要做中低档的房子，因为房价被锁定，然后这块土地再竞标，地价也不会天价上涨了，这样才能真正达到调控的目标。如果发展商愿意开发高档房，只要政策资源没有特别的眷顾，以发展商自有资金为主，土地完全市场化竞标，不妨让这部分市场更市场化运作。
赵阳：宏观调控肯定是要坚持的，否则经济恐怕无法健康持续发展。2004年中央宏观调控加强了粮食安全，针对农民增收出台了一系列惠农强农政策，应该说成效显著，避免了一场农业乃至整个国民经济的危机。调控不单单针对土地问题，还有信贷问题，即所谓“双闸门”。昨天邱晓华局长讲到，今年上半年全国固定资产投资同比增长超过30％，这样的速度太快。我觉得，在中国，土地是一个重要和必要的调控工具。因为中国的财税制度与美国有很大差别，我们没有不动产税，在这样的制度下中国的地方政府有很大的激励去卖地生财。当然调控的工具是一回事，而调控的方式是另一回事，可以更加市场化取向。
黄祖辉：短期看，中央的宏观调控是非常有效的，但是我觉得是非常划一和简单化的方法，不可持续，也不利于我国经济的整体发展。我国地区发展差异如此之大，国家调控的手段和方法也应该有差异性和多样化，不能像现在那样一刀切。
主持人：几百年来，土地时时成为政治、经济、社会问题的一个承载体。一方面体现为土地使用者、所有者等利益集团之间的矛盾冲突。另一方面，即使是在发达国家，对土地拥有者和（或）使用者的权利和利益的保护与政府和（或）公众在土地上的利益两者之间的平衡一直是困扰整个社会的比较突出问题之一。如美国，过去125年来，这个问题就一直在争论不休，甚至最高法院2005针对政府强制性征地的权力范围的判决不仅没有解决这个问题，并使这个问题进一步复杂化
从经济角度来讲，工业化和城市化的进程需要以一个合理的价格获得土地，以满足城市化工业发展的需求，从而能够吸收城市化带来的大量劳动力供给。另外，土地是广大农民生活的唯一依赖，更常常在城市化、工业化的过程中成为那些生活在贫困线的人走向相对富裕的一个期望和寄托。因此，土地政策会影响到社会稳定、可持续发展等诸多问题，所以土地可以成为一个非常重要的政治经济手段。
各个国家的土地问题的程度有所不同。美国的土地问题主要体现在生产和公共利益之间的平衡。拉丁美洲的土地问题和中国类似，主要表现为在城市化和工业化互相匹配不足带来的问题。中国经过近二十多年来的改革发展，在土地方面积累的矛盾已相当突出，主要表现为三农问题、失地农民问题、城市改造和农村发展问题及日益提高的地价问题等。而土地问题的原因有很多，涉及到公共财政体制、国家粮食安全、社会利益再分配以及税收稳定等等，很难用一种方法解决。
此外，解决中国土地问题还有一个难点——土地过去对中国经济的腾飞发挥不可估量的作用，这无疑为解决与土地相关的问题增加的巨大的困难，也使中国土地问题的求解变得非常复杂。
下面，请几位嘉宾就目前中国的土地问题发表见解。
黄祖辉：中国的土地问题复杂而敏感，同时又非常紧迫，这是一个基本判断。我主要从以下几方面来谈一谈。第一，中国经济高速增长。中国经济的快速增长主要得益于两大红利——廉价土地与廉价劳动力，但是这两块红利存在强约束，不可能也不应该长期如此获取，事实上，它已成为我国社会、经济矛盾的焦点之一。
第二、我国现行的农村土地制度。在家庭联产承包责任制以后，我国土地制度实现了三权分离，即所有权、承包权与经营权分离。从国家宏观层面和法律角度而言，当前的产权关系基本明确，即农村土地归农民集体所有。问题的关键是产权和治权不相协调。因为产权是需要保护和实现的，也就是说需要治权的配合。而我国恰恰在这方面存在诸多问题，如治理结构问题、法律体系问题等，导致了农民土地产权不能得到很好的体现。尤其在城市化、土地非农化趋势明显以后，一般意义上的产权界定已不足以解决实际的运作。
