内容摘要：本文通过对农村公共产品提供的含义和范围的界定，根据农村公共产品性质进行分类，通过对目前农村公共产品提供现状描述和分析，认为农村公共产品提供要坚持政府与市场相结合、民主决策和有效监督的原则，按照收益—成本---能力标准，重新划分各主体的财权和事权关系，特别是从税收权益划分、转嫁等，根据农村公共产品性质不同，合理确定其提供主体责、权、利范围，提出关于农村公共产品提供的具体渠道及其完善建设的建议。
目前我国城乡差距突出地表现为公共产品上的差距。农村公共产品的普遍短缺和结构不合理，已严重制约了农村发展。在市场经济体制下增加农村公共产品提供，有利于解决当前农村公共产品生产和建设资金来源不足的问题，能够增加农民收入和拉动农村消费，有利于农村的稳定和发展。
一、农村公共产品提供的含义和范围
农村公共产品提供就是农村公共产品由谁出资来生产供给。何谓“农村公共产品”，根据公共经济学理论，社会产品分为公共产品和私人产品，按照萨缪尔森在《公共支出的纯理论》中的定义，纯粹的公共产品或劳务是这样的产品或劳务，即每个人消费这种物品或劳务不会导致别人对该种产品或劳务的减少。而且公共产品或劳务具有与私人产品或劳务显著不同的三个特征：效用的不可分割性、消费的非竞争性和受益的非排他性。而凡是可以由个别消费者所占有和享用，具有竞争性、排他性和可分性的产品就是私人产品。介于二者之间的产品称为准公共产品。农村公共产品指满足农村社会的公共消费需求的产品或劳务，它具有一般公共产品的基本特点，即非排他性、非竞争性和不可分割性。公共产品可分为纯公共产品和准公共产品，农村纯公共品指在消费过程中具有完全的非竞争性和非排他性，从而应当由政府免费提供的产品。包括农村基层政府（县、乡级）管理服务、农村义务教育、农村发展规划、农村信息系统、农村基础科学研究、大江大河治理农村环境保护等；农村准公共品指介于纯公共品和私人产品之间、在消费过程中具有不完全非竞争和非排他性的产品。在农村公共产品中很大一部分是属于准公共产品，其特点为：一是具有效益上的外溢性，即不仅社会受益，而且个人也受益；二是或多或少存在着消费上的排它性，即并非本地区全体居民受益，而是在一定约束条件下的居民或企业受益；三是或多或少地存在消费上的部分性，即随着供给范围的扩大，其成本也呈现一定程度增加，因而并不完全具有非竞争性。根据准公共产品理论，准公共产品按其公共性质，可以将其分为接近于纯公共产品的准公共产品、中间性准公共产品和接近于市场产品的准公共产品三类。这三类准公共产品由于其公共性不同，因此，政府与受益人在成本分摊下的比例在理论上也应当不同，比如第一类准公共产品政府承担部分可能在60—80％，第二类准公共产品政府承担比可在40—60％，而第三类一般应在30％以下，或以政府贴息的方式来分摊成本。其中科研、科技推广示范等应属于第一类准公共产品，而技能培训、技术信息服务等应是第二类，卫生保健、文化娱乐、体育设施等应属第三类准公共产品。农村公共产品又可分为“硬”的公共产品和“软”的公共产品。“硬”的公共产品如交通、通讯、电网等基础设施，保障农业生产的水利基本建设以及农村教育、科研等。“软”的公共产品包括公平、信用、技术服务、信息、技能培训、公共秩序维护、制度安排以及政策等。总之，目前农村公共产品不仅总量短缺、总体质量不高，而且供求结构不合理，存在有效需求不足和无效供给过剩的现象，新兴、现代公共产品发展慢，尤其是城市型现代生活设施，如供气、供热、供水设施等发展几乎尚未起步。
二、农村公共产品提供的现状分析
从农村公共产品的供求关系上看，农民是公共产品的需求者，各级政府则是公共产品的主要提供者，由于行政体制改革滞后和政府官员也是“经济人”，农民又很难通过有效的监督和激励机制来约束政府的行为，农村公共产品的提供起主要作用的往往不是农民的需求，而是更倾向于反映政府自身偏好的公共产品。
（一）符合官员偏好的公共产品提供过剩
一是为了满足上级政府的“达标”要求，经济发展落后地区的基层政府大力修建公共设施、楼堂馆所、歌舞剧院等“形象工程”和“政绩工程”，这些公共产品的提供明显超越了当地的经济发展水平，农民根本没有能力去消费，利用率极其低下，浪费资源。二是假冒伪劣的公共产品提供过剩，这些“公共产品”表面上是为农民谋福利，实质上是政府官员寻租的手段，这类公共产品农民根本不需要，比如，以提高和改善农村妇女公共卫生水平为名的乱收费、乱罚款。三是臃肿的政权机构。一般来说，中国政府设有三个系统：党群系统，包括党委办、武装部、纪检委、共青团、妇联、工会等；政府系统，包括政府办、乡镇企业办、综合治理办、计生办、农业办等；双重管理系统包括俗称的“七所八站”，七所指工商所、财政所、派出所、司法所、土地所、粮食管理所、民政所等，八站指文化站、农业经济站、农机站、农技站、畜牧站、林业站、水利站、广播站等。过于庞大的政府规模，不但挤占了大量的公共经费，而且办事效率极低，对农民来说，这样的公共产品提供显然过剩，况且小农经济也根本无法支撑如此庞大的上层建筑。
（二）农民迫切需要的公共产品提供不足
一方面与基层政府官员利益相关的公共产品存在过剩，另一方面与农民利益相关、事关农村发展的公共产品提供严重不足。事实上前者提供过剩与后者提供短缺存在着内在的因果关系。
首先是与农业生产直接相关的公共产品提供短缺，比如许多地方的农田水利基础设施建设严重不足，或者是由于缺乏必要的经费而年久失修。在计划经济时期，虽然国家对农业的财政支出较少，但由于采用了劳动替代资本和农村公共产品集体内部提供方式，所以公共产品短缺状况在一定程度上得到缓和。随着人民公社的解体，国家不再实行原来的公共产品的提供方式，在这种情况下迫切需要政府增加投入，然而从政府对农业的支持粒度上看，用于农业支出占全部财政支出的比重一直在10%左右徘徊，这样的低水平与农业在国民经济中地位是不相适应的。
