摘要: 随着城市化过程的加速进行，大量农村集体土地被征为国有土地并大量转化为商业用地。在征地过程中，地方政府和被征地农民之间实际上是一种博弈关系。由地方政府主导的卖地和补偿格局使农地征用过程对于被征地农民来说成了一场零和博弈。零和博弈的根源在于现行征地制度的缺陷导致的博弈规则的不公平，地方政府和被征地农民两个博弈主体实力的不对等导致的被征地农民的弱势处境及地方政府利用博弈规则制定者和利益博弈者的双重角色追求自身利益最大化，最终被征地农民逃脱不了失败者的命运。
关键词：博弈 地方政府 被征地农民 现行征地制度
随着城市化过程的加速进行，在经营城市和招商引资的旗号下，大量农村集体土地被征为国有土地并大量转化为商业用地，形成了新一轮的“圈地运动”。国家农地征用是一个典型的利益再分配过程，实质是利益相关主体的博弈过程。地方政府和被征地农民是博弈过程重要的一对博弈主体，他们成为了农地征用博弈过程的主角。
地方政府和被征地农民的博弈分析
简单地说，博弈论是研究决策主体在给定信息结构下如何决策以最大化自己的效用，以及不同决策主体之间决策的均衡。博弈论由3个基本要素组成：一是决策主体；二是给定的信息结构又叫策略集，可以理解为参与人可选择的策略和行动空间；三是效用又称偏好，是可以定义或量化的参与人的利益。参与人，策略集和效用构成了一个基本的博弈。
征地过程地方政府和被征地农民之间就是一种博弈关系。征地过程中的利益相关主体包括中央政府、地方政府、用地单位和被征地农民。本文主要研究的博弈主体是地方政府和被征地农民。假设地方政府和被征地农民这两个博弈主体都是理性的经济人，都想实现自身利益的最大化。博弈过程中地方政府的目标是在短期内既能加快本地区经济增长速度，又能实现地方政府财政收入显著增长和任期内政绩最大化。地方政府大多采取多征地、多卖地和地价买进高价卖出的策略实现自身利益最大化。被征地农民的目标是若征用他们的土地，地方政府必须能长期为其提供高于或者至少不低于目前务农的各项收入，而且会考虑到土地未来的增值收益和自己的生活保障费用，他们会要求较高的补偿费用。[1]他们通过拖延附属物的拆迁给施工造成麻烦，迫使政府和用地者增加补偿费，通过集体上访来维护自己权益，甚至以阻挠工程建设等手段反抗政府征用。
在征地的利益博弈过程中，形成了由地方政府支配的卖地与补偿格局。地方政府凭借自身强大的力量占据了上风，博弈的天平倒向了地方政府一边。普遍存在的现象是农民的土地被征用后，农民的补偿、安置费被压低、挤占或者挪用，最终拿到的补偿与其失去土地之后所要面临的生活和重新创业的风险和支出相比不成比例，被征地农民的收益不可避免地降低到仅能维持生活的地步，其权益受到了无情的剥夺。被征地农民作为弱势社会群体成了绝对意义上的“输家”。最后的博弈的结果是被征地农民失去的成了地方政府巨大收益的来源，地方政府的收益来源于对于农民的剥夺，农地征用过程就是一场零和博弈。[2]
博弈的根源分析
在农地征用中，地方政府和被征地农民之间博弈的结果是一场零和博弈，其主要根源在于现行征地制度的缺陷导致的博弈规则的不公平，地方政府和被征地农民两个博弈主体实力的不对等导致的被征地农民的弱势处境及地方政府利用身兼博弈规则制定者和利益博弈者的双重角色追求自身利益最大化，进行寻租活动。
一、博弈规则的不公平——现行征地制度的缺陷。
1、我国的征地制度没有对地方政府很好的限权，反倒成了地方政府滥用土地征用权的制度诱导力量。
（1）“公共利益”界定模糊，造成土地征用范围无限扩大。
我国《宪法》规定国家征地是“为了公共利益的需要”，但是包括宪法在内的所有关于土地征用的相关法规对“公共利益”没有做出明确说明，这就造成“公共利益”实际上没有边界。因此，在土地征用的实践中，“公共利益”的概念解释被人为的扩大化，地方政府在征地中有着很大的自由裁量权。一些地方政府也将很多经营性项目 “搭乘”公共利益的“便车”，由此造成了改革开放以来土地征用范围无限度扩张甚至频繁出现“圈地运动”。只要是农业用地转为非农用地，一律采取国家强制征用的办法，不分公共利益和私人利益。其结果导致农民不仅为公共利益做出牺牲，还要为其他利益、甚至开发商的私人利益做出牺牲。
（2）我国现行法律关于土地征用权的规定互相矛盾，从而导致地方政府土地征用权的滥用。
我国关于土地征用权的法律规定主要来自《宪法》、《土地管理法》和《城市房地产管理法》。《宪法》和《土地管理法》都规定只有符合公共利益才可以动用征地权，但是《城市房地产管理法》规定只有国有土地才可以出让，集体土地出让必须经过征用。如果经营性项目需要使用集体土地的话，必须是得经过国家征用后，才可以出让给开发商。但是这与《宪法》和《土地管理法》规定只有符合公共利益才可以动用征地权产生矛盾，这种缺陷成了地方政府滥用征地权的诱导力量。