第三，农民利益与土地制度。土地具有生产功能、保障功能、资产功能、生态功能和公益功能五大功能。其中保障功能在中国是独特的，土地对农民起到一定保障作用。至于为什么出现对征用农民土地补偿低的现象？主要原因是对土地功能及其与农民的利益关系缺乏正确认识，因而往往是对土地的生产功能给予补偿，而对土地的保障功能、资产功能补偿过低。因此，从利益格局来考察，我国的土地配置总体上是以牺牲农民的利益为代价的，市场机制基本没有发挥作用。我认为土地的五大功能应该成为中国农村土地制度改革或者重新构造利益分配格局的一个出发点和分配基础。
第四，土地、城市化与农民市民化。城市化进程中必须处理好城市扩张和农民利益的关系，避免新一轮的以牺牲农民为代价的城市偏向和新的剪刀差现象。原来存在的主要是农产品剪刀差，但这些年又形成了土地剪刀差，这比农产品剪刀差更加危险。尽管中央在宏观上采取了严格的调控政策，但并没有从根本上解决这一问题。城市化战略应该是城市发展和农民利益的双赢。我认为，现阶段的中国城市化本质上应该是转移农民的市民化过程，而不是单纯的城市扩展和城市现代化。因此，必须使农地非农化、城市化与农民市民化融为一体，要把农民市民化和城市化相挂钩。
此外，农村土地承包制应该长期不变。中国的农村土地承包制已不是一般意义上的债权关系，事实上，社区农民承包土地和外来者承包土地的价格不同，这就表明了这个承包权绝不是一般意义上的承包关系，而是一种产权分割，具有物权属性。现在农民不能用土地进行抵押，因而影响到农民融资。我觉得需要通过农村土地产权的进一步明晰和治权结构完善，使农民的土地权益得到保护和实现，使土地的抵押、转让等交易可以进行。至于土地的跨省区交易，也可考虑在中央政府的调控下，尝试用地指标的跨省区交易。
赵阳：土地制度的稳定与发展是当前中国经济可持续发展和建立和谐社会的一个必然要求。现在整个耕地保护形势已经非常严峻，从供给情况看，耕地大幅减少：1996年我国耕地面积19.51亿亩，而到2004年已减至18.37亿亩，去年又减少600万亩，现在人均耕地面积已不足1.4亩；而且我国只有1亿亩左右的后备耕地资源。另一方面，目前土地需求强劲，而且现有制度下，土地需求不仅是经济性需求，还有“行政性”需求，如地方政府的政绩主要是靠GDP和财政收入，这两大指标都与土地推动密切相关。因此，我觉得从政府体制的角度看，当前最紧迫的问题是要消除或者扭转这种以牺牲农民利益为代价的经济发展模式，而从中长期制度来看，土地制度的稳定和发展是核心中的核心问题。
我认为现行土地制度中有几个“软肋”，一是“集体所有”，因而经常会发生土地调整，村委会把农民的承包地调整来调整去，而且在这个过程中常常侵害农民利益。其二，把土地的规模经营和发展壮大集体经济挂起钩来，这往往带有一种意识形态的色彩，由此甚至有人质疑稳定家庭承包制度的基本政策，似乎强调规模经营要以保护农民土地权益为前提，就是与发展集体经济对立起来了。第三就是资金瓶颈，似乎农村缺乏资金主要是农户小规模所致。土地制度的发展目标有三：一要稳固产权，二要发育市场，三是与金融工具相衔接。我认为当前最核心问题还是要稳定完善现有产权结构而不是推行私有制。农村土地所有权不能移到村民小组以上这个层次，承包经营权要稳定在农户手中，长期不变，有了这个基础才能实现其它目标。鼓励规模经营与发展集体经济是两回事，不能混为一谈。规模经营一要有条件，二要在农户自愿有偿的基础上进行的，行政推动往往会侵害农民利益；发展集体经济也要创新，不能在过去土地集合的老路上找出路。我有实证研究清楚显示，你调整土地，特别是打破村民小组这个土地边界，农民就减少参与土地租佃，市场怎么发育，经营规模怎么实现？没有一个稳定的产权，银行不会给信贷支持，金融支持问题根本就不是或者主要不是农户规模大小的问题。
