[摘 要] 城市化进程中的失地农民问题已成为困扰我国社会和谐稳定的严重问题，它不仅造成新的失业大军、导致城市角落，而且往往与城市违规建设相伴随，从制度视角分析导致失地农民问题的原因，研究解决失地农民问题的对策和建议，对于解决作为城市顽疾的角落问题、促进和谐社会的建立将具有重要意义。
[关键词] 城市化； 失地农民问题； 对策思考
在目前社会转型过程中，失地农民的境况已经成为严重的社会问题。与征地相伴随的失地农民问题，在全国范围内将是伴随着我国城市化、工业化进程的一个长期存在而无法回避的现实问题。
一、问题表现：农民失地又失业影响社会稳定
问题表现之一：农民失地导致的无业或待工人员较多，直接影响生活质量和前景。失地农民就业大多是一些没有劳动技能、劳动报酬低的行业，以绿化、环境卫生、治安等行业为多。有些村民是由开发单位安排就业，一般从事保安、环卫等简单劳动，有些因单位不景气等原因而失业。这些失地又失业的农民一般文化素质较低，就业能力和社会生存竞争能力较差。另外，他们虽然在户口簿上已经成为居民，却无法享受到城市居民的各种社会保障，而失地补偿又无法满足失地农民失业后的养老、医疗保障等等现实问题，这些情况都影响了他们对失地后生活前景的期望并形成对农村城市化进程的排斥。
问题表现之二：失地农民因为生活困难，大多靠出租房屋维持生计。由于违章建筑多，原来的居住环境变得十分拥挤，原来的规划设施和格局也被打破，导致水、电、气等基础设施使用过度，设施老化而无法改造，防火通道被堵塞、占用，一旦发生火灾无法扑救。由于排水设施被占用，污水横流，是流行性传染病的重要根源。由于出租房屋，流动人口在角落里大量聚集，有的地区流动人口的比例大大超过当地居民，打架斗殴等不良的社会治安现象时有发生，严重影响了首都作为国际化大都市的形象。而一旦加大治理力度，影响其收入来源，就会出现集体上访、越级上访的事件。
二、造成农民失地问题的原因分析
1.城市化与市场化。工业与农业的分离，现代城市的建立和农业人口向都市人口的转移是造成农民失地的重要前提。现代城市化和工业化造成的必然结果是，非农业生产活动将成为主要的生产活动，非农产业将成为国民经济的支柱产业和主导产业；另一个结果是随着经济活动和经济重要性在城市的集中，也带来了资金、资源、人口的聚集。随着城市产业的增长和转移以及人口的聚集和膨胀，城市建设用地的增加必将日益扩大对周边非城市用地和农业人口的“侵蚀”，农民失地客观上有其必然性。从社会经济发展的视角看，失地农民既是市场经济的必然伴生物，是向自由市民和自由劳动力的转变，又是市场经济发展的重要历史性前提。正像历史上没有“圈地运动”就没有英国工业革命和现代市场经济制度一样，维持超平衡状态的城乡严格分割的二元社会经济体制将无法实现我国的城市化、工业化和经济的市场化，而促进农村城市化、农业工业化和经济市场化以及由此造成的社会经济制度的不断变革，尽管会造成失地失业的农民问题，但却是历史发展的必然要求。
2.政府公用事业用地。城市化、工业化和城市绿色发展必然导致公用事业的发展。比较典型的就是绿化隔离带征地。北京市三环路与四环路内外的第一道绿化隔离带，启动于2000年，2003年基本建成，绿化总面积102.3平方公里，涉及6个区，339个自然村和3个农场，总人口88.5万。截至2003年底，北京市第一道绿化隔离地区累计关闭、搬迁、拆除各类企业3238家，涉及职工9.1万人，对乡镇企业造成了严重冲击，既造成了大量失地农民，同时造成了大量下岗失业人员。
