农民负担过重一直是学术界研究的热点问题。就农民负担过重的原因而言，目前学术界主要有四种观点：一是农村产业结构不合理，农业产品结构趋同性造成农产品价格不高，相对于生产成本增加，出现农民增产不增收。二是农村税费改革不到位，地方乱收费、乱摊派问题没有得到根治，加重了农民负担。三是县乡基层政府机构庞大，财政供养人员过多，地方政府为解决人员经费，增加向农民收费和农民的负担。四是农村公共产品供给扭曲，中央与地方的分税制改革带来的一个直接后果，就是中央政府放弃了对农村公共产品供给职能，将自身功能转嫁给地方政府，地方政府因财力不足以及逐利动机驱使，不仅将有限的公共资源转向工业和城市，而且不断汲取农村剩余资源；农民出于生产和生活的需要不得不填补中央政府、地方政府在公共产品供给中的缺位，形成公共产品供给的“个体化”，加重了农民负担。
　　 我国已经进入了“工业支持和反哺农业、城市辐射和带动农村”的发展阶段，重构农村公共服务供给体制成为推动城乡经济社会协调发展的迫切任务。为此，有的学者提出应建立政府、市场、社会三元合作或中央政府、地方政府、社区组织合作的供给体制；其关注点是，如何解决三元主体的合作问题即建立合作机制问题。本文拟就如何划分中央政府、地方政府、社区组织的角色和功能提出自身的观点：将财政分配模式与公共产品分类模型结合起来，将界定筹资主体与定位功能边界结合起来，细分公共产品种类，明确不同种类公共产品的筹资主体，合理定位中央政府、地方政府、社区组织的功能边界。一、现状：公共服务的个体化与公共产品短缺在本项研究中，我们把农村公共产品具体化为农业技术服务、畜牧防疫、农田水利、财政金融、医疗卫生、乡村规划与基础设施、养老与救济等七个方面，来透视农村公共产品供给现状和问题。
　　
　　中国正处于国家、市场、社会快速分化的过程中，三者之间的功能分化尚未完成，中国属于单一制国家而不是联邦主义国家，长期缺乏地方自治传统，即使基层自治也只是初步发育，加之，县乡地方政府财力来源不足，中国更应该建立以中央政府为主、地方政府为补充、社区组织和村民协作的多元供给模式。但问题是，如何实现中央政府的主体地位，其关键是如何明确划分中央政府、地方政府、社区组织和村民的功能边界。