内容摘要：村委会选举是村民自治的基础工作，也是法律修订工作的重中之重。在各地制定的地方性法规中，绝大多数省级行政区专门制定了村委会选举办法，足见村委会选举的份量。选举前广泛深入的社会动员，以及大量的村民选举的信访案件，进一步加深了村民选举的社会影响。因此，加强对村的选举制度的修订研究，显得十分重要而迫切。中办发〔2002〕14号指出，在村委会选举中，要特别注意做好关键环节的选举工作，保证村民的推选权、选举权、提名权、投票权和罢免权。本文围绕以上选举关键环节，从推选权、选举权、提名权、投票权、罢免权5个方面，分析选举中存在的问题与现行法律规定的联系，提出我们的修订建议。
1998年11月4日第九届全国人民代表大会常务委员会第五次会议通过的《中华人民共和国村民委员会组织法》（以下简称《村委会组织法》），是扩大农村基层民主，实行村民自治，保障亿万农民直接行使民主权利的一部重要法律。以这部法律重新修订并正式颁布为标志，结束了《村委会组织法》试行10年的历史，引领村民自治迈入全面推进的新阶段。近年来，在科学发展观的指导下，中央立足城乡统筹发展，实施以工促农、以城带乡的发展战略，出台了一系列支农助农政策，农业和农村工作面临着新的政策环境和制度安排。《村委会组织法》部分条款的滞后性，已不适应建设社会主义新农村的要求。同时，这部法律经过数年的实践，各地创造了许多新鲜经验，也出现大量的新情况、新问题。因此，《村委会组织法》的修订工作再次提上日程。
村委会选举是村民自治的基础工作，也是法律修订工作的重中之重。在各地制定的地方性法规中，绝大多数省级行政区专门制定了村委会选举办法，足见村委会选举的份量。选举前广泛深入的社会动员，以及大量的村民选举的信访案件，进一步加深了村民选举的社会影响。因此，加强对村的选举制度的修订研究，显得十分重要而迫切。《中共中央办公厅、国务院办公厅关于进一步做好村民委员会换届选举工作的通知》（中办发〔2002〕14号）指出，在村委会选举中，要特别注意做好关键环节的选举工作，保证村民的推选权、选举权、提名权、投票权和罢免权。本文围绕以上选举关键环节，从推选权、选举权、提名权、投票权、罢免权5个方面，分析选举中存在的问题与现行法律规定的联系，提出我们的修订建议。
一、关于推选权
《村委会组织法》规定，村民选举委员会成员由村民会议或各村民小组推选产生。这一法律规定揭示了村民选举委员会的产生形式（村民会议、村民小组）和产生方式（推选）。单从法律规定看，似乎一目了然，照章执行就是了。但选举是一个十分复杂的演进过程，既有客观因素的约束，也有主观因素的推动。从村民选举委员会的产生形式看，有村民会议和村民小组两种形式。村民会议召集难是村民自治中一个带有普遍性的问题。少数地方怕麻烦、图省事，也不愿主动召开村民会议。这样，村民小组同样作为法律规定的产生形式，甚至成为村民选举委员会产生的首选形式。当然，采取村民小组的产生形式合乎法律规定，只是与村民会议相比，后者更具有直接、透明的优势，更能体现公开、公平、公正的原则。从村民选举委员会的产生方式看，推选就是推举选拔。所谓推举，就是征求群众的意见，是民意表达行为。所谓选拔，就是综合多数人的意见确定目标对象，是一种民主基础上的组织行为。在推选方式下，由于无记名投票不是必需的，且带有自上而下的行政行为色彩，村民选举委员会推选中发生这样那样的问题，就不难理解了。
随着村委会选举法律法规的逐步完善，各类选举主体法制意识不断增强，选举活动的规范化水平显著提高，村民反映违法选举的申诉明显减少。但是，在当前呈下降趋势的信访量中，反映违法推选村民选举委员会的信访案件反而呈现上升势头。信访总量中，1/3左右的信访案件涉及村民选举委员会方面的问题。主要表现在以下几个方面：一是以村组干部会议代替村民会议或村民小组会议。有的是村组干部会议拟定并通过村选委会成员人选名单，再由村民小组长召集本组村民传达村组干部会议决定，村选委会正式成立；有的是村级组织代每个村民小组填报一份推选名单；二是以村民小组的名义组织推选。有的是村民小组长根据授意，以村民小组的名义召集本组部分村民参加推选；有的是村民小组采取流动票箱入户接受投票，私自代人填写选票，不公开计票；三是个别地方有指定村民选举委员会成员现象，指定对象包括现任村“两委”成员，吸收个别村民小组长或村民等等。推选村选委会存在的这些问题，对选举过程的影响是客观存在的。如一些竞选失利的候选人反映，村选委会在选民登记、办理委托投票时带有倾向性，候选人之间存在政策透明度不同、信息不对称等，从而使得到村选委会支持的候选人取得差别优势，竞争显失公平。各级选举指导机构对接待、处理村选委会推选中的违法问题，感到十分棘手。一是村民反映此类问题时，往往是选举正在进行，或是选举已经结束，有的要求重新选举，有的要求重新推选村选委会而否定已经进行的选举；二是选举时限的约束。村委会换届选举多安排在春节前后的一段时间内进行，期限一般不超过6个月。这其中还包括届满审计和春节长假，时间安排不紧凑，就可能完不成选举任务；三是选举成本的顾虑。按照选举流程，启动选举程序后，大概需要一个月时间。选举组织人员、工作人员要做大量的选务工作，村民必须参加2-3次选举会议，需要投入大量的精力和部分财力。而现行法律规定，村民委员会的选举经费由本村负担，乡镇财政只对经济困难的村给予适当补助。这对并不富裕的农村是笔不小的开支。况且，重新选举一般不会立即安排进行，与一个地区选举规定时限产生冲突。