其次是关系到农村社会全部发展的公共产品提供短缺，比如农村义务教育难以维持、农村医疗保障缺失等。《中华人民共和国义务教育法》第12条明确规定：“实施义务教育所需事业费和基本建设投资，由国务院和各级地方政府负责筹措，予以保证”。但是在实际执行中，对基础教育的投资几乎全部落到了地方政府的肩上。由于初中和小学的管理主要在县以下，省至县的各级政府的教育投入也主要偏好各自管辖的大学、高等和中等专业学校及高中，而很少流向农村的义务教育，最终结果是县、乡镇变成了农村义务教育资金的主要承担者。根据国务院发展研究中心的调查：义务教育经费78%由乡镇承担，9%左右由县级财政承担，省级财政承担11%，而中央财政只承担2%。对于财源稀缺的农村来说，要承担近80%的义务教育投资的确是勉为其难。大部分农村的义务教育提供不足，学校的教学设施和教学质量无法满足农村发展需要。除了农村义务教育外，农村医疗保障缺失也是农村公共产品提供不足的突出表现。20世纪80年代，财政实行“分灶吃饭”以后，财政对农村医疗卫生的支持力度进一步削弱。按照当时分权的财政体制，财政经费逐渐下放给省、县、乡各级政府自行支配；同时规定，卫生系统的资金由地方财政拨付。由于从上到下各级政府对领导干部的考核都是看经济效率方面的业绩，农村的医疗卫生工作未得到足够的重视，再加上很多地方财政捉襟见肘，致使县乡两级政府在编制预算时，卫生事业经费往往是能压缩就压缩，即使经费到卫生项目下，也常常被截流或挪用。有关资料显示，2002年各级财政用于乡镇卫生院的经费投入为60亿元，占全国各级财政卫生事业费的15.5%，而我国60%的人口在农村，卫生资源配置极不平衡。农业税取消后，以农业为主的县乡基层财政面临着前所未有的困境，有限的财政资源用于维护庞大基层政府运转尚且不足，关系到农民利益的农村公共产品也就更无暇顾及了，农村公共产品提供与否，采取由村民“一事一议”的方式解决。在农村公共产品提供的问题上，政府从一个极端走向另一个极端，政府由“包办一切”到“不作为”，其最终导致的可能结果是：或使农村公共产品短缺进一步恶化，或导致农民负担反弹。
（三）农村公共产品的虚假提供
一直以来，支援农业生产是我国财政支出的重要内容，财政支农资金的多寡反映了各个历史时期国家产业政策的变化。20世纪90年代以后，由于农业发展增速减缓、农民增收困难，中央加大了对农业的财政支持力度，同时要求各级地方政府在预算安排中增加对农业的投入，在我国的政府治理结构中，虽然上级政府处于主导地位，但由于上下级政府之间存在严重的信息不对称，为了得到中央政府的支农政策和资金，下级政府在自身利益的驱动下，采取弄虚作假的对策，这就是农村公共产品的虚假提供。国家审计署2004年6月对全国50个县进行审计调查所做的公告显示：一是40个县本级虚增支农投入，配套资金不到位等5.35亿，占财政支农投入总额的10.8%；二是有的财政和农业主管部门批复项目和拨付资金不及时，造成年终大量结转，名义上的这部分投入实际上并未到位，46个县两年转结财政支农资金分别为3.45亿元和5.74亿元，占当年应投入资金的15%和18%；三是50个县挤占挪用财政资金4.95亿元，主要用于平衡财政预算、弥补经费、出借、经营、建房、买车等，占财政支农投入总额的10%。从财政支农资金投入不到位或被挤占挪用的现象可以看出，目前农村公共产品虚假提供的现象相当普遍。
（四）重视“硬”的农村公共产品提供，忽视“软”的农村公共产品建设
长期以来，农村公共产品一直重视像交通、水利设施、学校建房、社会救济等有形提供，而忽视像制度、公平、信息、文体娱乐、公共服务等无形提供。在边远山区还存在广播电视信号中断或不通的现象，90年代后，90%农村长年没有放过电影，95%左右的农村没有文体娱乐设施和活动，从而致使堕落、腐朽的文化和封建迷信在农村死灰复燃，根据2004年全国统计数字，全国文化事业经费占财政总支出的04%，农村文化事业经费占其中的20%左右。比如乡村建图书馆，基本上是建好后放一些书（大部分是过时和对农村不适用的），或过一段时间后，书也不见了，结果成为村活动室---在里面打牌。农民出去需要必要的劳动力供求信息及技能培训等，现实中农村却没有这种服务；现在的县乡政府等公共机构基本上还是全职全能的无限型、任务趋向型管理，而不是有限、责任、服务型政府。农村非常缺少人才、资金，但更缺的是吸引资金和能让资金升值的制度、人才成长和发展的环境。农村有效的“软”公共产品的提供短缺，直接制约“硬”公共产品的提供与发展。
三、农村公共产品提供的原则
农村问题不应是农村自身发展的问题，而是一个全局性战略问题，因此，保持农村社会稳定与发展的公共产品不应由农村地方政府甚至农民独立承担，而应由中央政府与地方政府、政府与市场及农民共同来提供农村所需公共产品。提供农村公共产品过程应该坚持必要的原则标准：
(一)政府与市场相结合原则。
保证农村公共产品的提供充分体现公平和效率的统一。在公共产品生产的过程中，政府的优势在于：政府可以通过政治程序来确定公共产品提供的数量和质量标准，并通过强制性的税收从私人部门转移用于公共产品生产的资源，这是市场交换无法做到的。政府的劣势在于：政府无法确定居民对公共产品真实的需求与质量；政府可确定有限配置某种公共产品生产的资源，但不能长期有效地配置资源；政府控制下的公共部门缺乏动力机制，往往导致公共产品生产成本过高，主动改善公共产品质量的动力不足，容易产生各种腐败行为。与政府比较，市场的优势是：大量的混合品以及辅助政府生产的物品，通过居民的购买行为（受益）付费，影响价格机制和供求关系的变动，为生产者的生产决策提供及时、准确、廉价的需求信息；在价格机制能够发挥作用的领域，市场机制能够找出有限的资源用于任何两种物品生产的边际替代率都相等的均衡点，使两种物品的边际替代率等于其价格比率，从而使得市场机制具有长期的资源配置效率；在市场竞争压力和追求盈利最大化动力的双重作用下，生产者会主动地降低物品的生产成本，改善产品和服务质量等。市场的劣势是：市场无法完全克服公共产品的外部性、信息不对称、收入与公共产品分配不公等问题。
通常，对于具有纯公共产品性质的公共设施与服务，由于无法制定价格也不可能收费，因此只能通过政府投入而免费提供：对于具有非纯公共产品性质的公共设施与服务，让市场发挥作用有助于提高效率。总之，由于在公共产品生产中的政府失灵与市场失灵同时存在，政府与市场在解决公共产品生产中又同时具有各自的优势，在我国公共产品供给机制的改革中，应着重于两者的有机结合，建立市场机制与政府机制复合调节、职能互补的制度框架。
(二)民主决策与有效监督原则。
