论文摘要：农村公共产品是满足农村公共需要的产品。它的公平足量有效供给，可以为农民减少成本增加收入，为农业降低风险提高效益，为农村改变面貌营造和谐。农村公共产品主要由各级政府提供。由于我国长期实行“城乡分治”的二元经济结构，在公共产品供给上采取“重城轻乡”的偏心做法，致使农村的公共产品一直十分短缺，严重地制约了农村经济社会的发展。
我国当今社会的主要矛盾已从私人物品匮乏转变为公共产品匮乏。面对农村公共产品供求矛盾这个“不等式”日益激化的现状，通过调研乡村实情，查阅大量文献，整理平时资料，运用所学知识，本文分开篇引言、“不等式”形成、“不等式”成因和“不等式”解法几个部分，找出了“不等式”形成的四点主要问题，分析了“不等式”形成的四个主要原因，思考了“不等式”解法的六条有效对策。对化解农村公共产品供求矛盾，做好供给工作，强化村民自治建设，促进农业和农村的可持续发展，具有一定的指导意义和参考价值。本人关注村民自治，关切农民现状，特为中国—欧盟村务管理培训项目“中国村民自治的过去、现在和未来国际学术研讨会”倾情作文。恳请赐教为谢！
引 言
由于我国长期实行“城乡分治，一国两策”的二元经济结构，致使农村公共产品供求矛盾的“不等式”难以解决，严重地制约了农村经济社会的发展，影响了村民自治建设。建立城乡统一的公共产品供给制度，增加农村公共产品的供给，强化政府对农村的公共服务，促进城乡经济的协调发展，是贯彻落实“十一五”规划的重要体现。本文从分析农村公共产品供求“不等式”的形成及成因入手提出解法。
公共产品，是指政府向社会所有成员提供的各种公共设施及公共服务的总称。公共产品包含范围很广，如国防、治安、司法、行政管理、经济调节等，以及由政府提供经费而实现的文化教育、卫生保健、社会保障、基础设施等。
农村公共产品属公共产品的组成部分，是相对于农村私人产品而言具有非竞争性和非排他性的用于满足农村公共需要的产品。所谓非竞争性是指增加一个使用者不会对其他当前的使用者造成影响。所谓非排他性是指当前的使用者不可能或无能力排除其他潜在的使用者使用该产品，或者排除其他使用者的成本很高，因而容易发生“搭便车”现象。1
按消费过程的不同性质，农村公共产品分为纯公共产品和准公共产品。农村纯公共产品，是指在消费过程中具有完全非竞争性和非排他性，应当由政府免费提供的产品。如县乡政府行政服务、农村发展规划、农业基础科研、大江大河治理、农村环保等。农村准公共产品，是指介于纯公共产品和私人产品之间，在消费过程中具有不完全非竞争性和非排他性，在性质上近乎纯公共产品的准公共产品。像农村义务教育、公共卫生、社会保障、农科成果推广等。2
农村公共产品供给，是指由公共部门和非政府组织向农民提供的生产性或非生产性消费、享用的具有非竞争性、非排他性和公益性特征的各类物质或服务产品，涉及农村基础设施、公共事业、公共福利和公共服务等诸多领域。它分为农村社会性公共产品供给和农村生产性公共产品供给两部分。3
农村公共产品的主要功能：一是农村公共产品供给可降低包括生产、运输、销售、风险和决策成本在内的农村私人活动的总成本，从而提高其效率。二是农村公共产品供给可降低农业的自然风险和经济风险。三是完善的农村公共产品可促进农业生产的产业化、规模化、商品化和市场化，有利于农业和农村的可持续发展。四是农村公共产品的有效供给是建立统一市场的前提和基础。
“ 不 等 式 ” 形 成
新中国成立后，我国选择了工业化、城市化的经济发展模式，在计划经济体制下，农业创造的价值向工业转移，为工业化、城市化积累了大量的资金，农村公共产品制度内供给却明显不足。1978年改革开放后，以家庭联产承包责任制取代了人民公社体制，但是农村公共产品供给体制基本未变，政府对农业的总投资持续下降，对农村公共产品的供给大幅削减。农村税费改革，并未改变农村公共产品供给体制，虽说减轻了农民负担，可地方政府也减少了对农村公共产品和服务的供给。涉及农业生产和农民生存环境方面的公共产品提供，依然是以农民自给为主。于是，形成了农村公共产品供求关系的四个“不等式”：
“不等式”一：政府供给小于私人供给
公共产品的供给应该主要由中央及各级地方政府承担，从强制性的税收收入中进行预算安排，提供安全保障、宏观经济调控、收入均等分配、基础教育、基本医疗防疫系统，以及私人因无利可图所不愿提供的一些基础设施建设、环境保护、基础研究等公共产品。但长期以来，我国在公共产品供给上实行两套政策，城市公共产品是由国家提供，而在农村，各级政府提供的公共产品则相对较少，主要资金来源是农民自行承担的税费，农村公共产品主要是农民自我供给。尤其是在经济落后地区受财力限制，许多应由国家提供的农村公共产品都供给不足，责任落到了村民委员会的头上，有相当大的比重则由农民自筹资金或投工投劳解决。可见，村民委员会及农民自身承担了公共产品供给的部分责任。而且所承担的公共产品供给责任与各级政府也并未划清，修建村道、修缮校舍、公益事业、社会福利等许多属于政府职责范围的公共产品，也要推给村民委员会提供，使其成为农村公共产品的供给主体。
我国的教育投资主要是向城市和大中专倾斜，农村义务教育的投资在整个教育投资中的比重很低，使得农民子女连享受义务教育这种依法保障的公共产品消费也大打折扣。农村义务教育经费的78％由乡镇负担，9％由县财政负担，省财政负担11％，中央财政负担不足2％。这种体制一方面表现为供给明显不足，另一方面加重了农民的负担。4
我国的公共卫生特别是农村公共卫生和医疗方面的投资严重不足，其费用支出占财政总支出的份额，由1980年的2.4％下降到2000年的1.71％，属于世界最低的一档，非洲最穷的国家都比我国的人均卫生支出高出一倍。世界卫生组织发布的《2000年世界卫生报告》中，我国在191个国家的卫生系统中排名188位。整个20世纪90年代，农民人均卫生费用仅为城市居民的25％，而其中的90％还是由农民自己负担。51993年，农村卫生费用占全国卫生总费用的34.9％，1998年为24.9％，五年下降了10个百分点。6
政府对农村公共产品长期缺乏投入，带来了残酷的现状：目前在全国的行政村中，有一半未通自来水，6％未通公路，2％未通电，6％未通电话；60％的农民还未用上卫生的厕所，7000万农户的住房需要改善，1.5亿农户需要解决燃料问题；1％的乡镇没有卫生院；60％以上的县没有标准的污水处理场等。7
“不等式”二：农村供给少于城市供给
我国在“城乡分治”的二元经济结构之下，城市居民与农村村民的待遇截然不同。城市居民享受着发达的交通、整洁的环境、低廉的基础教育等优越的市政设施条件，而农民却与此无缘，农村的基础设施建设、文化教育、医疗卫生等方面的供给均低于城市。不仅如此，在农村公共产品供给远远少于城市的情况下，农民为享用这些公共产品往往要付出更多的代价，既要为享用某些公共产品付费，还要为公共产品的私人供给和制度外供给提供资金。虽然农民纳税比城市居民多，但是从政府那里获得的公共产品供给却相当有限。中央政府为农村提供的公共产品很少，甚至于某些本来应该由上级政府提供的公共产品转由下级政府提供，最终落到了乡政府和农民头上。
我国是一个农业大国，有80％的人在农村，他们中还有相当一部分人的收入很低甚至无收入。截至2004年，我国有2610万农村人口年人均收入不足668元人民币（下同），生活在绝对贫困线以下，还有4977万农村人口年人均收入不足924元，属于相对贫困。近年来，我国因城镇建设每年还要出现数百万失地农民，目前总量已达5000万人，他们的生产生活也面临较大困难。8
我国目前的农民社会保障，包括农民养老保险制度、农村合作医疗制度和农村最低生活保障制度三个方面。我国现行的农村社会保障制度建设很不完善，国家在社会保障支出方面，城乡反差极大。1990年全国社会保障支出1103亿元，其中城市支出977亿元，占总数的88.6％，农村仅支出126亿元，占总数的11.4％。城市人均413元，农村人均14元，相差近30倍。占人口20％的城镇居民享受到近89％的社会保障经费，而占人口80％的农民的社会保障经费仅占11％。社会保险覆盖率城镇已达90％以上，而农村不足2.4％。9