2、农村集体土地所有制的缺陷。
（1）集体所有制土地主体的虚置导致地方政府主导征地过程。
按照现行法律，我国农村土地属于集体所有，土地经营方式是个体承包经营。制度化的集体土地与个体化的农户经营造成了土地权属关系与经营关系的脱节，单个农户或者一群农户无法作为集体的载体来显示存在和表达利益。在更为通常的意义上，农民其实就只是作为集体土地的承包者，或者简直就是租种者而存在的。农村土地集体所有制看似更加彰显出村级组织作为集体土地所有者的法人地位。但在实际上，对于那些既无集体经济支撑，又已经完全丧失对集体的政治和社会控制权能的村级组织而言，却是根本就没有能力在土地的开发或被征用过程中集合村民意志，代表他们与地方政府进行谈判和交易的。这种村级权威的缺位，恰好给名义上是村政指导者，实际上是领导者的地方政府进入并主导村庄利益留下了充分的理由和很大的空间。地方政府往往会以发展地方经济这一全局性的公共理由，名正言顺地主动介入土地的开发与征用，并且在这一过程中取代村级组织，成为介于开发商和农民之间的卖方的真正主角。结果，土地征用和被征用以及买卖过程中价格的确定，往往不是在开发商同村级组织之间进行，而是在地方政府与开发商之间进行，对农户和村庄的补偿，也相应地由原本应该发生在村级组织和开发商之间的讨价还价，变成了一种政府内部的行政决策。[3]
（2）集体土地产权不完整使得农民在征地过程中没有自主权。
农民的宪法权力中首要权利是农民的土地财产权。由于土地承包经营改革只是一种“半截子”产权改革,农民相对完整的土地财产权至今不能确立。[4]由于不能有效地将农村集体土地所有权用严格的法律形式确定下来,不能利用法律保护制止各利益集团以“国家”的名义对“农民集体”土地所有权的侵犯,农民的土地所有权在事实上是不可能和极不充分的,表现为有限所有权,国家才是农村土地的终极所有者。所以,在征地过程中,农民的呼声得不到响应,在征地价格上没有什么讨论的余地。农民没有对土地的明确的最终产权归属,使得被征地农民缺失与政府以国家名义对集体土地征为国有时进行市场买卖的谈判力。[5]
（3）集体土地产权权能的残缺导致农民被排除在土地增值收益之外。
农村土地发展权从集体土地所有权中分离出来，这一制度安排将被征地农民拒之于土地增值收益之外。一方面，地方政府代表国家垄断了建设用地使用权的供应，“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”，农民集体无权出让和转让其所拥有的土地，只能征为国有土地后，由国家出让和转让。另一方面，在土地用途管制下，农用地转为建设用地受到严格限制。这样，由国家法律规定的农村土地发展权受限的结果是土地所有者集体和农民不能合法享有土地的增值收益，尤其是非公共利益性质的征地行为，土地从农业用途向其他城市土地用途转换中的增值收益被政府和用地单位分享了。处于弱势地位的农民不可避免地成为了市场博弈的受害者。[6]
3、现代征地制度设计缺乏有效的农民利益保护机制。
一是现行征地制度具有计划经济色彩，集体土地市场价格形成机制不足。尽管从宪法开始就明确土地分为国家所有和集体所有，但我们始终把集体所有看做是一种类国家所有的方式，所以才有了先征用、再出让的计划色彩很浓的征地制度。集体土地流转受到法律和政府的多重限制导致集体土地市场价格不足。按照征地制度规定，因建设占用农村集体土地的，都必须采用征地的方式，政府先把集体土地变成国有土地，然后再出让，出让的是市场价格，而征地时的价格只是市场价格的一小部分。二是产权主体和利益主体不一致。土地所有权属农村集体经济组织，承包经营权归农户拥有。征地中需要得到补偿和安置的是承包土地的农户，但法律规定征用的是土地的所有权。政府首先面对的是农村集体经济组织，再由农村集体经济组织与土地承包者发生关系，这就造成了实际上农户的利益难以得到保证。[7]
4、现代征地制度的征地程序不合理。
首先，“两公告一登记”征地程序形同虚设。我国《土地管理法实施条例》第二十五条规定,实行“两公告一登记”征地程序制度。而地方政府的实际操作往往侵犯被征地农民的知情权。[8]现行法律还规定,征地的补偿安置争议不影响征地方案的实施,这意味不管被征地主体的利益有没有损害和生活出路有没有解决以,都可以先征地。其次，征地程序中没有赋予被征地者对征地目的质疑和诉讼的权利。这就从程序上排除了政府对所有用地项目实行征用,垄断土地经营的障碍。最后，征地程序中大多没有与被征地者协商的环节。土地主体在征地过程中完全处于被动地位。从征地目的确定、到补偿标准和劳动力安置等,基本是地方政府说了算。由此导致一些地方政府无所顾忌地侵犯被征地农民权益。[9]