面对推选式发生的问题及其纠错窘境，创新推选方式是现实的应对之策。一些地方不拘泥于推选方式，采取召开村民会议或村民小组会议的形式，无记名投票选举村民选举委员会成员。村民会议或村民小组会议多由户代表参加，不办理委托投票，不设流动票箱，获得提名票相对多数的人，依得票多少的顺序进入村民选举委员会。当然，由推选式到选举式的转变，对党支部领导班子成员进入村民选举委员会提出了更高的要求，对选举组织工作带来了新的增量。尽管如此，选举式的优势是显而易见的。一是产生方式格式化。不需要考虑村民会议如何推选，村民小组如何推选，采取票决制就行了；二是操作规定的明晰化。推选方式在某些人选问题上容易受约定的束缚，遮遮掩掩，或明或暗。选举式就需要开会，开会就有人员、人数的要求，人员到场了，问题就接近解决了；三是选举活动规范化。选举活动透明了、规范了，便于及时发现问题，及时纠错，不致于道听途说，秋后算账。从目前采用选举式的地区来看，群众比较满意，村民选举委员会发挥作用比较好。这是选举式优于推选式的有力佐证。
二、关于选举权
《村委会组织法》对选民资格做了如下规定：“年满十八周岁的村民，不分民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育程度、财产状况、居住期限，都有选举权和被选举权；但是，依照法律被剥夺政治权利的人除外。”根据这一规定，在村委会选举中，一个村民是否具有选民资格，即是否成为选民，一般理解为是否同时具备以下三个条件：（一）年龄条件。必须年满十八周岁。计算选民年龄的时间，以本村选举日为准；村民出生日期以身份证为准；年满18周岁但未办理身份证的，以户口本为准。（二）属地条件。必须是本村村民。凡农业户口并居住在本村的村民都是本村村民。《村委会组织法》明确规定：“村委会主任、副主任和委员，由村民直接选举产生”，“选举村委会，由本村有选举权的村民直接提名候选人。”因此，只有本村村民才在村委会选举中具有选举权。（三）政治条件。即未被剥夺选举权和被选举权。确认是否被法律剥夺政治权利，应以司法机关的法律判决文书为准；同时，对因各种严重刑事犯罪、经济犯罪而被羁押，正在受侦察、起诉、审判的人，经人民检察院或人民法院决定，在被羁押期间停止行使选举权利。
随着户籍制度改革、城镇化进程和人口流动的加快，在选民登记工作中出现了许多新情况、新问题，如离退休的国家职工和下岗职工回原籍居住、农转非、挂靠户口以及户在人不在、人在户不在等情况。如何认定这些人员的选民资格，《河南省实施<村委会组织法>办法》第十二条规定：“户籍不在本村，但在本村居住一年以上且尽村民义务的，经户籍所在地村民委员会出具未在户籍所在地参加选民登记的证明，可以有选举权和被选举权；户籍不在本村，具有大专以上学历或者中级以上专业技术职称以及其他优秀人才，自愿到该村工作和生活并竞选村民委员会成员的，经村民选举委员会讨论同意，可以有选举权和被选举权，不受在本村居住一年以上且尽村民义务的限制。”这一规定为界定部分特殊身份的选民和吸引优秀人才参加村委会选举提供了法律依据。
尽管法律规定使认定选民资格有所遵循，选民资格争议中的一些新情况仍让选举指导机构始料不及。近年来，户籍制度改革明显加快，城乡居民身份转换相对宽松，选民资格认定的难度越来越大。如郑州市金水区东风路办事处白庙村、洛阳市洛龙区白马寺镇十里铺村等，相当部分村民具有本村户籍，却不能参加选举。白庙村有10个村民组，第五届村委会选举时实有人口2284人，选民1519人，其中包括2003年9月该村回迁占地招工人员988人（属于非农业户口）。这批回迁招工人员因未被认定为本届选民多次集体上访。该村村民选举委员会认为，如果把这批人员认定为选民，不仅人数多于既有选民，而且一旦认定为选民，即视为本村村民，有权共同享有本村集体资产和分配村民福利。双方各持己见，选举推迟两月之久。最后，经区、办事处调解，以该批回迁占地招工人员放弃本届选民资格达成谅解，争议有待日后解决。
上海是一个国际化都市，城市化水平和人口流动频率高于内地。目前上海市农村居民的构成十分复杂。从户口所在地与居住地的关系来看，上海农村要求参加选举的“村民”有以下六种类型：（1）户口在本村、居住在本村的村民；（2）户口在本村、不居住在本村的村民；（3）户口（属于非农业户口）在本村、居住在本村的原村民；（4）户口不在本村、居住在本村的原本村村民；（5）户口不在本村，居住在本村的本村村民的配偶；（6）户口不在本村，不居住在本村，但可以参加本村集体资产分配的原本村村民。根据《村委会组织法》和《上海市村民委员会选举办法》，只能明确上述第一、第四、第五种“村民”可以参加选举，对其他类型的“村民”的选民资格难以界定。基层在界定选举资格时遇到了许多问题，以致部分村在选举中发生了争议。①
