内容摘要：当前，我国经济社会面临日益突出的两大矛盾，其中，公共需求的深刻变化同公共产品严重短缺、公共服务不到位在农村表现的尤为突出。因此，适应社会矛盾变化，为农民提供基本而有保障的公共产品成为新农村建设的重要任务之一。“十一五”时期，我们应从根本上破除城乡“二元”制度结构，建立城乡统一的公共服务体制，加大公共财政向农村转移支付的力度，让农民更多的享受到公共服务的温暖。
关键词：社会矛盾、新农村建设、公共服务
我国27年改革开放的实践表明，准确把握社会矛盾变化是成功推进改革的基本前提。在改革开放初期，我国社会面临的主要矛盾是人民日益增长的物质文化需要与落后的社会生产力之间的矛盾。当前，我国面临着日益突出的两大矛盾；一是经济快速增长同发展不平衡、资源环境约束的突出矛盾；二是广大社会成员公共需求的全面快速增长同公共服务不到位、公共产品短缺的突出矛盾。面对第一个矛盾，应当以可持续发展为中心，转变经济增长方式，进一步完善社会主义市场经济体制；面对第二个突出矛盾，应当按照以人为本的要求，加快建立社会主义公共服务体制。
2005年以全国范围内取消农业税为标志，拉开了新农村建设的序幕，也揭示了中国农村改革进入了历史新阶段。经过27年的改革，农村生产力得到极大提高，解决了绝大多数农民温饱问题，但与此同时，农村公共服务供求矛盾日益突出。因此，适应社会矛盾变化，为农民提供基本而有保障的公共产品和公共服务成为新农村建设的重要任务之一。
一、农村基本公共产品需求的深刻变化和公共产品的普遍匮乏、公共服务的不到位成为新农村建设中日益突出的社会矛盾1
经验表明，一个国家在经济发展过程中，可能面临公共产品供求失衡的局面，并由此对经济社会发展造成严重影响。从我国农村现实情况，农村公共产品和公共服务的供给面临严峻挑战，一方面，要承担改革成本，解决历史欠帐问题；一方面要适应经济社会发展的新形势，解决新问题和新矛盾。也就是说，由于体制转轨和经济社会转型的双重压力，我国农村公共服务和公共产品的供给严重短缺，两者的不相适应已经成为我国新农村建设中的突出矛盾和主要问题。
1.农民公共需求的深刻变化反映了农村社会从温饱向小康过渡的客观趋势
我国农村社会已经解决温饱问题，正向小康社会过渡，这个阶段最突出的特点就是农民的公共需求开始发生深刻变化。
（1）公共需求的结构正发生深刻变化。改革开放27年，农民从追求温饱到追求初步小康，从追求初步小康到追求全面小康。随着这个目标的变化，农民的需求结构也发生了深刻变化。一方面，农民个人需求中，公共需求的比重越来越高，另一方面，农民从基本生存的公共需求到全面发展的公共需求，整个需求结构正发生不断变化。这个变化结构可以从消费结构的变迁中反映出来。例如，27年来，我国农村恩格尔系数变化很大，从1998年0.677下降到2003年0.456。从恩格尔系数的变化来看，农民的基本生活消费支出的比例大大降低，对教育、医疗、养老支出明显增加。农民对公共医疗、义务教育、社会保障等方面的公共需求已经成为需求结构的主体。
（2）公共需求数量在不断增长。近年来，农民公共需求的增长速度加快，质量也在提高。调查显示，农村居民家庭平均人均消费支出中，医疗保健支出和文教娱乐支出占总支出的比重，分别从1990年的3.25％和5.37％上升到2003年的5.96％和12.13％。说明农民对基本公共产品需求的数量在增加（见表1）。另外，农民对利益表达、财产保护的公共需求呈快速增加趋势。目前突出反映在失地农民的利益诉求上。根据中国社科院农村发展研究所课题组对央视焦点访谈栏目组的观众电话声讯记录进行了专项统计分析，2004年1月1日到6月30日，该栏目共接到观众电话和声讯62446次，（条），其中有关“三农”问题占电话总数的35.7%，居首位，而三农问题中，反映土地问题的占“三农”问题的68.7％。这一方面反映了农民利益诉求的增加，另一方面也反映了农民利益表达渠道的狭窄，已经严重不适应农民对公共需求数量增加的要求。
