[摘要]：在货币中介下，乡镇机构面对的是分散的个体农户，有限农业剩余无法支撑其人员和开支的膨胀。其权力运作过分强调由“土”变“规范”，也使得它成为农民的“奢侈品”。改革的基本原则应是分步“瘦身”，卡住“进口”，主要依靠自然周期，辅以分流等手段保证“出口”顺畅。
[关键词]：货币中介；乡镇机构；生存逻辑；改革原则；成本
依制度经济学的说法，制度变迁应当遵循低成本的原则[i]。如今，在算经济账的过程中，乡镇机构改革成为一种学界话语，同时也成为各地实际部门急需践行或正在践行的规划。那么，如何较全面地考察其成本，而避免泛道德主义成为各种改革方案的“基调”，是一个事关改革成效能否充分发挥的大问题。为此，在提出各种方案之前，我们应首先较深入地分析市场经济条件下乡镇机构的真实生存状态。故而，本文并非直接为乡镇改革设计某种方案，而旨在理清其“来龙”的基础上，解读其生存状态与运作逻辑，为其“去脉”的思考与研究做一些铺垫。
一、货币中介下乡镇机构的经济资源汲取与消耗
乡镇机构的运作离不开经济资源的消耗，要理解目前乡镇机构运作逻辑，首先应当考察其在货币中介体制下的经济资源汲取与消耗状况。以楚镇的水利站而言[ii]，在实行家庭联产承包责任制之后，一方面，上级水利部门关于农村水利建设的拨款日渐减少，直至1988年左右（以推广“莱芜经验”，将“七站八所”的人、财、物三权下放到乡镇为标志[iii]）基本终结了这一经济来源。另一方面，水利站从农村社会中汲取经济资源的对象由过去的十几个大队变成了分散在二十多个村庄的8000多个农户。这样在基本水费和抗旱抽水的水费的问题上，水利站和村民之间的交易成本急剧上升。水利站不得不面对“汪洋大海”般分散的农户，并花大量的人力、物力去将水费收缴上来。
当然，水利站也常常利用村干部来帮助自己征收水费，但效果仍不如人意。特别是在九十年代中期，农产品价格下滑，农民收入急剧下跌的时候，水费的征收已成困难，每年都有30％以上的水费收缴不到位。而此时的村成了没有集体经济为支撑的“空壳”组织，楚镇大部分村庄都变成了负债的村庄，并且平均负债近100万元。虽然村干部在镇政府的压力下，往往借债抵交政府收缴不起来的“上缴款”，但却不会借债抵交收缴不起来的水费。
当水利站不必要，也无力组织村民进行农田水利建设时，收起自己的“活命钱”也就成了其最主要的工作。但是，从1996年起镇政府规定，水利站的水费必须由经管站代收。结果，在收缴上来的少量水费中，经管站还每年从中抽取水费的管理费。在资源紧缺的情况下，经管站也变成了“养人收费、收费养人”的局面，导致了乡镇机构“徘徊在政府与厂商之间”[iv]，并且也造成水利站的生存困难。
从1996年开始，楚镇水利站生存所需的经济性资源开始日益紧缺。直接造成其经费运转困难主要有三个方面的原因：一是抗旱抽水的水费收缴不齐全，并且因为各村无法将泵站抽水的电费付清，泵站也无法支付水利站电费（最后就形成了水利站对变电站的债务），从1998年截至2000年6月，据水利站的统计，各村及泵站欠水费、电费总计54万余元（具体情况见表15）；二是基本水费收缴不齐（即使村民没有通过泵站抽水，这部分费用也是需要缴纳的），经管站本身对水费收缴积极性不高，它只是代收代管的机构（但可以从中扣除管理手续费），因此它往往只要能收到自己的手续费就不再积极催收，而且已经收缴到镇经管站的基本水费也有部分遭到了克扣。从1996年到2002年底，经管站共欠水利站基本水费11.7万，但却仍每年在收缴上来的基本水费中抽去5000元作为管理费。
不过，水利站本身的经济资源消耗模式也是值得我们思考的。
首先，作为一个与乡村社会水利建设紧密相关的乡镇机构，它不是在大规模水利建设时期，而是在农村改革之后出现了急剧膨胀的趋势。它从原有的乡镇“八大员”当中的一员，变成了一个拥有自己整套管理班子的机构，有站长1人、副站长2人、会计1人、出纳1人。它的各项开支及办公条件上的需求也日益增加。而越发在资源紧张的情况下，总是有能力的机构首先实现自己的资源汲取，再顾及其他机构。在资源紧缺的改革中，土管所、交管站能在其他机构生存空间急剧缩小的情况下再膨胀，也就是此逻辑展开的结果。
