任何经济活动乃至政治活动、社会活动、文化艺术活动等，都是有一个资金成本与资金保障问题的，乡村治理与新农村建设也不例外。如果不考虑资金成本，没有筹措到必需的保障资金，乡村治理与新农村建设只不过是停留在口头上、文字上的美好愿景而已。
据我们研究，如果依据城乡统筹、城乡差距基本解决的标准，按照三个五年规划即从“十一五”到“十三五”（2020年）的时段，我国乡村治理与新农村建设的资金成本大约在30万亿——50万亿，平均每个“五年规划”10万亿——17万亿元以上。
如果坚持国有企业改革方向不动摇，并且持续进行财税、金融、乡政、乡村治理等方面的改革，扶持发展民间组织，乡村治理与新建设所需要的30万亿——50万亿元资金的筹措是不成问题的。
一、乡村治理与新农村建设的资金成本
（一）以城乡统筹和基本消除城乡差距所需投资的估算
2005年，全国城镇居民人均可支配收入10493元，农村居民年人均纯收入3250元，城乡居民收入差距7243元。在城镇居民收入持续增长（按8％计算）的同时，农民收入加速增长，于2020年基本消除收入差距，那么每个农民需增加收入30036 元（增速是16.8％），按全国7亿农民计算为210252亿元（按照目前总和生育率1.8预测，2020年总人口14.6亿；按人口城镇化率每年增加1个百分点测算，到2020年还将从农村转移出3亿左右的人口）。
按农民收入与投资的1：1．５计算，即收入每增加一元，需投人１．５元，即需投资３１５３７８亿元。
（二）专项估算法
按照中央提出的“新农村”建设5个标准，即“生产发展，生活宽裕，乡风文明，村容整洁，管理民主”的要求。
1．六大基础设施（农村道路、安全饮水、沼气、用电、通信、广播电视等），扣除已建成投资项目，全国平均每位农民需投资１００００－２００００元，则全国7亿农民，共需约７万亿——１４万亿元。
2．解决贫困户和低收入户，每户２万元，按500万贫困户（2400万人，包括没有解决温饱的贫困人口和低收入贫困人口），约需要１０００亿元。
3．农业产业化调整，农户收入增加。按每户10000元估算，则全国2亿农户，共需要 20000亿元
4．一举解决乡村债务2000多亿元。
二、乡村治理与新农村建设的资金筹措
我们按中央与省级财政投入、金融体系贷款和农民自筹各占三分之一设计。
（一）中央与省级财政投入
1．来源
——国有企业改革后，一方面中央财政补亏减少，如仅4大国有商业银行改革后中央财政每年可减少补亏1000亿元以上；另一方面，国有企业向政府财政上缴的红利，如按10％的比率上缴，每年就可以多缴600亿元。而目前，中央属国有企业一分钱未缴利润（见国资委主任李荣融的讲话）。
——财税体制改革，增加对“三农”的投入。“十一五”期间要大幅增加财政的“三农”投入，建立财政支农资金稳定增长机制，扩大公共财政覆盖“三农”的范围。将逐步调整财政支农资金存量，促进教育、文化、卫生和社会保障朝着城乡统筹安排方向发展；重点调整财政支农资金增量，并积极引导社会资金特别是信贷资金增加对农业和农村的投入，重点支持农业基础条件改善和农业科技进步，支持生态建设、防灾救灾和扶贫开发等；积极整合支农资金，强化支农资金管理；注重转变和完善财政支农方式，按照“公平、公开、透明”的原则，进一步完善财政对农民的直接补贴制度。
——金融体制改革，中共中央和国务院2004年、2005年、2006年一号文件提出的“多种所有制的农村金融体系”，互相竞争着“支农”。巩固和发展农村信用社改革试点成果，进一步完善治理结构和运行机制。县域内各金融机构在保证资金安全的前提下，将一定比例的新增存款投放当地，支持农业和农村经济发展，有关部门要抓紧制定管理办法。扩大邮政储蓄资金的自主运用范围，引导邮政储蓄资金返还农村。调整农业发展银行职能定位，拓宽业务范围和资金来源。国家开发银行要支持农村基础设施建设和农业资源开发。继续发挥农业银行支持农业和农村经济发展的作用。在保证资本金充足、严格金融监管和建立合理有效的退出机制的前提下，鼓励在县域内设立多种所有制的社区金融机构，允许私有资本、外资等参股。大力培育由自然人、企业法人或社团法人发起的小额贷款组织，有关部门要抓紧制定管理办法。引导农户发展资金互助组织。规范民间借贷。稳步推进农业政策性保险试点工作，加快发展多种形式、多种渠道的农业保险。各地可通过建立担保基金或担保机构等办法，解决农户和农村中小企业贷款抵押担保难问题，有条件的地方政府可给予适当扶持。