5、现行征地制度的补偿机制不合理。
（1）征地补偿依据不合理,补偿费标准过低。
我国现行征地制度征地标准过低而且立法标准本身就存在问题导致土地征用中农民利益严重受损。[10]目前我国征地采用法定价格有余，而市场价格不足。现行的土地补偿费和安置补助费是按照被征地原有用途来补偿的，并且以被征地前三年平均年产值的倍数来计算的，征地补偿带有很强的计划经济色彩。在现代市场经济条件下，被征地农民无法分享城市化过程中土地的增值收益。土地是农民最基本的生产资料，也是农民最基本的生活保障，这种补偿标准过低的征地补偿费不能抵得上对农民来说的这两个“基本”。
（2）对被征地农民的安置处于低水平状态。
由于安置方式单一简单和安置责任不明确等问题，相当数量的被征地农民处于失业或隐性失业状态。他们在城市中大多从事低声望、低技术劳动和低社会参与的职业。多数被征地农民基本生活水平低，属于城镇底层贫困群体，许多失地农民处于“种田无地，上班无岗、社保无份”的“三无”境地。
6、有关土地征用的行政法等法律体系不完善。
在立法方面,有关土地行政立法空白较多,所立之法缺陷较大。如《行政程序法》、《行政强制法》、《行政救济法》等还没有出台。尤其是限制政府任意行政权力,保障公平、透明决策的《行政程序法》的长期缺位,造成土地征用调查程序、听证程序和决策程序都无法可依,从而导致征地的任意性很大和征用权的滥用。在民商法方面,《物权法》迟迟没有出台,新的《农村土地承包法》对农村集体土地产权仍然界定不清,农村土地实际上没有真正物权化,导致被征地农民利用法律保护自己的权益缺乏基础性依据。[11]
二、博弈主体实力的不对等导致农民的弱势处境。
1、博弈主体的地位不平等。
（1）被征地农民和地方政府经济地位的不平等。
我国土地征用权的法律规定主要来自《宪法》和《土地管理法》，对于土地征用带有要求农民支援国家建设的色彩，体现了国家和农民经济地位的不平等。征地过程中地方政府以强制性的行政权力剥夺被征地农民的自主决策权，侵犯和歧视农民集体土地的所有权，以低价强行征用农民的土地。农民在征地过程中始终居于弱势地位,不具备跟政府讨价还价的能力, 丧失了卖与不卖的决定权和卖什么价格的谈判权，也缺乏相应的法律保护。农地征用更多地变成了地方政府对被征地农民单向强制性的占有。被征地农民不但没有享受到工业化城市化成果，却成了最大的受害者。
（2）被征地农民和地方政府法律地位的不平等。
我国法律规定只有国家才可以征用土地，征用土地是一种政府行为，是法律授予政府的特殊专有权力，土地征用并不以被征地农民的同意为前提。农村土地实行集体所有制，但农民和农民利益代表者的村集体却无权享有所有者对土地的买卖处置权，农民无权作为卖者与购买土地的买者处在平等的谈判和签订契约的市场主体地位上。唯有国家是土地买卖的合法主体。无论是为了公用事业的用地，还是商业用地，都必须先经过国家征地变为国有土地之后，由国家作为市场主体与开发商谈判土地交易合同。任何不经过国家征用土地，作为农村土地所有者代表的村民委员会私自与开发商达成的任何土地买卖协议都是无效的。于是，就出现了农村集体所有制的土地前提性地先经过国家征用变为国有土地后才能开发建设的情况，也就出现了国家把土地征用后再作为生地或熟地卖给开发商出现的巨大“剪刀差”的问题。[12]
2、我国城乡二元体制是导致被征地农民的弱势地位的制度性根源。
（1）我国城乡社会结构的二元体制使得城乡之间缺乏统一的社会保障体系，导致农民国民待遇缺位。我国长期以来实行的城乡二元社会结构制度以严格限制农业人口向非农业人口转变严格的户籍制度为特点，这种制度性排斥在户籍管理、社会保障、劳动就业、义务教育等方面构建了城乡之间难以逾越的屏障，使得农民被排斥在较健全的城市社会保障制度之外,取而代之的是把土地作为保障农民基本生活需要的主要手段。可农民失地后,既失去了农民的身份,又失去了土地的保障功能,还不能获得市民的社会保障待遇。相反,许多失地农民成为“种田无地、上班无岗、低保无份”的“三无游民”,生活在城市和乡村的边缘,处于国家、集体、社会“三不管”状态,丧失了基本的“国民待遇”。[13]
（2）我国长期实行的城乡隔离政策导致农民的权利贫困。
我国长期实行的城乡隔离政策使得农民同城市居民相比较在政治权利、经济权利、文化权利等方面存在差距、不公平与不平等，这些差距、不公平与不平等又引起政治利益、物质利益、文化利益的损失。中国农民的权利贫困现象严重,主要表现在土地权利的贫困,主要体现在土地财产权利的贫困方面；政治权利的贫困,体现在参与权与抗争权上；社会保障权利的贫困,体现在农村社会养老保险和医疗保险的严重不足。[14]