其次，水利站人员的整体“升格”，也是造成其生存资源紧张的因素之一。在1985年前，水利站8人当中只有1人是完全财政供养人员，其他的都是属于“挎米袋”（亦工亦农）的性质，也就是说，他们的基本生活保障仍然是农村土地中得来，自己并未完全脱离农业劳动。而在1992年后，全部都丢掉了“米袋子”，完成了“农转非”，成为正式的工作人员，并且相应的，其家属也基本上脱离了农业生产。换句话说，水利站的人员及其家属基本上已经完全需要依靠货币而生存，而货币在农村却是相对比较紧缺的资源。
当然，这种将乡镇机构科层化、规范化的做法也有国家的努力，但更多的是部门作为“经济人”追求利益最大化的结果[v]。在乡镇利益系统中，各乡镇机构是潜在要求扩展自己生存空间的利益主体，而在货币中介体制中，这种要求变为了现实，并且提高其限度。它要求工资、编制在乡镇政治生态系统中一体化，相互攀比，甚至于也试图与城镇的标准拉近距离。1996年正是楚镇水利站资源开始比较紧缺的时候，水利站工作人员的工资平均达到了800元的水平。而800元的工资水平无疑是中部地区一般中小城市一般职工的工资水平，乡镇机构的资源消耗已经与小城镇趋于一体化。而如果就乡镇政治生态系统本身来看，每月800元的稳定收入，是农民所可望而不可及的。在这个政治生态系统中，乡村社会中有限的农业经济剩余显然无法支撑消耗如此庞大的官僚机器。
二、货币中介下乡镇机构的权力运作方式
经济逻辑的力量是很强大的，货币中介机制对乡镇机构的权力运作方式也有影响，“农转非”也可以说是一种象征。当水利站的人员“农转非”而农民无法支撑其消耗时，农民实际上把它看成是水利站“非农”化的过程。在农民眼中，在农业生产甚至整个农村经济中，国家权力已经是遥不可及的外在之物。
具体就楚镇水利站而言，市场经济条件下，其权力运作方式也发生了根本的改变。以往水利干部都要下乡，上工地，现在农民已经很难在这些地方看到“他们的人影”。基本上水利站工作人员都实现了坐班制度，在镇政府所在地的集镇上的办公室里坐班，俨然与城镇，与高层官僚机器一样正式化，统一地科层化。而在小农经济条件下，农民需要而且也养得起的是在农业生产中能直接提供服务，并且资源消耗要求也较低的“土干部”。这种几乎全部是国家正式工作人员的乡镇机构，对于农民来说是难以承受的“奢侈品”。
而且，农村社会特定的地理环境和农业生产方式决定了水利员不可能像城镇机关的办事机构一样，定点定时上班就可以履行好一个机构的职责。这种对于农民而言“不在场”的工作方式，实际上就使得水利站的权力运作从农业服务中和农村社会中脱离出来。虽然集镇与周围的田野距离并不甚遥远，但是在这时，权力已经不是面对面地在共同劳动中运作并实现再生产。从某种程度上来说，水利站已经不是田野所需要的一部分，而成了一个凌驾于其上的管理性机构。对于农民而言，水利站所代表的权力已经去生活化、去地方化，变成抽象的国家机器的一部分。正因为如此，农民才会将基本水费看作是养水利站干部的费用，不愿意缴纳。
当然，农民也不是完全看不到水利站的人员在村庄中出现。例如，在2000年公路扩建时，水利站的全部人员都上了工地，都下乡到了到沿途相应的村庄，交管站自己的工作人员倒是只用管钱不用管事。农民当然也并不反对水利站给交管站“打工”，不过前提是水利站得把本职工作做好。而在维持原有水利设施运作都成问题的现状下，水利站给交管站“打工”，给农民传达了一个信号：其实水利站已经与自己的水利灌溉无关了，这个机构已经成为多余。
可是，对于水利站而言，也有自己的生存压力。一方面，镇委、政府施加压力，要求配合交管站搞好建设。另一方面，需要找些事情做，否则就浪费了“创收”的机会。但农民是不会考虑水利站的这些“困难”的。于是，水利站作为一个乡镇机构存在的必要性遭到了农民的质疑。水利站行为与身份之间的错位，失去了其在农民作为一种利益共同体中的合法性。农民不愿意交纳水费——而水费收缴不齐又使得水利站在生存的压力下去做一些与本质工作不相干的事情，恶性循环得以开始进行，正常的生存机制不断受到冲击。