2．中央财政“十一五”已经安排
――退耕还林1100亿元。“十一五”期间，中央将陆续投入钱粮补助资金1100亿元退耕还林工程建设，其初步目标是退耕地造林3500万亩，宜林荒山荒地造林1亿亩，封山育林1亿亩。如果按照这个初步目标规划，2006年到2010年，中央将要投资317亿元，如果加上后续的补助政策，按照现行政策的后续补助期，应该达到617亿元。“十一五”期间，退耕还林工程重点将安排在北方干旱半干旱沙化地区、京津风沙源区、黄土高原水土流失区、长江中上游水土流失区、青藏高寒江河源区和南方岩溶石漠化地区。
――粮食直补。中央财政对粮食直补的额度：2004年116亿元，2005年132亿元，2006年，13个粮食主产省（区）的粮食直补资金将再增加１０亿元，即142亿元，全部达到本省粮食风险基金总规模的50％。在“十一五”期间，坚持和完善重点粮食品种最低价收购政策，保持合理的粮价水平，加强农业生产资料价格调控，保护种粮农民利益。继续执行对粮食主产县的奖励政策，增加中央财政对粮食主产县的奖励资金。
――扶贫。“十一五”时期扶贫工作的重点是：着力解决农村贫困人口的温饱问题，努力完成贫困村的整村推进扶贫规划，基本实现行政村通广播电视、有条件的通公路，自然村通电，进一步改善人畜饮水和医疗条件，全面普及九年义务教育。
――农村水利投入。“十一五”期间，在加强农村水利建设的同时，要解决农村1亿人口的饮水不安全问题，保证净增有效灌溉面积3000万亩。
――农村道路投入。“十一五”期间，国家将安排1000亿元用以加快农村公路建设。到“十一五”期末，基本实现全国所有乡镇、东中部地区所有具备条件的建制村通沥青路或水泥路，西部地区基本实现具备条件的建制村通公路。
――农村电力投入。“十一五”期间国家要解决1000万农村人口的用电问题。到2015年，全部解决农村人口用电问题。其中，仅中西部农网建设每年就需要资金２００～３００亿。
――农村教育投入。“十一五”期间，在农村教育方面，中央和地方财政将累计新增投入1258亿元和924亿元左右，合计约2181亿元。这笔资金将主要用于改善农村义务教育办学条件。
――农村卫生改革投入。按规划，2004年到2009年间，中央和地方还将共同安排资金216亿元，到2010年基本建立起与农民收入水平相适应的县、乡、村三级农村医疗卫生服务网络。政府还将加强农村计划生育服务设施建设和实施农村计划生育家庭奖励扶持制度。
――农村通信补助。在“十一五”规划中，我国农村通信发展目标将为“村村通电话，乡乡能上网”。信息产业部有关负责人表示，“十一五”期间，我国将继续开通剩余2万多个未通村的电话，进一步提高电话普及率和信息化水平。在已通电话的行政村，增加农村电话用户数，同时为农村地区提供上网条件。
（二）多种所有制农村金融体系的投入
1．农行的供给。农业银行成为我国商业银行在农村领域的主要力量，继续发挥农业银行支持农业和农村经济发展的作用。在新的历史时期和市场条件下，应当充分发挥商业银行的优势，将农业银行定位于服务农业的专业银行。明确要求其在农村吸收资金的60％用于发放农业贷款。
2．农信社的供给。农村信用社的改革要在明晰产权的基础上，完善法人治理结构，切实转换经营机制，强化内部管理和自我约束。