针对选民资格存在的大量争议，有必要确定解决争议的基本原则。河南省针对大量的选民资格争议，在修订《村委会组织法》的实施办法时，增加了兜底条款，“选民资格的认定有争议的，由村民选举委员会讨论决定。”这样，既把各级选举指导机构从棘手的选举争端中解脱出来，又提供了选举争议的终端解决办法，是一个很好的制度安排。因此，在选民资格的认定上，应把握以下原则：一是户籍所在地原则。有选举权和被选举权的村民应当在户籍所在地的村进行选民登记；二是经常居住地原则。应当允许村民在经常居住地参加选举。如长期在外打工且经常居住在打工的村（要求一年以上），符合在经常居住地有长期稳定正当职业、尽村民义务、未在户籍所在地参加选民登记等相关条件的村民，经个人申请，应当进行选民登记；三是不得重复登记的原则，即不得在2个或2个以上的村重复进行登记；四是民主决策的原则，即选民资格认定有争议的，由村选委会讨论决定；五是保障村民民主权利的原则，即确保村民只能且能够在一个地方行使选举权和被选举权。
三、关于提名权
《村委会组织法》规定：“选举村民委员会，由本村有选举权的村民直接提名候选人，候选人的名额应当多于应选名额。”这一法律规定不仅统一了候选了提名方式，而且消除了借助提名候选人搞指选、派选的制度根源。试行法时期，由于法律只规定了村委会成员由村民直接选举产生，而没有明确规定候选人的产生方式。各地的地方性法规规定了村民小组提名、党团组织提名、联名推荐、个人自荐等形式。一些地方合理利用法律规定，用组织提名代替村民提名，即使有少数村民提名的候选人，也在产生正式候选人的过程中酝酿掉了，由此造成群众对候选人产生的意见较大，上访量较为集中。因此，这一法律规定是吸收“海选”经验、消除选举弊端的经典之作。
面对农业无税费时代和建设社会主义新农村的新形势，党和政府对村委会选举提出了一系列新要求，如提高大学生“村官”当选比例，引导村民选出个人致富能力强、带领群众致富能力强的“双强”型村干部。这些要求是作为党的选举政策提出的，与《村委会组织法》关于“村民委员会应当支持和组织村民依法发展各种形式的合作经济和其他经济，……”和“村民委员会及其成员应当遵守宪法、法律、法规和国家政策，办事公道，廉洁奉公，热心为村民服务”的规定是一脉相承的。但是由于受封建社会的长期影响，加之村民素质参差不齐，一些家族、宗派势力在选举中兴风作浪，少数村民受诱惑、欺骗而不珍惜自己的选举权利，使一些别有用心的人有机可乘。另外，暴力事件在选举中屡屡发生也是村民投诉的热点之一。农村中一些恶势力利用选举机会，为实现个人图谋，而对自己当选构成威胁的候选人或潜在竞争对象采取威胁、打伤、放火、投毒等恶劣手段，达到吓退或使其无法参选，借机实现把持村政的目的。在这里，村委会选举变成了个别人实现个人图谋的工具，村委会成员职务变成了他们巧取豪夺、欺压群众的合法外衣。这与法律精神和党的政策格格不入，也是广大农民群众不能容忍的。
为了真正把那些思想好、作风正、有文化、有本领，能依法办事，带头实干，热心为群众服务的人选进村民委员会，应将村民的选举权和被选举权适当分离，从法律制度上设置防止“恶人治村” 的屏障。河南省的实施办法已经有了这方面的规定，该办法第12条第2款规定：“户籍不在本村，但在本村居住一年以上且尽村民义务的，经户籍所在地村（居）民委员会出具未在户籍所在地参加选举登记的证明，可以有选举权或被选举权。”这与《村委会组织法》使用的“有选举权和被选举权的村民”的规定表达的含义是有所不同的。在明确选举权和被选举权适当分离的基础上，有必要引入“候选人条件”的概念。2005年7月，在广西桂林召开的全国村委会换届选举情况分析会上，著名学者唐鸣在村委会组织法修改意见中，提出了候选人条件，这有利于把防止“恶人治村”的关口前移。肯定性条件包括：村民委员会成员候选人除必须具备选民资格外，还应当具备作风民主、正派，办事公道、认真，有较强的组织协调能力，热心为村民办实事等条件；否定性条件包括：（一）因犯罪被剥夺政治权利，执行期满未逾五年的；（二）被依法追究刑事责任或者劳动教养，执行期满未逾三年的；（三）因违反计划生育政策法规受处罚未逾三年的。在2005年全国多数省份进行的村委会选举中，北京、江苏、河南等地就适时提出了候选人条件，加强对候选人提名方面的引导。江苏省要求由县级村委会换届选举工作指导小组提出指导意见，包括肯定性条件和否定性条件，肯定性条件突出强调了“双强”型能人的选人取向，由村民代表会议根据本村情况讨论确定。通过把候选人资格条件与选举目的、选举步骤、选举程序一起培训，一起宣传，让选民不仅知道如何参选，还懂得怎样选人，避免提名候选人的随意性，真正把思想好、作风正、有文化、有本领，真心实意为群众办事，受到群众拥护的人提名为候选人。需要进一步说明的是，规定候选人条件并由村民选举委员会细化和把握，目的是在群众心中树立一个标杆，引导群众支持谁、拥护谁、选举谁，防止任何组织和个人借审查之名，行排斥异己之实，甚至回到指选、派选，阻滞选举进程的发展。