农业政策专家、国家计委产业发展研究所所长马晓河这两年考察了25个县后得出结论：农村公共产品供给总量严重不足，跟城市相比，最基本的生存公共产品无法得到满足，“学无所上，老无所养，病无所医”。同时，在公共产品享受方面，尽管中央政府做了很多的努力，但城乡差距仍在不断扩大。更为严重的是，农村税费改革后，农村公共产品供给出现严重缺位。如今，政府的公共财政主要还是向城市倾斜，特别在公共产品的提供上，还有一个根深蒂固的观念，认为农村公共产品应该“自给自足”。10
“不等式”三：农民急需产品供不应求
我国农村实行家庭联产承包责任制后，使农民的生产变得分散而单独，但农户的生产对象和生产过程则存在着共性，都需要良好的大型水利灌溉设施、大型农用固定资产及良种的培育等。这些公共产品是粮食产量稳定增长的保证，是农民所急需的，必须由政府或集体供给。联合国粮农组织曾要求广大发展中国家农业研究的投资，从1980年至1990年每年应增长8％。发展中国家对农村基础设施的投入为10％左右，而我国只有3％左右。可见，我国财政对农村公共产品投入过低，远不能满足和适应农村经济发展的需要。11
当前在农业科技发展中还存在一些突出问题，对农业科技的公益性特征认识不足，近年来我国农业科研投入不够，农业科研人员短缺。从投入强度看，全国农业科研投入占国家财政收入的比重，由1985年的0.51％下降到2003年的0.39％。12目前我国农业科研投入占农业ＧＤＰ的比重为0.49％，是30个低收入国家平均水平的三分之二，不到发达国家平均水平的五分之一；农技推广投入占农业ＧＤＰ的比重为0.42％，是20世纪90年代末57个亚太发展中国家平均水平的四分之三。从投入结构看，国家科技专项经费和科技基金用于农业科技的比重仅占9％左右。从人均经费看，2002年全国农业科研人员人均科研经费才2.3万元，而美国和韩国在1999年就达82万元和48万元。13
目前，我国农村急需的公共产品严重缺乏，许多缺水地区的灌溉问题尚未完全解决，农民的农业生产仍以手工劳作为主，没有完整规范的全国市场供求信息网络。农村的教育、医疗卫生、环境保护等涉及提高农民素质，影响农村可持续发展的公共产品供给尤为短缺。国家将农村教育甩给地方政府后，因地方政府财力有限，大部分的农村教育供给不足，学校的数量和教师的质量无法满足农村教育发展的需求。由于全球环境的影响、我国人口的增多和乡镇工业的发展，农村的生态环境日趋恶化，给农村可持续发展所带来的危害逐渐增大。
全国水库整体工程状况依然堪忧。一半以上的水库建于20世纪50至70年代，经过几十年的运行大多已处于病险状态，严重影响着农业生产，威胁着人民群众的生命财产安全。据2003年国家水利部门统计，目前我国有水库8.4万座，其中病险水库已逾3万座，占总数近四成，其中大型水库的病险率已接近30％，小型水库的病险率更高。近几年来，尽管各级政府重视水库的除险加固，但是我国病险水库的数量多，形势严峻，令人堪忧，仍有占全国病险水库98％的二万八千多座病险小型水库需要治理。可是，不仅未列入国家的治理规划，也未得到资金补助。14此外，每年都有不少水库遭水毁出现新的险情，仅2004年全国就有7286座水库遭水毁需要修复。15
“不等式”四：较少需求产品供给过剩
在我国农村中，一方面，农民急需的一些公共产品供给严重不足；另一方面，农民不需要或较少需求的一些公共产品却供给过剩。比如一些经济发展较落后的地区，不顾本地经济和社会发展的实际情况，“大手笔”地修建楼堂馆所、广场公园等。特别是20世纪90年代后期，各地在一哄而起的小城镇建设中，一些地方争先恐后地大兴土木，广场花园比靓丽，办公大楼赛豪华，用以营造“繁荣”景象，还美其名曰建设新农村，改善农民的生产生活条件。实质上，这些公共设施的利用率极低，浪费了大量的人力物力财力，反映出在有些农村公共产品供给上的本末倒置。
前几年，四川省崇州市为修建“面子工程”，在财政困难的情况下，动用大量财政资金在市区修建了12个广场，其中最大的“陆游广场”耗资上千万元、占良田上百亩。16山西省柳林是一个省定贫困县，竟然投资2亿元盖起16层之高的豪华办公大楼，真是不可思议。17各地还热衷于兴建标志性的会展中心，到2005年底，全国可供展览的总面积将超过260万平方米，目前大部分展馆使用率不足30％。18全国类似的情况还有不少。他们只注重工程的外在“形象”，却很少考虑其内在功能与实际效用，有的纯粹就是制造假象欺骗上级，愚弄百姓，捞取荣誉，中饱私囊。中央曾三令五申禁止超标购车，可这几年的公务用车却越禁越多，越禁越奢华，这股公车攀比风早已从领导机关刮到了基层乡镇。目前各地政府采购汽车的数量每年都以超过20％的速度递增，2004年，我国政府采购规模达2200亿元，其中汽车采购额就高达500亿元。公务用车的高额支出已成为各级财政的沉重负担，因超标配车及昂贵维护费，使公车支出一年多达3000亿。“车轮腐败”已成为蚕食公款的“无底洞”。19
政府机构作为一种公共产品，它的供给也应遵循效率原则。当前在政府机关中，普遍存在机构臃肿、冗员过多、人浮于事、公款吃喝、公费旅游、公车私用、决策失误等顽症，不仅占用了大量的公共经费，而且办事效率很低甚至根本没有效率。对于农民来说，这样的公共产品供给显然过剩，有的毫无作用。
不仅如此，还有部分农村公共产品的提供损害了农民的切身利益。虽然政府的出发点是好的，但所提供的公共产品也不一定能让农民受益。如政府的决策失误，就会影响到资源的有效配置；有的政府官员好大喜功，为了谋取个人私利，从而导致“豆腐渣”工程等。国家审计署2002年共查出违法违规问题金额超过2000亿元，其中决策失误给国家造成72.3亿元重大损失。20在我国农村，普遍的问题是政府未开展周密的调查分析，就草率地“拍脑袋”作决策，误导农民转换种植品种或调整产业结构，经常给农民带来严重的后果。另外，有些政府部门为了本部门的小团体利益，时常侵害到农民群众的切身利益。
“ 不 等 式 ” 成 因
冰冻三尺非一日之寒。既然在我国农村公共产品供求关系上形成并长期存在多个“不等式”，那就必然有其形成的原因。通过深入调查了解和认真思考分析，归纳为以下四个主要成因：
成因其一：基本供给制度很不合理
新中国成立至今，我国在公共产品供给上一直实施“城乡分治”的二元管理制度，实行的是“以农补工”、“重城轻乡”，优先发展城市的倾斜型发展战略和政策，决定了城乡在公共管理方面实行不同的体制。在这种管理制度下，城乡实行不同的公共产品供给和管理机制，因而形成了城乡不均衡的国民收入和社会利益分配制度和格局，导致城乡公共产品供给差别明显。
这种供给制度主要表现为：城市所需的公共产品由政府包揽供给，所需资金主要由财政预算安排；而农村所需的公共产品政府提供较少，许多方面主要由农村基层负责提供，所需资金主要通过筹措方式解决，成本支出主要由农民自己承担。21与百姓生活直接相关的水、电、气、道路交通、文化设施、公益项目等基本公共产品，城市的供给比较充裕，建设资金来自政府的财政拨款，对于这些公共产品的管理，也有比较完善的管理体系。而大多数农村至今仍未享受到这些基本的公共产品，即使有的地方建设了生活所需的道路、自来水等公共基础设施，但建设资金基本上来自于当地农民的集资，并不是以政府为主体通过财政拨款方式向当地农民提供的。与制度相伴的以政府为主体向居民提供的社会保险和社会福利等社会保障的无形公共产品，城乡之间有天壤之别。与制度相伴而生的无形公共产品，对于制度外成员具有很强的排他性和歧视性，农民无论身居何处基本上被排除在享受行列之外。22
而且，政府承担提供公共产品的责任及界限不明确，本应完全由政府提供的如义务教育等公共产品，由于受财力限制，政府并未提供或未完全提供。这就使得在各级政府财力一定和有限的情况下，重点或优先把财力、社会资源用于城市公共产品的供给，而对农村公共产品供给的投入严重不足，从而造成了城乡公共产品供给的严重失衡，留下了很大的历史欠账。
成因其二：产品提供存在缺位越位
对于农村公共产品和公共服务的提供，从目前县乡政府实际运作的情况来看，普遍存在既“缺位”又“越位”的现象。