由于市场失灵，政府应参与公共产品的供给过程，但政府在提供公共产品的过程中存在低效甚至失败的现象。公共选择理论提供了解决政府失败的方法。该理论证明了市场的缺陷并不是把问题转交给政府处理的充分条件，同时主要研究了市场经济条件下政府行为的限度或局限以及“政府失败”的问题，建立了分析政府行为的效率并寻求政府有效率工作的规则和制约体系。
所谓公共选择指的是与个人选择相区别的集团选择。它是指人们选择通过民主政治过程来决定公共物品的需求、供给与产量，是把个人选择转化为集体选择的一种过程或机制，是对资源配置的非市场决策。公共选择理论将政府决策程序分为直接民主决策和间接民主决策，直接民主决策是全体公民都参与决策，采用“一人一票”原则，投票表决通过决策，因为全票通过原则在实际中几乎不被采用，一般采用多数通过原则，即简单多数（1/2或2/3）就获通过。间接民主决策，则不是由全体选民直接投票进行公共决策，而是选民通过投票选举产生一定数量的代表，并授权这些代表代表选民做出公共决策。在间接民主决策中，有三种参与者的行为会对决策结果产生影响，即选民、政治家和管理者。拥有选举权的公民通过投票选举他们的代表，当选的代表有法定任期，代表是否能够当选或是否能够继续当选，取决于多数选民做出对他的信任程度从而是否投他的票。通过选举产生的代表被称为政治家，政治家的责任是代表选民进行决策，因而政治家活动的主要目标是取得多数选民的信任，并争取继续当选。由政治家聘任来执行和实施决策的人称为管理者，管理者不是决策者，而是执行政治家做出的决策。健全的民主决策机制与有效的监督机制是保证政府有效提供农村公共产品的重要原则。我国农村的民主决策机制还不健全，基层政府官员还主要靠行政任命，而不是由公众根据的政策倾向投票选举产生，所以，基层政府官员所实施的政策很可能偏离公众的意愿，他们也理所当然地不必关注公众意愿。在这种“自上而下”的决策和供给路径下，上级政府和地方政府的决策者往往根据“考核指标”、“政绩”、“任期”的需要安排供给，而农民、农村、农业的实际需求没有得到应有的关注。一些容易出成绩的短平快公共项目频频问世，而一些期限长、见效慢的长期项目或社会福利型的项目如农业科技推广、职业技能培训、农业发展规划和农业信息管理系统等公共产品则经常被剔除出决策者的选择范围，这就难于反映农村社区对公共产品的真正需求，导致农村有限的公共产品存在结构上的失衡，农村公共资源的配置效率低下。
另外，农村公共产品供给监督机制不健全。目前农村公共产品供给制度缺陷的另一个表现是：农村公共产品供给的监督机制不健全，对农村有限公共资源的使用过程，缺乏有效的监管，造成公共资源管理混乱，导致公共资源配置效率不高和提供无序，增加了对农村公共资源的筹集需求，提高了农村公共产品的提供成本。
四、农村公共产品提供的具体渠道
(一)通过中央对地方及地方各级政府间的转移支付。
农民负担的税收主要集中到中央和大中城市，农民所在的乡村政府并不能使用它们。因为我国现行税制是以间接税为主体，增值税、营业税、消费税、关税是我国的主要税种，流转税从形式上看，主要由城市工商企业缴纳，但实际承担税收负担的不是企业而是包括农民在内的广大消费者，他们在购买商品或进行消费时，将含在价格中的税收一起支付了。据一些学者推算2002年农民作为消费者当年负担的流转税为3964.59亿元。另外，农民也负担了大量的增值税“进项税额”，我国现行税法规定农民不要缴纳增值税，不作为增值税的纳税人，同时规定增值税一般纳税人购买免税农产品，可按买价×13%作为进项税额抵扣。表面看是对农民的一种税收优惠，其实农民根本没有享受到优惠，因为农民不作为增值税的纳税人，无权开出增值税专用发票，也就不能将购买农业生产资料时所负担的进项税额转由农产品采购商或消费者负担，而是由自己负担进项税额。有学者推算由于对农民免征增值税而导致负担购买农业投入品的进项税额2002年达831.04亿元。
按财政学的基本原理，人们负担税费，是为了获得国家提供的公共产品。但我国间接税实行生产地课税制度，工商企业成为主要的纳税人，工商业越发达的地区其税源也越丰富，这样工商业集中的大中城市获得的流转税也就越多，通过分税制分得较大的份额，并作为城市公共产品的财力来源。实际上大中城市政府获得的流转税收入，并不是全部由城市消费者支付的，很大一部分是由农民消费者支付的。在城市，居民负担的流转税，通过获得政府提供的各种公共产品而得到补偿。但农民负担的流转税却主要转到了城市，他们居住地政府并没有获得这部分流转税，从而也就不可能将其作为公共产品的财力来源。
1994年分税制改革以来，中国财政转移支付制度正朝着国际通行做法和正确方向前进，但是由于各种原因，转移支付制度的建立落后于整个经济体制改革和经济发展的速度，财政转移支付均等化作用过小，使得经济发展所带来的地区差异拉大的局面难以扭转，地区差异反而有所扩大。所以在当前的分税制预算管理体制下，乡级财政没有足够的财力提供公共产品，这并不意味着农民没有负担应有的税款。通过我国现行的以流转税为主体的间接税制及对农民免税的增值税制度，农民已间接负担了近5000亿元的税收。正是由于体制的错位，导致农民不能通过公共产品的方式获得其负担的绝大部分税费，违背了财政的公平原则。
在现行的预算管理体制及税收制度下，必须完善中央对地方（主要指基层）及各级政府之间的转移支付制，加大转移支付力度，将农民负担的间接税（每年约5000亿）以提供能让农民受益的公共产品的方式返还给农民，可以解决农村公共产品提供不足的根本性问题——资金短缺。
(二)完善地方税收体系，增强地方政府的财力。