四、关于投票权
保证村民的投票权，《村委会组织法》涉及的条款较多。从河南省第五届村委会换届选举信访量分布看，不是主要的投诉热点，主要问题集中在贿选和计票等方面。这里结合我省选举情况，提出一些修订建议。一是简化选举程序。现行的《村委会组织法》规定，要先选候选人，再进行正式选举。这样在选举时，有的人即使第一次达到了“双过半”，也还得再选一次，实际上多开一次村民会议，加大了选举成本。同时，由于候选人产生后，竞争对手明朗化，容易出现贿选等不正当竞争。虽然全国有的省在制定地方性法规时规定可以进行不要候选人的选举，但毕竟与大法不符。二是应当明确另行选举和补选差额的当选条件。村民委员会组织法规定，要当选村民委员会成员，必须达到“双过半”，即有半数以上有选举权的村民到会，得票超过到会村民的半数以上。但在实际操作中，总有一些村，由于受家族、宗派势力的干扰，不能够达到“双过半”。对此，各地在制定地方性法规时，都对另行选举和补选作了一些规定，适当放宽了条件，但各地规定不尽相同，还有一些选民对地方性法规与村民委员会组织法的规定不相符而提出质疑。河南的实施办法规定，另行选举时，必须达到“双过半”；补选差额时，必须本村过半数的选民到会，得票超过到会选民数的三分之一，谁得票多谁当选。全省各地都有一些村，因种种原因，多次选举不成功，洛阳市一个村选了七次才选举成功。更多的是选了两、三次不成功后就组织不起来或不再组织，不能完成村委会换届选举任务。建议修改后的村民委员会组织法明确规定，第一次选举必须“双过半”始得当选。另行选举或补选差额时，在规定的时限内，以实际到会人数为基数，谁得票多谁当选。但到会人数不得低于本村选民登记总数的三分之一。这样，既发扬了民主，又可以提高效率，降低选举成本。三是关于委托投票和流动票箱。委托投票和流动票箱是村民委员会换届选举中最容易出现问题的两个环节。如果实行了村民自愿登记制度，那么，就可以取消委托投票和流动票箱。如本人在投票当天不能到场投票的，可以借鉴国外的做法，采用函投的方式。在选举日确定后，由村选举委员会提前将选票寄给选民，要求其在规定的时限内将填好的选票寄回。这样，可以减少中间环节，防止一些舞弊现象的发生。四是取消另选他人。在第一次选举不成功或未能足额当选时，按得票多少确定正式候选人。在印制选票时，建议取消原来通常设计的另选他人一栏。其理由：首先是已经实行了差额，给了选民挑选的余地；其次是这些候选人相对来说已经是多数人拥护的、得票较多的；再就是有利于相对集中候选人的票数，提高选举成功率。五是应明确界定何为贿选。村民委员会组织法对发生贿选行为后如何处理，作了明确规定，但对于什么行为是贿选，没有界定，这就对各地认定贿选问题带来了麻烦。《现代汉语词典》对贿选的解释是“用财物买通选举人使选举自己或跟自己同派系的人”。民政部民发〔2005〕6号文件要求，“要坚决制止候选人及其亲友直接或指使他人用金钱、财物或其他利益收买本村选民、选举工作人员或其他候选人的贿选行为”。本人认为，应当将认定贿选的原则用法律的形式固定下来，并附以必要的法律解释，以便于操作。
五、关于罢免权
《村委会组织法》规定：“本村五分之一以上有选举权的村名联名，可以要求罢免村民委员会成员。罢免要求应当提出罢免理由。被提出罢免的村民委员会成员有权提出申辩意见。村民委员会应当及时召开村民会议，投票表决罢免要求。罢免村民委员会成员须经有选举权的村民过半数通过。”这一条款是1998年《村委会组织法》重新修订时增加的条款，是对民主选举、民主监督内容的重要补充。某种程度上说，罢免甚至是最严厉的监督形式。从河南省法律规定看，在村委员成员汰出机制中，有辞职、自行终止和暂行中止职务、罢免几种形式，而只有罢免是以罢免对象为标的的公众性参与行为，这对罢免对象的心理压力和个人形象产生很大的负面影响。现实情况是，罢免议案即使提出，形成罢免决议的则廖廖无几。除极个别恶意重复提出罢免议案的情况外，主要源于以下两个方面。一是启动困难。河南省规定，村民委员会应当自接到罢免要求之日起30日内召开村民会议投票表决罢免事项。村民委员会逾期不召开村民会议的，乡镇人民政府应当在30日内召集村民会议投票表决。村委会召集村民会议罢免个别成员，甚至是村委会全体成员，积极性自然不高，能拖则拖；而由乡镇政府主持罢免，又因为长期形成的合作共事关系，或是事务性工作多而难排上日程，一推再推。二是罢免村民委员会须经有选举权的村民过半数通过。这是大家俗称的“硬半数”通过。法律为保护村委会成员的合法权益而“宽进严出”，从而增加了罢免议案通过的难度。当前，延长村委会届期已成共识，罢免条款的修订应充分考虑村委会的届期年限。如果村委会届期延长到3年以上，“宽进严出”已不合时宜。为了完善罢免程序，建议修订工作应着重考虑：一是明确罢免事项主持人，可比照村民选举委员会的形式，成立村民罢免委员会。这符合村民自治精神，也有利于罢免的公正性；二是增加罢免议案的核查程序，包括罢免理由的真实性、罢免议案签名人员的准确性等；三是通过罢免议案由“硬半数”改为“双过半”，与村委会选举一致起来，也让少数不称职甚至是民愤较大的村委会成员能够及时得到罢免。