缺位，主要表现在纯公共产品供给的运营成本过高效率低下；而在准公共产品的供给问题上则显得力不从心，农村义务教育、卫生保健、农田水利设施等基础建设欠账较多，税费改革后这一矛盾还在加剧。农村公共产品建设和筹资需要政府引导，但在农村公共产品的筹资中，政府财政不到位，政府也未灵活运用市场规律，采用多种手段来筹措资金。
越位，主要表现在某些地方政府和少数地方官员出于追求所谓政绩，屈从于某些上级部门不切实际的要求，以及从中贪污等复杂动机，向农民提供了超出其有效需求的公共产品和服务，如超规定的宽马路大广场，过高标准的文化娱乐体育设施建设等。这些超出农民有效需求的公共产品和公共服务，往往也超出了县乡政府的财政承受能力，其结果不是向农民转嫁了负担，就是让县乡政府背上了债务包袱。这种公共产品提供上的越位，无疑加深了农村社会经济的矛盾，给村民自治增添了难度。
成因其三：县乡政府财政能力不足
我们说基层政府承担了过重的农村公共产品建设职能，这里面包含了两层含义：一是县乡政府应该承担的农村公共产品建设职能，由于自身财政能力所限，即由于现行的财政体制上存在的一些问题，承担不起这项建设责任；二是在农村公共产品的建设上，由于在不同级别的政府事权划分上存在着不合理性，一些不该由县乡政府承担的职能，也在行政和财政体制改革的名义下转给了县乡政府，结果造成县乡政府财政负担过重而无法承受。这种在农村公共产品建设上财权与事权不对称的现象，在实行分税制后问题尤其突出。由于县乡财政基本上是“吃饭”财政，有的地方还是赤字财政，根本无力进行基本的农村公共产品建设。23国家财政部最近确认，目前我国县乡政府直接显性债务已达四千多亿元。24在“吃饭”问题都还未解决好的情况下，哪还有财力和精力提供农村公共产品呢？可是，由于在农村公共产品建设上，受到来自上级政府和社会民众两个方面的压力，又不得不进行这方面的建设，结果，许多地方借钱、欠债进行农村公共产品建设，已成为一种无可奈何的选择。
成因其四：基层政府机构臃肿低效
陈旧的地方行政管理机构的设置，导致基层财政经常性费用开支规模过大，地方财政不堪重负。很多文献认为，“吃饭”问题给地方财政造成太大的压力，要通过精简机构，由上级财政加大对基层财政转移支付力度解决资金缺口。从政府行政的成本与收益角度考虑，如果一级政府的行政成本大于或等于可能产生的收益，那么该级政府就没有存在的必要了。这种状况大量存在：很多乡级政府为了养活机构的人员占有大量的税费资源，而为当地农民提供的公共服务却很有限，甚至更多情况下是给农民带来负担。1984年至1990年间，全国机关单位数净增5.5万个，平均每年增加9000个，这还不包括大量的非常设机构。25国家财政部对安徽省太和县的调查发现，1992年至2001年的九年间，该县乡镇财政供养人员上升一倍，增加了9635人。截止到2000年6月，全县乡镇政府债务余额累计达3.6亿元，其中约一半是长期拖欠机关事业单位人员的工资。26全国县级（含）以下干部（不含教师）多达1316.2万人，平均每68个农民供养一个干部。与此相对应的是，全国约60％的乡镇入不敷出，累计负债2000多亿元。27由此可见，政府行政管理机构的不断膨胀，财政供养人员的日益增多，容易出现人浮于事、互相推诿的现象，大量增加行政成本，严重影响行政效率，是造成农村公共产品因资金制约而供应不足的直接原因。
“ 不 等 式 ” 解 法
城乡统筹发展，构建和谐社会，全面建设小康，必然要求全民共享公共产品供给，这就对农村公共产品的供给水平和质量提出了更高的要求。农村公共产品供求矛盾突出，是农村可持续发展的主要制约因素。为此，要设法解开农村公共产品供求的“不等式”。
解法之一：建立城乡统一公共产品供给制度
最近有学者指出，我国当今社会的主要矛盾正在悄然发生根本性的转变，已由人民群众日益增长的物质文化需求同落后的社会生产力之间的矛盾，变成公众日益增长的公共产品需求同公共产品供给短缺低效之间的矛盾。28
国际经验告诉我们，在ＧＤＰ达到1000美元的工业化中期，既是居民消费结构升级、产业结构升级、公共财政支出结构转换和服务业大发展的阶段，也是农业最需要支持即逐步实现工业反哺农业的阶段。我国的ＧＤＰ在2003年已达1000美元，表明我国已进入工业化发展中期，到了工业反哺农业的时期。
农业是基础性产业，具有准公益性。同时，农业与其它产业相比又具有明显的弱势，需要政府加强支持和保护。因此，农村公共产品提供需要相关的法律予以保障，要尽快制定促进农村公共产品建设、发展、供给和管理的相关法规和政策。中央政府在构建公共财政框架体系时，应本着公平优先的原则，尽快建立城乡统一的、公平的、公正的新型公共产品供给制度，坚持城乡一体化的政策导向，彻底改变“重城轻乡”的支出政策，扭转城乡公共产品供给的二元格局，突出“三农”的优先位置，加大各级政府对农业和农村增加投入的力度，扩大公共财政覆盖农村的范围，确保财政支农支出的增长速度超过财政其它支出的增长速度，确保财政农业投入优先增长、稳定增长的政策落实到位。
目前，政府要尽快建立健全以下四项制度，并作为增加农村公共产品供给的重点，即:农村最低生活保障制度；农村基本公共卫生保障制度；农村基本救济制度；农村义务教育免费制度。惟有如此，农村公共产品的供求矛盾才能迎刃而解。对地方性公共产品给予资助，不仅因为农村曾以价格“剪刀差”的形式贡献了大量的农业剩余，中央政府应以提供公共产品的方式“反哺”农村，而且公平本身就是一种全国性的公共产品，中央政府应倾力提供。农村公共产品是农民享受最基本的国民待遇的重要体现，农民应当享有与城市居民同等的待遇。在农村税费改革后，中央和省级政府应对农村公共产品供给事权进行调整，要优先考虑农民的国民待遇问题，更多地提供农村公共产品和服务，逐步化解供求矛盾，让农民有更多的发展机会，让农村能更好地持续发展。
解法之二：明确各级政府提供公共产品责任
为农村提供公共产品是政府的天职。其理由有三：首先，在农村公共基础设施的从属性上，同城市公共基础设施一样都是公共产品，同一属性的公共产品应该在供给上采取相同的政策。其次，我国农民是一个特殊的弱势群体，在长期的工业化和城市化进程中做出了巨大的贡献，当工业化进入到现阶段国家经济实力明显增强时，政府有责任让农民休养生息，坚持做到“多予少取放活”，应该为农民提供大量的公共产品。再次，启动市场扩大内需离不开9.3亿农民，为他们提供公共产品有利于激活农村市场，拉动整个经济的增长。29
然而长期以来，农村公共产品主要靠农民自身解决。如果中央政府和省级政府履行其提供农村公共产品的服务职能，把农民从自我供给的状态中解放出来，就会大幅度减轻农民负担，使农民将更多资源用于提高收入的投资，由此产生收入效应、消费效应和就业效应，有利于解决“三农”问题。因此，必须根据公共产品供给的特点，明确各级政府提供农村公共产品的责任，合理界定中央政府与地方政府的责任和范围，中央和省两级政府要成为保障农村公共产品供给的主体。受益范围遍及全国的公共产品，由中央政府提供。中央政府按照公平性原则对地方性公共产品给予资助，建立和完善针对农村公共产品供给的转移支付制度，做到财权与事权相对等。受益范围主要是地方的公共产品，由相应层次的地方政府提供。具有外溢性的地方性公共产品由中央政府和地方政府或各受益的地方政府共同提供。30在农村税费改革之前，我国大部分乡镇及村民委员会都或多或少地存在负债现象，农村税费改革之后，乡镇财政收入减少更无力偿还，中央政府可通过发行专项国债的形式加以解决。
解法之三：树立科学发展观念转变政府职能
政府作为公共部门最重要的组成部门，承担着提供社会公共产品责无旁贷的义务和责任，政府的资源配置职能主要就是体现在公共产品的提供上。政府在坚持公平、效率和发展的前提下，怎样通过公共产品的供给来实现城乡政治、经济、社会的协调发展，是我国行政管理的一项重要内容。
着力增加农村公共产品的供给，是贯彻落实科学发展观的重要体现。树立科学发展观，就是要以人为本，全面、协调、可持续发展，促进经济社会和人的全面发展。必须站在全面建设小康社会的战略高度，充分认识增加农村公共产品供给问题的重要性和迫切性，切实实现发展观念的根本转变。要按照科学发展观的要求，全面指导增加农村公共产品供给的实践活动，将科学发展观落实到各项具体的工作中去。要彻底纠正只重视个人消费、不重视社会福利，只重视生活物质质量、不重视生活综合质量，只重视经济发展、不重视社会发展，只重视人的经济关系、不重视人与自然的关系的传统发展观念。要摆脱传统的城乡居民社会权益天然有别的思想观念和思维方式的影响。