表1：农民人均医疗保健消费支出、文教娱乐用品及服务支出占总支出比重
1990 1995 2000 2001 2002 2003
医疗保健 3.25 3.24 5.24 5.55 5.67 5.96
文教娱乐用品及服务 5.37 7.81 11.18 11.06 11.47 12.13
2.农村公共服务的严重短缺已成为城乡差距扩大的重要原因
新农村建设的再次提出，其中一个重要原因是城乡差距的不断扩大。研究表明，1997～2003年七年间，全国农民人均纯收入增加695.9元，不到城镇居民收入增量的1/5。1995年城乡收入差距为2.8：1，到2001年已经上升为3：1，2005年二者之比达到3.22：1。有专家估计，如果算上城镇居民所享受到的公共服务，二者比例估计已达到6：1，并还有扩大的趋势，这说明城乡差距中公共服务因素占到30%～40%，这也成为农民增收难的重要原因之一。以农村公共卫生为例。从公共卫生资源总量看，城市公共卫生资源占全国公共卫生资源的60%以上，农村仅占到不足40%，5亿城市人口享受到的国家公共卫生和医疗投入是8亿农村人口的近2倍。从人均卫生费用看，2002年城市为932.9元，农村为268.6元，二者之比为3.47。据一则报道，2003年农民人均纯收入2622.2元，而农民人均一次性住院费用2236元，也就是说，农民辛辛苦苦劳作一年的收入，仅够一次住院的费用。由于农村特别是西部农村公共卫生资源配置的不公平，农民因贫困看不起病的现象普遍存在，许多农民因无钱看病而过早的离开了人世。
3.农村公共服务供求之间的矛盾已经成为影响和谐农村的重要因素
我国现阶段出现的农村公共产品供给短缺问题，归根结底是由我国多年形成的“二元化”发展模式和体制造成的。由于长期实行的是“以农补工”、“重城轻乡”的倾斜型发展战略和政策。因而形成了城乡不均衡的国民收入和社会利益分配格局和制度。改革27年来，城市率先发展起来了，而农村却依然落后，城乡发展失衡问题越来越突出，已经成为影响农村稳定的重要因素。调查显示，农村土地纠纷是当前影响农村社会稳定和发展首要问题。由于农民缺少利益表达的渠道，只能采取非正常方式来维护自己的权利。在农民土地纠纷中，到县市政府门口或被征土地上静坐、游行示威甚至在高速公路、铁路上静坐成为最主要的抗争方式。根据2004年元月至6月所发生的87起因土地问题发生警农冲突事件原因的统计，因农民在被征或被占地阻止施工而引发的事件48起，占总数的55.2%，因地方政府派警力阻止农民上访而发生的事件31起，占总数的35.6%，因农民到市政府、铁路及高速公路或交通要道静坐请愿而引发的事件8起，占总数的9.2%.目前土地维权抗争中，由于利益巨大，双方无法协调，一些地方政府动用规模警力对待失地维权的农民已是常事。可见，像财产保护、利益诉求等公共服务的严重缺乏已成为影响和谐农村的重要因素。2
二、为农民提供基本而有保障的公共产品和公共服务在新农村建设中的紧迫性和现实性3
城乡之间公共产品供给的巨大差异，严重影响了社会公平和稳定。因此，适应社会矛盾变化，让农民享受到基本而有保障的公共产品和公共服务对新农村建设具有重大的历史意义。
1.为农民提供基本而有保障的公共产品和公共服务是农村改革处在历史新起点的重要任务
新农村建设是在一个全新的环境和背景下提出来的。经过27年改革开放，我国综合实力已经大大增强。2004年我国国内生产总值达13万亿元，二三产业占国内生产总值的比重达到85％以上，财政收入2.5万亿元，已经初步具备了工业反哺农业、城市支持农村的经济实力。因此，国务院总理温家宝在2004年12月召开的中央经济工作会议上明确提出，要下决心合理调整国民收入分配格局，实行工业反哺农业，城市支持农村的方针。可以说，新农村建设是在新的历史背景中和全新理念指导下的一次农村综合改革。