完善地方税收体系包括税收的立法权与税种的完善两个方面。当前我国税收的立法权高度集中于中央，地方除屠宰税、筵席税、牧业税等或可有可无、或名存实亡、或使用区域狭窄的税种的开征、停征权及城市维护建设税等税种在中央规定的税率（税额）幅度范围内自行确定税率（税额）的权利外，几乎没有任何权利。在我国这样一个幅员辽阔、民族众多、自然条件迥异、社会经济状况多样、区域发展很不平衡的国家，税收立法上的如此高度集权使得地方根据自身的税源和需要调整税收制度的可能性基本丧失殆尽，同时由于现行地方税收体系税种残缺、收入有限，使得地方的税收收入根本无法满足需要，妨碍了农村公共产品的正常提供，所以适当下放税收的立法权，使地方拥有部分税种的开征、停征权、部分地方税税目和税率的调整权，对缓解地方政府尤其是基层政府的财政困难，保证农村公共产品的充足和适当的提供意义重大。在税种方面，应将那些有利于发挥地方信息优势和征管优势、易于由地方调节掌握的更切合基层职能、更具有多样性的税种，划为地方税。在具体税种上应从以下几个方面入手：一是尽快改革现行个人所得税，由目前的分项计征改为综合课征，以堵塞分类课征的制度漏洞。二是大力发展不动产税，逐步形成省级以营业税为主、市县级以财产税为财源支柱的格局。不动产税是最适合基层政府掌握的税种，是非常稳定的税源，只要地方政府一心一意优化投资环境，自己辖区的不动产就会不断升值，地方政府的财源就会随着投资环境的改善不断扩大，地方政府职能的重点和它财源的培养，便非常吻合，正好适应政府职能和财政职能调整的导向。三是开征社会保险税、教育税、环境保护税等税种，将现存的相关收费纳入其中，规范对相应领域的调节，同时可以取得适当的财政收入。四是优化其他地方税种。改革城市维护建设税、土地使用税、耕地占用税、车船使用税等税种，使其课税范围、计税依据、课税方法、税率、税收优惠等与当今的经济社会状况相适应。
(三)开拓市场供给渠道。
包括开放公共产品的生产市场与采取市场手段筹集资金两个方面。除了少数涉及国家安全、经济与社会稳定的公共产品生产由政府直接生产与提供以外，原则上政府应当开放公共产品生产市场，允许私人部门和外国资本进入，实现公共产品生产主体的多元化。在方法上可推广BOT（Build-Operate-Transfer，即建设、经营、转让）模式。放开公共产品生产市场后，政府的主要职责是：按照公正、公开、公平的原则，运用招标、投标方式，签订公共产品生产与供应合同，企事业单位自主生产；政府制定公共产品生产的质量、计量、技术等标准，并据以检查、监督，确保公共产品的生产质量；预测并向社会各界及时发布公共产品生产与需求信息，借以指导公共产品的生产与消费；调节公共产品在地区间、居民间的分配，优先满足居民对基本公共产品的需要，对高收入者高层次的公共产品的需要，应建立和实施受益付费制度；依照有关法律，维护公平竞争秩序，防止形成市场垄断。
通过市场向全社会筹集资金主要有以下几种形式：一是有偿筹集。有偿筹集资金是当前市场手段筹资的主要形式之一，它包括发行国债和向社会筹资。发行国债和专项基础设施建设债券，有偿筹集公共产品生产和建设资金，突出了资金使用的有偿特点，因而从市场角度看，有利于提高资金的使用效率。二是等价交换。等价交换筹集公共产品生产和建设资金，主要表现在公共产品的使用权和经营权以及冠名权上。从农村当前的情况看，特别是在乡镇道路、桥梁、学校和一些小型水利设施建设的过程中，以出售冠名权或者使用管理权的方式筹集资金比较普遍，效果很好，有推广的价值。三是减税、让利。地方政府可以通过对部分企业，主要是对投资或出资支持地方公共产品生产和建设的企业，实行地方所得税减免，或对隶属于政府管理的这些企业，实行上缴利润的部分减让，鼓励企业投资公共产品建设，是增加公共产品筹资的一种切实可行的办法。
(四)动员各种社会力量。
非政府慈善组织通过各种活动筹集资金用于农村教育和医疗卫生保健事业的发展，是社会筹资渠道中最突出和最重要的形式。在我国“春雷计划”、“春苗行动”、“希望工程”、“安康行动”、“慈爱孤儿工程”等社会筹资发起带有公共产品服务性质的活动，不仅增加了乡村地区公共产品生产和建设的资金投入，弥补了财政资金投入不足导致的城乡公共产品供给与需求日益扩大的裂痕，而且在筹集渠道上引入了社会概念。
办好慈善事业，直接受益的是民众，间接受益的是政府。同时，对于弘扬社会正气，也不无裨益。政府应从根本上确立慈善事业在国民经济和社会发展中的地位。近年来我国的慈善公益事业尽管得到了一定的发展，但从总体上看还十分落后，所面临的困难亦有很多。这主要表现在：一是慈善公益机构的数量少；二是慈善公益机构的资源动员能力差；三是法规和政策滞后，我国尚无针对性、特定性的专门规范慈善公益组织实体内容的法规条款或行政政策文件，慈善公益组织与捐款人都缺乏必要的权益保障，有的人因捐款而成为税务机构查税的重点对象。
借鉴先进经验，促进我国慈善事业的发展。首先，要有具体而导向性很明显的政策引导和扶持，不能单纯依赖国民的慈善公益意识和道德水准。我国已于2003年9月出台与《公益事业捐赠法》相配套的税法部分的免税条例，明确规定：企业、个人等社会力量向慈善机构的捐赠，准予在缴纳企业所得税和个人所得税前全额扣除，但这还远远不够，还应开征遗产税、赠与税乃至特别消费税等以引导公民参与慈善事业；其次，加强慈善事业的形象宣传和项目宣传，探索通过文化、演艺、广告、网络等多种形式进行宣传的有效方法，使慈善宣传工作再上一个台阶。
（五）实现农村公共产品提供体制转变，即由“供给主导型”向“需求主导型”
一是推进农村民主建设，建立农民对农村公共产品需求的表达机制。当前在农村实行村民自治，特别是“一事一议”为农民表达对村级公共产品的需求起到了积极作用，但如果农村基层民主建设仅仅停留在村级显然是不够的，可以考虑将自治范围从村级扩展到乡级，实行真正的乡村自治，健全和完善各级人民代表大会制度，使农民的意见得到充分的反映，社区公共的筹资和公共产品的提供须经村民大会表决通过，同时村民大会对公共资源的使用拥有监督权。对于县、乡社区的大型公共产品的供给应由本级人大会议投票表决并接受其监督；完善基层人民代表大会的运用机制，使人民代表及基层人民代表大会能够将农民的真实需求顺利地集中起来，上传或平行传达给同级政府，然后发挥监督职能，参与公共产品的提供过程；
二是借鉴其他国家的有益经验，建立农民协会，提高农民的组织化程度，更好地代表和维护自身的权益，但要注意像协会这样的农民组织要由农业生产者自愿参加，以维护会员的合法权益，满足会员的正当经济要求为宗旨，协会不宜与社区行政组织重合，避免农会的行政化和官僚化；三是改革自上而下的行政决策体制，树立科学的政绩观，评价官员政绩好坏的标准应该是他的工作是否体现了民意。对于农村基层政府来说，其主要目标不再是仅仅着眼于完成上级政府的刚性任务，而是把提供符合农民偏好的公共产品放在更加重要的位置；四是财政约束法治化，凡是纳入的国家预算的政府支出项目，必须执行，使预算真正成为法律，对于未经人民代表大会同意，随意违反预算规定的政府行为，要追究其主要负责人的违法责任，也就是说要对基层主要领导实行问责制，只有这样才能有助于解决农村公共产品虚假提供的问题。