要进一步推进政府自身的改革，加快实现政府角色和职能的转换，学习和借鉴国外政府行政管理的成功经验，树立正确的政绩观，增强责任意识和服务意识，大力促进农村公共产品的增加和发展。要切实把解决好“三农”问题作为工作的重中之重，全面地落实中央及各级政府对农业、农村的政策，进一步完善和创新支农投入政策与措施，加大对农业、农村尤其是农村公共产品供给上的政府投入和扶持力度，增加对农业的补贴，优化财政支农结构，把各种支农资金的使用与增加公共产品的供给结合起来，逐步把农村公共产品领域作为政府实施宏观调控政策和投资的重点。31
解法之四：发挥农民合作组织服务公益作用
在农村公共产品供给方面，国外成功地走出了一条多元化之路，即在依靠政府提供公共产品的同时，在供给主体、资金来源和供给方式上采取多元化的供给模式。在实际工作中，由于基层政府财政能力的不足和供给效率的限制，使得单一的政府供给可能效率较低甚至没有效率，所以应根据农村公共产品的性质和层次，构建多元化的农村公共产品供给体系，发挥各级政府、农村社区和农民专业合作组织等供给主体的作用。近几年来，各地的农民专业合作组织如雨后春笋般兴起。据国家农业部截止到2004年统计，我国农民专业合作组织总数已超过15万个，成员达到2363万人，占全国农户总数9.8％。32农民专业合作组织在农村公共产品的提供上，发挥了明显的作用。
如果农户各自为战或者依靠私人投资,将会使农村公共产品供给不足或供给过剩，并且效率低下，使公众的利益受到损害。因此,农户具有联合起来的共同需求,通过规模经济来降低投入成本和使用费用。采取股份合作制或合作制形式筹集农村公共产品资金，按“保本微利”的原则运营，可以维护广大农户的利益,突出了农民专业合作组织的服务宗旨。以合作制形式投入农村公共产品建设，缓解了公共产品投入与需求、公众利益与个人投资者利益的矛盾，解决了农民个人资金有限难以进行有效投资的问题，分散和降低了农民的投资风险。从目前来看，农民专业合作组织可以提供教育培训、科技推广、信息服务等农村公共产品，也可以在农田水利设施和农机投入等方面发挥作用。33
基层政府和村民委员会在组织农民投入公益事业建设时，应采取“一事一议”的方式，按照“谁受益,谁负担，谁使用，谁管理”的原则,充分调动群众参与的积极性。发展农村公共产品服务型专业合作组织，应充分建立民主表达机制，同“一事一议”制度建设相结合，坚持民主管理和办事程序公开，以便得到广大村民的理解和支持，引导他们积极参与农村公共产品的投入和管理。
解法之五：办好农民群众最迫切最难办之事
农村公共产品供给做得好差与否，将反映政府的行政能力和效率，关系政府在人民群众中的形象，影响农村经济的发展和社会的稳定。可见，此事非同小可。在农村公共产品供给上，要做的事情很多。为此，各级政府要真心实意地为农民办实事，尽心竭力地为农村多提供公共产品，以便改善农民的生产生活条件。在为农村提供公共产品时，切忌贪大求全，搞华而不实的形象工程，一定要根据本地的实际情况，做到量力而行，倾心而为，从关乎农民群众切身利益的最迫切最难办的事情入手，让他们尽快地多得实惠。
《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》中强调：“要按照生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主的要求，坚持从各地实际出发，尊重农民意愿，扎实稳步推进新农村建设。”34“加大农村基础设施建设投入，加快乡村道路建设，发展农村通信，继续完善农村电网，逐步解决农村饮水的困难和安全问题。大力普及农村沼气，积极发展适合农村特点的清洁能源。”35据此，有农业政策专家最近提出一个能够较快改善农村公共产品供给的新方案：在“十一五”期间，在农村搞“六通五改两建一提高”。“六通”即通路、通水、通电、通气、通广播、通电视；“五改”即改厕所、改厨房、改圈舍、改校舍、改卫生所；“两建”即建农民的公共活动场所、建垃圾处理场；“一提高”即为农民提高收入。36
井冈山老区江西省吉安县在这方面的农村公共产品供给上具有前瞻性。该县于2001年便率先在全国实施以“五通一气”为重点的新村建设，以“三改三清”为配套的旧村改造。“五通一气”即农村通水泥路、通自来水、通电、通电话、通电视和建沼气池。“三改三清”即主要以硬化道路、通自来水、建沼气池为突破口，进行改路、改水、改厕；从清理路障、清理污水、清理垃圾入手，整治脏乱差的生活环境。经过五年的艰苦努力，“五通一气”建设取得了明显的成效。到目前，全县19个乡镇全部通了水泥路，314个行政村都通了公路，其中路面硬化的201个占64％，修通水泥路的自然村达到三分之一；完成“户户通自来水”1.37万户，让5.4万农民喝上了洁净的自来水；全县家家户户都用上了电，实现了同网同价；程控电话已进村入户，每百人电话拥有量为30部；电视人口覆盖率达到90％以上；农户建沼气池1.5万座，占全县农户的20％多。与此同时，他们还积极实施移民扶贫工程，按照“移得出，稳得住，富得起”的原则，使717户3385人从自然条件恶劣的大山沟，整体迁移到17个新村安置。通过实施“五通一气”和“三改三清”工程，为农民提供了最迫切最难办且又最实惠的公共产品，明显地改善了农民的生产生活条件，有力地促进了全县农村经济的发展与社会的和谐稳定。为此，国家农业部及省、市先后在该县召开过现场会，充分肯定了“五通一气”新农村建设。2005年5月，吉安县荣膺“2001—2004年度全国社会治安综合治理先进集体”。同时，还荣获2004年度“全省粮食生产先进县”和“全省农业发展工作先进县”。37
解法之六：加快农村基层民主政治建设步伐
《中华人民共和国村民委员会组织法》（以下简称《村民委员会组织法》）颁布施行以来，推进了农村基层的民主政治建设，扩大了农民群众当家作主的权利，增强了他们的民主意识和民主自治能力,给农村工作注入了新的生机和活力。但是，在实行村民自治的过程中，出现了一些不适应农村基层民主建设要求的问题，尤其在农村公共产品供给这个涉及广大农民切身利益的问题上，难以表达和满足农民群众的真实意愿与迫切需要，挫伤了他们发展农业生产的积极性，影响了村民自治水平的提高，缓慢了农村基层民主政治建设的步伐。
在深化农村改革的新形势下，要深入贯彻《村民委员会组织法》，充分应用中国—欧盟村务管理培训项目的研究成果，加快农村基层民主政治建设步伐，健全村民自治机制，建立民主表达机制，让村民依法充分行使民主选举、民主决策、民主管理和民主监督的权利，按照公共选择原则，以投票形式由农民自下而上地决定本地区的公共产品需求。村民自治是农民民主参与农村经济发展和社会管理的有效途径。农民有序参与到乡级政府的决策、管理等方面的事务中，可使政府与乡村民间社会在农村基层治理中达成全面、积极和有效的合作。行使民主权力将有助于农民树立正确的权利义务观，依法维护自身合法权益。作为群众性自治组织的村民委员会，要及时向政府反映村民的意见、建议和要求，为村民更好地行使权利创造有利条件。
同时，也要经常对广大农民开展爱国主义、集体主义和艰苦创业精神教育，引导他们正确处理好国家、集体和个人的利益关系，体谅政府眼前的困难，支持农村集体公益事业，共同为促进村民自治，建设和谐富裕的新农村添砖加瓦。
各级人民代表大会及其常务委员会要依法行使好监督权，促进农村基层民主政治建设。人大的监督权，是人民当家作主，参与国家事务管理权利的表现。人大可采取听取和审议工作报告、视察调查、受理人民群众的申诉和意见等形式开展监督，在审查和批准本行政区域内的国民经济和社会发展计划、预算及它们执行情况的报告时，在讨论决定本行政区域内政治经济、教育科学、文化卫生、环境保护等工作中带全局性长远性的事项，以及与人民群众切身利益相关的重大事项时，应倾情关注农村公共产品供给的问题，以此维护广大农民的利益，促进基层民主政治建设，推进城乡统筹发展，全面建设小康社会。