社会主义新农村建设早在50年代就提出过，适应社会矛盾的变化，五中全会再次提出新农村建设，但其内涵已经大大丰富。一是新农村建设不再片面的强调经济增长，同时也包括了农村文化建设、农村公共事务管理和农村的社会组织建设，这意味着在加快经济建设的同时，农村公共事业包括文化教育、医疗、社会保障等，也将得到较大发展；二是针对日益扩大的城乡差距，着力建立城乡统一的公共服务体制，让农民更多的享受到政府提供的公共服务。因此，为农民提供基本而有保障的公共产品和公共服务是农村改革处在历史新起点的重要任务。
2.为农民提供基本而有保障的公共产品和公共服务是逐步缩小城乡差距的重要举措4
统筹城乡发展，是新农村建设的核心，建设农村公共服务体制是统筹城乡发展的重点。面对不断扩大城乡差距，我们应当充分估计并高度重视农村公共服务对缓解和缩小城乡差距的重要作用。缩小城乡差距，不是缩小城乡经济总量的差距，重要的是逐步缩小城乡居民享有的公共服务和生活水平的过大差距。因此，今后几年，通过为广大农民提供基本而有保障的公共产品，可以有效缓解不断扩大的城乡差距，并由此探索市场经济条件下城乡协调发展的新途径。最近，中央政府决定调整国民收入分配结构，扩大公共财政覆盖农村的范围，加强政府对农村的公共服务。今后，要做到新增教育、卫生、文化等事业经费主要用于农村；国家基本建设资金增量主要用于农村；政府征用土地出让收益主要用于农村。国家财政资源在新农村建设中应如何配置？有学者主张新农村建设的重点是改善农村的基础设施。近年来我国基础设施的投资过于庞大，有的地区基础设施建设已超出经济社会发展的实际需求，造成资源配置的不合理。中国农村的基础设施建设比较落后，适度加快农村的基础设施建设是必要的。但从广大农民的现实需求出发，今后几年国家资源配置的重点应当放到农村基本公共产品的供给方面，实现公共服务的均等化。这不仅是解决公平问题，构建和谐社会的要求，也是防止农民因病返贫、因上学致贫的迫切要求。如果继续维持目前的农村公共产品供给制度，依靠增加农民收入、通过使用者付费的办法来提高农民获取公共产品，农民特别是贫困地区的农民将很难获得基本的公共产品，甚至其最基本的生存权和发展权都得不到保障。因此，要加大政府对农村公共服务和社会事业发展的投入，为逐步缩小城乡差距、破解“三农”问题提供有效途径。
3.为农民提供基本而有保障的公共产品和公共服务是我国经济社会和谐发展的客观要求
我国是一个农村人口占绝大多数的发展中国家，适应社会矛盾变化，为农民提供基本而有保障的公共产品是贯彻科学发展观的体现，也是整个经济社会协调发展的客观要求。
新中国成立后的几十年里，城市人享受到的道路、供电、学校、医院都是财政投资建设的；农村的公共服务大都是农民自己投资的。当城市之间相互炫耀攀比豪华的城市广场的时，许多农村孩子却在危房中读书，许多农民因病却躺在家里等待着死亡。正是这些基本公共产品和服务得不到满足，农民收入更多为用来预防养老、疾病等保障支出。如果能够为农民提供基本而有保障的公共产品和公共服务，解除农民的“后顾之忧”，有利于给农民一个良好的预期，增加消费，拉动内需。同时，为农民提供基本而有保障的公共产品和公共服务，也有利于改善基层政府形象，提高农村抗御各种社会矛盾和社会风险的能力，保持农村社会的长期稳定。
三、适应社会矛盾变化，加快建立和完善农村公共服务体制
从全国来看，建立农村公共服务体制是解决社会矛盾变化的客观要求。近年来，我国政府已经逐步认识到为农民提供基本而有保障的公共产品的重要性和紧迫性。但城乡分治“二元”制度结构并没有打破，城乡公共服务严重失衡，农村公共服务的严重短缺已经成为统筹城乡发展的焦点所在。因此，适应社会矛盾变化，加快建立和完善农村公共服务体制对新农村建设的顺利推进具有深远影响。
1.建立城乡一体化的公共服务体制
长期以来，由于我国长期采取重城轻乡、重工轻农的政策，形成了城乡分割的二元经济社会结构，同时也形成了城乡相对独立的公共服务体制。城市实行的是“政府主导型”的公共服务体制，农村则实行的则是一种“农民自保型”公共服务体制。城市享受到的公共产品和公共服务无论是数量还是质量都要大大优于农村。农村公共产品严重短缺和公共服务的不到位已经不能适应农民公共需求的变化。因此，打破城乡分治公共服务体制，变农村公共产品制度外供给为制度内供给，让政府承担起农村公共产品的供给责任。只有这样，才能真正减轻农民负担，增加农民收入，促进城乡协调发展。