当水利站的权力运作在乡镇范围内出现了错位而造成生存状态恶化时，它试图通过各种形式表达自己的生存诉求。但是，即使三番五次“请示”、“报告”，甚至于以“逐级上访”相威胁亦未见奏效。在资源紧缺且各“条”各“块”都已经成为利益主体的情况下，这种诉求虽然已经接近于“诉苦”，但乡镇水利站的“苦”成了乡镇政治生态系统中官僚机器整体无暇顾及，也无力顾及“苦”。此外，它也试图通过援引外部的资源改变这一状态，如写信给国务院的领导。但事实上外部的力量并未改变水利站的资源配置状况，来自中央政府的批复在市一级就停止了，对县及乡镇未产生实质性的影响。在缺少其他民主渠道的情况下，此政治生态系统内部的权力运作，与中央自上而下的国家权力很难真正整合在一个权力序列当中，它们往往会错位，并在某种程度上在各自的体系中循环，“越位”是不受政治生态系统内部各利益主体欢迎的，也很难取得实际的权力实践效果。而在水利站的工作人员看来，国家权力并未透过县乡体制之网，于是有了“县一级最坏”的政治情感。
很显然，如果我们将视点聚焦在乡镇政治生态系统内部来看，在权力和资源的制约下，不能直接实现权力与资源结合并产生经济效益的乡镇机构不受该政治生态系统青睐。像水利站这样难以实现资源的货币化并形成货币积累的乡镇机构开始被边缘化。乡镇官僚机器及其精英在整体“升级”的过程中，开始将部分资源汲取能力不足的边缘性精英甩出自己的群体。当然，一同被甩掉的还有农民的农村公共服务，只是因为水利站目前的权力运作状况令村民不满意，而使得其尚未意识到甩掉的农村公共服务，是原本属于自己应得的乡村水利公共产品。从这个角度来看，可以说，所谓的农村公共产品与公共服务供给不足的问题，不仅仅是一个财政问题，它更是一个重要的政治问题，并且，“不仅仅是政策问题，而更重要的是结构问题”[vi]。当外界监督得力，或者乡村社会中有力量（如村民通过一定的制度形成力量）制约较强时，才可能实现农村公共产品与公共服务有限投入的最大产出，否则好“钢”终归难以被铸到“刀刃”上去。
三、生存资源紧缺下乡镇机构的诉求与改革
作为一个需要汲取资源维持生存的利益主体，面对紧缺的资源环境，水利站积极主动地开始寻找自己的生存空间。1999年6月15日（此时通常都是楚镇夏季抗旱工作的前夕），水利站撰写了一份致楚镇镇委和政府的《关于抗旱供水水费回收的请示》，要求镇委、政府支持其回收水费。在镇委、政府没有正面的回复的情况下，1999年12月22日，水利站加强了其表述语气，递交了一份致镇委、政府的《楚镇水利站因无工资而放假的请示》。作为乡镇场域中的水利机构，在这个闲暇时期，本身并无多少事情可干，因此放假与否并无多大的区别。因此，“放假”的宣告就不仅仅是指放假这么一种处置方式，从其潜台词可以看出，这无异于一种宣告，是在告诉镇委、政府，必须对此事情予以过问。不过镇政府仍未就此事做出实质性的答复。
近一个月的时间过后，2000年1月19日，水利站再次强调了经济方面的困难，写了一份《楚镇水利站因无工资兑现的情况反映》，请求镇委、政府帮助其收缴各村的欠费。但是，这份《反映》，并没有得到比它以前的各种“请示”更好的收效，镇委、镇政府仍没有积极地回复。在楚镇范围内得不到有效支持的情况下，水利站终于决定开始到楚镇之外需要支援的力量。2000年6月24日，水利站致信中央领导，反映自己的生存状态。随后，7月6日，水利站在写给镇委书记、镇长、人大主任和县委书记、县长、人大主任、水利局局长等人的《恳求给予工资的报告》中，非常强烈而“出格”地表达了自己的窘迫与不满。它写道，“
请您在近十日内从万忙中抽出时间给我们一个满意的答复，我们静候佳音，万般无奈，我们只有自行放假，逐级上访，讨米还债。”
12月，楚镇水利站致中央领导的信函终于引起了J市及S县水利局的高度重视，因为中央领导对此信函做了相应的批示，并逐级责成相关部门处理此事。S县水利局就楚镇水利站致信中央领导一事召开“座谈会”，但水利站的工作人员同样发现并没有什么收获。因为，虽然中央领导就楚镇水利站的报告作出了批复，但批复在一级一级往下传的时候到J市水利局就停止了，水利站根本就无法看到批复。S县水利局只是做思想工作，并无具体解决问题之方案。