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37、江西省吉安县《吉安通讯》等相关文件资料及实地调查情况，2005年11月。
我国当今社会的主要矛盾已从私人物品匮乏转变为公共产品匮乏。面对农村公共产品供求矛盾这个“不等式”日益激化的现状，通过调研乡村实情，查阅大量文献，整理平时资料，运用所学知识，本文分开篇引言、“不等式”形成、“不等式”成因和“不等式”解法几个部分，找出了“不等式”形成的四点主要问题，分析了“不等式”形成的四个主要原因，思考了“不等式”解法的六条有效对策。对化解农村公共产品供求矛盾，做好供给工作，强化村民自治建设，促进农业和农村的可持续发展，具有一定的指导意义和参考价值。本人关注村民自治，关切农民现状，特为中国—欧盟村务管理培训项目“中国村民自治的过去、现在和未来国际学术研讨会”倾情作文。恳请赐教为谢！
引 言
由于我国长期实行“城乡分治，一国两策”的二元经济结构，致使农村公共产品供求矛盾的“不等式”难以解决，严重地制约了农村经济社会的发展，影响了村民自治建设。建立城乡统一的公共产品供给制度，增加农村公共产品的供给，强化政府对农村的公共服务，促进城乡经济的协调发展，是贯彻落实“十一五”规划的重要体现。本文从分析农村公共产品供求“不等式”的形成及成因入手提出解法。
公共产品，是指政府向社会所有成员提供的各种公共设施及公共服务的总称。公共产品包含范围很广，如国防、治安、司法、行政管理、经济调节等，以及由政府提供经费而实现的文化教育、卫生保健、社会保障、基础设施等。
农村公共产品属公共产品的组成部分，是相对于农村私人产品而言具有非竞争性和非排他性的用于满足农村公共需要的产品。所谓非竞争性是指增加一个使用者不会对其他当前的使用者造成影响。所谓非排他性是指当前的使用者不可能或无能力排除其他潜在的使用者使用该产品，或者排除其他使用者的成本很高，因而容易发生“搭便车”现象。1
按消费过程的不同性质，农村公共产品分为纯公共产品和准公共产品。农村纯公共产品，是指在消费过程中具有完全非竞争性和非排他性，应当由政府免费提供的产品。如县乡政府行政服务、农村发展规划、农业基础科研、大江大河治理、农村环保等。农村准公共产品，是指介于纯公共产品和私人产品之间，在消费过程中具有不完全非竞争性和非排他性，在性质上近乎纯公共产品的准公共产品。像农村义务教育、公共卫生、社会保障、农科成果推广等。2
农村公共产品供给，是指由公共部门和非政府组织向农民提供的生产性或非生产性消费、享用的具有非竞争性、非排他性和公益性特征的各类物质或服务产品，涉及农村基础设施、公共事业、公共福利和公共服务等诸多领域。它分为农村社会性公共产品供给和农村生产性公共产品供给两部分。3
农村公共产品的主要功能：一是农村公共产品供给可降低包括生产、运输、销售、风险和决策成本在内的农村私人活动的总成本，从而提高其效率。二是农村公共产品供给可降低农业的自然风险和经济风险。三是完善的农村公共产品可促进农业生产的产业化、规模化、商品化和市场化，有利于农业和农村的可持续发展。四是农村公共产品的有效供给是建立统一市场的前提和基础。
“ 不 等 式 ” 形 成
新中国成立后，我国选择了工业化、城市化的经济发展模式，在计划经济体制下，农业创造的价值向工业转移，为工业化、城市化积累了大量的资金，农村公共产品制度内供给却明显不足。1978年改革开放后，以家庭联产承包责任制取代了人民公社体制，但是农村公共产品供给体制基本未变，政府对农业的总投资持续下降，对农村公共产品的供给大幅削减。农村税费改革，并未改变农村公共产品供给体制，虽说减轻了农民负担，可地方政府也减少了对农村公共产品和服务的供给。涉及农业生产和农民生存环境方面的公共产品提供，依然是以农民自给为主。于是，形成了农村公共产品供求关系的四个“不等式”：
“不等式”一：政府供给小于私人供给
公共产品的供给应该主要由中央及各级地方政府承担，从强制性的税收收入中进行预算安排，提供安全保障、宏观经济调控、收入均等分配、基础教育、基本医疗防疫系统，以及私人因无利可图所不愿提供的一些基础设施建设、环境保护、基础研究等公共产品。但长期以来，我国在公共产品供给上实行两套政策，城市公共产品是由国家提供，而在农村，各级政府提供的公共产品则相对较少，主要资金来源是农民自行承担的税费，农村公共产品主要是农民自我供给。尤其是在经济落后地区受财力限制，许多应由国家提供的农村公共产品都供给不足，责任落到了村民委员会的头上，有相当大的比重则由农民自筹资金或投工投劳解决。可见，村民委员会及农民自身承担了公共产品供给的部分责任。而且所承担的公共产品供给责任与各级政府也并未划清，修建村道、修缮校舍、公益事业、社会福利等许多属于政府职责范围的公共产品，也要推给村民委员会提供，使其成为农村公共产品的供给主体。
我国的教育投资主要是向城市和大中专倾斜，农村义务教育的投资在整个教育投资中的比重很低，使得农民子女连享受义务教育这种依法保障的公共产品消费也大打折扣。农村义务教育经费的78％由乡镇负担，9％由县财政负担，省财政负担11％，中央财政负担不足2％。这种体制一方面表现为供给明显不足，另一方面加重了农民的负担。4
我国的公共卫生特别是农村公共卫生和医疗方面的投资严重不足，其费用支出占财政总支出的份额，由1980年的2.4％下降到2000年的1.71％，属于世界最低的一档，非洲最穷的国家都比我国的人均卫生支出高出一倍。世界卫生组织发布的《2000年世界卫生报告》中，我国在191个国家的卫生系统中排名188位。整个20世纪90年代，农民人均卫生费用仅为城市居民的25％，而其中的90％还是由农民自己负担。51993年，农村卫生费用占全国卫生总费用的34.9％，1998年为24.9％，五年下降了10个百分点。6
政府对农村公共产品长期缺乏投入，带来了残酷的现状：目前在全国的行政村中，有一半未通自来水，6％未通公路，2％未通电，6％未通电话；60％的农民还未用上卫生的厕所，7000万农户的住房需要改善，1.5亿农户需要解决燃料问题；1％的乡镇没有卫生院；60％以上的县没有标准的污水处理场等。7
“不等式”二：农村供给少于城市供给
我国在“城乡分治”的二元经济结构之下，城市居民与农村村民的待遇截然不同。城市居民享受着发达的交通、整洁的环境、低廉的基础教育等优越的市政设施条件，而农民却与此无缘，农村的基础设施建设、文化教育、医疗卫生等方面的供给均低于城市。不仅如此，在农村公共产品供给远远少于城市的情况下，农民为享用这些公共产品往往要付出更多的代价，既要为享用某些公共产品付费，还要为公共产品的私人供给和制度外供给提供资金。虽然农民纳税比城市居民多，但是从政府那里获得的公共产品供给却相当有限。中央政府为农村提供的公共产品很少，甚至于某些本来应该由上级政府提供的公共产品转由下级政府提供，最终落到了乡政府和农民头上。
我国是一个农业大国，有80％的人在农村，他们中还有相当一部分人的收入很低甚至无收入。截至2004年，我国有2610万农村人口年人均收入不足668元人民币（下同），生活在绝对贫困线以下，还有4977万农村人口年人均收入不足924元，属于相对贫困。近年来，我国因城镇建设每年还要出现数百万失地农民，目前总量已达5000万人，他们的生产生活也面临较大困难。8
我国目前的农民社会保障，包括农民养老保险制度、农村合作医疗制度和农村最低生活保障制度三个方面。我国现行的农村社会保障制度建设很不完善，国家在社会保障支出方面，城乡反差极大。1990年全国社会保障支出1103亿元，其中城市支出977亿元，占总数的88.6％，农村仅支出126亿元，占总数的11.4％。城市人均413元，农村人均14元，相差近30倍。占人口20％的城镇居民享受到近89％的社会保障经费，而占人口80％的农民的社会保障经费仅占11％。社会保险覆盖率城镇已达90％以上，而农村不足2.4％。9