参考文献：
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4、毛寿龙，中国政府功能的经济分析，M，北京：中国广播电视出版社，1996
5、王国华、李克强，农村公共产品供给与农民收入问题研究，财政研究，2003（1）
目前我国城乡差距突出地表现为公共产品上的差距。农村公共产品的普遍短缺和结构不合理，已严重制约了农村发展。在市场经济体制下增加农村公共产品提供，有利于解决当前农村公共产品生产和建设资金来源不足的问题，能够增加农民收入和拉动农村消费，有利于农村的稳定和发展。
一、农村公共产品提供的含义和范围
农村公共产品提供就是农村公共产品由谁出资来生产供给。何谓“农村公共产品”，根据公共经济学理论，社会产品分为公共产品和私人产品，按照萨缪尔森在《公共支出的纯理论》中的定义，纯粹的公共产品或劳务是这样的产品或劳务，即每个人消费这种物品或劳务不会导致别人对该种产品或劳务的减少。而且公共产品或劳务具有与私人产品或劳务显著不同的三个特征：效用的不可分割性、消费的非竞争性和受益的非排他性。而凡是可以由个别消费者所占有和享用，具有竞争性、排他性和可分性的产品就是私人产品。介于二者之间的产品称为准公共产品。农村公共产品指满足农村社会的公共消费需求的产品或劳务，它具有一般公共产品的基本特点，即非排他性、非竞争性和不可分割性。公共产品可分为纯公共产品和准公共产品，农村纯公共品指在消费过程中具有完全的非竞争性和非排他性，从而应当由政府免费提供的产品。包括农村基层政府（县、乡级）管理服务、农村义务教育、农村发展规划、农村信息系统、农村基础科学研究、大江大河治理农村环境保护等；农村准公共品指介于纯公共品和私人产品之间、在消费过程中具有不完全非竞争和非排他性的产品。在农村公共产品中很大一部分是属于准公共产品，其特点为：一是具有效益上的外溢性，即不仅社会受益，而且个人也受益；二是或多或少存在着消费上的排它性，即并非本地区全体居民受益，而是在一定约束条件下的居民或企业受益；三是或多或少地存在消费上的部分性，即随着供给范围的扩大，其成本也呈现一定程度增加，因而并不完全具有非竞争性。根据准公共产品理论，准公共产品按其公共性质，可以将其分为接近于纯公共产品的准公共产品、中间性准公共产品和接近于市场产品的准公共产品三类。这三类准公共产品由于其公共性不同，因此，政府与受益人在成本分摊下的比例在理论上也应当不同，比如第一类准公共产品政府承担部分可能在60—80％，第二类准公共产品政府承担比可在40—60％，而第三类一般应在30％以下，或以政府贴息的方式来分摊成本。其中科研、科技推广示范等应属于第一类准公共产品，而技能培训、技术信息服务等应是第二类，卫生保健、文化娱乐、体育设施等应属第三类准公共产品。农村公共产品又可分为“硬”的公共产品和“软”的公共产品。“硬”的公共产品如交通、通讯、电网等基础设施，保障农业生产的水利基本建设以及农村教育、科研等。“软”的公共产品包括公平、信用、技术服务、信息、技能培训、公共秩序维护、制度安排以及政策等。总之，目前农村公共产品不仅总量短缺、总体质量不高，而且供求结构不合理，存在有效需求不足和无效供给过剩的现象，新兴、现代公共产品发展慢，尤其是城市型现代生活设施，如供气、供热、供水设施等发展几乎尚未起步。
二、农村公共产品提供的现状分析
从农村公共产品的供求关系上看，农民是公共产品的需求者，各级政府则是公共产品的主要提供者，由于行政体制改革滞后和政府官员也是“经济人”，农民又很难通过有效的监督和激励机制来约束政府的行为，农村公共产品的提供起主要作用的往往不是农民的需求，而是更倾向于反映政府自身偏好的公共产品。
（一）符合官员偏好的公共产品提供过剩
一是为了满足上级政府的“达标”要求，经济发展落后地区的基层政府大力修建公共设施、楼堂馆所、歌舞剧院等“形象工程”和“政绩工程”，这些公共产品的提供明显超越了当地的经济发展水平，农民根本没有能力去消费，利用率极其低下，浪费资源。二是假冒伪劣的公共产品提供过剩，这些“公共产品”表面上是为农民谋福利，实质上是政府官员寻租的手段，这类公共产品农民根本不需要，比如，以提高和改善农村妇女公共卫生水平为名的乱收费、乱罚款。三是臃肿的政权机构。一般来说，中国政府设有三个系统：党群系统，包括党委办、武装部、纪检委、共青团、妇联、工会等；政府系统，包括政府办、乡镇企业办、综合治理办、计生办、农业办等；双重管理系统包括俗称的“七所八站”，七所指工商所、财政所、派出所、司法所、土地所、粮食管理所、民政所等，八站指文化站、农业经济站、农机站、农技站、畜牧站、林业站、水利站、广播站等。过于庞大的政府规模，不但挤占了大量的公共经费，而且办事效率极低，对农民来说，这样的公共产品提供显然过剩，况且小农经济也根本无法支撑如此庞大的上层建筑。
（二）农民迫切需要的公共产品提供不足
一方面与基层政府官员利益相关的公共产品存在过剩，另一方面与农民利益相关、事关农村发展的公共产品提供严重不足。事实上前者提供过剩与后者提供短缺存在着内在的因果关系。
首先是与农业生产直接相关的公共产品提供短缺，比如许多地方的农田水利基础设施建设严重不足，或者是由于缺乏必要的经费而年久失修。在计划经济时期，虽然国家对农业的财政支出较少，但由于采用了劳动替代资本和农村公共产品集体内部提供方式，所以公共产品短缺状况在一定程度上得到缓和。随着人民公社的解体，国家不再实行原来的公共产品的提供方式，在这种情况下迫切需要政府增加投入，然而从政府对农业的支持粒度上看，用于农业支出占全部财政支出的比重一直在10%左右徘徊，这样的低水平与农业在国民经济中地位是不相适应的。