3．新建股份制农村银行的供给。坚持“立足城乡、服务三农、服务中小企业、服务市民百姓”的定位，建立以市场为导向、以客户为中心、以风险防范为基础、以快速发展为途径、以资本回报为目标的市场化经营机制。同时在经营过程中将会正确处理商业化经营与政策性支农职能的关系，始终坚持服务“三农”的方向。
4．新建农民合作金融机构的供给。农村合作金融机构将成为主体，一是从数量上看，两亿多农户的需求和他们自己组织的金融机构自我服务，这是任何其他金融机构所望尘莫及的；二是现有以农村金融主体“自居”的农村信用合作社改革后，有的将变成非合作性质的商业银行、股份制银行，很可能走向非农化，从而把农村金融主体地位让给真正的农村合作金融机构；三是现有国有商业银行商业化改革后越来越脱离“三农”的方向；四是个体私营金融机构肯定将与合作金融机构在共同发展中，逐步形成不容忽视的力量，但要取代真正属于农民自己的合作金融机构尚需外部环境的充分发育。
5．农村小额信贷组织的供给。鼓励和培育农村小额信贷组织，大力发展非政府专业小额贷款机构。对于以资本金或借入资金放贷、不吸收存款的小额贷款公司，可由监管部门实行备案制管理，重点监控其资金来源，防止吸收储蓄，演变为变相吸收存款。小额贷款组织应遵循商业可持续原则，按照市场化方式，明确战略目标，完善业务体系，强化人力资源建设。
6．农业保险的供给。把农业保险纳入农业经济发展的总体规划，考虑组建政策性农业保险机构，或者委托政策性银行开办农业保险业务，政府可以对参加保险的农户实行保费补贴，引导农民参保意识；也可以鼓励商业性保险机构开发农业保险业务，鼓励农村金融机构代理农业保险业务。同时，可以运用财政、税收、金融、再保险等经济手段支持和促进农业保险发展。
7．农村邮储银行的供给。建立邮政储蓄银行，开办小额信贷业务，将其吸收的农村资金尽快回流，扩大邮政储蓄服务地方经济的功能。
8．农村外资金融机构的供给。中国公布的2006年中央‘一号文件’明确表示，允许私有资本、外资参股乡村社区金融机构，这意味着中国农村金融体制将出现重大突破。
9．农村民间借贷的供给。我国农村民间金融组织活动形式多样，分布广泛，组织化程度高低不一，其总规模在10000亿元左右。
（三）农民自筹
据分析，农民家庭收入中，约30％用于生产性投入，照此推算，每年有7800亿元，到2020年15年中，将有80119亿元的投入。
三、坚持进行乡村治理与新农村建设资金使用的改革
改革开放以来，中央与省级政府筹措了数量巨大的支农资金，包括农业综合开发资金，农村道路等基本建设资金，农村水利建设资金，扶持资金等等，不断探索并总结出了有效使用、有力监管的经验。但是，从解剖的典型案例看，支农资金的使用仍然存在着进一步提高效益、效率的巨大空间与潜力。
（一）通过完善的财政转支付制度，解决乡镇级债务、办公经费和公共品供给
我国乡镇级债务正以每年200多亿速度暴增，总债务额已经超过5000亿（陈劲松）。中央政府宣布取消面向农民收取的各项税费，虽说中央财政以转移支付形式拨给办公经费，但其数量要比过去收税费时少多了，直接导致公共品投资资金来源的减少。
因此，针对上述情况，完善乡镇财政转移支付制度是必需的。经济欠发达、财政收入规模小的乡镇，试行由县财政统一管理乡镇财政收支的办法，对一般乡镇实行“乡财县管”方式，在保持乡镇资金所有权、使用权和财务审批权不变的前提下，采取“预算共编、账户统设、集中收付、采购统办、票据统管”的管理模式。加大对中西部地区的一般性转移支付，增强中西部地区财政保障能力；根据不同地区的经济发展水平和收入差距，以及影响财政收支的客观因素，核定各地区标准化收入和标准化支出，合理确定对各地区的转移支付的规模；优化转移支付结构，严格控制专项转移支付规模，提高一般性转移支付比重。
（二）警惕扶贫款中的无偿投放和贴息贷款偏离扶持贫困农户的目标
据中国农科院汪三贵博士调研结果，我国扶贫款中的无偿投放和贴息贷款中的大部分，偏离扶持贫困农户的目标。主要是被省、市（州）、县三级地方政府、强势集团使用了。