注释：①刘伟权，2005年7月全国村委会选举论文集《关于村委会组织法修订建议》。
1998年11月4日第九届全国人民代表大会常务委员会第五次会议通过的《中华人民共和国村民委员会组织法》（以下简称《村委会组织法》），是扩大农村基层民主，实行村民自治，保障亿万农民直接行使民主权利的一部重要法律。以这部法律重新修订并正式颁布为标志，结束了《村委会组织法》试行10年的历史，引领村民自治迈入全面推进的新阶段。近年来，在科学发展观的指导下，中央立足城乡统筹发展，实施以工促农、以城带乡的发展战略，出台了一系列支农助农政策，农业和农村工作面临着新的政策环境和制度安排。《村委会组织法》部分条款的滞后性，已不适应建设社会主义新农村的要求。同时，这部法律经过数年的实践，各地创造了许多新鲜经验，也出现大量的新情况、新问题。因此，《村委会组织法》的修订工作再次提上日程。
村委会选举是村民自治的基础工作，也是法律修订工作的重中之重。在各地制定的地方性法规中，绝大多数省级行政区专门制定了村委会选举办法，足见村委会选举的份量。选举前广泛深入的社会动员，以及大量的村民选举的信访案件，进一步加深了村民选举的社会影响。因此，加强对村的选举制度的修订研究，显得十分重要而迫切。《中共中央办公厅、国务院办公厅关于进一步做好村民委员会换届选举工作的通知》（中办发〔2002〕14号）指出，在村委会选举中，要特别注意做好关键环节的选举工作，保证村民的推选权、选举权、提名权、投票权和罢免权。本文围绕以上选举关键环节，从推选权、选举权、提名权、投票权、罢免权5个方面，分析选举中存在的问题与现行法律规定的联系，提出我们的修订建议。
一、关于推选权
《村委会组织法》规定，村民选举委员会成员由村民会议或各村民小组推选产生。这一法律规定揭示了村民选举委员会的产生形式（村民会议、村民小组）和产生方式（推选）。单从法律规定看，似乎一目了然，照章执行就是了。但选举是一个十分复杂的演进过程，既有客观因素的约束，也有主观因素的推动。从村民选举委员会的产生形式看，有村民会议和村民小组两种形式。村民会议召集难是村民自治中一个带有普遍性的问题。少数地方怕麻烦、图省事，也不愿主动召开村民会议。这样，村民小组同样作为法律规定的产生形式，甚至成为村民选举委员会产生的首选形式。当然，采取村民小组的产生形式合乎法律规定，只是与村民会议相比，后者更具有直接、透明的优势，更能体现公开、公平、公正的原则。从村民选举委员会的产生方式看，推选就是推举选拔。所谓推举，就是征求群众的意见，是民意表达行为。所谓选拔，就是综合多数人的意见确定目标对象，是一种民主基础上的组织行为。在推选方式下，由于无记名投票不是必需的，且带有自上而下的行政行为色彩，村民选举委员会推选中发生这样那样的问题，就不难理解了。
随着村委会选举法律法规的逐步完善，各类选举主体法制意识不断增强，选举活动的规范化水平显著提高，村民反映违法选举的申诉明显减少。但是，在当前呈下降趋势的信访量中，反映违法推选村民选举委员会的信访案件反而呈现上升势头。信访总量中，1/3左右的信访案件涉及村民选举委员会方面的问题。主要表现在以下几个方面：一是以村组干部会议代替村民会议或村民小组会议。有的是村组干部会议拟定并通过村选委会成员人选名单，再由村民小组长召集本组村民传达村组干部会议决定，村选委会正式成立；有的是村级组织代每个村民小组填报一份推选名单；二是以村民小组的名义组织推选。有的是村民小组长根据授意，以村民小组的名义召集本组部分村民参加推选；有的是村民小组采取流动票箱入户接受投票，私自代人填写选票，不公开计票；三是个别地方有指定村民选举委员会成员现象，指定对象包括现任村“两委”成员，吸收个别村民小组长或村民等等。推选村选委会存在的这些问题，对选举过程的影响是客观存在的。如一些竞选失利的候选人反映，村选委会在选民登记、办理委托投票时带有倾向性，候选人之间存在政策透明度不同、信息不对称等，从而使得到村选委会支持的候选人取得差别优势，竞争显失公平。各级选举指导机构对接待、处理村选委会推选中的违法问题，感到十分棘手。一是村民反映此类问题时，往往是选举正在进行，或是选举已经结束，有的要求重新选举，有的要求重新推选村选委会而否定已经进行的选举；二是选举时限的约束。村委会换届选举多安排在春节前后的一段时间内进行，期限一般不超过6个月。这其中还包括届满审计和春节长假，时间安排不紧凑，就可能完不成选举任务；三是选举成本的顾虑。按照选举流程，启动选举程序后，大概需要一个月时间。选举组织人员、工作人员要做大量的选务工作，村民必须参加2-3次选举会议，需要投入大量的精力和部分财力。而现行法律规定，村民委员会的选举经费由本村负担，乡镇财政只对经济困难的村给予适当补助。这对并不富裕的农村是笔不小的开支。况且，重新选举一般不会立即安排进行，与一个地区选举规定时限产生冲突。