最近我调研跑了不少地方，确实发现当前农村一些值得引起注意的问题，概括起来是“三个集中”的问题：
第一、土地集中。在发展现代农业的口号下，近来规模化经营的趋势非常明显。如福建个别县市已经把20％以上的土地集中起来。我并不是反对把土地规模化集中，但在这个过程中间如果行政化推动往往容易违背“依法、自愿、有偿”的基本原则，出现强迫农民进行流转的现象。不能损害农民的利益，不能改变耕地使用性质，这应该是两个最基本的底线。
第二、村庄集中。在北方地区农民集中居住比较符合习惯，而在南方地区很多地方依山伴水，符合自然生态，但在政府的推动下集中建房的利益驱动很强，而且很容易把所有权的边界打乱。现有的土地所有权，有90％以上归属村民小组，9％归属行政村层次，只有不到1%归乡镇一层所有。有的地方规划要将村民小组合并一半甚至四分之三，理由是集约使用土地，但节约的地归谁所有、使用，做什么用途？现有法律法规并不清楚。如果仅仅是行政管理层次合并还比较容易，但是要动到土地的财产权利，恐怕容易引起严重混乱。
第三、资金的集中。一方面，有的地方干部对政策的把握不准，认为与其把补贴发到农民手里、资金使用效率低，还不如集中起来搞建设；另一方面，现有的财政体制确实造成县乡财政困难，公共开支也有困难，以至在资金需求方面表现出一种“饥渴”状态，以资金整合为名截留资金。虽然这与土地制度没有直接关系，但和土地出现问题的本质一样，就是侵害农民财产权利。
因此，结论就是一条，当前土地制度方面最核心的是要推进一系列以稳固产权为中心的基本制度建设，包括加快出台物权法，明确农户承包经营权作为用益物权，明确村民小组作为土地所有权的代表主体，也包括我们正在推进的农村土地登记制度试点项目，保证农民的土地权利确权到户，明确农民拥有长期稳定的、除了终极所有权以外的尽可能完整的土地权益。
左小蕾：土地问题既有长期制度的问题，也有短期政策的问题，比如土地所有权的使用权的界定，是解决中长期的问题。对于目前的土地政策，需要谈一谈中国房地产调控。
房地产调控基本从2004年就已经开始，当时国务院发出“国八条”，今年又出了“国六条”及一系列细则，这都涉及到近期的土地使用政策。总结2004年以来的房地产调控，我们认为，明确房地产调控的目标，实施有针对性的政策，才能真正解决房地产市场存在的主要矛盾。2004年提出的政策目标是调控房价，但当时采用了紧缩土地政策，市地价大幅涨，适得其反。结果房价不降反升。接下来就调控地价，地价怎么调？市场化招标。但土地是不可再生的稀缺资源，于是招标的结果就是把地价抬得越来越高，房产价格也随之走高。所以，总结起来，进行宏观调控时首先要把调控目标明确，然后一定要对症下药。政策不对，结果可能更糟糕。
这次房地产调控的政策目标，我们认为，从政府职能的角度来说，政策应该向公共事业倾斜；从资源优化配置的角度来说，政策要从已经产生空置率的高档房转移到供给不足的中低档房的建设上；从促进社会公平的角度，政策要向弱势群体倾斜；从宏观经济政策调整的角度，政府应该调控泡沫造成的不稳定态势，因为资本逐利的本性使投资需求从根本上来说使会推动资产泡沫的。所以，不管从哪个角度看，政策的调控目标都应该是向实际需求房屋的较弱势的群体倾斜。如果确定了以解决“民生”为主的调控目标，政策就应该以其他所有的问题退居其次的基础上来制定。然后加大国六条和十五条具体条款的执行和落实的力度，这样应该可以达成政策目标。我在新加坡待了很久，新加坡的房屋住宅体系就是以民生发展为主，我觉得值得借鉴。