近几年来，实践中推广这样的制度安排，即“把扶持款交给龙头企业使用，贫困农民到龙头企业打工”。对此应作具体分析。如果强调的是农村落后区域的开发由龙头企业承担，实践中应该推广这样的制度安排，即此模式有其合理性；如果是扶贫到户，则偏离了目标。
孟加拉国乡村银行创始人穆罕默德。尤诺斯教授的名言：“对穷人的赠款是害了穷人，有偿才是真正帮助穷人”，道理何在？
（三）推广政府财政和金融贷款的招标使用
鼓励农村企业、农业企业和民间组织，通过投标中标，使用政府财政“三农”的投入和金融贷款。实现垄断经营向开放竞争的市场格局转变，放松政府对一些盈利性、竞争性基础设施投资项目的垄断性管制。要在加快推进价格改革的基础上，按照特许经营方式，向社会公开招标，鼓励国内外各类经济组织采用BOT(建设、经营、移交)等方式对盈利性公共基础设施进行投资建设和经营，实行项目业主负责制，由投资者承担投融资风险。无经济回报的公益性项目建设应由政府出资，但也要按市场规则运作。成立政府投资工程集中采购机构，本着“公开、公平、公正”的原则代表政府组织项目的实施。
（四）尽快启动“多种所有制的农村金融体系”建设
中共中央和国务院2004年一号文件提出：“要从农村实际和农民需要出发，按照有利于增加农户和企业贷款，有利于改善农村金融服务的要求，加快改革和创新农村金融体制。”“鼓励有条件的地方，在严格监管、有效防范金融风险的前提下，通过吸引社会资本和外资，积极兴办直接为三农’服务的多种所有制的金融组织。”应该承认，有关部门为落实中央决定成立了研究小组，加紧工作，但由于农村金融的复杂性，在一年多的时间内尚没有制定出具有操作性的具体办法，社会资本和外资也不见“积极兴办直接为’三农’服务的多种所有制的金融组织”；农村金融体制的改革和创新也没有任何“加快”的迹象。这实在是太遗憾了！
就在有关部门一年多迟迟拿不出落实措施的情况下，2005年一号文件比2004年一号文件提出了更高、更具体的要求：“要针对农村金融需求的特点，加快构建功能完善、分工合理、产权明晰、监管有力的农村金融体系。”
我们建议，尽快根据中共中央的要求，启动以农民合作金融组织为主体的多种所有制金融组织，并使其开展公平竞争。农村金融的多种所有制组织，包括现有的国有金融机构，例如农业银行以及为农业服务的工商银行、建设银行、中国银行，有待于大力开展农业保险的各保险公司等；股份制银行，例如股份制商业银行、股份合作银行；外资银行，以及中外合资（合作）银行、外资控股（参股）银行；农村合作金融机构，例如农村信用合作社（改革后有的将变成非合作性质的商业银行、股份制银行）、农民合作基金会，农民合作保险机构；个体私营金融机构，例如个体私营银行（保险）、个体私营为主的基金会（保险），等等。
为了尽快满足农民金融需求，近期内应该大力发展农村合作金融机构，一个简便的措施是，鼓励现有农村合作经济组织借鉴村民基金会的经验，开展集资、放贷、保险等金融业务。
（五）政府购买审计
鼓励一大批民间会计师事物所、审计师事物所等，通过竞争承担农村资金审计。实际上，这是政府购买审计。农业资金是指国家或地方各级人民政府支持农业和农村经济发展的资金。农业资金审计是指审计机关依法对这些资金收支的真实、合法、效益进行监督的行为。农业资金审计的对象包括了农业部门筹集、投入、分配、管理、使用国家农业资金以及执行国家有关农业和农村经济政策的部门和单位。农业资金审计涉及：农业事业资金和专项资金、农业专项基金、预算外农业资金、政策性农业专项贷款、国外援款等。
民间审计机构对政府采购活动进行及时和准确的监督，以保证政府采购任务的顺利完成。审计内容包括审查政府采购活动的内部控制、审查政府采购活动的合法性、审查政府采购的效益性、开展专题审计等，避免政府审计部门审计政府其他部门，存在的一些问题，促进政府采购任务的顺利和有效地进行。
（六）推进乡、镇改革，巩固农村税费改革成果，防止农民负担反弹