面对推选式发生的问题及其纠错窘境，创新推选方式是现实的应对之策。一些地方不拘泥于推选方式，采取召开村民会议或村民小组会议的形式，无记名投票选举村民选举委员会成员。村民会议或村民小组会议多由户代表参加，不办理委托投票，不设流动票箱，获得提名票相对多数的人，依得票多少的顺序进入村民选举委员会。当然，由推选式到选举式的转变，对党支部领导班子成员进入村民选举委员会提出了更高的要求，对选举组织工作带来了新的增量。尽管如此，选举式的优势是显而易见的。一是产生方式格式化。不需要考虑村民会议如何推选，村民小组如何推选，采取票决制就行了；二是操作规定的明晰化。推选方式在某些人选问题上容易受约定的束缚，遮遮掩掩，或明或暗。选举式就需要开会，开会就有人员、人数的要求，人员到场了，问题就接近解决了；三是选举活动规范化。选举活动透明了、规范了，便于及时发现问题，及时纠错，不致于道听途说，秋后算账。从目前采用选举式的地区来看，群众比较满意，村民选举委员会发挥作用比较好。这是选举式优于推选式的有力佐证。
二、关于选举权
《村委会组织法》对选民资格做了如下规定：“年满十八周岁的村民，不分民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育程度、财产状况、居住期限，都有选举权和被选举权；但是，依照法律被剥夺政治权利的人除外。”根据这一规定，在村委会选举中，一个村民是否具有选民资格，即是否成为选民，一般理解为是否同时具备以下三个条件：（一）年龄条件。必须年满十八周岁。计算选民年龄的时间，以本村选举日为准；村民出生日期以身份证为准；年满18周岁但未办理身份证的，以户口本为准。（二）属地条件。必须是本村村民。凡农业户口并居住在本村的村民都是本村村民。《村委会组织法》明确规定：“村委会主任、副主任和委员，由村民直接选举产生”，“选举村委会，由本村有选举权的村民直接提名候选人。”因此，只有本村村民才在村委会选举中具有选举权。（三）政治条件。即未被剥夺选举权和被选举权。确认是否被法律剥夺政治权利，应以司法机关的法律判决文书为准；同时，对因各种严重刑事犯罪、经济犯罪而被羁押，正在受侦察、起诉、审判的人，经人民检察院或人民法院决定，在被羁押期间停止行使选举权利。
随着户籍制度改革、城镇化进程和人口流动的加快，在选民登记工作中出现了许多新情况、新问题，如离退休的国家职工和下岗职工回原籍居住、农转非、挂靠户口以及户在人不在、人在户不在等情况。如何认定这些人员的选民资格，《河南省实施<村委会组织法>办法》第十二条规定：“户籍不在本村，但在本村居住一年以上且尽村民义务的，经户籍所在地村民委员会出具未在户籍所在地参加选民登记的证明，可以有选举权和被选举权；户籍不在本村，具有大专以上学历或者中级以上专业技术职称以及其他优秀人才，自愿到该村工作和生活并竞选村民委员会成员的，经村民选举委员会讨论同意，可以有选举权和被选举权，不受在本村居住一年以上且尽村民义务的限制。”这一规定为界定部分特殊身份的选民和吸引优秀人才参加村委会选举提供了法律依据。
尽管法律规定使认定选民资格有所遵循，选民资格争议中的一些新情况仍让选举指导机构始料不及。近年来，户籍制度改革明显加快，城乡居民身份转换相对宽松，选民资格认定的难度越来越大。如郑州市金水区东风路办事处白庙村、洛阳市洛龙区白马寺镇十里铺村等，相当部分村民具有本村户籍，却不能参加选举。白庙村有10个村民组，第五届村委会选举时实有人口2284人，选民1519人，其中包括2003年9月该村回迁占地招工人员988人（属于非农业户口）。这批回迁招工人员因未被认定为本届选民多次集体上访。该村村民选举委员会认为，如果把这批人员认定为选民，不仅人数多于既有选民，而且一旦认定为选民，即视为本村村民，有权共同享有本村集体资产和分配村民福利。双方各持己见，选举推迟两月之久。最后，经区、办事处调解，以该批回迁占地招工人员放弃本届选民资格达成谅解，争议有待日后解决。
上海是一个国际化都市，城市化水平和人口流动频率高于内地。目前上海市农村居民的构成十分复杂。从户口所在地与居住地的关系来看，上海农村要求参加选举的“村民”有以下六种类型：（1）户口在本村、居住在本村的村民；（2）户口在本村、不居住在本村的村民；（3）户口（属于非农业户口）在本村、居住在本村的原村民；（4）户口不在本村、居住在本村的原本村村民；（5）户口不在本村，居住在本村的本村村民的配偶；（6）户口不在本村，不居住在本村，但可以参加本村集体资产分配的原本村村民。根据《村委会组织法》和《上海市村民委员会选举办法》，只能明确上述第一、第四、第五种“村民”可以参加选举，对其他类型的“村民”的选民资格难以界定。基层在界定选举资格时遇到了许多问题，以致部分村在选举中发生了争议。①