农业政策专家、国家计委产业发展研究所所长马晓河这两年考察了25个县后得出结论：农村公共产品供给总量严重不足，跟城市相比，最基本的生存公共产品无法得到满足，“学无所上，老无所养，病无所医”。同时，在公共产品享受方面，尽管中央政府做了很多的努力，但城乡差距仍在不断扩大。更为严重的是，农村税费改革后，农村公共产品供给出现严重缺位。如今，政府的公共财政主要还是向城市倾斜，特别在公共产品的提供上，还有一个根深蒂固的观念，认为农村公共产品应该“自给自足”。10
“不等式”三：农民急需产品供不应求
我国农村实行家庭联产承包责任制后，使农民的生产变得分散而单独，但农户的生产对象和生产过程则存在着共性，都需要良好的大型水利灌溉设施、大型农用固定资产及良种的培育等。这些公共产品是粮食产量稳定增长的保证，是农民所急需的，必须由政府或集体供给。联合国粮农组织曾要求广大发展中国家农业研究的投资，从1980年至1990年每年应增长8％。发展中国家对农村基础设施的投入为10％左右，而我国只有3％左右。可见，我国财政对农村公共产品投入过低，远不能满足和适应农村经济发展的需要。11
当前在农业科技发展中还存在一些突出问题，对农业科技的公益性特征认识不足，近年来我国农业科研投入不够，农业科研人员短缺。从投入强度看，全国农业科研投入占国家财政收入的比重，由1985年的0.51％下降到2003年的0.39％。12目前我国农业科研投入占农业ＧＤＰ的比重为0.49％，是30个低收入国家平均水平的三分之二，不到发达国家平均水平的五分之一；农技推广投入占农业ＧＤＰ的比重为0.42％，是20世纪90年代末57个亚太发展中国家平均水平的四分之三。从投入结构看，国家科技专项经费和科技基金用于农业科技的比重仅占9％左右。从人均经费看，2002年全国农业科研人员人均科研经费才2.3万元，而美国和韩国在1999年就达82万元和48万元。13
目前，我国农村急需的公共产品严重缺乏，许多缺水地区的灌溉问题尚未完全解决，农民的农业生产仍以手工劳作为主，没有完整规范的全国市场供求信息网络。农村的教育、医疗卫生、环境保护等涉及提高农民素质，影响农村可持续发展的公共产品供给尤为短缺。国家将农村教育甩给地方政府后，因地方政府财力有限，大部分的农村教育供给不足，学校的数量和教师的质量无法满足农村教育发展的需求。由于全球环境的影响、我国人口的增多和乡镇工业的发展，农村的生态环境日趋恶化，给农村可持续发展所带来的危害逐渐增大。
全国水库整体工程状况依然堪忧。一半以上的水库建于20世纪50至70年代，经过几十年的运行大多已处于病险状态，严重影响着农业生产，威胁着人民群众的生命财产安全。据2003年国家水利部门统计，目前我国有水库8.4万座，其中病险水库已逾3万座，占总数近四成，其中大型水库的病险率已接近30％，小型水库的病险率更高。近几年来，尽管各级政府重视水库的除险加固，但是我国病险水库的数量多，形势严峻，令人堪忧，仍有占全国病险水库98％的二万八千多座病险小型水库需要治理。可是，不仅未列入国家的治理规划，也未得到资金补助。14此外，每年都有不少水库遭水毁出现新的险情，仅2004年全国就有7286座水库遭水毁需要修复。15
“不等式”四：较少需求产品供给过剩
在我国农村中，一方面，农民急需的一些公共产品供给严重不足；另一方面，农民不需要或较少需求的一些公共产品却供给过剩。比如一些经济发展较落后的地区，不顾本地经济和社会发展的实际情况，“大手笔”地修建楼堂馆所、广场公园等。特别是20世纪90年代后期，各地在一哄而起的小城镇建设中，一些地方争先恐后地大兴土木，广场花园比靓丽，办公大楼赛豪华，用以营造“繁荣”景象，还美其名曰建设新农村，改善农民的生产生活条件。实质上，这些公共设施的利用率极低，浪费了大量的人力物力财力，反映出在有些农村公共产品供给上的本末倒置。
前几年，四川省崇州市为修建“面子工程”，在财政困难的情况下，动用大量财政资金在市区修建了12个广场，其中最大的“陆游广场”耗资上千万元、占良田上百亩。16山西省柳林是一个省定贫困县，竟然投资2亿元盖起16层之高的豪华办公大楼，真是不可思议。17各地还热衷于兴建标志性的会展中心，到2005年底，全国可供展览的总面积将超过260万平方米，目前大部分展馆使用率不足30％。18全国类似的情况还有不少。他们只注重工程的外在“形象”，却很少考虑其内在功能与实际效用，有的纯粹就是制造假象欺骗上级，愚弄百姓，捞取荣誉，中饱私囊。中央曾三令五申禁止超标购车，可这几年的公务用车却越禁越多，越禁越奢华，这股公车攀比风早已从领导机关刮到了基层乡镇。目前各地政府采购汽车的数量每年都以超过20％的速度递增，2004年，我国政府采购规模达2200亿元，其中汽车采购额就高达500亿元。公务用车的高额支出已成为各级财政的沉重负担，因超标配车及昂贵维护费，使公车支出一年多达3000亿。“车轮腐败”已成为蚕食公款的“无底洞”。19
政府机构作为一种公共产品，它的供给也应遵循效率原则。当前在政府机关中，普遍存在机构臃肿、冗员过多、人浮于事、公款吃喝、公费旅游、公车私用、决策失误等顽症，不仅占用了大量的公共经费，而且办事效率很低甚至根本没有效率。对于农民来说，这样的公共产品供给显然过剩，有的毫无作用。
不仅如此，还有部分农村公共产品的提供损害了农民的切身利益。虽然政府的出发点是好的，但所提供的公共产品也不一定能让农民受益。如政府的决策失误，就会影响到资源的有效配置；有的政府官员好大喜功，为了谋取个人私利，从而导致“豆腐渣”工程等。国家审计署2002年共查出违法违规问题金额超过2000亿元，其中决策失误给国家造成72.3亿元重大损失。20在我国农村，普遍的问题是政府未开展周密的调查分析，就草率地“拍脑袋”作决策，误导农民转换种植品种或调整产业结构，经常给农民带来严重的后果。另外，有些政府部门为了本部门的小团体利益，时常侵害到农民群众的切身利益。
“ 不 等 式 ” 成 因
冰冻三尺非一日之寒。既然在我国农村公共产品供求关系上形成并长期存在多个“不等式”，那就必然有其形成的原因。通过深入调查了解和认真思考分析，归纳为以下四个主要成因：
成因其一：基本供给制度很不合理
新中国成立至今，我国在公共产品供给上一直实施“城乡分治”的二元管理制度，实行的是“以农补工”、“重城轻乡”，优先发展城市的倾斜型发展战略和政策，决定了城乡在公共管理方面实行不同的体制。在这种管理制度下，城乡实行不同的公共产品供给和管理机制，因而形成了城乡不均衡的国民收入和社会利益分配制度和格局，导致城乡公共产品供给差别明显。
这种供给制度主要表现为：城市所需的公共产品由政府包揽供给，所需资金主要由财政预算安排；而农村所需的公共产品政府提供较少，许多方面主要由农村基层负责提供，所需资金主要通过筹措方式解决，成本支出主要由农民自己承担。21与百姓生活直接相关的水、电、气、道路交通、文化设施、公益项目等基本公共产品，城市的供给比较充裕，建设资金来自政府的财政拨款，对于这些公共产品的管理，也有比较完善的管理体系。而大多数农村至今仍未享受到这些基本的公共产品，即使有的地方建设了生活所需的道路、自来水等公共基础设施，但建设资金基本上来自于当地农民的集资，并不是以政府为主体通过财政拨款方式向当地农民提供的。与制度相伴的以政府为主体向居民提供的社会保险和社会福利等社会保障的无形公共产品，城乡之间有天壤之别。与制度相伴而生的无形公共产品，对于制度外成员具有很强的排他性和歧视性，农民无论身居何处基本上被排除在享受行列之外。22
而且，政府承担提供公共产品的责任及界限不明确，本应完全由政府提供的如义务教育等公共产品，由于受财力限制，政府并未提供或未完全提供。这就使得在各级政府财力一定和有限的情况下，重点或优先把财力、社会资源用于城市公共产品的供给，而对农村公共产品供给的投入严重不足，从而造成了城乡公共产品供给的严重失衡，留下了很大的历史欠账。
成因其二：产品提供存在缺位越位
对于农村公共产品和公共服务的提供，从目前县乡政府实际运作的情况来看，普遍存在既“缺位”又“越位”的现象。
缺位，主要表现在纯公共产品供给的运营成本过高效率低下；而在准公共产品的供给问题上则显得力不从心，农村义务教育、卫生保健、农田水利设施等基础建设欠账较多，税费改革后这一矛盾还在加剧。农村公共产品建设和筹资需要政府引导，但在农村公共产品的筹资中，政府财政不到位，政府也未灵活运用市场规律，采用多种手段来筹措资金。