3.失地农民面临制度性障碍。城乡二元的社会结构导致农转非以后农民的社会保障存在现行政策和制度方面的缺陷。按照现行政策，农转居人员社会保障资金来源主要是：用地补偿金和商品房出售收入，在绿化隔离带地区还要加上绿色产业项目收益。但农民的社会保障还是存在种种问题：在绿化隔离带地区存在的问题是，政府每亩5000元苗木费、每年每亩120元的养护费补偿款偏低；绿色产业项目获得审批难，目前还难以形成有竞争力、能获得可观利润的产业，比如体育公园等。在一般被征用土地的地区，农民的社会保障基金主要靠用地补偿金和商品房销售收入，但商品房出售收入有不稳定性。丰台区西客站南广场到丽泽路的道路规划已有几年，道路两边也早已拆迁并建起了商品楼房，但就是因为道路迟迟没有修通，导致水、电、气等市政设施都受到不同程度的影响，也使周围的楼盘由于市政基础设施缺乏而成为无人或少有人问津的“鬼楼”，集体财产遭受损失，也导致农民的社会保障基金存在很大风险和不确定性。
失地农民的社会保障政策方面的缺陷更深层的原因还在于城乡二元体制的制度性排斥。我国城乡社会结构的二元体制是阻碍失地农民社会保障问题的制度性障碍，导致农民的社会保障覆盖面窄、发展不平衡。城乡二元社会结构制度以严格限制农业人口向非农业人口转变、农村人口向城市流动的严格的户籍制度为特点，在劳动就业、社会保障、义务教育、户籍管理等方面构建了城乡之间难以逾越的屏障。在城市居民中目前基本建立了失业、医疗和养老保险等社会保障制度，规定了城镇居民最低生活费标准，但在农村并没有这样的覆盖面。据调查，丰台区目前参加农村社会养老保险的农民仅占36%。即便是在已参保的人中，有一部分只是象征性地缴费，到领取时每月只有几十元乃至几元。视每个区、乡镇和村子的经济情况及地理位置而定，养老、医疗保险无论从个人缴纳的情况，还是从实际领取的情况和享受的福利待遇上都存在着相当大的不平衡性和不确定性。在自然地理环境、经济发展状况发展较好的村子，村民的集体福利待遇就好一些；在自然环境差、经济发展不景气的村子，福利待遇就差一些。失地农民变成市民容易，但是享受市民的各种保障权利难。
4.尴尬的角色源于征地制度的缺陷。所有权的本意就是占有、使用和转让等处置权。农民和村集体作为集体所有土地的所有者却没有完全享有买卖土地的所有权人权利，这是造成失地农民问题的关键所在。按照“宪法”和“土地管理法”的有关规定，我国的土地分为国有和集体所有，前者指城市，后者指农村。但事实上，唯有国家是土地买卖的合法主体。农村土地实行集体所有制，但农民和农民利益代表者的村集体却无权享有所有者对土地的买卖处置权，农民无权作为卖者与购买土地的买者处在平等的谈判和签订契约的市场主体地位上，无论是为了公用事业的用地，还是商业用地，都必须先经过国家征地变为国有土地之后，由国家作为市场主体与开发商谈判土地交易合同，任何不经过国家征用土地，作为农村土地所有者代表的村民委员会私自与开发商达成的任何土地买卖协议都是无效的，这样开发建设的房屋是无法取得作为政府部门的“国土局”所颁发的合法的房屋产权证明的，这样的房屋也就无法取得在房屋市场合法买卖的资格。于是，就出现了农村集体所有制的土地前提性地先经过国家征用变为国有土地后才能开发建设的情况，也就出现了国家把土地征用后再作为生地或熟地卖给开发商出现的巨大“剪刀差”的问题，而作为市场主体的国家赚取的这部分超额利润实际上并没有用来解决农民的社会保障问题。
三、解决失地农民问题、促进社会稳定的对策思考
1.从科学发展观和构建和谐社会的高度，增强对失地农民问题的认识。我国正处在社会转型时期，构建和谐社会是减少交易成本、提高经济效率的最佳途径；城乡协调发展是保证政治社会稳定、促进我国顺利渡过转型期的关键所在。因失地导致上访的事件中，大约有80%的上访是有道理的，也就是说，许多上访，是由于我们某些方面的工作失误或法律法规不健全造成的。这就要求我们畅通信访渠道，了解民众诉求并采取切实措施予以解决，即使由于各种原因一时解决不了的，也要对群众讲清楚，取得群众谅解。