实践证明，税费改革意义重大，其是一个系统工程，有待于不断完善。积极稳妥地推进乡镇机构改革，是巩固税费改革成果的关键。造成农民负担反弹的主要因素：乡镇和村社正常行政经费短缺、农村基层社区提供公共产品的支出欠帐、往年投资乡镇企业政府背上了沉重的负债包袱，这使得经济发展相对滞后的乡镇和有重大责任但无多少手段的乡村干部，常常处于一种“两难”的尴尬，即减轻农民负担的政治责任和财政支出需求的巨大压力。而他们的任何一次选择的失误，都有可能造成十分严重的后果。
想巩固农村税费改革的成果，必须加快各项配套改革的步伐，应从制度上保证农民得到的实惠不流失，保证中央农村税费改革的政策效益不弱化，保证农村的经济进一步活跃。要从转变职能入手，加快乡镇行政机构和事业机构改革的步伐；将政策交给群众，靠群众和舆论对农民负担实施有效监督；对涉农收费不仅要管，而且要管住；积极稳妥地化解乡村负债；发展经济，深化改革，要转变政府职能，整合事业站所，精简机构人员，提高社会管理和公共服务水平，加快建立行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的乡镇行政管理体制和运行机制。
（七）开放外资金融机构进入农村领域
兑现我国加入WTO的承诺，开放外资金融机构进入农村领域。
2006年“一号文件”中提出：“首先鼓励在县域内设立多种所有制的社区金融机构，允许私有资本、外资等参股。”
外资金融机构瞅准的，正是农村金融市场的巨大潜力。从中小型的外资银行角度看，农信社应该会比中国的国有大型商业银行更好打交道，这正是荷兰合作银行、澳新银行选择城市商业银行和农村商业银行的主要原因。在中国金融业人士看来，外资银行进入农村信用社具有重大意义。目前，全国农信社机构普遍存在资本金不足的问题，外资的进入可以有效弥补这一缺失。此外，外资银行的进入，能从根本上改变农信社的治理结构缺陷，进一步完善产权制度。农信社薄弱的人才、技术、经营管理、企业文化理念等方面，也有望借助外资银行的进入而扭转。
（八）加快农村投资保险的建设步伐
世界上解决小农户、小企业特别是贫困户的贷款担保问题，特别推荐单独成立专门的担保公司，实践证明也是一种有效的模式，很值得我国农村金融借鉴。2004年，国内已有上海安信农业保险公司、吉林安华农业保险公司、黑龙江农垦阳光农业相互保险公司筹建，特别是法国安盟保险公司成都分公司开业，成为我国农业保险的亮点。不过，这样的担保公司由于赚钱不多，政府需要给予财政补贴和税收政策优惠，遗憾的是中央财政对农业保险的扶持与补贴政策仍在研究当中。
传统的金融担保机制，是贷款者财产（权）抵押和第三者对贷款者提供财产（权）担保。自1994年中国社科院杜晓山等人把孟加拉国乡村银行小额信贷引进后，贷款者5—8户联保成为农村特别是贫困地区新的担保方式，即一户到期还不起贷款，其他几户就负有帮助其还款的责任。实践证明，这一担保机制适应了农村实际，非常有效，而且受到农民欢迎，具有旺盛生命力，将成为今后农村金融的主要担保方式。
此外，近几年来有的学者提出的农民承包土地权（证）抵押贷款，在个别农村试验，也取得了满意效果。不过，有的学者和政府官员由此担心有的农民土地权（证）抵押后万一赎不回来，失去具有福利与保险性质的土地，将会引发社会问题。我觉得对此大可不必担心，因为贷款者以承包土地权（证）作抵押后，一是必然更加精心经营；二是万一失败，他可以“背水一战”，或者进城打工，或者在当地为别人打工，从而实现了土地的由分散到集中，这种经济办法的土地集中正是我国农村经济的发展规律。
参考文献
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13、 赵俊臣，农村金融：一个潜力巨大、急待开发的投资领域，学说连线网，2006-02-27
据我们研究，如果依据城乡统筹、城乡差距基本解决的标准，按照三个五年规划即从“十一五”到“十三五”（2020年）的时段，我国乡村治理与新农村建设的资金成本大约在30万亿——50万亿，平均每个“五年规划”10万亿——17万亿元以上。