3、被征地农民缺乏必要的组织谈判能力，无法避免土地产权被侵害。
被征地农民作为一个利益群体，虽然人数众多，但是他们通常文化素质、知识技能相对较低，所以谈判力量较弱。而且我国是一个具有集权传统的国家，普通民众和民间利益集团对政治权力具有普遍意义上的敬畏，这使得农民团体在农村征地制度安排上处于不利的地位。尽管随着改革开放的深入进行，我国农民组织化程度不断提高，但就总体水平而言，并没有形成真正意义上的农民自己的经济组织。组织资源的极度缺乏使我国农民在与各利益群体的博弈中处于弱势地位，对政府决策和制度安排并没有多少发言权。由于缺少一个能反映农民利益的、平衡的政治结构，使得单个农民面对庞大的政府科层化体制时永远是渺小的。[15]当被征地农民权益受到侵害时，他们没有能力与政府进行有效的谈判，而且被排除在土地征用政策制定和执行过程之外。这种现实透视出征地博弈过程中农民这一“弱势群体”话语权的严重缺失。不具备谈判地位的失地农民缺乏权利保障，必然任人宰割，对土地使用、收益等土地权益被无偿剥夺，沦为政府和开发商双方利益博弈结果的被动接受者。[16]
4、被征地农民自我保护能力弱，社会有效保护途径少。
面对合法权益受到侵害，处于社会底层的农民由于组织化程度和文化素质较低，除了上访告状或借助新闻媒体之外，缺乏畅通的申诉渠道，缺乏有效的自我保护手段，也没有自己的代言人。他们失去土地、失去生计，但往往求告无门，处于无助和无能为力状态。有的地方政府还对媒体批评进行封锁控制。地方政府侵权行为采用了机构决策的方式，责任难以追究。侵权成为既成事实，方方面面的利益混杂其中，即使媒体曝光或引起高层重视，纠错工作也十分困难，甚至旷日持久，不了了之。这种状况反过来又鼓励了对农民土地产权的侵犯。[17]
5、博弈双方力量的强弱并不取决于绝对人数的多少,而是取决于利益集团的整体力量的较量。
地方政府由于信息收集的渠道广泛,掌握了完全的信息,从而容易形成集体行动,并且他们整体性强又握有实权,在市场经济下,地方政府很容易地把自身利益的寻求和表达反映在制度之中。相反,在我国农村,由于农民人数众多,居住分散、交通通信手段不发达,因此各地农民之间相互依赖性差,内部达成一致的成本很高,难以克服“搭便车”的问题,难以形成集体行动,整体动员力量自然不大,再加上他们的经济、政治和社会地位低下,缺乏代表农民利益的组织,尽管他们人数众多,却依然是利益博弈的失败者。[18]
三、地方政府不仅是博弈规则的制定者和维护者，而且是利益的博弈者，地方政府利用这种双重角色追求自身利益最大化，进行寻租活动。
公共选择学派认为政府也是理性经济人，追求自身利益最大化，这就决定了政府无法成为社会总体利益的公平分配者。在农地征用中,地方政府不仅是博弈制度的制定者和维护者，也是利益的博弈者。在博弈中,制度是利益分配的有力保障。政府正是利用享有制度设计的权力首先占领了博弈的主动权。政府扮演着双重角色,很容易导致地方政府以公权谋取自我利益的现象出现。尤其是,土地是一种稀缺资源,在市场经济的环境下,政府作为制度的设计者的代理人为了追求最大的经济利益,就难免会使制度制定向有利于自己的一方倾斜,从而进一步控制了博弈过程,使自己在未来的利益分配中处于优势地位。[19]
在地方政府与被征地农民信息不对称且地方政府行为缺乏有效制度约束和监督的情况下,地方政府作为代理人会产生机会主义行为倾向。不仅制度的设计原则受到了地方政府的支配,而且制度实施过程中的权威性和范围的稳定性也受到了地方政府利益的挑战。地方政府突破自己安排的征地制度，违背自己制定的土地政策，扭曲政府为公共利益服务的目的，追求自身的最大化利益，这突出地表现地方政府在土地征用过程中的“寻租”的现象中。地方政府利用手中掌握的行政权力,采用阻止农地市场化交易的办法,与开发商进行不正常的交易,来获取自己的私利。结果严重损害了征地过程中利益分配的公正性,更是损害了农民的切身利益。
由以上分析可以看出，在政府主导的强制征用土地的博弈过程中，现行征地制度的缺陷和强政府——弱农民的力量对比态势以及地方政府利用制定规则和实施规则的权力追求自身利益最大化并进行寻租的行为，这些因素成为使得农民成了博弈过程的失败者的根源，最终地方政府和被征地农民之间博弈的结果对于农民来说成为一场零和博弈。
参考文献：
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[8] 吴剑辉，李尚蒲. 征地过程中地方政府行为的制度经济学分析[J]. 农村经济，2005，（7）.