从我国的国情出发，建立农村公共服务体制要循序渐进，先易后难，满足农民最基本、最紧迫的公共需求。“十一五”时期，我们应该从以下五个方面建立和完善公共服务体系。第一，尽快建立农村最低生活保障制度。农村最低生活保障制度是满足农民需求中最基本的公共产品，是维护农民作为公民应当享有的生存权利的最起码要求。第二，建立和完善农村基本的公共卫生保障制度。当前，我国农村公共卫生保障系统十分脆弱。因此，要改革农村现行的卫生管理体制，探索农村新型合作医疗制度，在农村建立大病、重病社会统筹机制。第三，建立和完善农村基本救济制度。改革旧的救济方式，建立新的与市场经济相适应的救济系统，把农村基本救济制度纳入法制轨道。第四，完善农村义务教育制度，切实为农民提供免费的、强制的和无差异的义务教育。第五，切实保障农民对土地的长期使用权，消除农民与土地之间的模糊关系，特别是保护失地农民的合法权益。
2.加大公共财政向农村转移力度
目前城乡之间的差距，不仅表现在经济发展水平和居民收入上，更反映在政府提供的公共产品上。要加快发展农村社会事业，就必须加快建立公共财政和规范的转移支付制度，让农民更多地享受到政府提供的公共服务。“十一五”时期，要逐步建立城乡统一的公共财政体制，实现城乡均等的、有效的公共服务，让农民更多的享受到公共财政阳光的温暖。
由于我国财力有限，无法支撑起庞大的农村公共服务体系。因此，“十一五”时期，为农民提供公共服务有个优先顺序。从公共财政承受力和效率角度看，目前农村最需要解决公共卫生、义务教育、最低生活保障等民生类公共需求。5合理划分财权和事权，明确界定中央和地方政府提供公共产品的责任和范围。政府间事权和财权不对称是农村公共服务体制矛盾的症结所在，所以必须清楚界定中央财政和地方财政之间的职责范围。这里的关键是实现中央和地方各级政府在公共产品供给上事权和财权的统一。尤其是全面取消农业税以后，如何保证地方政府有充足财力满足农村公共需求是我们今后必须解决的重大课题。6
3.转变乡镇政府职能
SARS危机暴露出农村公共服务的严重缺位，迫使乡镇政府必须转型。农业税取消后，我国乡镇政府改革进入了新阶段。适应社会矛盾变化，乡镇政府的职能不在于招商引资，也不在于指挥农民应该做什么不应该做什么。而是应该履行公共产品和公共服务的供给主体的责任，为农民提供基本而有保障的公共产品应作为乡镇政府的首要职能。7
目前，农村公共服务供给中存在的问题是，决策的主体其基层政府及职能部门是，而不是农民。公共产品的供给总量和结构多是以县乡政府文件和政策规定形式下达，带有很强的行政指令性、主观性。这种“自上而下”决策方式没有农民的参与，农民需求也没有适当的途径得到有效表达，导致公共服务的供需求脱节。
因此，扭转农村公共产品供给的领导人个人偏好，建立由农村内部需求决定公共产品的供给机制，实现供给程序由“自上而下”到“自下而上”的转变。一方面，推进农村基层民主制度建设，改善乡村治理结构，完善村民自治制度，建立农村正常的公共产品需求表达机制，使多数人的基本公共需求得以满足。另一方面，要稳妥地发展各类农村专业经济合作组织，充分发挥草根性农民组织在表达农民意愿，维护农民利益，提供某些公共服务的积极作用。
1、迟福林，《门槛——政府转型与改革攻坚》，《中国经济出版社》，2005年12月第1版（第263－276页）
2、于建嵘，《农民土地维权抗争的调查》，《中国经济时报》，2005年6月21日
3、迟福林,以公共服务为中心的政府转型[J],开放导报，2004年12月第6期15-19
4、《迟福林，2005年中国改革评估报告——中国改革历史新起点》，2006年4月第1版（第3－10页）
5、夏锋等，《统筹城乡发展，完善乡村治理－“中国新农村建设：乡村治理与乡镇政府改革国际研讨会”观点综述》