针对选民资格存在的大量争议，有必要确定解决争议的基本原则。河南省针对大量的选民资格争议，在修订《村委会组织法》的实施办法时，增加了兜底条款，“选民资格的认定有争议的，由村民选举委员会讨论决定。”这样，既把各级选举指导机构从棘手的选举争端中解脱出来，又提供了选举争议的终端解决办法，是一个很好的制度安排。因此，在选民资格的认定上，应把握以下原则：一是户籍所在地原则。有选举权和被选举权的村民应当在户籍所在地的村进行选民登记；二是经常居住地原则。应当允许村民在经常居住地参加选举。如长期在外打工且经常居住在打工的村（要求一年以上），符合在经常居住地有长期稳定正当职业、尽村民义务、未在户籍所在地参加选民登记等相关条件的村民，经个人申请，应当进行选民登记；三是不得重复登记的原则，即不得在2个或2个以上的村重复进行登记；四是民主决策的原则，即选民资格认定有争议的，由村选委会讨论决定；五是保障村民民主权利的原则，即确保村民只能且能够在一个地方行使选举权和被选举权。
三、关于提名权
《村委会组织法》规定：“选举村民委员会，由本村有选举权的村民直接提名候选人，候选人的名额应当多于应选名额。”这一法律规定不仅统一了候选了提名方式，而且消除了借助提名候选人搞指选、派选的制度根源。试行法时期，由于法律只规定了村委会成员由村民直接选举产生，而没有明确规定候选人的产生方式。各地的地方性法规规定了村民小组提名、党团组织提名、联名推荐、个人自荐等形式。一些地方合理利用法律规定，用组织提名代替村民提名，即使有少数村民提名的候选人，也在产生正式候选人的过程中酝酿掉了，由此造成群众对候选人产生的意见较大，上访量较为集中。因此，这一法律规定是吸收“海选”经验、消除选举弊端的经典之作。
面对农业无税费时代和建设社会主义新农村的新形势，党和政府对村委会选举提出了一系列新要求，如提高大学生“村官”当选比例，引导村民选出个人致富能力强、带领群众致富能力强的“双强”型村干部。这些要求是作为党的选举政策提出的，与《村委会组织法》关于“村民委员会应当支持和组织村民依法发展各种形式的合作经济和其他经济，……”和“村民委员会及其成员应当遵守宪法、法律、法规和国家政策，办事公道，廉洁奉公，热心为村民服务”的规定是一脉相承的。但是由于受封建社会的长期影响，加之村民素质参差不齐，一些家族、宗派势力在选举中兴风作浪，少数村民受诱惑、欺骗而不珍惜自己的选举权利，使一些别有用心的人有机可乘。另外，暴力事件在选举中屡屡发生也是村民投诉的热点之一。农村中一些恶势力利用选举机会，为实现个人图谋，而对自己当选构成威胁的候选人或潜在竞争对象采取威胁、打伤、放火、投毒等恶劣手段，达到吓退或使其无法参选，借机实现把持村政的目的。在这里，村委会选举变成了个别人实现个人图谋的工具，村委会成员职务变成了他们巧取豪夺、欺压群众的合法外衣。这与法律精神和党的政策格格不入，也是广大农民群众不能容忍的。
为了真正把那些思想好、作风正、有文化、有本领，能依法办事，带头实干，热心为群众服务的人选进村民委员会，应将村民的选举权和被选举权适当分离，从法律制度上设置防止“恶人治村” 的屏障。河南省的实施办法已经有了这方面的规定，该办法第12条第2款规定：“户籍不在本村，但在本村居住一年以上且尽村民义务的，经户籍所在地村（居）民委员会出具未在户籍所在地参加选举登记的证明，可以有选举权或被选举权。”这与《村委会组织法》使用的“有选举权和被选举权的村民”的规定表达的含义是有所不同的。在明确选举权和被选举权适当分离的基础上，有必要引入“候选人条件”的概念。2005年7月，在广西桂林召开的全国村委会换届选举情况分析会上，著名学者唐鸣在村委会组织法修改意见中，提出了候选人条件，这有利于把防止“恶人治村”的关口前移。肯定性条件包括：村民委员会成员候选人除必须具备选民资格外，还应当具备作风民主、正派，办事公道、认真，有较强的组织协调能力，热心为村民办实事等条件；否定性条件包括：（一）因犯罪被剥夺政治权利，执行期满未逾五年的；（二）被依法追究刑事责任或者劳动教养，执行期满未逾三年的；（三）因违反计划生育政策法规受处罚未逾三年的。在2005年全国多数省份进行的村委会选举中，北京、江苏、河南等地就适时提出了候选人条件，加强对候选人提名方面的引导。江苏省要求由县级村委会换届选举工作指导小组提出指导意见，包括肯定性条件和否定性条件，肯定性条件突出强调了“双强”型能人的选人取向，由村民代表会议根据本村情况讨论确定。通过把候选人资格条件与选举目的、选举步骤、选举程序一起培训，一起宣传，让选民不仅知道如何参选，还懂得怎样选人，避免提名候选人的随意性，真正把思想好、作风正、有文化、有本领，真心实意为群众办事，受到群众拥护的人提名为候选人。需要进一步说明的是，规定候选人条件并由村民选举委员会细化和把握，目的是在群众心中树立一个标杆，引导群众支持谁、拥护谁、选举谁，防止任何组织和个人借审查之名，行排斥异己之实，甚至回到指选、派选，阻滞选举进程的发展。
四、关于投票权