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[16] 汪大海，吴至翔. 征地博弈与土地新政 江苏农民与国土部对簿公堂[J]. 决策，2005，（4）.
关键词：博弈 地方政府 被征地农民 现行征地制度
随着城市化过程的加速进行，在经营城市和招商引资的旗号下，大量农村集体土地被征为国有土地并大量转化为商业用地，形成了新一轮的“圈地运动”。国家农地征用是一个典型的利益再分配过程，实质是利益相关主体的博弈过程。地方政府和被征地农民是博弈过程重要的一对博弈主体，他们成为了农地征用博弈过程的主角。
地方政府和被征地农民的博弈分析
简单地说，博弈论是研究决策主体在给定信息结构下如何决策以最大化自己的效用，以及不同决策主体之间决策的均衡。博弈论由3个基本要素组成：一是决策主体；二是给定的信息结构又叫策略集，可以理解为参与人可选择的策略和行动空间；三是效用又称偏好，是可以定义或量化的参与人的利益。参与人，策略集和效用构成了一个基本的博弈。
征地过程地方政府和被征地农民之间就是一种博弈关系。征地过程中的利益相关主体包括中央政府、地方政府、用地单位和被征地农民。本文主要研究的博弈主体是地方政府和被征地农民。假设地方政府和被征地农民这两个博弈主体都是理性的经济人，都想实现自身利益的最大化。博弈过程中地方政府的目标是在短期内既能加快本地区经济增长速度，又能实现地方政府财政收入显著增长和任期内政绩最大化。地方政府大多采取多征地、多卖地和地价买进高价卖出的策略实现自身利益最大化。被征地农民的目标是若征用他们的土地，地方政府必须能长期为其提供高于或者至少不低于目前务农的各项收入，而且会考虑到土地未来的增值收益和自己的生活保障费用，他们会要求较高的补偿费用。[1]他们通过拖延附属物的拆迁给施工造成麻烦，迫使政府和用地者增加补偿费，通过集体上访来维护自己权益，甚至以阻挠工程建设等手段反抗政府征用。
在征地的利益博弈过程中，形成了由地方政府支配的卖地与补偿格局。地方政府凭借自身强大的力量占据了上风，博弈的天平倒向了地方政府一边。普遍存在的现象是农民的土地被征用后，农民的补偿、安置费被压低、挤占或者挪用，最终拿到的补偿与其失去土地之后所要面临的生活和重新创业的风险和支出相比不成比例，被征地农民的收益不可避免地降低到仅能维持生活的地步，其权益受到了无情的剥夺。被征地农民作为弱势社会群体成了绝对意义上的“输家”。最后的博弈的结果是被征地农民失去的成了地方政府巨大收益的来源，地方政府的收益来源于对于农民的剥夺，农地征用过程就是一场零和博弈。[2]
博弈的根源分析
在农地征用中，地方政府和被征地农民之间博弈的结果是一场零和博弈，其主要根源在于现行征地制度的缺陷导致的博弈规则的不公平，地方政府和被征地农民两个博弈主体实力的不对等导致的被征地农民的弱势处境及地方政府利用身兼博弈规则制定者和利益博弈者的双重角色追求自身利益最大化，进行寻租活动。
一、博弈规则的不公平——现行征地制度的缺陷。
1、我国的征地制度没有对地方政府很好的限权，反倒成了地方政府滥用土地征用权的制度诱导力量。
（1）“公共利益”界定模糊，造成土地征用范围无限扩大。
我国《宪法》规定国家征地是“为了公共利益的需要”，但是包括宪法在内的所有关于土地征用的相关法规对“公共利益”没有做出明确说明，这就造成“公共利益”实际上没有边界。因此，在土地征用的实践中，“公共利益”的概念解释被人为的扩大化，地方政府在征地中有着很大的自由裁量权。一些地方政府也将很多经营性项目 “搭乘”公共利益的“便车”，由此造成了改革开放以来土地征用范围无限度扩张甚至频繁出现“圈地运动”。只要是农业用地转为非农用地，一律采取国家强制征用的办法，不分公共利益和私人利益。其结果导致农民不仅为公共利益做出牺牲，还要为其他利益、甚至开发商的私人利益做出牺牲。
（2）我国现行法律关于土地征用权的规定互相矛盾，从而导致地方政府土地征用权的滥用。
我国关于土地征用权的法律规定主要来自《宪法》、《土地管理法》和《城市房地产管理法》。《宪法》和《土地管理法》都规定只有符合公共利益才可以动用征地权，但是《城市房地产管理法》规定只有国有土地才可以出让，集体土地出让必须经过征用。如果经营性项目需要使用集体土地的话，必须是得经过国家征用后，才可以出让给开发商。但是这与《宪法》和《土地管理法》规定只有符合公共利益才可以动用征地权产生矛盾，这种缺陷成了地方政府滥用征地权的诱导力量。
2、农村集体土地所有制的缺陷。