由于投资需求和实际需求最大的不同，就是投资需求是短期的赚钱行为，所以很难带来市场的长期繁荣，容易制造泡沫。因此政策不应该向房地产投资需求太多倾斜，包括资金，因为给投资需求提供资金等于是把有限的资源让有投资需求、有投资能力的人赚取更大的钱。如果资源无限，这样没有问题。但是在资源稀缺的情况下，这样的资源配置又有欠公平。我认为可以把实际需求市场和投资需求市场分开，这样就可以控制两个价格不会互相影响，低收入群体的住房可以得到政策的倾斜。
主持人：我和我的同事最近在研究城市土地供给（农地-城市用地之间的转换）对城市发展的影响。我们通过生产函数的形式，利用计量经济学的方法，对220个城市的经济增长进行分析，得出城市土地供给对城市经济的发展起到的作用是不可低估的。八年全国平均一平方公里新增城市用地增加城市经济总量（GDP）2千5百万-3千万之间。与美国相比，这个数字看起来并不是很大，但是考虑到以下两个因素：1）这是全国平均；2）中国很多城市通常以开发区等大规模的方式将农地转化为城市用地，这种方式使统计估计值偏低。我们的研究是初步性的，详细的成果会很快出来。
主持人：刚刚我们讨论了当前土地方面存在的诸多问题，那么其中最亟待解决的问题是哪个？
左小蕾：目前来说最重要的，是不是能够暂时保持目前的土地的所有权和使用权的边界，适当缓和一下目前的土地形势，暂停非农化土地的增加。我们需要时间来设计一个更合理合法和公平的土地管理制度。我认为这并不会影响到城市化进程，因为有一批土地已经被市场储备了。暂时这样做法决不是不要改革，而是要努力改革改革过程中的问题，进一步完善改革。对于已经储备的土地，是否也可以开始划分不同的用途，把实际需求市场和投资需求市场分开。
赵阳：现在的耕地保有已经到了边缘，很多省的人均耕地资源已经低于0.8亩，这是一个警戒线。2003-04年发生粮食价格的大幅上涨，我个人觉得是粮食安全的基础还不够，所以耕地保护可能是现在土地制度建设要解决的最亟待解决的问题，而耕地保护问题的核心是产权稳固问题。国土资源部曾做过一个基本农田规划，目标是到2010年保有的基本农田应该不低于16.28亿亩，但是2004年耕地就已经减少至15.89亿亩，距离目标年还有6年，基本农田已经少于目标数3924万亩，全国有16个省低于原来的规划面积，这是一个严峻现实。而现在非农用地的获得性与我国土地资源的稀缺性相比，还是太容易获得，太低的成本！为什么浙江这样稀缺的地方，近些年单位土地面积的投资密度反而下降了？这也充分说明农村土地产权制度的不健全，排他性太不强。很多专家多次向人大提出，在法律框架中要明确村民小组作为所有权的代表主体，因为现在包括承包地发包、征地程序的设计中，包括补偿款的分配等等所有的问题，都集中到村民委员会这样一个层次来处理，所有权主体和管理层次严重错位。我曾研究过，土地的调整只要一打破村民小组的临界线，哪怕很小的调整，对产权稳定性的伤害都会非常大，投入会下降，尤其是长期的投入，市场也发育不起来，保护农民土地权益、抑制滥占耕地就根本无从谈起。
黄祖辉：我觉得当务之急是完善现行的农村土地产权制度。我刚刚提了混合产权结构的概念，但基本出发点还是现行的土地承包制的长期不变，在此基础上，实现农民承包权和集体所有权的合理分割，然后是土地非农化过程中的政府轨制介入和市场机制的引入，根据具体土地非农化的功能分析，处理好相关利益分配关系。而其前提是进一步完善土地产权和相关治权结构。后者不仅包括法律体系和仲裁机构的完善，也包括农民的组织化问题。因为现实中农民很分散，组织化程度弱，所以农民的组织化问题应提到重要议事日程。