6、陈锡文，《维护农民的经济民主权利，促进农村经济社会全面发展》，《今日中国论坛》，2005年的4期
7、迟福林,公共需求深刻变化与政府转型现实压力[N],金融时报,2005年9月26日
关键词：社会矛盾、新农村建设、公共服务
我国27年改革开放的实践表明，准确把握社会矛盾变化是成功推进改革的基本前提。在改革开放初期，我国社会面临的主要矛盾是人民日益增长的物质文化需要与落后的社会生产力之间的矛盾。当前，我国面临着日益突出的两大矛盾；一是经济快速增长同发展不平衡、资源环境约束的突出矛盾；二是广大社会成员公共需求的全面快速增长同公共服务不到位、公共产品短缺的突出矛盾。面对第一个矛盾，应当以可持续发展为中心，转变经济增长方式，进一步完善社会主义市场经济体制；面对第二个突出矛盾，应当按照以人为本的要求，加快建立社会主义公共服务体制。
2005年以全国范围内取消农业税为标志，拉开了新农村建设的序幕，也揭示了中国农村改革进入了历史新阶段。经过27年的改革，农村生产力得到极大提高，解决了绝大多数农民温饱问题，但与此同时，农村公共服务供求矛盾日益突出。因此，适应社会矛盾变化，为农民提供基本而有保障的公共产品和公共服务成为新农村建设的重要任务之一。
一、农村基本公共产品需求的深刻变化和公共产品的普遍匮乏、公共服务的不到位成为新农村建设中日益突出的社会矛盾1
经验表明，一个国家在经济发展过程中，可能面临公共产品供求失衡的局面，并由此对经济社会发展造成严重影响。从我国农村现实情况，农村公共产品和公共服务的供给面临严峻挑战，一方面，要承担改革成本，解决历史欠帐问题；一方面要适应经济社会发展的新形势，解决新问题和新矛盾。也就是说，由于体制转轨和经济社会转型的双重压力，我国农村公共服务和公共产品的供给严重短缺，两者的不相适应已经成为我国新农村建设中的突出矛盾和主要问题。
1.农民公共需求的深刻变化反映了农村社会从温饱向小康过渡的客观趋势
我国农村社会已经解决温饱问题，正向小康社会过渡，这个阶段最突出的特点就是农民的公共需求开始发生深刻变化。
（1）公共需求的结构正发生深刻变化。改革开放27年，农民从追求温饱到追求初步小康，从追求初步小康到追求全面小康。随着这个目标的变化，农民的需求结构也发生了深刻变化。一方面，农民个人需求中，公共需求的比重越来越高，另一方面，农民从基本生存的公共需求到全面发展的公共需求，整个需求结构正发生不断变化。这个变化结构可以从消费结构的变迁中反映出来。例如，27年来，我国农村恩格尔系数变化很大，从1998年0.677下降到2003年0.456。从恩格尔系数的变化来看，农民的基本生活消费支出的比例大大降低，对教育、医疗、养老支出明显增加。农民对公共医疗、义务教育、社会保障等方面的公共需求已经成为需求结构的主体。
（2）公共需求数量在不断增长。近年来，农民公共需求的增长速度加快，质量也在提高。调查显示，农村居民家庭平均人均消费支出中，医疗保健支出和文教娱乐支出占总支出的比重，分别从1990年的3.25％和5.37％上升到2003年的5.96％和12.13％。说明农民对基本公共产品需求的数量在增加（见表1）。另外，农民对利益表达、财产保护的公共需求呈快速增加趋势。目前突出反映在失地农民的利益诉求上。根据中国社科院农村发展研究所课题组对央视焦点访谈栏目组的观众电话声讯记录进行了专项统计分析，2004年1月1日到6月30日，该栏目共接到观众电话和声讯62446次，（条），其中有关“三农”问题占电话总数的35.7%，居首位，而三农问题中，反映土地问题的占“三农”问题的68.7％。这一方面反映了农民利益诉求的增加，另一方面也反映了农民利益表达渠道的狭窄，已经严重不适应农民对公共需求数量增加的要求。
表1：农民人均医疗保健消费支出、文教娱乐用品及服务支出占总支出比重
1990 1995 2000 2001 2002 2003
医疗保健 3.25 3.24 5.24 5.55 5.67 5.96