（1）集体所有制土地主体的虚置导致地方政府主导征地过程。
按照现行法律，我国农村土地属于集体所有，土地经营方式是个体承包经营。制度化的集体土地与个体化的农户经营造成了土地权属关系与经营关系的脱节，单个农户或者一群农户无法作为集体的载体来显示存在和表达利益。在更为通常的意义上，农民其实就只是作为集体土地的承包者，或者简直就是租种者而存在的。农村土地集体所有制看似更加彰显出村级组织作为集体土地所有者的法人地位。但在实际上，对于那些既无集体经济支撑，又已经完全丧失对集体的政治和社会控制权能的村级组织而言，却是根本就没有能力在土地的开发或被征用过程中集合村民意志，代表他们与地方政府进行谈判和交易的。这种村级权威的缺位，恰好给名义上是村政指导者，实际上是领导者的地方政府进入并主导村庄利益留下了充分的理由和很大的空间。地方政府往往会以发展地方经济这一全局性的公共理由，名正言顺地主动介入土地的开发与征用，并且在这一过程中取代村级组织，成为介于开发商和农民之间的卖方的真正主角。结果，土地征用和被征用以及买卖过程中价格的确定，往往不是在开发商同村级组织之间进行，而是在地方政府与开发商之间进行，对农户和村庄的补偿，也相应地由原本应该发生在村级组织和开发商之间的讨价还价，变成了一种政府内部的行政决策。[3]
（2）集体土地产权不完整使得农民在征地过程中没有自主权。
农民的宪法权力中首要权利是农民的土地财产权。由于土地承包经营改革只是一种“半截子”产权改革,农民相对完整的土地财产权至今不能确立。[4]由于不能有效地将农村集体土地所有权用严格的法律形式确定下来,不能利用法律保护制止各利益集团以“国家”的名义对“农民集体”土地所有权的侵犯,农民的土地所有权在事实上是不可能和极不充分的,表现为有限所有权,国家才是农村土地的终极所有者。所以,在征地过程中,农民的呼声得不到响应,在征地价格上没有什么讨论的余地。农民没有对土地的明确的最终产权归属,使得被征地农民缺失与政府以国家名义对集体土地征为国有时进行市场买卖的谈判力。[5]
（3）集体土地产权权能的残缺导致农民被排除在土地增值收益之外。
农村土地发展权从集体土地所有权中分离出来，这一制度安排将被征地农民拒之于土地增值收益之外。一方面，地方政府代表国家垄断了建设用地使用权的供应，“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”，农民集体无权出让和转让其所拥有的土地，只能征为国有土地后，由国家出让和转让。另一方面，在土地用途管制下，农用地转为建设用地受到严格限制。这样，由国家法律规定的农村土地发展权受限的结果是土地所有者集体和农民不能合法享有土地的增值收益，尤其是非公共利益性质的征地行为，土地从农业用途向其他城市土地用途转换中的增值收益被政府和用地单位分享了。处于弱势地位的农民不可避免地成为了市场博弈的受害者。[6]
3、现代征地制度设计缺乏有效的农民利益保护机制。
一是现行征地制度具有计划经济色彩，集体土地市场价格形成机制不足。尽管从宪法开始就明确土地分为国家所有和集体所有，但我们始终把集体所有看做是一种类国家所有的方式，所以才有了先征用、再出让的计划色彩很浓的征地制度。集体土地流转受到法律和政府的多重限制导致集体土地市场价格不足。按照征地制度规定，因建设占用农村集体土地的，都必须采用征地的方式，政府先把集体土地变成国有土地，然后再出让，出让的是市场价格，而征地时的价格只是市场价格的一小部分。二是产权主体和利益主体不一致。土地所有权属农村集体经济组织，承包经营权归农户拥有。征地中需要得到补偿和安置的是承包土地的农户，但法律规定征用的是土地的所有权。政府首先面对的是农村集体经济组织，再由农村集体经济组织与土地承包者发生关系，这就造成了实际上农户的利益难以得到保证。[7]
4、现代征地制度的征地程序不合理。
首先，“两公告一登记”征地程序形同虚设。我国《土地管理法实施条例》第二十五条规定,实行“两公告一登记”征地程序制度。而地方政府的实际操作往往侵犯被征地农民的知情权。[8]现行法律还规定,征地的补偿安置争议不影响征地方案的实施,这意味不管被征地主体的利益有没有损害和生活出路有没有解决以,都可以先征地。其次，征地程序中没有赋予被征地者对征地目的质疑和诉讼的权利。这就从程序上排除了政府对所有用地项目实行征用,垄断土地经营的障碍。最后，征地程序中大多没有与被征地者协商的环节。土地主体在征地过程中完全处于被动地位。从征地目的确定、到补偿标准和劳动力安置等,基本是地方政府说了算。由此导致一些地方政府无所顾忌地侵犯被征地农民权益。[9]