如果坚持国有企业改革方向不动摇，并且持续进行财税、金融、乡政、乡村治理等方面的改革，扶持发展民间组织，乡村治理与新建设所需要的30万亿——50万亿元资金的筹措是不成问题的。
一、乡村治理与新农村建设的资金成本
（一）以城乡统筹和基本消除城乡差距所需投资的估算
2005年，全国城镇居民人均可支配收入10493元，农村居民年人均纯收入3250元，城乡居民收入差距7243元。在城镇居民收入持续增长（按8％计算）的同时，农民收入加速增长，于2020年基本消除收入差距，那么每个农民需增加收入30036 元（增速是16.8％），按全国7亿农民计算为210252亿元（按照目前总和生育率1.8预测，2020年总人口14.6亿；按人口城镇化率每年增加1个百分点测算，到2020年还将从农村转移出3亿左右的人口）。
按农民收入与投资的1：1．５计算，即收入每增加一元，需投人１．５元，即需投资３１５３７８亿元。
（二）专项估算法
按照中央提出的“新农村”建设5个标准，即“生产发展，生活宽裕，乡风文明，村容整洁，管理民主”的要求。
1．六大基础设施（农村道路、安全饮水、沼气、用电、通信、广播电视等），扣除已建成投资项目，全国平均每位农民需投资１００００－２００００元，则全国7亿农民，共需约７万亿——１４万亿元。
2．解决贫困户和低收入户，每户２万元，按500万贫困户（2400万人，包括没有解决温饱的贫困人口和低收入贫困人口），约需要１０００亿元。
3．农业产业化调整，农户收入增加。按每户10000元估算，则全国2亿农户，共需要 20000亿元
4．一举解决乡村债务2000多亿元。
二、乡村治理与新农村建设的资金筹措
我们按中央与省级财政投入、金融体系贷款和农民自筹各占三分之一设计。
（一）中央与省级财政投入
1．来源
——国有企业改革后，一方面中央财政补亏减少，如仅4大国有商业银行改革后中央财政每年可减少补亏1000亿元以上；另一方面，国有企业向政府财政上缴的红利，如按10％的比率上缴，每年就可以多缴600亿元。而目前，中央属国有企业一分钱未缴利润（见国资委主任李荣融的讲话）。
——财税体制改革，增加对“三农”的投入。“十一五”期间要大幅增加财政的“三农”投入，建立财政支农资金稳定增长机制，扩大公共财政覆盖“三农”的范围。将逐步调整财政支农资金存量，促进教育、文化、卫生和社会保障朝着城乡统筹安排方向发展；重点调整财政支农资金增量，并积极引导社会资金特别是信贷资金增加对农业和农村的投入，重点支持农业基础条件改善和农业科技进步，支持生态建设、防灾救灾和扶贫开发等；积极整合支农资金，强化支农资金管理；注重转变和完善财政支农方式，按照“公平、公开、透明”的原则，进一步完善财政对农民的直接补贴制度。
——金融体制改革，中共中央和国务院2004年、2005年、2006年一号文件提出的“多种所有制的农村金融体系”，互相竞争着“支农”。巩固和发展农村信用社改革试点成果，进一步完善治理结构和运行机制。县域内各金融机构在保证资金安全的前提下，将一定比例的新增存款投放当地，支持农业和农村经济发展，有关部门要抓紧制定管理办法。扩大邮政储蓄资金的自主运用范围，引导邮政储蓄资金返还农村。调整农业发展银行职能定位，拓宽业务范围和资金来源。国家开发银行要支持农村基础设施建设和农业资源开发。继续发挥农业银行支持农业和农村经济发展的作用。在保证资本金充足、严格金融监管和建立合理有效的退出机制的前提下，鼓励在县域内设立多种所有制的社区金融机构，允许私有资本、外资等参股。大力培育由自然人、企业法人或社团法人发起的小额贷款组织，有关部门要抓紧制定管理办法。引导农户发展资金互助组织。规范民间借贷。稳步推进农业政策性保险试点工作，加快发展多种形式、多种渠道的农业保险。各地可通过建立担保基金或担保机构等办法，解决农户和农村中小企业贷款抵押担保难问题，有条件的地方政府可给予适当扶持。