其次是关系到农村社会全部发展的公共产品提供短缺，比如农村义务教育难以维持、农村医疗保障缺失等。《中华人民共和国义务教育法》第12条明确规定：“实施义务教育所需事业费和基本建设投资，由国务院和各级地方政府负责筹措，予以保证”。但是在实际执行中，对基础教育的投资几乎全部落到了地方政府的肩上。由于初中和小学的管理主要在县以下，省至县的各级政府的教育投入也主要偏好各自管辖的大学、高等和中等专业学校及高中，而很少流向农村的义务教育，最终结果是县、乡镇变成了农村义务教育资金的主要承担者。根据国务院发展研究中心的调查：义务教育经费78%由乡镇承担，9%左右由县级财政承担，省级财政承担11%，而中央财政只承担2%。对于财源稀缺的农村来说，要承担近80%的义务教育投资的确是勉为其难。大部分农村的义务教育提供不足，学校的教学设施和教学质量无法满足农村发展需要。除了农村义务教育外，农村医疗保障缺失也是农村公共产品提供不足的突出表现。20世纪80年代，财政实行“分灶吃饭”以后，财政对农村医疗卫生的支持力度进一步削弱。按照当时分权的财政体制，财政经费逐渐下放给省、县、乡各级政府自行支配；同时规定，卫生系统的资金由地方财政拨付。由于从上到下各级政府对领导干部的考核都是看经济效率方面的业绩，农村的医疗卫生工作未得到足够的重视，再加上很多地方财政捉襟见肘，致使县乡两级政府在编制预算时，卫生事业经费往往是能压缩就压缩，即使经费到卫生项目下，也常常被截流或挪用。有关资料显示，2002年各级财政用于乡镇卫生院的经费投入为60亿元，占全国各级财政卫生事业费的15.5%，而我国60%的人口在农村，卫生资源配置极不平衡。农业税取消后，以农业为主的县乡基层财政面临着前所未有的困境，有限的财政资源用于维护庞大基层政府运转尚且不足，关系到农民利益的农村公共产品也就更无暇顾及了，农村公共产品提供与否，采取由村民“一事一议”的方式解决。在农村公共产品提供的问题上，政府从一个极端走向另一个极端，政府由“包办一切”到“不作为”，其最终导致的可能结果是：或使农村公共产品短缺进一步恶化，或导致农民负担反弹。
（三）农村公共产品的虚假提供
一直以来，支援农业生产是我国财政支出的重要内容，财政支农资金的多寡反映了各个历史时期国家产业政策的变化。20世纪90年代以后，由于农业发展增速减缓、农民增收困难，中央加大了对农业的财政支持力度，同时要求各级地方政府在预算安排中增加对农业的投入，在我国的政府治理结构中，虽然上级政府处于主导地位，但由于上下级政府之间存在严重的信息不对称，为了得到中央政府的支农政策和资金，下级政府在自身利益的驱动下，采取弄虚作假的对策，这就是农村公共产品的虚假提供。国家审计署2004年6月对全国50个县进行审计调查所做的公告显示：一是40个县本级虚增支农投入，配套资金不到位等5.35亿，占财政支农投入总额的10.8%；二是有的财政和农业主管部门批复项目和拨付资金不及时，造成年终大量结转，名义上的这部分投入实际上并未到位，46个县两年转结财政支农资金分别为3.45亿元和5.74亿元，占当年应投入资金的15%和18%；三是50个县挤占挪用财政资金4.95亿元，主要用于平衡财政预算、弥补经费、出借、经营、建房、买车等，占财政支农投入总额的10%。从财政支农资金投入不到位或被挤占挪用的现象可以看出，目前农村公共产品虚假提供的现象相当普遍。
（四）重视“硬”的农村公共产品提供，忽视“软”的农村公共产品建设
长期以来，农村公共产品一直重视像交通、水利设施、学校建房、社会救济等有形提供，而忽视像制度、公平、信息、文体娱乐、公共服务等无形提供。在边远山区还存在广播电视信号中断或不通的现象，90年代后，90%农村长年没有放过电影，95%左右的农村没有文体娱乐设施和活动，从而致使堕落、腐朽的文化和封建迷信在农村死灰复燃，根据2004年全国统计数字，全国文化事业经费占财政总支出的04%，农村文化事业经费占其中的20%左右。比如乡村建图书馆，基本上是建好后放一些书（大部分是过时和对农村不适用的），或过一段时间后，书也不见了，结果成为村活动室---在里面打牌。农民出去需要必要的劳动力供求信息及技能培训等，现实中农村却没有这种服务；现在的县乡政府等公共机构基本上还是全职全能的无限型、任务趋向型管理，而不是有限、责任、服务型政府。农村非常缺少人才、资金，但更缺的是吸引资金和能让资金升值的制度、人才成长和发展的环境。农村有效的“软”公共产品的提供短缺，直接制约“硬”公共产品的提供与发展。
三、农村公共产品提供的原则
农村问题不应是农村自身发展的问题，而是一个全局性战略问题，因此，保持农村社会稳定与发展的公共产品不应由农村地方政府甚至农民独立承担，而应由中央政府与地方政府、政府与市场及农民共同来提供农村所需公共产品。提供农村公共产品过程应该坚持必要的原则标准：
(一)政府与市场相结合原则。
保证农村公共产品的提供充分体现公平和效率的统一。在公共产品生产的过程中，政府的优势在于：政府可以通过政治程序来确定公共产品提供的数量和质量标准，并通过强制性的税收从私人部门转移用于公共产品生产的资源，这是市场交换无法做到的。政府的劣势在于：政府无法确定居民对公共产品真实的需求与质量；政府可确定有限配置某种公共产品生产的资源，但不能长期有效地配置资源；政府控制下的公共部门缺乏动力机制，往往导致公共产品生产成本过高，主动改善公共产品质量的动力不足，容易产生各种腐败行为。与政府比较，市场的优势是：大量的混合品以及辅助政府生产的物品，通过居民的购买行为（受益）付费，影响价格机制和供求关系的变动，为生产者的生产决策提供及时、准确、廉价的需求信息；在价格机制能够发挥作用的领域，市场机制能够找出有限的资源用于任何两种物品生产的边际替代率都相等的均衡点，使两种物品的边际替代率等于其价格比率，从而使得市场机制具有长期的资源配置效率；在市场竞争压力和追求盈利最大化动力的双重作用下，生产者会主动地降低物品的生产成本，改善产品和服务质量等。市场的劣势是：市场无法完全克服公共产品的外部性、信息不对称、收入与公共产品分配不公等问题。
通常，对于具有纯公共产品性质的公共设施与服务，由于无法制定价格也不可能收费，因此只能通过政府投入而免费提供：对于具有非纯公共产品性质的公共设施与服务，让市场发挥作用有助于提高效率。总之，由于在公共产品生产中的政府失灵与市场失灵同时存在，政府与市场在解决公共产品生产中又同时具有各自的优势，在我国公共产品供给机制的改革中，应着重于两者的有机结合，建立市场机制与政府机制复合调节、职能互补的制度框架。
(二)民主决策与有效监督原则。
由于市场失灵，政府应参与公共产品的供给过程，但政府在提供公共产品的过程中存在低效甚至失败的现象。公共选择理论提供了解决政府失败的方法。该理论证明了市场的缺陷并不是把问题转交给政府处理的充分条件，同时主要研究了市场经济条件下政府行为的限度或局限以及“政府失败”的问题，建立了分析政府行为的效率并寻求政府有效率工作的规则和制约体系。