文教娱乐用品及服务 5.37 7.81 11.18 11.06 11.47 12.13
2.农村公共服务的严重短缺已成为城乡差距扩大的重要原因
新农村建设的再次提出，其中一个重要原因是城乡差距的不断扩大。研究表明，1997～2003年七年间，全国农民人均纯收入增加695.9元，不到城镇居民收入增量的1/5。1995年城乡收入差距为2.8：1，到2001年已经上升为3：1，2005年二者之比达到3.22：1。有专家估计，如果算上城镇居民所享受到的公共服务，二者比例估计已达到6：1，并还有扩大的趋势，这说明城乡差距中公共服务因素占到30%～40%，这也成为农民增收难的重要原因之一。以农村公共卫生为例。从公共卫生资源总量看，城市公共卫生资源占全国公共卫生资源的60%以上，农村仅占到不足40%，5亿城市人口享受到的国家公共卫生和医疗投入是8亿农村人口的近2倍。从人均卫生费用看，2002年城市为932.9元，农村为268.6元，二者之比为3.47。据一则报道，2003年农民人均纯收入2622.2元，而农民人均一次性住院费用2236元，也就是说，农民辛辛苦苦劳作一年的收入，仅够一次住院的费用。由于农村特别是西部农村公共卫生资源配置的不公平，农民因贫困看不起病的现象普遍存在，许多农民因无钱看病而过早的离开了人世。
3.农村公共服务供求之间的矛盾已经成为影响和谐农村的重要因素
我国现阶段出现的农村公共产品供给短缺问题，归根结底是由我国多年形成的“二元化”发展模式和体制造成的。由于长期实行的是“以农补工”、“重城轻乡”的倾斜型发展战略和政策。因而形成了城乡不均衡的国民收入和社会利益分配格局和制度。改革27年来，城市率先发展起来了，而农村却依然落后，城乡发展失衡问题越来越突出，已经成为影响农村稳定的重要因素。调查显示，农村土地纠纷是当前影响农村社会稳定和发展首要问题。由于农民缺少利益表达的渠道，只能采取非正常方式来维护自己的权利。在农民土地纠纷中，到县市政府门口或被征土地上静坐、游行示威甚至在高速公路、铁路上静坐成为最主要的抗争方式。根据2004年元月至6月所发生的87起因土地问题发生警农冲突事件原因的统计，因农民在被征或被占地阻止施工而引发的事件48起，占总数的55.2%，因地方政府派警力阻止农民上访而发生的事件31起，占总数的35.6%，因农民到市政府、铁路及高速公路或交通要道静坐请愿而引发的事件8起，占总数的9.2%.目前土地维权抗争中，由于利益巨大，双方无法协调，一些地方政府动用规模警力对待失地维权的农民已是常事。可见，像财产保护、利益诉求等公共服务的严重缺乏已成为影响和谐农村的重要因素。2
二、为农民提供基本而有保障的公共产品和公共服务在新农村建设中的紧迫性和现实性3
城乡之间公共产品供给的巨大差异，严重影响了社会公平和稳定。因此，适应社会矛盾变化，让农民享受到基本而有保障的公共产品和公共服务对新农村建设具有重大的历史意义。
1.为农民提供基本而有保障的公共产品和公共服务是农村改革处在历史新起点的重要任务
新农村建设是在一个全新的环境和背景下提出来的。经过27年改革开放，我国综合实力已经大大增强。2004年我国国内生产总值达13万亿元，二三产业占国内生产总值的比重达到85％以上，财政收入2.5万亿元，已经初步具备了工业反哺农业、城市支持农村的经济实力。因此，国务院总理温家宝在2004年12月召开的中央经济工作会议上明确提出，要下决心合理调整国民收入分配格局，实行工业反哺农业，城市支持农村的方针。可以说，新农村建设是在新的历史背景中和全新理念指导下的一次农村综合改革。
社会主义新农村建设早在50年代就提出过，适应社会矛盾的变化，五中全会再次提出新农村建设，但其内涵已经大大丰富。一是新农村建设不再片面的强调经济增长，同时也包括了农村文化建设、农村公共事务管理和农村的社会组织建设，这意味着在加快经济建设的同时，农村公共事业包括文化教育、医疗、社会保障等，也将得到较大发展；二是针对日益扩大的城乡差距，着力建立城乡统一的公共服务体制，让农民更多的享受到政府提供的公共服务。因此，为农民提供基本而有保障的公共产品和公共服务是农村改革处在历史新起点的重要任务。