2.消除城乡二元社会体制的制度性排斥，以土地换社保。城乡社会结构的二元体制是阻碍失地农民问题解决的制度性障碍。由城乡二元结构导致城乡在户籍、劳动就业、社会保障等制度上具有很大的不同，造成农民失地进城后面临许多难题。问题的关键是逐步消除造成失地农民问题的城乡二元结构制度，建立城乡统一的户籍、劳动就业、义务教育和社会保障等制度，实现农保与城保的对接和划一，解决转变身份之后的农民就业问题，切实改变农村人口和城市居民社会权益不对等的局面，这是解决该问题的制度性前提。鉴于失地农民就业竞争力和社会竞争力弱，往往处在社会弱势群体的现实考虑，在操作上应首先建立失地农民就业、养老和医疗保障基金，基金的来源应主要从被征用土地的转让金中提取，个人和集体也相应提取一部分，这就是以土地换取社会保障基金的策略。
3.发挥市场机制在土地资源征用中的基础性作用，建立土地招、拍制度。前提是政府要掌握土地开发的宏观调控的主动权，收紧区县的土地开发权，不能放任土地一级市场的协议出让和随意开发。市政府要掌握国有生地的整体开发，建立公开透明的土地一级开发市场。改变过去政府单纯出让生地的土地开发方式，要变生地为熟地，通过招投标方式把国有生地委托给有实力、有资格的土地开发公司完成土地再开发所必需的配套市政基础设施和公共设施建设，在完成土地一级开发过程中或完成土地一级开发之后，作为政府利益的代表者和政府部门的土地管理部门负责与有关政府部门协商征地、拆迁补偿与安置的标准与办法作为招标的条件，并负责监督与审查。土地一级开发完成后，征地补偿、拆迁安置、土地平整、竖向标高和土地用途及规划设计、地上地下市政基础设施和社会公共配套设施建设都已经完成，房地产商不再承担与商品房建设无关的涉及征地、拆迁、基础设施建设这样的工作和负担。这样可以避免由于市政设施不到位导致一些楼盘成为无人问津的“鬼楼”，既可以避免违章建筑的反弹，又可以避免集体经济和农民利益的损失。
4.健全法制。依据《行政许可法》，规范政府行为，恢复房地产开发公司市场主体地位。政府行为不规范，职能越位往往导致乱批土地、无序开发和产生农民失地问题。改革开放之初，在以经济建设为中心的利益驱动下，一些地方政府乱批乱占农民耕地，而给农民的补偿款又不足以解决农民失地失业所造成的问题，这种情况往往导致农民利益受损和集体上访事件的不断增多。所以，解决的关键就是规范政府行为，土地一级开发权不能下放到区县，下放的也要收回。这样做一箭双雕：一方面，可以减少在土地征用过程中的权力寻租现象和权力腐败；另一方面，也可以促使房地产开发公司割断与政府部门的脐带，政企分离，成为完全的市场主体。政府部门要根据土地市场情况、区域特点及土地价位制定土地补偿的指导价，加强对房地产公司的监管力度，而不要卷入征地者和被征地者的利益纠纷之中去，这样房地产开发才会规范有序，失地农民利益才可能得到有效维护。
5.推进征地的规范化、法制化。旧村改造、征地建设，推进农村的城市化进程，涉及占地补偿、转工转非、生活补助等一系列复杂问题。全市应形成规范的管理办法，避免日后矛盾重重。比如土地的交易由律师公证，按当时的市场价格进行，各种补贴费用等一次到位，不得日后算账。拆迁安置应先付款、先安置，后施工。建立健全规划法规，不得违章征地开发建设，对于违章建设的单位和个人要负由此引发的全部法律责任。
6.加强执政能力建设。失地农民反映的问题大多数是有道理的，并且有相当部分是可以在基层得到解决的。许多群众反映的问题如果采取干部下访、主动帮助解决的方式，或者重视正常的信访渠道，各级干部切实倾听群众意见，把群众反映的事放在心上，认真解决，就会大大减少上访的工作量。除此以外，解决失地农民问题还可以有以下选择：
通过加强对失地农民的就业培训和就业保障以增强失地农民的就业竞争力和社会生存能力；