所谓公共选择指的是与个人选择相区别的集团选择。它是指人们选择通过民主政治过程来决定公共物品的需求、供给与产量，是把个人选择转化为集体选择的一种过程或机制，是对资源配置的非市场决策。公共选择理论将政府决策程序分为直接民主决策和间接民主决策，直接民主决策是全体公民都参与决策，采用“一人一票”原则，投票表决通过决策，因为全票通过原则在实际中几乎不被采用，一般采用多数通过原则，即简单多数（1/2或2/3）就获通过。间接民主决策，则不是由全体选民直接投票进行公共决策，而是选民通过投票选举产生一定数量的代表，并授权这些代表代表选民做出公共决策。在间接民主决策中，有三种参与者的行为会对决策结果产生影响，即选民、政治家和管理者。拥有选举权的公民通过投票选举他们的代表，当选的代表有法定任期，代表是否能够当选或是否能够继续当选，取决于多数选民做出对他的信任程度从而是否投他的票。通过选举产生的代表被称为政治家，政治家的责任是代表选民进行决策，因而政治家活动的主要目标是取得多数选民的信任，并争取继续当选。由政治家聘任来执行和实施决策的人称为管理者，管理者不是决策者，而是执行政治家做出的决策。健全的民主决策机制与有效的监督机制是保证政府有效提供农村公共产品的重要原则。我国农村的民主决策机制还不健全，基层政府官员还主要靠行政任命，而不是由公众根据的政策倾向投票选举产生，所以，基层政府官员所实施的政策很可能偏离公众的意愿，他们也理所当然地不必关注公众意愿。在这种“自上而下”的决策和供给路径下，上级政府和地方政府的决策者往往根据“考核指标”、“政绩”、“任期”的需要安排供给，而农民、农村、农业的实际需求没有得到应有的关注。一些容易出成绩的短平快公共项目频频问世，而一些期限长、见效慢的长期项目或社会福利型的项目如农业科技推广、职业技能培训、农业发展规划和农业信息管理系统等公共产品则经常被剔除出决策者的选择范围，这就难于反映农村社区对公共产品的真正需求，导致农村有限的公共产品存在结构上的失衡，农村公共资源的配置效率低下。
另外，农村公共产品供给监督机制不健全。目前农村公共产品供给制度缺陷的另一个表现是：农村公共产品供给的监督机制不健全，对农村有限公共资源的使用过程，缺乏有效的监管，造成公共资源管理混乱，导致公共资源配置效率不高和提供无序，增加了对农村公共资源的筹集需求，提高了农村公共产品的提供成本。
四、农村公共产品提供的具体渠道
(一)通过中央对地方及地方各级政府间的转移支付。
农民负担的税收主要集中到中央和大中城市，农民所在的乡村政府并不能使用它们。因为我国现行税制是以间接税为主体，增值税、营业税、消费税、关税是我国的主要税种，流转税从形式上看，主要由城市工商企业缴纳，但实际承担税收负担的不是企业而是包括农民在内的广大消费者，他们在购买商品或进行消费时，将含在价格中的税收一起支付了。据一些学者推算2002年农民作为消费者当年负担的流转税为3964.59亿元。另外，农民也负担了大量的增值税“进项税额”，我国现行税法规定农民不要缴纳增值税，不作为增值税的纳税人，同时规定增值税一般纳税人购买免税农产品，可按买价×13%作为进项税额抵扣。表面看是对农民的一种税收优惠，其实农民根本没有享受到优惠，因为农民不作为增值税的纳税人，无权开出增值税专用发票，也就不能将购买农业生产资料时所负担的进项税额转由农产品采购商或消费者负担，而是由自己负担进项税额。有学者推算由于对农民免征增值税而导致负担购买农业投入品的进项税额2002年达831.04亿元。
按财政学的基本原理，人们负担税费，是为了获得国家提供的公共产品。但我国间接税实行生产地课税制度，工商企业成为主要的纳税人，工商业越发达的地区其税源也越丰富，这样工商业集中的大中城市获得的流转税也就越多，通过分税制分得较大的份额，并作为城市公共产品的财力来源。实际上大中城市政府获得的流转税收入，并不是全部由城市消费者支付的，很大一部分是由农民消费者支付的。在城市，居民负担的流转税，通过获得政府提供的各种公共产品而得到补偿。但农民负担的流转税却主要转到了城市，他们居住地政府并没有获得这部分流转税，从而也就不可能将其作为公共产品的财力来源。
1994年分税制改革以来，中国财政转移支付制度正朝着国际通行做法和正确方向前进，但是由于各种原因，转移支付制度的建立落后于整个经济体制改革和经济发展的速度，财政转移支付均等化作用过小，使得经济发展所带来的地区差异拉大的局面难以扭转，地区差异反而有所扩大。所以在当前的分税制预算管理体制下，乡级财政没有足够的财力提供公共产品，这并不意味着农民没有负担应有的税款。通过我国现行的以流转税为主体的间接税制及对农民免税的增值税制度，农民已间接负担了近5000亿元的税收。正是由于体制的错位，导致农民不能通过公共产品的方式获得其负担的绝大部分税费，违背了财政的公平原则。
在现行的预算管理体制及税收制度下，必须完善中央对地方（主要指基层）及各级政府之间的转移支付制，加大转移支付力度，将农民负担的间接税（每年约5000亿）以提供能让农民受益的公共产品的方式返还给农民，可以解决农村公共产品提供不足的根本性问题——资金短缺。
(二)完善地方税收体系，增强地方政府的财力。
完善地方税收体系包括税收的立法权与税种的完善两个方面。当前我国税收的立法权高度集中于中央，地方除屠宰税、筵席税、牧业税等或可有可无、或名存实亡、或使用区域狭窄的税种的开征、停征权及城市维护建设税等税种在中央规定的税率（税额）幅度范围内自行确定税率（税额）的权利外，几乎没有任何权利。在我国这样一个幅员辽阔、民族众多、自然条件迥异、社会经济状况多样、区域发展很不平衡的国家，税收立法上的如此高度集权使得地方根据自身的税源和需要调整税收制度的可能性基本丧失殆尽，同时由于现行地方税收体系税种残缺、收入有限，使得地方的税收收入根本无法满足需要，妨碍了农村公共产品的正常提供，所以适当下放税收的立法权，使地方拥有部分税种的开征、停征权、部分地方税税目和税率的调整权，对缓解地方政府尤其是基层政府的财政困难，保证农村公共产品的充足和适当的提供意义重大。在税种方面，应将那些有利于发挥地方信息优势和征管优势、易于由地方调节掌握的更切合基层职能、更具有多样性的税种，划为地方税。在具体税种上应从以下几个方面入手：一是尽快改革现行个人所得税，由目前的分项计征改为综合课征，以堵塞分类课征的制度漏洞。二是大力发展不动产税，逐步形成省级以营业税为主、市县级以财产税为财源支柱的格局。不动产税是最适合基层政府掌握的税种，是非常稳定的税源，只要地方政府一心一意优化投资环境，自己辖区的不动产就会不断升值，地方政府的财源就会随着投资环境的改善不断扩大，地方政府职能的重点和它财源的培养，便非常吻合，正好适应政府职能和财政职能调整的导向。三是开征社会保险税、教育税、环境保护税等税种，将现存的相关收费纳入其中，规范对相应领域的调节，同时可以取得适当的财政收入。四是优化其他地方税种。改革城市维护建设税、土地使用税、耕地占用税、车船使用税等税种，使其课税范围、计税依据、课税方法、税率、税收优惠等与当今的经济社会状况相适应。