5、现行征地制度的补偿机制不合理。
（1）征地补偿依据不合理,补偿费标准过低。
我国现行征地制度征地标准过低而且立法标准本身就存在问题导致土地征用中农民利益严重受损。[10]目前我国征地采用法定价格有余，而市场价格不足。现行的土地补偿费和安置补助费是按照被征地原有用途来补偿的，并且以被征地前三年平均年产值的倍数来计算的，征地补偿带有很强的计划经济色彩。在现代市场经济条件下，被征地农民无法分享城市化过程中土地的增值收益。土地是农民最基本的生产资料，也是农民最基本的生活保障，这种补偿标准过低的征地补偿费不能抵得上对农民来说的这两个“基本”。
（2）对被征地农民的安置处于低水平状态。
由于安置方式单一简单和安置责任不明确等问题，相当数量的被征地农民处于失业或隐性失业状态。他们在城市中大多从事低声望、低技术劳动和低社会参与的职业。多数被征地农民基本生活水平低，属于城镇底层贫困群体，许多失地农民处于“种田无地，上班无岗、社保无份”的“三无”境地。
6、有关土地征用的行政法等法律体系不完善。
在立法方面,有关土地行政立法空白较多,所立之法缺陷较大。如《行政程序法》、《行政强制法》、《行政救济法》等还没有出台。尤其是限制政府任意行政权力,保障公平、透明决策的《行政程序法》的长期缺位,造成土地征用调查程序、听证程序和决策程序都无法可依,从而导致征地的任意性很大和征用权的滥用。在民商法方面,《物权法》迟迟没有出台,新的《农村土地承包法》对农村集体土地产权仍然界定不清,农村土地实际上没有真正物权化,导致被征地农民利用法律保护自己的权益缺乏基础性依据。[11]
二、博弈主体实力的不对等导致农民的弱势处境。
1、博弈主体的地位不平等。
（1）被征地农民和地方政府经济地位的不平等。
我国土地征用权的法律规定主要来自《宪法》和《土地管理法》，对于土地征用带有要求农民支援国家建设的色彩，体现了国家和农民经济地位的不平等。征地过程中地方政府以强制性的行政权力剥夺被征地农民的自主决策权，侵犯和歧视农民集体土地的所有权，以低价强行征用农民的土地。农民在征地过程中始终居于弱势地位,不具备跟政府讨价还价的能力, 丧失了卖与不卖的决定权和卖什么价格的谈判权，也缺乏相应的法律保护。农地征用更多地变成了地方政府对被征地农民单向强制性的占有。被征地农民不但没有享受到工业化城市化成果，却成了最大的受害者。
（2）被征地农民和地方政府法律地位的不平等。
我国法律规定只有国家才可以征用土地，征用土地是一种政府行为，是法律授予政府的特殊专有权力，土地征用并不以被征地农民的同意为前提。农村土地实行集体所有制，但农民和农民利益代表者的村集体却无权享有所有者对土地的买卖处置权，农民无权作为卖者与购买土地的买者处在平等的谈判和签订契约的市场主体地位上。唯有国家是土地买卖的合法主体。无论是为了公用事业的用地，还是商业用地，都必须先经过国家征地变为国有土地之后，由国家作为市场主体与开发商谈判土地交易合同。任何不经过国家征用土地，作为农村土地所有者代表的村民委员会私自与开发商达成的任何土地买卖协议都是无效的。于是，就出现了农村集体所有制的土地前提性地先经过国家征用变为国有土地后才能开发建设的情况，也就出现了国家把土地征用后再作为生地或熟地卖给开发商出现的巨大“剪刀差”的问题。[12]
2、我国城乡二元体制是导致被征地农民的弱势地位的制度性根源。
（1）我国城乡社会结构的二元体制使得城乡之间缺乏统一的社会保障体系，导致农民国民待遇缺位。我国长期以来实行的城乡二元社会结构制度以严格限制农业人口向非农业人口转变严格的户籍制度为特点，这种制度性排斥在户籍管理、社会保障、劳动就业、义务教育等方面构建了城乡之间难以逾越的屏障，使得农民被排斥在较健全的城市社会保障制度之外,取而代之的是把土地作为保障农民基本生活需要的主要手段。可农民失地后,既失去了农民的身份,又失去了土地的保障功能,还不能获得市民的社会保障待遇。相反,许多失地农民成为“种田无地、上班无岗、低保无份”的“三无游民”,生活在城市和乡村的边缘,处于国家、集体、社会“三不管”状态,丧失了基本的“国民待遇”。[13]
（2）我国长期实行的城乡隔离政策导致农民的权利贫困。
我国长期实行的城乡隔离政策使得农民同城市居民相比较在政治权利、经济权利、文化权利等方面存在差距、不公平与不平等，这些差距、不公平与不平等又引起政治利益、物质利益、文化利益的损失。中国农民的权利贫困现象严重,主要表现在土地权利的贫困,主要体现在土地财产权利的贫困方面；政治权利的贫困,体现在参与权与抗争权上；社会保障权利的贫困,体现在农村社会养老保险和医疗保险的严重不足。[14]