在允许房屋出租与解决角落问题中找到合理的办法；
通过增加失地补偿找到解决作为集体所有制代表的村委会的角色尴尬的途径。
[关键词] 城市化； 失地农民问题； 对策思考
在目前社会转型过程中，失地农民的境况已经成为严重的社会问题。与征地相伴随的失地农民问题，在全国范围内将是伴随着我国城市化、工业化进程的一个长期存在而无法回避的现实问题。
一、问题表现：农民失地又失业影响社会稳定
问题表现之一：农民失地导致的无业或待工人员较多，直接影响生活质量和前景。失地农民就业大多是一些没有劳动技能、劳动报酬低的行业，以绿化、环境卫生、治安等行业为多。有些村民是由开发单位安排就业，一般从事保安、环卫等简单劳动，有些因单位不景气等原因而失业。这些失地又失业的农民一般文化素质较低，就业能力和社会生存竞争能力较差。另外，他们虽然在户口簿上已经成为居民，却无法享受到城市居民的各种社会保障，而失地补偿又无法满足失地农民失业后的养老、医疗保障等等现实问题，这些情况都影响了他们对失地后生活前景的期望并形成对农村城市化进程的排斥。
问题表现之二：失地农民因为生活困难，大多靠出租房屋维持生计。由于违章建筑多，原来的居住环境变得十分拥挤，原来的规划设施和格局也被打破，导致水、电、气等基础设施使用过度，设施老化而无法改造，防火通道被堵塞、占用，一旦发生火灾无法扑救。由于排水设施被占用，污水横流，是流行性传染病的重要根源。由于出租房屋，流动人口在角落里大量聚集，有的地区流动人口的比例大大超过当地居民，打架斗殴等不良的社会治安现象时有发生，严重影响了首都作为国际化大都市的形象。而一旦加大治理力度，影响其收入来源，就会出现集体上访、越级上访的事件。
二、造成农民失地问题的原因分析
1.城市化与市场化。工业与农业的分离，现代城市的建立和农业人口向都市人口的转移是造成农民失地的重要前提。现代城市化和工业化造成的必然结果是，非农业生产活动将成为主要的生产活动，非农产业将成为国民经济的支柱产业和主导产业；另一个结果是随着经济活动和经济重要性在城市的集中，也带来了资金、资源、人口的聚集。随着城市产业的增长和转移以及人口的聚集和膨胀，城市建设用地的增加必将日益扩大对周边非城市用地和农业人口的“侵蚀”，农民失地客观上有其必然性。从社会经济发展的视角看，失地农民既是市场经济的必然伴生物，是向自由市民和自由劳动力的转变，又是市场经济发展的重要历史性前提。正像历史上没有“圈地运动”就没有英国工业革命和现代市场经济制度一样，维持超平衡状态的城乡严格分割的二元社会经济体制将无法实现我国的城市化、工业化和经济的市场化，而促进农村城市化、农业工业化和经济市场化以及由此造成的社会经济制度的不断变革，尽管会造成失地失业的农民问题，但却是历史发展的必然要求。
2.政府公用事业用地。城市化、工业化和城市绿色发展必然导致公用事业的发展。比较典型的就是绿化隔离带征地。北京市三环路与四环路内外的第一道绿化隔离带，启动于2000年，2003年基本建成，绿化总面积102.3平方公里，涉及6个区，339个自然村和3个农场，总人口88.5万。截至2003年底，北京市第一道绿化隔离地区累计关闭、搬迁、拆除各类企业3238家，涉及职工9.1万人，对乡镇企业造成了严重冲击，既造成了大量失地农民，同时造成了大量下岗失业人员。