2.为农民提供基本而有保障的公共产品和公共服务是逐步缩小城乡差距的重要举措4
统筹城乡发展，是新农村建设的核心，建设农村公共服务体制是统筹城乡发展的重点。面对不断扩大城乡差距，我们应当充分估计并高度重视农村公共服务对缓解和缩小城乡差距的重要作用。缩小城乡差距，不是缩小城乡经济总量的差距，重要的是逐步缩小城乡居民享有的公共服务和生活水平的过大差距。因此，今后几年，通过为广大农民提供基本而有保障的公共产品，可以有效缓解不断扩大的城乡差距，并由此探索市场经济条件下城乡协调发展的新途径。最近，中央政府决定调整国民收入分配结构，扩大公共财政覆盖农村的范围，加强政府对农村的公共服务。今后，要做到新增教育、卫生、文化等事业经费主要用于农村；国家基本建设资金增量主要用于农村；政府征用土地出让收益主要用于农村。国家财政资源在新农村建设中应如何配置？有学者主张新农村建设的重点是改善农村的基础设施。近年来我国基础设施的投资过于庞大，有的地区基础设施建设已超出经济社会发展的实际需求，造成资源配置的不合理。中国农村的基础设施建设比较落后，适度加快农村的基础设施建设是必要的。但从广大农民的现实需求出发，今后几年国家资源配置的重点应当放到农村基本公共产品的供给方面，实现公共服务的均等化。这不仅是解决公平问题，构建和谐社会的要求，也是防止农民因病返贫、因上学致贫的迫切要求。如果继续维持目前的农村公共产品供给制度，依靠增加农民收入、通过使用者付费的办法来提高农民获取公共产品，农民特别是贫困地区的农民将很难获得基本的公共产品，甚至其最基本的生存权和发展权都得不到保障。因此，要加大政府对农村公共服务和社会事业发展的投入，为逐步缩小城乡差距、破解“三农”问题提供有效途径。
3.为农民提供基本而有保障的公共产品和公共服务是我国经济社会和谐发展的客观要求
我国是一个农村人口占绝大多数的发展中国家，适应社会矛盾变化，为农民提供基本而有保障的公共产品是贯彻科学发展观的体现，也是整个经济社会协调发展的客观要求。
新中国成立后的几十年里，城市人享受到的道路、供电、学校、医院都是财政投资建设的；农村的公共服务大都是农民自己投资的。当城市之间相互炫耀攀比豪华的城市广场的时，许多农村孩子却在危房中读书，许多农民因病却躺在家里等待着死亡。正是这些基本公共产品和服务得不到满足，农民收入更多为用来预防养老、疾病等保障支出。如果能够为农民提供基本而有保障的公共产品和公共服务，解除农民的“后顾之忧”，有利于给农民一个良好的预期，增加消费，拉动内需。同时，为农民提供基本而有保障的公共产品和公共服务，也有利于改善基层政府形象，提高农村抗御各种社会矛盾和社会风险的能力，保持农村社会的长期稳定。
三、适应社会矛盾变化，加快建立和完善农村公共服务体制
从全国来看，建立农村公共服务体制是解决社会矛盾变化的客观要求。近年来，我国政府已经逐步认识到为农民提供基本而有保障的公共产品的重要性和紧迫性。但城乡分治“二元”制度结构并没有打破，城乡公共服务严重失衡，农村公共服务的严重短缺已经成为统筹城乡发展的焦点所在。因此，适应社会矛盾变化，加快建立和完善农村公共服务体制对新农村建设的顺利推进具有深远影响。
1.建立城乡一体化的公共服务体制
长期以来，由于我国长期采取重城轻乡、重工轻农的政策，形成了城乡分割的二元经济社会结构，同时也形成了城乡相对独立的公共服务体制。城市实行的是“政府主导型”的公共服务体制，农村则实行的则是一种“农民自保型”公共服务体制。城市享受到的公共产品和公共服务无论是数量还是质量都要大大优于农村。农村公共产品严重短缺和公共服务的不到位已经不能适应农民公共需求的变化。因此，打破城乡分治公共服务体制，变农村公共产品制度外供给为制度内供给，让政府承担起农村公共产品的供给责任。只有这样，才能真正减轻农民负担，增加农民收入，促进城乡协调发展。