由于债权得不到解决，本就“僧多粥少”的矛盾显得越发突出了，似乎唯一的办法就剩下“减员”了。但是，改革者一方面无法拿出一大笔资金出来买断一部分职工的“身份”，另一方面又不可能保证人人上岗。换句话说，改革的空间十分有限，可利用的资源十分有限。这对于一个掌握着数量极其有限的资源的水利站来说，无疑是要“脱一层皮”的阵痛。2000年2月，楚镇水利站终于出台了其《关于清退非在编人员的实施细则规定》。显然，这是一种为紧缩开支而强行“减负”的办法，如果有限的资源不能盘活的话，更进一步的危机将足以使水利站陷入几近“破产”的境地，问题只是时间的早晚罢了。
三年之后，令水利站难过的事情终于来了。农村税费改革后，农业型的县乡政府尤其是乡镇政府面临着前所未有的财政困境[vii]，精简机构成了政府自我调整的重要措施。楚镇在这场改革中，决定将镇内农口的农技站、水管站、林业站、农机站、水产站、兽医站等合并为农业技术经济服务中心。楚镇水利站原有的10人，除了2人因已退休之外，另外8人只给了2个编制，如果实行一年轮岗一次的制度，需要4年才能轮1次。况且，在债权、债务没有进行处理的情况下，职工工资无法兑现，至于买断工龄的办法更无从谈起。结果水利站工作人员一直抵制改革，改革陷入僵局。但镇委、政府也无力解决此事，只好将水利站的牌子从其办公室门口摘除了事。至今，人员分流的问题仍未得到彻底解决，改革成本不得已要在将来很长一段时间内慢慢支付。
从资源的角度来看，对于精简机构的改革，人们也尚有几分“理解”。令水利站等站所的一些人员感到“难以理解”的是，在此次精简机构过程当中，能为上级政府和部门创收的站所管理权限被上级部门控制着，并强制镇政府在改革中优先给予其编制等资源配置，相对而言，这些强势机构不是被精简了，而是进一步膨胀了。
四、货币中介下乡镇机构改革的基本原则
依笔者愚见，与乡镇机构的生存一样，其改革也是需要支付成本的，而改革的基本原则无疑是收益大于成本，并必须将改革的成本降低到社会可接受的范围之内。
从乡镇机构的设置及其变革的过程来看，它的设置必须基于国家意志的需要而得以确立，是国家改造乡村社会社会的工具（从更为远程的角度上来说也是改造整个社会的工具），同时能得以依靠乡村社会中的经济与社会资源而维持正常的运转。但是，在另一方面，自设立之时开始，乡镇机构就有了其自主性，并会围绕自我利益展开行动。当作为国家工具失去运作空间，或者社会资源不足时，它就会在制度之外寻找生存空间与资源[viii]。而变革之道的关节点就在于，当农村社会的生产关系发生了变化之后，乡镇机构必须做出相应的调整，否则必然是在新的社会需要之下设置了新的乡镇机构，而老的乡镇机构却并未自然退出，以至机构和人员膨胀。
而这种动态的变革，必然要牵涉到在改革技术上消化掉富余的冗员。基于乡镇机构中个体生命的周期，以及他们获得再就业的能力，和乡村社会稳定考虑，应推行一种分步骤的“瘦身”之法，通过编制硬约束。在卡住“进口”的同时，主要依靠自然周期（如退休、死亡等）[ix]，辅以分流等手段保证“出口”的顺畅，利用时间和社会的发展分摊改革成本。如一味要求一蹴而就的激进变革，改革的瞬间成本和局部成本过大，可能会导致乡镇政治生态系统中某些因素的紊乱。而一旦出现这种情况，将可能通过某些途径被放大，道德主义情绪则必然影响改革的绩效。
注释：
[i]科斯：《企业的性质》，普特曼等编：《企业的经济性质》，上海财经大学出版社2000年版，第76－98页。
[ii]楚镇位于湖北省J市S县，总面积162平方公里，耕地面积76456亩，人口39020人，主要粮食作物为水稻和小麦。
[iii]张厚安主编：《中国农村基层政权》，四川人民出版社1992年版，第334页。
[iv]邱泽奇：《在政府与厂商之间：乡镇政府的经济活动分析》，马戎等编：《中国乡镇组织变迁研究》，华夏出版社2000年版，第187页
[v]毛寿龙：《中国政府功能的经济分析》，中国广播电视出版社1996年版，第129页。
[vi]孙立平：《断裂》，社会科学文献出版社2003年版，第75页。
[vii]陈锡文主编：《中国县乡财政与农民增收问题研究》，山西经济出版社2003年版，第159页。