越位，主要表现在某些地方政府和少数地方官员出于追求所谓政绩，屈从于某些上级部门不切实际的要求，以及从中贪污等复杂动机，向农民提供了超出其有效需求的公共产品和服务，如超规定的宽马路大广场，过高标准的文化娱乐体育设施建设等。这些超出农民有效需求的公共产品和公共服务，往往也超出了县乡政府的财政承受能力，其结果不是向农民转嫁了负担，就是让县乡政府背上了债务包袱。这种公共产品提供上的越位，无疑加深了农村社会经济的矛盾，给村民自治增添了难度。
成因其三：县乡政府财政能力不足
我们说基层政府承担了过重的农村公共产品建设职能，这里面包含了两层含义：一是县乡政府应该承担的农村公共产品建设职能，由于自身财政能力所限，即由于现行的财政体制上存在的一些问题，承担不起这项建设责任；二是在农村公共产品的建设上，由于在不同级别的政府事权划分上存在着不合理性，一些不该由县乡政府承担的职能，也在行政和财政体制改革的名义下转给了县乡政府，结果造成县乡政府财政负担过重而无法承受。这种在农村公共产品建设上财权与事权不对称的现象，在实行分税制后问题尤其突出。由于县乡财政基本上是“吃饭”财政，有的地方还是赤字财政，根本无力进行基本的农村公共产品建设。23国家财政部最近确认，目前我国县乡政府直接显性债务已达四千多亿元。24在“吃饭”问题都还未解决好的情况下，哪还有财力和精力提供农村公共产品呢？可是，由于在农村公共产品建设上，受到来自上级政府和社会民众两个方面的压力，又不得不进行这方面的建设，结果，许多地方借钱、欠债进行农村公共产品建设，已成为一种无可奈何的选择。
成因其四：基层政府机构臃肿低效
陈旧的地方行政管理机构的设置，导致基层财政经常性费用开支规模过大，地方财政不堪重负。很多文献认为，“吃饭”问题给地方财政造成太大的压力，要通过精简机构，由上级财政加大对基层财政转移支付力度解决资金缺口。从政府行政的成本与收益角度考虑，如果一级政府的行政成本大于或等于可能产生的收益，那么该级政府就没有存在的必要了。这种状况大量存在：很多乡级政府为了养活机构的人员占有大量的税费资源，而为当地农民提供的公共服务却很有限，甚至更多情况下是给农民带来负担。1984年至1990年间，全国机关单位数净增5.5万个，平均每年增加9000个，这还不包括大量的非常设机构。25国家财政部对安徽省太和县的调查发现，1992年至2001年的九年间，该县乡镇财政供养人员上升一倍，增加了9635人。截止到2000年6月，全县乡镇政府债务余额累计达3.6亿元，其中约一半是长期拖欠机关事业单位人员的工资。26全国县级（含）以下干部（不含教师）多达1316.2万人，平均每68个农民供养一个干部。与此相对应的是，全国约60％的乡镇入不敷出，累计负债2000多亿元。27由此可见，政府行政管理机构的不断膨胀，财政供养人员的日益增多，容易出现人浮于事、互相推诿的现象，大量增加行政成本，严重影响行政效率，是造成农村公共产品因资金制约而供应不足的直接原因。
“ 不 等 式 ” 解 法
城乡统筹发展，构建和谐社会，全面建设小康，必然要求全民共享公共产品供给，这就对农村公共产品的供给水平和质量提出了更高的要求。农村公共产品供求矛盾突出，是农村可持续发展的主要制约因素。为此，要设法解开农村公共产品供求的“不等式”。
解法之一：建立城乡统一公共产品供给制度
最近有学者指出，我国当今社会的主要矛盾正在悄然发生根本性的转变，已由人民群众日益增长的物质文化需求同落后的社会生产力之间的矛盾，变成公众日益增长的公共产品需求同公共产品供给短缺低效之间的矛盾。28
国际经验告诉我们，在ＧＤＰ达到1000美元的工业化中期，既是居民消费结构升级、产业结构升级、公共财政支出结构转换和服务业大发展的阶段，也是农业最需要支持即逐步实现工业反哺农业的阶段。我国的ＧＤＰ在2003年已达1000美元，表明我国已进入工业化发展中期，到了工业反哺农业的时期。
农业是基础性产业，具有准公益性。同时，农业与其它产业相比又具有明显的弱势，需要政府加强支持和保护。因此，农村公共产品提供需要相关的法律予以保障，要尽快制定促进农村公共产品建设、发展、供给和管理的相关法规和政策。中央政府在构建公共财政框架体系时，应本着公平优先的原则，尽快建立城乡统一的、公平的、公正的新型公共产品供给制度，坚持城乡一体化的政策导向，彻底改变“重城轻乡”的支出政策，扭转城乡公共产品供给的二元格局，突出“三农”的优先位置，加大各级政府对农业和农村增加投入的力度，扩大公共财政覆盖农村的范围，确保财政支农支出的增长速度超过财政其它支出的增长速度，确保财政农业投入优先增长、稳定增长的政策落实到位。
目前，政府要尽快建立健全以下四项制度，并作为增加农村公共产品供给的重点，即:农村最低生活保障制度；农村基本公共卫生保障制度；农村基本救济制度；农村义务教育免费制度。惟有如此，农村公共产品的供求矛盾才能迎刃而解。对地方性公共产品给予资助，不仅因为农村曾以价格“剪刀差”的形式贡献了大量的农业剩余，中央政府应以提供公共产品的方式“反哺”农村，而且公平本身就是一种全国性的公共产品，中央政府应倾力提供。农村公共产品是农民享受最基本的国民待遇的重要体现，农民应当享有与城市居民同等的待遇。在农村税费改革后，中央和省级政府应对农村公共产品供给事权进行调整，要优先考虑农民的国民待遇问题，更多地提供农村公共产品和服务，逐步化解供求矛盾，让农民有更多的发展机会，让农村能更好地持续发展。
解法之二：明确各级政府提供公共产品责任
为农村提供公共产品是政府的天职。其理由有三：首先，在农村公共基础设施的从属性上，同城市公共基础设施一样都是公共产品，同一属性的公共产品应该在供给上采取相同的政策。其次，我国农民是一个特殊的弱势群体，在长期的工业化和城市化进程中做出了巨大的贡献，当工业化进入到现阶段国家经济实力明显增强时，政府有责任让农民休养生息，坚持做到“多予少取放活”，应该为农民提供大量的公共产品。再次，启动市场扩大内需离不开9.3亿农民，为他们提供公共产品有利于激活农村市场，拉动整个经济的增长。29
然而长期以来，农村公共产品主要靠农民自身解决。如果中央政府和省级政府履行其提供农村公共产品的服务职能，把农民从自我供给的状态中解放出来，就会大幅度减轻农民负担，使农民将更多资源用于提高收入的投资，由此产生收入效应、消费效应和就业效应，有利于解决“三农”问题。因此，必须根据公共产品供给的特点，明确各级政府提供农村公共产品的责任，合理界定中央政府与地方政府的责任和范围，中央和省两级政府要成为保障农村公共产品供给的主体。受益范围遍及全国的公共产品，由中央政府提供。中央政府按照公平性原则对地方性公共产品给予资助，建立和完善针对农村公共产品供给的转移支付制度，做到财权与事权相对等。受益范围主要是地方的公共产品，由相应层次的地方政府提供。具有外溢性的地方性公共产品由中央政府和地方政府或各受益的地方政府共同提供。30在农村税费改革之前，我国大部分乡镇及村民委员会都或多或少地存在负债现象，农村税费改革之后，乡镇财政收入减少更无力偿还，中央政府可通过发行专项国债的形式加以解决。
解法之三：树立科学发展观念转变政府职能
政府作为公共部门最重要的组成部门，承担着提供社会公共产品责无旁贷的义务和责任，政府的资源配置职能主要就是体现在公共产品的提供上。政府在坚持公平、效率和发展的前提下，怎样通过公共产品的供给来实现城乡政治、经济、社会的协调发展，是我国行政管理的一项重要内容。
着力增加农村公共产品的供给，是贯彻落实科学发展观的重要体现。树立科学发展观，就是要以人为本，全面、协调、可持续发展，促进经济社会和人的全面发展。必须站在全面建设小康社会的战略高度，充分认识增加农村公共产品供给问题的重要性和迫切性，切实实现发展观念的根本转变。要按照科学发展观的要求，全面指导增加农村公共产品供给的实践活动，将科学发展观落实到各项具体的工作中去。要彻底纠正只重视个人消费、不重视社会福利，只重视生活物质质量、不重视生活综合质量，只重视经济发展、不重视社会发展，只重视人的经济关系、不重视人与自然的关系的传统发展观念。要摆脱传统的城乡居民社会权益天然有别的思想观念和思维方式的影响。