主持人：产权确实很重要，但是我认为在地方政府利益驱动没有改变的情况下，土地集中应该有法可依，当然法律是不是能执行也同样重要。下面有一个提问，现在耕地面积不断下降的根本原因是什么？为什么土地非农化很容易？
左小蕾：为什么农村土地价格比较便宜？主要是牺牲了农民的利益，某些地方政府低价收购农民的土地，然后再高价出让，而并没有给农民足够的补偿。当然，这又跟地方政府的政绩和城市化的战略性的发展有关。
赵阳：从基础上讲，我刚才讲是产权问题。从管理制度层面讲，我觉得主要是在征地制度的设计上有很大弊端，征地制度的核心问题是解决农民的利益平衡问题，这个不解决是没法往下走的。
黄祖辉：我基本同意赵阳的观点。工业利润很多来自便宜的劳动力和便宜的土地，如果土地真正体现市场价格，开发商可能就没有那么大的动力去争取土地。当然，对于一些真正有效益和竞争力的企业，即使土地价格高一点，企业也仍有动力。因此，土地制度的改革并不会阻碍经济发展，相反，会实现土地的优化配置，会遏制经济的粗放发展。
主持人：对于宏观调控，我的看法比较负面。中央的宏观调控是拿一个不适当的工具试图解决一个正确的问题。为什么说宏观调控是一个不适当的手段？首先，土地是一个非流动性要素，国际上没有拿土地作为调控目标的先例。其次，土地具有地方性，所以美国主要以地方政策为主，国家基本上不对土地直接干预。当然，国家可以实施适当的间接干预：一是房地产融资、房屋利息补偿；二是耕地保护、粮食安全问题。但是目前解决我国粮食安全问题应是农业政策，包括减免税、农业补贴等，而不是通过土地政策。我想问问当前这种房地产的宏观调控和土地调控政策有效吗？可持续吗？
左小蕾：从大的方面来看，宏观调控叫做宏观管理似乎更为合适。宏观政策是逆周期运行的，经济周期是需要调平的，避免出现过于大起大落的情形。近几年的全球高增长低通涨的局面，与宏观管理水平和宏观调控的手段提高有关。美国是用市场化的方式、用利率的方式来调整，因为美国的市场化程度高，对于利率比较敏感。但即使这样，美国政府也会在市场失灵的时候采取适当的行政手段进行适时干预的。当然，土地问题不是简单的宏观调控就可以解决的。
短期内，在土地资源有限的情况下，一定要把调控目标搞清楚，在现有可使用的土地范围里把两个市场分开。不要把解决民生、实际需求为目标的土地去竞标，简单的不划分用途的所谓市场化竞标只会让土地价格越来越高。我觉得新加坡的方法是可行的，就是指定土地用途，一定要做中低档的房子，因为房价被锁定，然后这块土地再竞标，地价也不会天价上涨了，这样才能真正达到调控的目标。如果发展商愿意开发高档房，只要政策资源没有特别的眷顾，以发展商自有资金为主，土地完全市场化竞标，不妨让这部分市场更市场化运作。
赵阳：宏观调控肯定是要坚持的，否则经济恐怕无法健康持续发展。2004年中央宏观调控加强了粮食安全，针对农民增收出台了一系列惠农强农政策，应该说成效显著，避免了一场农业乃至整个国民经济的危机。调控不单单针对土地问题，还有信贷问题，即所谓“双闸门”。昨天邱晓华局长讲到，今年上半年全国固定资产投资同比增长超过30％，这样的速度太快。我觉得，在中国，土地是一个重要和必要的调控工具。因为中国的财税制度与美国有很大差别，我们没有不动产税，在这样的制度下中国的地方政府有很大的激励去卖地生财。当然调控的工具是一回事，而调控的方式是另一回事，可以更加市场化取向。
黄祖辉：短期看，中央的宏观调控是非常有效的，但是我觉得是非常划一和简单化的方法，不可持续，也不利于我国经济的整体发展。我国地区发展差异如此之大，国家调控的手段和方法也应该有差异性和多样化，不能像现在那样一刀切。