3.失地农民面临制度性障碍。城乡二元的社会结构导致农转非以后农民的社会保障存在现行政策和制度方面的缺陷。按照现行政策，农转居人员社会保障资金来源主要是：用地补偿金和商品房出售收入，在绿化隔离带地区还要加上绿色产业项目收益。但农民的社会保障还是存在种种问题：在绿化隔离带地区存在的问题是，政府每亩5000元苗木费、每年每亩120元的养护费补偿款偏低；绿色产业项目获得审批难，目前还难以形成有竞争力、能获得可观利润的产业，比如体育公园等。在一般被征用土地的地区，农民的社会保障基金主要靠用地补偿金和商品房销售收入，但商品房出售收入有不稳定性。丰台区西客站南广场到丽泽路的道路规划已有几年，道路两边也早已拆迁并建起了商品楼房，但就是因为道路迟迟没有修通，导致水、电、气等市政设施都受到不同程度的影响，也使周围的楼盘由于市政基础设施缺乏而成为无人或少有人问津的“鬼楼”，集体财产遭受损失，也导致农民的社会保障基金存在很大风险和不确定性。
失地农民的社会保障政策方面的缺陷更深层的原因还在于城乡二元体制的制度性排斥。我国城乡社会结构的二元体制是阻碍失地农民社会保障问题的制度性障碍，导致农民的社会保障覆盖面窄、发展不平衡。城乡二元社会结构制度以严格限制农业人口向非农业人口转变、农村人口向城市流动的严格的户籍制度为特点，在劳动就业、社会保障、义务教育、户籍管理等方面构建了城乡之间难以逾越的屏障。在城市居民中目前基本建立了失业、医疗和养老保险等社会保障制度，规定了城镇居民最低生活费标准，但在农村并没有这样的覆盖面。据调查，丰台区目前参加农村社会养老保险的农民仅占36%。即便是在已参保的人中，有一部分只是象征性地缴费，到领取时每月只有几十元乃至几元。视每个区、乡镇和村子的经济情况及地理位置而定，养老、医疗保险无论从个人缴纳的情况，还是从实际领取的情况和享受的福利待遇上都存在着相当大的不平衡性和不确定性。在自然地理环境、经济发展状况发展较好的村子，村民的集体福利待遇就好一些；在自然环境差、经济发展不景气的村子，福利待遇就差一些。失地农民变成市民容易，但是享受市民的各种保障权利难。
4.尴尬的角色源于征地制度的缺陷。所有权的本意就是占有、使用和转让等处置权。农民和村集体作为集体所有土地的所有者却没有完全享有买卖土地的所有权人权利，这是造成失地农民问题的关键所在。按照“宪法”和“土地管理法”的有关规定，我国的土地分为国有和集体所有，前者指城市，后者指农村。但事实上，唯有国家是土地买卖的合法主体。农村土地实行集体所有制，但农民和农民利益代表者的村集体却无权享有所有者对土地的买卖处置权，农民无权作为卖者与购买土地的买者处在平等的谈判和签订契约的市场主体地位上，无论是为了公用事业的用地，还是商业用地，都必须先经过国家征地变为国有土地之后，由国家作为市场主体与开发商谈判土地交易合同，任何不经过国家征用土地，作为农村土地所有者代表的村民委员会私自与开发商达成的任何土地买卖协议都是无效的，这样开发建设的房屋是无法取得作为政府部门的“国土局”所颁发的合法的房屋产权证明的，这样的房屋也就无法取得在房屋市场合法买卖的资格。于是，就出现了农村集体所有制的土地前提性地先经过国家征用变为国有土地后才能开发建设的情况，也就出现了国家把土地征用后再作为生地或熟地卖给开发商出现的巨大“剪刀差”的问题，而作为市场主体的国家赚取的这部分超额利润实际上并没有用来解决农民的社会保障问题。
三、解决失地农民问题、促进社会稳定的对策思考
1.从科学发展观和构建和谐社会的高度，增强对失地农民问题的认识。我国正处在社会转型时期，构建和谐社会是减少交易成本、提高经济效率的最佳途径；城乡协调发展是保证政治社会稳定、促进我国顺利渡过转型期的关键所在。因失地导致上访的事件中，大约有80%的上访是有道理的，也就是说，许多上访，是由于我们某些方面的工作失误或法律法规不健全造成的。这就要求我们畅通信访渠道，了解民众诉求并采取切实措施予以解决，即使由于各种原因一时解决不了的，也要对群众讲清楚，取得群众谅解。