[viii]谭同学：《国家、社会与官僚机器三维视野中的乡镇机构》，《甘肃社会科学》，2004年第5期。
[ix]吴毅：《局促的改革空间》，《南风窗》，2005年第9期。
[关键词]：货币中介；乡镇机构；生存逻辑；改革原则；成本
依制度经济学的说法，制度变迁应当遵循低成本的原则[i]。如今，在算经济账的过程中，乡镇机构改革成为一种学界话语，同时也成为各地实际部门急需践行或正在践行的规划。那么，如何较全面地考察其成本，而避免泛道德主义成为各种改革方案的“基调”，是一个事关改革成效能否充分发挥的大问题。为此，在提出各种方案之前，我们应首先较深入地分析市场经济条件下乡镇机构的真实生存状态。故而，本文并非直接为乡镇改革设计某种方案，而旨在理清其“来龙”的基础上，解读其生存状态与运作逻辑，为其“去脉”的思考与研究做一些铺垫。
一、货币中介下乡镇机构的经济资源汲取与消耗
乡镇机构的运作离不开经济资源的消耗，要理解目前乡镇机构运作逻辑，首先应当考察其在货币中介体制下的经济资源汲取与消耗状况。以楚镇的水利站而言[ii]，在实行家庭联产承包责任制之后，一方面，上级水利部门关于农村水利建设的拨款日渐减少，直至1988年左右（以推广“莱芜经验”，将“七站八所”的人、财、物三权下放到乡镇为标志[iii]）基本终结了这一经济来源。另一方面，水利站从农村社会中汲取经济资源的对象由过去的十几个大队变成了分散在二十多个村庄的8000多个农户。这样在基本水费和抗旱抽水的水费的问题上，水利站和村民之间的交易成本急剧上升。水利站不得不面对“汪洋大海”般分散的农户，并花大量的人力、物力去将水费收缴上来。
当然，水利站也常常利用村干部来帮助自己征收水费，但效果仍不如人意。特别是在九十年代中期，农产品价格下滑，农民收入急剧下跌的时候，水费的征收已成困难，每年都有30％以上的水费收缴不到位。而此时的村成了没有集体经济为支撑的“空壳”组织，楚镇大部分村庄都变成了负债的村庄，并且平均负债近100万元。虽然村干部在镇政府的压力下，往往借债抵交政府收缴不起来的“上缴款”，但却不会借债抵交收缴不起来的水费。
当水利站不必要，也无力组织村民进行农田水利建设时，收起自己的“活命钱”也就成了其最主要的工作。但是，从1996年起镇政府规定，水利站的水费必须由经管站代收。结果，在收缴上来的少量水费中，经管站还每年从中抽取水费的管理费。在资源紧缺的情况下，经管站也变成了“养人收费、收费养人”的局面，导致了乡镇机构“徘徊在政府与厂商之间”[iv]，并且也造成水利站的生存困难。
从1996年开始，楚镇水利站生存所需的经济性资源开始日益紧缺。直接造成其经费运转困难主要有三个方面的原因：一是抗旱抽水的水费收缴不齐全，并且因为各村无法将泵站抽水的电费付清，泵站也无法支付水利站电费（最后就形成了水利站对变电站的债务），从1998年截至2000年6月，据水利站的统计，各村及泵站欠水费、电费总计54万余元（具体情况见表15）；二是基本水费收缴不齐（即使村民没有通过泵站抽水，这部分费用也是需要缴纳的），经管站本身对水费收缴积极性不高，它只是代收代管的机构（但可以从中扣除管理手续费），因此它往往只要能收到自己的手续费就不再积极催收，而且已经收缴到镇经管站的基本水费也有部分遭到了克扣。从1996年到2002年底，经管站共欠水利站基本水费11.7万，但却仍每年在收缴上来的基本水费中抽去5000元作为管理费。
不过，水利站本身的经济资源消耗模式也是值得我们思考的。
首先，作为一个与乡村社会水利建设紧密相关的乡镇机构，它不是在大规模水利建设时期，而是在农村改革之后出现了急剧膨胀的趋势。它从原有的乡镇“八大员”当中的一员，变成了一个拥有自己整套管理班子的机构，有站长1人、副站长2人、会计1人、出纳1人。它的各项开支及办公条件上的需求也日益增加。而越发在资源紧张的情况下，总是有能力的机构首先实现自己的资源汲取，再顾及其他机构。在资源紧缺的改革中，土管所、交管站能在其他机构生存空间急剧缩小的情况下再膨胀，也就是此逻辑展开的结果。