3、被征地农民缺乏必要的组织谈判能力，无法避免土地产权被侵害。
被征地农民作为一个利益群体，虽然人数众多，但是他们通常文化素质、知识技能相对较低，所以谈判力量较弱。而且我国是一个具有集权传统的国家，普通民众和民间利益集团对政治权力具有普遍意义上的敬畏，这使得农民团体在农村征地制度安排上处于不利的地位。尽管随着改革开放的深入进行，我国农民组织化程度不断提高，但就总体水平而言，并没有形成真正意义上的农民自己的经济组织。组织资源的极度缺乏使我国农民在与各利益群体的博弈中处于弱势地位，对政府决策和制度安排并没有多少发言权。由于缺少一个能反映农民利益的、平衡的政治结构，使得单个农民面对庞大的政府科层化体制时永远是渺小的。[15]当被征地农民权益受到侵害时，他们没有能力与政府进行有效的谈判，而且被排除在土地征用政策制定和执行过程之外。这种现实透视出征地博弈过程中农民这一“弱势群体”话语权的严重缺失。不具备谈判地位的失地农民缺乏权利保障，必然任人宰割，对土地使用、收益等土地权益被无偿剥夺，沦为政府和开发商双方利益博弈结果的被动接受者。[16]
4、被征地农民自我保护能力弱，社会有效保护途径少。
面对合法权益受到侵害，处于社会底层的农民由于组织化程度和文化素质较低，除了上访告状或借助新闻媒体之外，缺乏畅通的申诉渠道，缺乏有效的自我保护手段，也没有自己的代言人。他们失去土地、失去生计，但往往求告无门，处于无助和无能为力状态。有的地方政府还对媒体批评进行封锁控制。地方政府侵权行为采用了机构决策的方式，责任难以追究。侵权成为既成事实，方方面面的利益混杂其中，即使媒体曝光或引起高层重视，纠错工作也十分困难，甚至旷日持久，不了了之。这种状况反过来又鼓励了对农民土地产权的侵犯。[17]
5、博弈双方力量的强弱并不取决于绝对人数的多少,而是取决于利益集团的整体力量的较量。
地方政府由于信息收集的渠道广泛,掌握了完全的信息,从而容易形成集体行动,并且他们整体性强又握有实权,在市场经济下,地方政府很容易地把自身利益的寻求和表达反映在制度之中。相反,在我国农村,由于农民人数众多,居住分散、交通通信手段不发达,因此各地农民之间相互依赖性差,内部达成一致的成本很高,难以克服“搭便车”的问题,难以形成集体行动,整体动员力量自然不大,再加上他们的经济、政治和社会地位低下,缺乏代表农民利益的组织,尽管他们人数众多,却依然是利益博弈的失败者。[18]
三、地方政府不仅是博弈规则的制定者和维护者，而且是利益的博弈者，地方政府利用这种双重角色追求自身利益最大化，进行寻租活动。
公共选择学派认为政府也是理性经济人，追求自身利益最大化，这就决定了政府无法成为社会总体利益的公平分配者。在农地征用中,地方政府不仅是博弈制度的制定者和维护者，也是利益的博弈者。在博弈中,制度是利益分配的有力保障。政府正是利用享有制度设计的权力首先占领了博弈的主动权。政府扮演着双重角色,很容易导致地方政府以公权谋取自我利益的现象出现。尤其是,土地是一种稀缺资源,在市场经济的环境下,政府作为制度的设计者的代理人为了追求最大的经济利益,就难免会使制度制定向有利于自己的一方倾斜,从而进一步控制了博弈过程,使自己在未来的利益分配中处于优势地位。[19]
在地方政府与被征地农民信息不对称且地方政府行为缺乏有效制度约束和监督的情况下,地方政府作为代理人会产生机会主义行为倾向。不仅制度的设计原则受到了地方政府的支配,而且制度实施过程中的权威性和范围的稳定性也受到了地方政府利益的挑战。地方政府突破自己安排的征地制度，违背自己制定的土地政策，扭曲政府为公共利益服务的目的，追求自身的最大化利益，这突出地表现地方政府在土地征用过程中的“寻租”的现象中。地方政府利用手中掌握的行政权力,采用阻止农地市场化交易的办法,与开发商进行不正常的交易,来获取自己的私利。结果严重损害了征地过程中利益分配的公正性,更是损害了农民的切身利益。
由以上分析可以看出，在政府主导的强制征用土地的博弈过程中，现行征地制度的缺陷和强政府——弱农民的力量对比态势以及地方政府利用制定规则和实施规则的权力追求自身利益最大化并进行寻租的行为，这些因素成为使得农民成了博弈过程的失败者的根源，最终地方政府和被征地农民之间博弈的结果对于农民来说成为一场零和博弈。
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