2.消除城乡二元社会体制的制度性排斥，以土地换社保。城乡社会结构的二元体制是阻碍失地农民问题解决的制度性障碍。由城乡二元结构导致城乡在户籍、劳动就业、社会保障等制度上具有很大的不同，造成农民失地进城后面临许多难题。问题的关键是逐步消除造成失地农民问题的城乡二元结构制度，建立城乡统一的户籍、劳动就业、义务教育和社会保障等制度，实现农保与城保的对接和划一，解决转变身份之后的农民就业问题，切实改变农村人口和城市居民社会权益不对等的局面，这是解决该问题的制度性前提。鉴于失地农民就业竞争力和社会竞争力弱，往往处在社会弱势群体的现实考虑，在操作上应首先建立失地农民就业、养老和医疗保障基金，基金的来源应主要从被征用土地的转让金中提取，个人和集体也相应提取一部分，这就是以土地换取社会保障基金的策略。
3.发挥市场机制在土地资源征用中的基础性作用，建立土地招、拍制度。前提是政府要掌握土地开发的宏观调控的主动权，收紧区县的土地开发权，不能放任土地一级市场的协议出让和随意开发。市政府要掌握国有生地的整体开发，建立公开透明的土地一级开发市场。改变过去政府单纯出让生地的土地开发方式，要变生地为熟地，通过招投标方式把国有生地委托给有实力、有资格的土地开发公司完成土地再开发所必需的配套市政基础设施和公共设施建设，在完成土地一级开发过程中或完成土地一级开发之后，作为政府利益的代表者和政府部门的土地管理部门负责与有关政府部门协商征地、拆迁补偿与安置的标准与办法作为招标的条件，并负责监督与审查。土地一级开发完成后，征地补偿、拆迁安置、土地平整、竖向标高和土地用途及规划设计、地上地下市政基础设施和社会公共配套设施建设都已经完成，房地产商不再承担与商品房建设无关的涉及征地、拆迁、基础设施建设这样的工作和负担。这样可以避免由于市政设施不到位导致一些楼盘成为无人问津的“鬼楼”，既可以避免违章建筑的反弹，又可以避免集体经济和农民利益的损失。
4.健全法制。依据《行政许可法》，规范政府行为，恢复房地产开发公司市场主体地位。政府行为不规范，职能越位往往导致乱批土地、无序开发和产生农民失地问题。改革开放之初，在以经济建设为中心的利益驱动下，一些地方政府乱批乱占农民耕地，而给农民的补偿款又不足以解决农民失地失业所造成的问题，这种情况往往导致农民利益受损和集体上访事件的不断增多。所以，解决的关键就是规范政府行为，土地一级开发权不能下放到区县，下放的也要收回。这样做一箭双雕：一方面，可以减少在土地征用过程中的权力寻租现象和权力腐败；另一方面，也可以促使房地产开发公司割断与政府部门的脐带，政企分离，成为完全的市场主体。政府部门要根据土地市场情况、区域特点及土地价位制定土地补偿的指导价，加强对房地产公司的监管力度，而不要卷入征地者和被征地者的利益纠纷之中去，这样房地产开发才会规范有序，失地农民利益才可能得到有效维护。
5.推进征地的规范化、法制化。旧村改造、征地建设，推进农村的城市化进程，涉及占地补偿、转工转非、生活补助等一系列复杂问题。全市应形成规范的管理办法，避免日后矛盾重重。比如土地的交易由律师公证，按当时的市场价格进行，各种补贴费用等一次到位，不得日后算账。拆迁安置应先付款、先安置，后施工。建立健全规划法规，不得违章征地开发建设，对于违章建设的单位和个人要负由此引发的全部法律责任。
6.加强执政能力建设。失地农民反映的问题大多数是有道理的，并且有相当部分是可以在基层得到解决的。许多群众反映的问题如果采取干部下访、主动帮助解决的方式，或者重视正常的信访渠道，各级干部切实倾听群众意见，把群众反映的事放在心上，认真解决，就会大大减少上访的工作量。除此以外，解决失地农民问题还可以有以下选择：
通过加强对失地农民的就业培训和就业保障以增强失地农民的就业竞争力和社会生存能力；
在允许房屋出租与解决角落问题中找到合理的办法；
通过增加失地补偿找到解决作为集体所有制代表的村委会的角色尴尬的途径。