其次，水利站人员的整体“升格”，也是造成其生存资源紧张的因素之一。在1985年前，水利站8人当中只有1人是完全财政供养人员，其他的都是属于“挎米袋”（亦工亦农）的性质，也就是说，他们的基本生活保障仍然是农村土地中得来，自己并未完全脱离农业劳动。而在1992年后，全部都丢掉了“米袋子”，完成了“农转非”，成为正式的工作人员，并且相应的，其家属也基本上脱离了农业生产。换句话说，水利站的人员及其家属基本上已经完全需要依靠货币而生存，而货币在农村却是相对比较紧缺的资源。
当然，这种将乡镇机构科层化、规范化的做法也有国家的努力，但更多的是部门作为“经济人”追求利益最大化的结果[v]。在乡镇利益系统中，各乡镇机构是潜在要求扩展自己生存空间的利益主体，而在货币中介体制中，这种要求变为了现实，并且提高其限度。它要求工资、编制在乡镇政治生态系统中一体化，相互攀比，甚至于也试图与城镇的标准拉近距离。1996年正是楚镇水利站资源开始比较紧缺的时候，水利站工作人员的工资平均达到了800元的水平。而800元的工资水平无疑是中部地区一般中小城市一般职工的工资水平，乡镇机构的资源消耗已经与小城镇趋于一体化。而如果就乡镇政治生态系统本身来看，每月800元的稳定收入，是农民所可望而不可及的。在这个政治生态系统中，乡村社会中有限的农业经济剩余显然无法支撑消耗如此庞大的官僚机器。
二、货币中介下乡镇机构的权力运作方式
经济逻辑的力量是很强大的，货币中介机制对乡镇机构的权力运作方式也有影响，“农转非”也可以说是一种象征。当水利站的人员“农转非”而农民无法支撑其消耗时，农民实际上把它看成是水利站“非农”化的过程。在农民眼中，在农业生产甚至整个农村经济中，国家权力已经是遥不可及的外在之物。
具体就楚镇水利站而言，市场经济条件下，其权力运作方式也发生了根本的改变。以往水利干部都要下乡，上工地，现在农民已经很难在这些地方看到“他们的人影”。基本上水利站工作人员都实现了坐班制度，在镇政府所在地的集镇上的办公室里坐班，俨然与城镇，与高层官僚机器一样正式化，统一地科层化。而在小农经济条件下，农民需要而且也养得起的是在农业生产中能直接提供服务，并且资源消耗要求也较低的“土干部”。这种几乎全部是国家正式工作人员的乡镇机构，对于农民来说是难以承受的“奢侈品”。
而且，农村社会特定的地理环境和农业生产方式决定了水利员不可能像城镇机关的办事机构一样，定点定时上班就可以履行好一个机构的职责。这种对于农民而言“不在场”的工作方式，实际上就使得水利站的权力运作从农业服务中和农村社会中脱离出来。虽然集镇与周围的田野距离并不甚遥远，但是在这时，权力已经不是面对面地在共同劳动中运作并实现再生产。从某种程度上来说，水利站已经不是田野所需要的一部分，而成了一个凌驾于其上的管理性机构。对于农民而言，水利站所代表的权力已经去生活化、去地方化，变成抽象的国家机器的一部分。正因为如此，农民才会将基本水费看作是养水利站干部的费用，不愿意缴纳。
当然，农民也不是完全看不到水利站的人员在村庄中出现。例如，在2000年公路扩建时，水利站的全部人员都上了工地，都下乡到了到沿途相应的村庄，交管站自己的工作人员倒是只用管钱不用管事。农民当然也并不反对水利站给交管站“打工”，不过前提是水利站得把本职工作做好。而在维持原有水利设施运作都成问题的现状下，水利站给交管站“打工”，给农民传达了一个信号：其实水利站已经与自己的水利灌溉无关了，这个机构已经成为多余。
可是，对于水利站而言，也有自己的生存压力。一方面，镇委、政府施加压力，要求配合交管站搞好建设。另一方面，需要找些事情做，否则就浪费了“创收”的机会。但农民是不会考虑水利站的这些“困难”的。于是，水利站作为一个乡镇机构存在的必要性遭到了农民的质疑。水利站行为与身份之间的错位，失去了其在农民作为一种利益共同体中的合法性。农民不愿意交纳水费——而水费收缴不齐又使得水利站在生存的压力下去做一些与本质工作不相干的事情，恶性循环得以开始进行，正常的生存机制不断受到冲击。