要进一步推进政府自身的改革，加快实现政府角色和职能的转换，学习和借鉴国外政府行政管理的成功经验，树立正确的政绩观，增强责任意识和服务意识，大力促进农村公共产品的增加和发展。要切实把解决好“三农”问题作为工作的重中之重，全面地落实中央及各级政府对农业、农村的政策，进一步完善和创新支农投入政策与措施，加大对农业、农村尤其是农村公共产品供给上的政府投入和扶持力度，增加对农业的补贴，优化财政支农结构，把各种支农资金的使用与增加公共产品的供给结合起来，逐步把农村公共产品领域作为政府实施宏观调控政策和投资的重点。31
解法之四：发挥农民合作组织服务公益作用
在农村公共产品供给方面，国外成功地走出了一条多元化之路，即在依靠政府提供公共产品的同时，在供给主体、资金来源和供给方式上采取多元化的供给模式。在实际工作中，由于基层政府财政能力的不足和供给效率的限制，使得单一的政府供给可能效率较低甚至没有效率，所以应根据农村公共产品的性质和层次，构建多元化的农村公共产品供给体系，发挥各级政府、农村社区和农民专业合作组织等供给主体的作用。近几年来，各地的农民专业合作组织如雨后春笋般兴起。据国家农业部截止到2004年统计，我国农民专业合作组织总数已超过15万个，成员达到2363万人，占全国农户总数9.8％。32农民专业合作组织在农村公共产品的提供上，发挥了明显的作用。
如果农户各自为战或者依靠私人投资,将会使农村公共产品供给不足或供给过剩，并且效率低下，使公众的利益受到损害。因此,农户具有联合起来的共同需求,通过规模经济来降低投入成本和使用费用。采取股份合作制或合作制形式筹集农村公共产品资金，按“保本微利”的原则运营，可以维护广大农户的利益,突出了农民专业合作组织的服务宗旨。以合作制形式投入农村公共产品建设，缓解了公共产品投入与需求、公众利益与个人投资者利益的矛盾，解决了农民个人资金有限难以进行有效投资的问题，分散和降低了农民的投资风险。从目前来看，农民专业合作组织可以提供教育培训、科技推广、信息服务等农村公共产品，也可以在农田水利设施和农机投入等方面发挥作用。33
基层政府和村民委员会在组织农民投入公益事业建设时，应采取“一事一议”的方式，按照“谁受益,谁负担，谁使用，谁管理”的原则,充分调动群众参与的积极性。发展农村公共产品服务型专业合作组织，应充分建立民主表达机制，同“一事一议”制度建设相结合，坚持民主管理和办事程序公开，以便得到广大村民的理解和支持，引导他们积极参与农村公共产品的投入和管理。
解法之五：办好农民群众最迫切最难办之事
农村公共产品供给做得好差与否，将反映政府的行政能力和效率，关系政府在人民群众中的形象，影响农村经济的发展和社会的稳定。可见，此事非同小可。在农村公共产品供给上，要做的事情很多。为此，各级政府要真心实意地为农民办实事，尽心竭力地为农村多提供公共产品，以便改善农民的生产生活条件。在为农村提供公共产品时，切忌贪大求全，搞华而不实的形象工程，一定要根据本地的实际情况，做到量力而行，倾心而为，从关乎农民群众切身利益的最迫切最难办的事情入手，让他们尽快地多得实惠。
《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》中强调：“要按照生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主的要求，坚持从各地实际出发，尊重农民意愿，扎实稳步推进新农村建设。”34“加大农村基础设施建设投入，加快乡村道路建设，发展农村通信，继续完善农村电网，逐步解决农村饮水的困难和安全问题。大力普及农村沼气，积极发展适合农村特点的清洁能源。”35据此，有农业政策专家最近提出一个能够较快改善农村公共产品供给的新方案：在“十一五”期间，在农村搞“六通五改两建一提高”。“六通”即通路、通水、通电、通气、通广播、通电视；“五改”即改厕所、改厨房、改圈舍、改校舍、改卫生所；“两建”即建农民的公共活动场所、建垃圾处理场；“一提高”即为农民提高收入。36
井冈山老区江西省吉安县在这方面的农村公共产品供给上具有前瞻性。该县于2001年便率先在全国实施以“五通一气”为重点的新村建设，以“三改三清”为配套的旧村改造。“五通一气”即农村通水泥路、通自来水、通电、通电话、通电视和建沼气池。“三改三清”即主要以硬化道路、通自来水、建沼气池为突破口，进行改路、改水、改厕；从清理路障、清理污水、清理垃圾入手，整治脏乱差的生活环境。经过五年的艰苦努力，“五通一气”建设取得了明显的成效。到目前，全县19个乡镇全部通了水泥路，314个行政村都通了公路，其中路面硬化的201个占64％，修通水泥路的自然村达到三分之一；完成“户户通自来水”1.37万户，让5.4万农民喝上了洁净的自来水；全县家家户户都用上了电，实现了同网同价；程控电话已进村入户，每百人电话拥有量为30部；电视人口覆盖率达到90％以上；农户建沼气池1.5万座，占全县农户的20％多。与此同时，他们还积极实施移民扶贫工程，按照“移得出，稳得住，富得起”的原则，使717户3385人从自然条件恶劣的大山沟，整体迁移到17个新村安置。通过实施“五通一气”和“三改三清”工程，为农民提供了最迫切最难办且又最实惠的公共产品，明显地改善了农民的生产生活条件，有力地促进了全县农村经济的发展与社会的和谐稳定。为此，国家农业部及省、市先后在该县召开过现场会，充分肯定了“五通一气”新农村建设。2005年5月，吉安县荣膺“2001—2004年度全国社会治安综合治理先进集体”。同时，还荣获2004年度“全省粮食生产先进县”和“全省农业发展工作先进县”。37
解法之六：加快农村基层民主政治建设步伐
《中华人民共和国村民委员会组织法》（以下简称《村民委员会组织法》）颁布施行以来，推进了农村基层的民主政治建设，扩大了农民群众当家作主的权利，增强了他们的民主意识和民主自治能力,给农村工作注入了新的生机和活力。但是，在实行村民自治的过程中，出现了一些不适应农村基层民主建设要求的问题，尤其在农村公共产品供给这个涉及广大农民切身利益的问题上，难以表达和满足农民群众的真实意愿与迫切需要，挫伤了他们发展农业生产的积极性，影响了村民自治水平的提高，缓慢了农村基层民主政治建设的步伐。
在深化农村改革的新形势下，要深入贯彻《村民委员会组织法》，充分应用中国—欧盟村务管理培训项目的研究成果，加快农村基层民主政治建设步伐，健全村民自治机制，建立民主表达机制，让村民依法充分行使民主选举、民主决策、民主管理和民主监督的权利，按照公共选择原则，以投票形式由农民自下而上地决定本地区的公共产品需求。村民自治是农民民主参与农村经济发展和社会管理的有效途径。农民有序参与到乡级政府的决策、管理等方面的事务中，可使政府与乡村民间社会在农村基层治理中达成全面、积极和有效的合作。行使民主权力将有助于农民树立正确的权利义务观，依法维护自身合法权益。作为群众性自治组织的村民委员会，要及时向政府反映村民的意见、建议和要求，为村民更好地行使权利创造有利条件。
同时，也要经常对广大农民开展爱国主义、集体主义和艰苦创业精神教育，引导他们正确处理好国家、集体和个人的利益关系，体谅政府眼前的困难，支持农村集体公益事业，共同为促进村民自治，建设和谐富裕的新农村添砖加瓦。
各级人民代表大会及其常务委员会要依法行使好监督权，促进农村基层民主政治建设。人大的监督权，是人民当家作主，参与国家事务管理权利的表现。人大可采取听取和审议工作报告、视察调查、受理人民群众的申诉和意见等形式开展监督，在审查和批准本行政区域内的国民经济和社会发展计划、预算及它们执行情况的报告时，在讨论决定本行政区域内政治经济、教育科学、文化卫生、环境保护等工作中带全局性长远性的事项，以及与人民群众切身利益相关的重大事项时，应倾情关注农村公共产品供给的问题，以此维护广大农民的利益，促进基层民主政治建设，推进城乡统筹发展，全面建设小康社会。
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