从我国的国情出发，建立农村公共服务体制要循序渐进，先易后难，满足农民最基本、最紧迫的公共需求。“十一五”时期，我们应该从以下五个方面建立和完善公共服务体系。第一，尽快建立农村最低生活保障制度。农村最低生活保障制度是满足农民需求中最基本的公共产品，是维护农民作为公民应当享有的生存权利的最起码要求。第二，建立和完善农村基本的公共卫生保障制度。当前，我国农村公共卫生保障系统十分脆弱。因此，要改革农村现行的卫生管理体制，探索农村新型合作医疗制度，在农村建立大病、重病社会统筹机制。第三，建立和完善农村基本救济制度。改革旧的救济方式，建立新的与市场经济相适应的救济系统，把农村基本救济制度纳入法制轨道。第四，完善农村义务教育制度，切实为农民提供免费的、强制的和无差异的义务教育。第五，切实保障农民对土地的长期使用权，消除农民与土地之间的模糊关系，特别是保护失地农民的合法权益。
2.加大公共财政向农村转移力度
目前城乡之间的差距，不仅表现在经济发展水平和居民收入上，更反映在政府提供的公共产品上。要加快发展农村社会事业，就必须加快建立公共财政和规范的转移支付制度，让农民更多地享受到政府提供的公共服务。“十一五”时期，要逐步建立城乡统一的公共财政体制，实现城乡均等的、有效的公共服务，让农民更多的享受到公共财政阳光的温暖。
由于我国财力有限，无法支撑起庞大的农村公共服务体系。因此，“十一五”时期，为农民提供公共服务有个优先顺序。从公共财政承受力和效率角度看，目前农村最需要解决公共卫生、义务教育、最低生活保障等民生类公共需求。5合理划分财权和事权，明确界定中央和地方政府提供公共产品的责任和范围。政府间事权和财权不对称是农村公共服务体制矛盾的症结所在，所以必须清楚界定中央财政和地方财政之间的职责范围。这里的关键是实现中央和地方各级政府在公共产品供给上事权和财权的统一。尤其是全面取消农业税以后，如何保证地方政府有充足财力满足农村公共需求是我们今后必须解决的重大课题。6
3.转变乡镇政府职能
SARS危机暴露出农村公共服务的严重缺位，迫使乡镇政府必须转型。农业税取消后，我国乡镇政府改革进入了新阶段。适应社会矛盾变化，乡镇政府的职能不在于招商引资，也不在于指挥农民应该做什么不应该做什么。而是应该履行公共产品和公共服务的供给主体的责任，为农民提供基本而有保障的公共产品应作为乡镇政府的首要职能。7
目前，农村公共服务供给中存在的问题是，决策的主体其基层政府及职能部门是，而不是农民。公共产品的供给总量和结构多是以县乡政府文件和政策规定形式下达，带有很强的行政指令性、主观性。这种“自上而下”决策方式没有农民的参与，农民需求也没有适当的途径得到有效表达，导致公共服务的供需求脱节。
因此，扭转农村公共产品供给的领导人个人偏好，建立由农村内部需求决定公共产品的供给机制，实现供给程序由“自上而下”到“自下而上”的转变。一方面，推进农村基层民主制度建设，改善乡村治理结构，完善村民自治制度，建立农村正常的公共产品需求表达机制，使多数人的基本公共需求得以满足。另一方面，要稳妥地发展各类农村专业经济合作组织，充分发挥草根性农民组织在表达农民意愿，维护农民利益，提供某些公共服务的积极作用。
1、迟福林，《门槛——政府转型与改革攻坚》，《中国经济出版社》，2005年12月第1版（第263－276页）
2、于建嵘，《农民土地维权抗争的调查》，《中国经济时报》，2005年6月21日
3、迟福林,以公共服务为中心的政府转型[J],开放导报，2004年12月第6期15-19
4、《迟福林，2005年中国改革评估报告——中国改革历史新起点》，2006年4月第1版（第3－10页）
5、夏锋等，《统筹城乡发展，完善乡村治理－“中国新农村建设：乡村治理与乡镇政府改革国际研讨会”观点综述》
6、陈锡文，《维护农民的经济民主权利，促进农村经济社会全面发展》，《今日中国论坛》，2005年的4期
7、迟福林,公共需求深刻变化与政府转型现实压力[N],金融时报,2005年9月26日