(三)开拓市场供给渠道。
包括开放公共产品的生产市场与采取市场手段筹集资金两个方面。除了少数涉及国家安全、经济与社会稳定的公共产品生产由政府直接生产与提供以外，原则上政府应当开放公共产品生产市场，允许私人部门和外国资本进入，实现公共产品生产主体的多元化。在方法上可推广BOT（Build-Operate-Transfer，即建设、经营、转让）模式。放开公共产品生产市场后，政府的主要职责是：按照公正、公开、公平的原则，运用招标、投标方式，签订公共产品生产与供应合同，企事业单位自主生产；政府制定公共产品生产的质量、计量、技术等标准，并据以检查、监督，确保公共产品的生产质量；预测并向社会各界及时发布公共产品生产与需求信息，借以指导公共产品的生产与消费；调节公共产品在地区间、居民间的分配，优先满足居民对基本公共产品的需要，对高收入者高层次的公共产品的需要，应建立和实施受益付费制度；依照有关法律，维护公平竞争秩序，防止形成市场垄断。
通过市场向全社会筹集资金主要有以下几种形式：一是有偿筹集。有偿筹集资金是当前市场手段筹资的主要形式之一，它包括发行国债和向社会筹资。发行国债和专项基础设施建设债券，有偿筹集公共产品生产和建设资金，突出了资金使用的有偿特点，因而从市场角度看，有利于提高资金的使用效率。二是等价交换。等价交换筹集公共产品生产和建设资金，主要表现在公共产品的使用权和经营权以及冠名权上。从农村当前的情况看，特别是在乡镇道路、桥梁、学校和一些小型水利设施建设的过程中，以出售冠名权或者使用管理权的方式筹集资金比较普遍，效果很好，有推广的价值。三是减税、让利。地方政府可以通过对部分企业，主要是对投资或出资支持地方公共产品生产和建设的企业，实行地方所得税减免，或对隶属于政府管理的这些企业，实行上缴利润的部分减让，鼓励企业投资公共产品建设，是增加公共产品筹资的一种切实可行的办法。
(四)动员各种社会力量。
非政府慈善组织通过各种活动筹集资金用于农村教育和医疗卫生保健事业的发展，是社会筹资渠道中最突出和最重要的形式。在我国“春雷计划”、“春苗行动”、“希望工程”、“安康行动”、“慈爱孤儿工程”等社会筹资发起带有公共产品服务性质的活动，不仅增加了乡村地区公共产品生产和建设的资金投入，弥补了财政资金投入不足导致的城乡公共产品供给与需求日益扩大的裂痕，而且在筹集渠道上引入了社会概念。
办好慈善事业，直接受益的是民众，间接受益的是政府。同时，对于弘扬社会正气，也不无裨益。政府应从根本上确立慈善事业在国民经济和社会发展中的地位。近年来我国的慈善公益事业尽管得到了一定的发展，但从总体上看还十分落后，所面临的困难亦有很多。这主要表现在：一是慈善公益机构的数量少；二是慈善公益机构的资源动员能力差；三是法规和政策滞后，我国尚无针对性、特定性的专门规范慈善公益组织实体内容的法规条款或行政政策文件，慈善公益组织与捐款人都缺乏必要的权益保障，有的人因捐款而成为税务机构查税的重点对象。
借鉴先进经验，促进我国慈善事业的发展。首先，要有具体而导向性很明显的政策引导和扶持，不能单纯依赖国民的慈善公益意识和道德水准。我国已于2003年9月出台与《公益事业捐赠法》相配套的税法部分的免税条例，明确规定：企业、个人等社会力量向慈善机构的捐赠，准予在缴纳企业所得税和个人所得税前全额扣除，但这还远远不够，还应开征遗产税、赠与税乃至特别消费税等以引导公民参与慈善事业；其次，加强慈善事业的形象宣传和项目宣传，探索通过文化、演艺、广告、网络等多种形式进行宣传的有效方法，使慈善宣传工作再上一个台阶。
（五）实现农村公共产品提供体制转变，即由“供给主导型”向“需求主导型”
一是推进农村民主建设，建立农民对农村公共产品需求的表达机制。当前在农村实行村民自治，特别是“一事一议”为农民表达对村级公共产品的需求起到了积极作用，但如果农村基层民主建设仅仅停留在村级显然是不够的，可以考虑将自治范围从村级扩展到乡级，实行真正的乡村自治，健全和完善各级人民代表大会制度，使农民的意见得到充分的反映，社区公共的筹资和公共产品的提供须经村民大会表决通过，同时村民大会对公共资源的使用拥有监督权。对于县、乡社区的大型公共产品的供给应由本级人大会议投票表决并接受其监督；完善基层人民代表大会的运用机制，使人民代表及基层人民代表大会能够将农民的真实需求顺利地集中起来，上传或平行传达给同级政府，然后发挥监督职能，参与公共产品的提供过程；
二是借鉴其他国家的有益经验，建立农民协会，提高农民的组织化程度，更好地代表和维护自身的权益，但要注意像协会这样的农民组织要由农业生产者自愿参加，以维护会员的合法权益，满足会员的正当经济要求为宗旨，协会不宜与社区行政组织重合，避免农会的行政化和官僚化；三是改革自上而下的行政决策体制，树立科学的政绩观，评价官员政绩好坏的标准应该是他的工作是否体现了民意。对于农村基层政府来说，其主要目标不再是仅仅着眼于完成上级政府的刚性任务，而是把提供符合农民偏好的公共产品放在更加重要的位置；四是财政约束法治化，凡是纳入的国家预算的政府支出项目，必须执行，使预算真正成为法律，对于未经人民代表大会同意，随意违反预算规定的政府行为，要追究其主要负责人的违法责任，也就是说要对基层主要领导实行问责制，只有这样才能有助于解决农村公共产品虚假提供的问题。
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