当水利站的权力运作在乡镇范围内出现了错位而造成生存状态恶化时，它试图通过各种形式表达自己的生存诉求。但是，即使三番五次“请示”、“报告”，甚至于以“逐级上访”相威胁亦未见奏效。在资源紧缺且各“条”各“块”都已经成为利益主体的情况下，这种诉求虽然已经接近于“诉苦”，但乡镇水利站的“苦”成了乡镇政治生态系统中官僚机器整体无暇顾及，也无力顾及“苦”。此外，它也试图通过援引外部的资源改变这一状态，如写信给国务院的领导。但事实上外部的力量并未改变水利站的资源配置状况，来自中央政府的批复在市一级就停止了，对县及乡镇未产生实质性的影响。在缺少其他民主渠道的情况下，此政治生态系统内部的权力运作，与中央自上而下的国家权力很难真正整合在一个权力序列当中，它们往往会错位，并在某种程度上在各自的体系中循环，“越位”是不受政治生态系统内部各利益主体欢迎的，也很难取得实际的权力实践效果。而在水利站的工作人员看来，国家权力并未透过县乡体制之网，于是有了“县一级最坏”的政治情感。
很显然，如果我们将视点聚焦在乡镇政治生态系统内部来看，在权力和资源的制约下，不能直接实现权力与资源结合并产生经济效益的乡镇机构不受该政治生态系统青睐。像水利站这样难以实现资源的货币化并形成货币积累的乡镇机构开始被边缘化。乡镇官僚机器及其精英在整体“升级”的过程中，开始将部分资源汲取能力不足的边缘性精英甩出自己的群体。当然，一同被甩掉的还有农民的农村公共服务，只是因为水利站目前的权力运作状况令村民不满意，而使得其尚未意识到甩掉的农村公共服务，是原本属于自己应得的乡村水利公共产品。从这个角度来看，可以说，所谓的农村公共产品与公共服务供给不足的问题，不仅仅是一个财政问题，它更是一个重要的政治问题，并且，“不仅仅是政策问题，而更重要的是结构问题”[vi]。当外界监督得力，或者乡村社会中有力量（如村民通过一定的制度形成力量）制约较强时，才可能实现农村公共产品与公共服务有限投入的最大产出，否则好“钢”终归难以被铸到“刀刃”上去。
三、生存资源紧缺下乡镇机构的诉求与改革
作为一个需要汲取资源维持生存的利益主体，面对紧缺的资源环境，水利站积极主动地开始寻找自己的生存空间。1999年6月15日（此时通常都是楚镇夏季抗旱工作的前夕），水利站撰写了一份致楚镇镇委和政府的《关于抗旱供水水费回收的请示》，要求镇委、政府支持其回收水费。在镇委、政府没有正面的回复的情况下，1999年12月22日，水利站加强了其表述语气，递交了一份致镇委、政府的《楚镇水利站因无工资而放假的请示》。作为乡镇场域中的水利机构，在这个闲暇时期，本身并无多少事情可干，因此放假与否并无多大的区别。因此，“放假”的宣告就不仅仅是指放假这么一种处置方式，从其潜台词可以看出，这无异于一种宣告，是在告诉镇委、政府，必须对此事情予以过问。不过镇政府仍未就此事做出实质性的答复。
近一个月的时间过后，2000年1月19日，水利站再次强调了经济方面的困难，写了一份《楚镇水利站因无工资兑现的情况反映》，请求镇委、政府帮助其收缴各村的欠费。但是，这份《反映》，并没有得到比它以前的各种“请示”更好的收效，镇委、镇政府仍没有积极地回复。在楚镇范围内得不到有效支持的情况下，水利站终于决定开始到楚镇之外需要支援的力量。2000年6月24日，水利站致信中央领导，反映自己的生存状态。随后，7月6日，水利站在写给镇委书记、镇长、人大主任和县委书记、县长、人大主任、水利局局长等人的《恳求给予工资的报告》中，非常强烈而“出格”地表达了自己的窘迫与不满。它写道，“
请您在近十日内从万忙中抽出时间给我们一个满意的答复，我们静候佳音，万般无奈，我们只有自行放假，逐级上访，讨米还债。”
12月，楚镇水利站致中央领导的信函终于引起了J市及S县水利局的高度重视，因为中央领导对此信函做了相应的批示，并逐级责成相关部门处理此事。S县水利局就楚镇水利站致信中央领导一事召开“座谈会”，但水利站的工作人员同样发现并没有什么收获。因为，虽然中央领导就楚镇水利站的报告作出了批复，但批复在一级一级往下传的时候到J市水利局就停止了，水利站根本就无法看到批复。S县水利局只是做思想工作，并无具体解决问题之方案。