保证村民的投票权，《村委会组织法》涉及的条款较多。从河南省第五届村委会换届选举信访量分布看，不是主要的投诉热点，主要问题集中在贿选和计票等方面。这里结合我省选举情况，提出一些修订建议。一是简化选举程序。现行的《村委会组织法》规定，要先选候选人，再进行正式选举。这样在选举时，有的人即使第一次达到了“双过半”，也还得再选一次，实际上多开一次村民会议，加大了选举成本。同时，由于候选人产生后，竞争对手明朗化，容易出现贿选等不正当竞争。虽然全国有的省在制定地方性法规时规定可以进行不要候选人的选举，但毕竟与大法不符。二是应当明确另行选举和补选差额的当选条件。村民委员会组织法规定，要当选村民委员会成员，必须达到“双过半”，即有半数以上有选举权的村民到会，得票超过到会村民的半数以上。但在实际操作中，总有一些村，由于受家族、宗派势力的干扰，不能够达到“双过半”。对此，各地在制定地方性法规时，都对另行选举和补选作了一些规定，适当放宽了条件，但各地规定不尽相同，还有一些选民对地方性法规与村民委员会组织法的规定不相符而提出质疑。河南的实施办法规定，另行选举时，必须达到“双过半”；补选差额时，必须本村过半数的选民到会，得票超过到会选民数的三分之一，谁得票多谁当选。全省各地都有一些村，因种种原因，多次选举不成功，洛阳市一个村选了七次才选举成功。更多的是选了两、三次不成功后就组织不起来或不再组织，不能完成村委会换届选举任务。建议修改后的村民委员会组织法明确规定，第一次选举必须“双过半”始得当选。另行选举或补选差额时，在规定的时限内，以实际到会人数为基数，谁得票多谁当选。但到会人数不得低于本村选民登记总数的三分之一。这样，既发扬了民主，又可以提高效率，降低选举成本。三是关于委托投票和流动票箱。委托投票和流动票箱是村民委员会换届选举中最容易出现问题的两个环节。如果实行了村民自愿登记制度，那么，就可以取消委托投票和流动票箱。如本人在投票当天不能到场投票的，可以借鉴国外的做法，采用函投的方式。在选举日确定后，由村选举委员会提前将选票寄给选民，要求其在规定的时限内将填好的选票寄回。这样，可以减少中间环节，防止一些舞弊现象的发生。四是取消另选他人。在第一次选举不成功或未能足额当选时，按得票多少确定正式候选人。在印制选票时，建议取消原来通常设计的另选他人一栏。其理由：首先是已经实行了差额，给了选民挑选的余地；其次是这些候选人相对来说已经是多数人拥护的、得票较多的；再就是有利于相对集中候选人的票数，提高选举成功率。五是应明确界定何为贿选。村民委员会组织法对发生贿选行为后如何处理，作了明确规定，但对于什么行为是贿选，没有界定，这就对各地认定贿选问题带来了麻烦。《现代汉语词典》对贿选的解释是“用财物买通选举人使选举自己或跟自己同派系的人”。民政部民发〔2005〕6号文件要求，“要坚决制止候选人及其亲友直接或指使他人用金钱、财物或其他利益收买本村选民、选举工作人员或其他候选人的贿选行为”。本人认为，应当将认定贿选的原则用法律的形式固定下来，并附以必要的法律解释，以便于操作。
五、关于罢免权
《村委会组织法》规定：“本村五分之一以上有选举权的村名联名，可以要求罢免村民委员会成员。罢免要求应当提出罢免理由。被提出罢免的村民委员会成员有权提出申辩意见。村民委员会应当及时召开村民会议，投票表决罢免要求。罢免村民委员会成员须经有选举权的村民过半数通过。”这一条款是1998年《村委会组织法》重新修订时增加的条款，是对民主选举、民主监督内容的重要补充。某种程度上说，罢免甚至是最严厉的监督形式。从河南省法律规定看，在村委员成员汰出机制中，有辞职、自行终止和暂行中止职务、罢免几种形式，而只有罢免是以罢免对象为标的的公众性参与行为，这对罢免对象的心理压力和个人形象产生很大的负面影响。现实情况是，罢免议案即使提出，形成罢免决议的则廖廖无几。除极个别恶意重复提出罢免议案的情况外，主要源于以下两个方面。一是启动困难。河南省规定，村民委员会应当自接到罢免要求之日起30日内召开村民会议投票表决罢免事项。村民委员会逾期不召开村民会议的，乡镇人民政府应当在30日内召集村民会议投票表决。村委会召集村民会议罢免个别成员，甚至是村委会全体成员，积极性自然不高，能拖则拖；而由乡镇政府主持罢免，又因为长期形成的合作共事关系，或是事务性工作多而难排上日程，一推再推。二是罢免村民委员会须经有选举权的村民过半数通过。这是大家俗称的“硬半数”通过。法律为保护村委会成员的合法权益而“宽进严出”，从而增加了罢免议案通过的难度。当前，延长村委会届期已成共识，罢免条款的修订应充分考虑村委会的届期年限。如果村委会届期延长到3年以上，“宽进严出”已不合时宜。为了完善罢免程序，建议修订工作应着重考虑：一是明确罢免事项主持人，可比照村民选举委员会的形式，成立村民罢免委员会。这符合村民自治精神，也有利于罢免的公正性；二是增加罢免议案的核查程序，包括罢免理由的真实性、罢免议案签名人员的准确性等；三是通过罢免议案由“硬半数”改为“双过半”，与村委会选举一致起来，也让少数不称职甚至是民愤较大的村委会成员能够及时得到罢免。
注释：①刘伟权，2005年7月全国村委会选举论文集《关于村委会组织法修订建议》。