2．中央财政“十一五”已经安排
――退耕还林1100亿元。“十一五”期间，中央将陆续投入钱粮补助资金1100亿元退耕还林工程建设，其初步目标是退耕地造林3500万亩，宜林荒山荒地造林1亿亩，封山育林1亿亩。如果按照这个初步目标规划，2006年到2010年，中央将要投资317亿元，如果加上后续的补助政策，按照现行政策的后续补助期，应该达到617亿元。“十一五”期间，退耕还林工程重点将安排在北方干旱半干旱沙化地区、京津风沙源区、黄土高原水土流失区、长江中上游水土流失区、青藏高寒江河源区和南方岩溶石漠化地区。
――粮食直补。中央财政对粮食直补的额度：2004年116亿元，2005年132亿元，2006年，13个粮食主产省（区）的粮食直补资金将再增加１０亿元，即142亿元，全部达到本省粮食风险基金总规模的50％。在“十一五”期间，坚持和完善重点粮食品种最低价收购政策，保持合理的粮价水平，加强农业生产资料价格调控，保护种粮农民利益。继续执行对粮食主产县的奖励政策，增加中央财政对粮食主产县的奖励资金。
――扶贫。“十一五”时期扶贫工作的重点是：着力解决农村贫困人口的温饱问题，努力完成贫困村的整村推进扶贫规划，基本实现行政村通广播电视、有条件的通公路，自然村通电，进一步改善人畜饮水和医疗条件，全面普及九年义务教育。
――农村水利投入。“十一五”期间，在加强农村水利建设的同时，要解决农村1亿人口的饮水不安全问题，保证净增有效灌溉面积3000万亩。
――农村道路投入。“十一五”期间，国家将安排1000亿元用以加快农村公路建设。到“十一五”期末，基本实现全国所有乡镇、东中部地区所有具备条件的建制村通沥青路或水泥路，西部地区基本实现具备条件的建制村通公路。
――农村电力投入。“十一五”期间国家要解决1000万农村人口的用电问题。到2015年，全部解决农村人口用电问题。其中，仅中西部农网建设每年就需要资金２００～３００亿。
――农村教育投入。“十一五”期间，在农村教育方面，中央和地方财政将累计新增投入1258亿元和924亿元左右，合计约2181亿元。这笔资金将主要用于改善农村义务教育办学条件。
――农村卫生改革投入。按规划，2004年到2009年间，中央和地方还将共同安排资金216亿元，到2010年基本建立起与农民收入水平相适应的县、乡、村三级农村医疗卫生服务网络。政府还将加强农村计划生育服务设施建设和实施农村计划生育家庭奖励扶持制度。
――农村通信补助。在“十一五”规划中，我国农村通信发展目标将为“村村通电话，乡乡能上网”。信息产业部有关负责人表示，“十一五”期间，我国将继续开通剩余2万多个未通村的电话，进一步提高电话普及率和信息化水平。在已通电话的行政村，增加农村电话用户数，同时为农村地区提供上网条件。
（二）多种所有制农村金融体系的投入
1．农行的供给。农业银行成为我国商业银行在农村领域的主要力量，继续发挥农业银行支持农业和农村经济发展的作用。在新的历史时期和市场条件下，应当充分发挥商业银行的优势，将农业银行定位于服务农业的专业银行。明确要求其在农村吸收资金的60％用于发放农业贷款。
2．农信社的供给。农村信用社的改革要在明晰产权的基础上，完善法人治理结构，切实转换经营机制，强化内部管理和自我约束。
3．新建股份制农村银行的供给。坚持“立足城乡、服务三农、服务中小企业、服务市民百姓”的定位，建立以市场为导向、以客户为中心、以风险防范为基础、以快速发展为途径、以资本回报为目标的市场化经营机制。同时在经营过程中将会正确处理商业化经营与政策性支农职能的关系，始终坚持服务“三农”的方向。