由于债权得不到解决，本就“僧多粥少”的矛盾显得越发突出了，似乎唯一的办法就剩下“减员”了。但是，改革者一方面无法拿出一大笔资金出来买断一部分职工的“身份”，另一方面又不可能保证人人上岗。换句话说，改革的空间十分有限，可利用的资源十分有限。这对于一个掌握着数量极其有限的资源的水利站来说，无疑是要“脱一层皮”的阵痛。2000年2月，楚镇水利站终于出台了其《关于清退非在编人员的实施细则规定》。显然，这是一种为紧缩开支而强行“减负”的办法，如果有限的资源不能盘活的话，更进一步的危机将足以使水利站陷入几近“破产”的境地，问题只是时间的早晚罢了。
三年之后，令水利站难过的事情终于来了。农村税费改革后，农业型的县乡政府尤其是乡镇政府面临着前所未有的财政困境[vii]，精简机构成了政府自我调整的重要措施。楚镇在这场改革中，决定将镇内农口的农技站、水管站、林业站、农机站、水产站、兽医站等合并为农业技术经济服务中心。楚镇水利站原有的10人，除了2人因已退休之外，另外8人只给了2个编制，如果实行一年轮岗一次的制度，需要4年才能轮1次。况且，在债权、债务没有进行处理的情况下，职工工资无法兑现，至于买断工龄的办法更无从谈起。结果水利站工作人员一直抵制改革，改革陷入僵局。但镇委、政府也无力解决此事，只好将水利站的牌子从其办公室门口摘除了事。至今，人员分流的问题仍未得到彻底解决，改革成本不得已要在将来很长一段时间内慢慢支付。
从资源的角度来看，对于精简机构的改革，人们也尚有几分“理解”。令水利站等站所的一些人员感到“难以理解”的是，在此次精简机构过程当中，能为上级政府和部门创收的站所管理权限被上级部门控制着，并强制镇政府在改革中优先给予其编制等资源配置，相对而言，这些强势机构不是被精简了，而是进一步膨胀了。
四、货币中介下乡镇机构改革的基本原则
依笔者愚见，与乡镇机构的生存一样，其改革也是需要支付成本的，而改革的基本原则无疑是收益大于成本，并必须将改革的成本降低到社会可接受的范围之内。
从乡镇机构的设置及其变革的过程来看，它的设置必须基于国家意志的需要而得以确立，是国家改造乡村社会社会的工具（从更为远程的角度上来说也是改造整个社会的工具），同时能得以依靠乡村社会中的经济与社会资源而维持正常的运转。但是，在另一方面，自设立之时开始，乡镇机构就有了其自主性，并会围绕自我利益展开行动。当作为国家工具失去运作空间，或者社会资源不足时，它就会在制度之外寻找生存空间与资源[viii]。而变革之道的关节点就在于，当农村社会的生产关系发生了变化之后，乡镇机构必须做出相应的调整，否则必然是在新的社会需要之下设置了新的乡镇机构，而老的乡镇机构却并未自然退出，以至机构和人员膨胀。
而这种动态的变革，必然要牵涉到在改革技术上消化掉富余的冗员。基于乡镇机构中个体生命的周期，以及他们获得再就业的能力，和乡村社会稳定考虑，应推行一种分步骤的“瘦身”之法，通过编制硬约束。在卡住“进口”的同时，主要依靠自然周期（如退休、死亡等）[ix]，辅以分流等手段保证“出口”的顺畅，利用时间和社会的发展分摊改革成本。如一味要求一蹴而就的激进变革，改革的瞬间成本和局部成本过大，可能会导致乡镇政治生态系统中某些因素的紊乱。而一旦出现这种情况，将可能通过某些途径被放大，道德主义情绪则必然影响改革的绩效。
注释：
[i]科斯：《企业的性质》，普特曼等编：《企业的经济性质》，上海财经大学出版社2000年版，第76－98页。
[ii]楚镇位于湖北省J市S县，总面积162平方公里，耕地面积76456亩，人口39020人，主要粮食作物为水稻和小麦。
[iii]张厚安主编：《中国农村基层政权》，四川人民出版社1992年版，第334页。
[iv]邱泽奇：《在政府与厂商之间：乡镇政府的经济活动分析》，马戎等编：《中国乡镇组织变迁研究》，华夏出版社2000年版，第187页
[v]毛寿龙：《中国政府功能的经济分析》，中国广播电视出版社1996年版，第129页。
[vi]孙立平：《断裂》，社会科学文献出版社2003年版，第75页。
[vii]陈锡文主编：《中国县乡财政与农民增收问题研究》，山西经济出版社2003年版，第159页。
[viii]谭同学：《国家、社会与官僚机器三维视野中的乡镇机构》，《甘肃社会科学》，2004年第5期。
[ix]吴毅：《局促的改革空间》，《南风窗》，2005年第9期。