4．新建农民合作金融机构的供给。农村合作金融机构将成为主体，一是从数量上看，两亿多农户的需求和他们自己组织的金融机构自我服务，这是任何其他金融机构所望尘莫及的；二是现有以农村金融主体“自居”的农村信用合作社改革后，有的将变成非合作性质的商业银行、股份制银行，很可能走向非农化，从而把农村金融主体地位让给真正的农村合作金融机构；三是现有国有商业银行商业化改革后越来越脱离“三农”的方向；四是个体私营金融机构肯定将与合作金融机构在共同发展中，逐步形成不容忽视的力量，但要取代真正属于农民自己的合作金融机构尚需外部环境的充分发育。
5．农村小额信贷组织的供给。鼓励和培育农村小额信贷组织，大力发展非政府专业小额贷款机构。对于以资本金或借入资金放贷、不吸收存款的小额贷款公司，可由监管部门实行备案制管理，重点监控其资金来源，防止吸收储蓄，演变为变相吸收存款。小额贷款组织应遵循商业可持续原则，按照市场化方式，明确战略目标，完善业务体系，强化人力资源建设。
6．农业保险的供给。把农业保险纳入农业经济发展的总体规划，考虑组建政策性农业保险机构，或者委托政策性银行开办农业保险业务，政府可以对参加保险的农户实行保费补贴，引导农民参保意识；也可以鼓励商业性保险机构开发农业保险业务，鼓励农村金融机构代理农业保险业务。同时，可以运用财政、税收、金融、再保险等经济手段支持和促进农业保险发展。
7．农村邮储银行的供给。建立邮政储蓄银行，开办小额信贷业务，将其吸收的农村资金尽快回流，扩大邮政储蓄服务地方经济的功能。
8．农村外资金融机构的供给。中国公布的2006年中央‘一号文件’明确表示，允许私有资本、外资参股乡村社区金融机构，这意味着中国农村金融体制将出现重大突破。
9．农村民间借贷的供给。我国农村民间金融组织活动形式多样，分布广泛，组织化程度高低不一，其总规模在10000亿元左右。
（三）农民自筹
据分析，农民家庭收入中，约30％用于生产性投入，照此推算，每年有7800亿元，到2020年15年中，将有80119亿元的投入。
三、坚持进行乡村治理与新农村建设资金使用的改革
改革开放以来，中央与省级政府筹措了数量巨大的支农资金，包括农业综合开发资金，农村道路等基本建设资金，农村水利建设资金，扶持资金等等，不断探索并总结出了有效使用、有力监管的经验。但是，从解剖的典型案例看，支农资金的使用仍然存在着进一步提高效益、效率的巨大空间与潜力。
（一）通过完善的财政转支付制度，解决乡镇级债务、办公经费和公共品供给
我国乡镇级债务正以每年200多亿速度暴增，总债务额已经超过5000亿（陈劲松）。中央政府宣布取消面向农民收取的各项税费，虽说中央财政以转移支付形式拨给办公经费，但其数量要比过去收税费时少多了，直接导致公共品投资资金来源的减少。
因此，针对上述情况，完善乡镇财政转移支付制度是必需的。经济欠发达、财政收入规模小的乡镇，试行由县财政统一管理乡镇财政收支的办法，对一般乡镇实行“乡财县管”方式，在保持乡镇资金所有权、使用权和财务审批权不变的前提下，采取“预算共编、账户统设、集中收付、采购统办、票据统管”的管理模式。加大对中西部地区的一般性转移支付，增强中西部地区财政保障能力；根据不同地区的经济发展水平和收入差距，以及影响财政收支的客观因素，核定各地区标准化收入和标准化支出，合理确定对各地区的转移支付的规模；优化转移支付结构，严格控制专项转移支付规模，提高一般性转移支付比重。
（二）警惕扶贫款中的无偿投放和贴息贷款偏离扶持贫困农户的目标
据中国农科院汪三贵博士调研结果，我国扶贫款中的无偿投放和贴息贷款中的大部分，偏离扶持贫困农户的目标。主要是被省、市（州）、县三级地方政府、强势集团使用了。
近几年来，实践中推广这样的制度安排，即“把扶持款交给龙头企业使用，贫困农民到龙头企业打工”。对此应作具体分析。如果强调的是农村落后区域的开发由龙头企业承担，实践中应该推广这样的制度安排，即此模式有其合理性；如果是扶贫到户，则偏离了目标。
孟加拉国乡村银行创始人穆罕默德。尤诺斯教授的名言：“对穷人的赠款是害了穷人，有偿才是真正帮助穷人”，道理何在？
（三）推广政府财政和金融贷款的招标使用
鼓励农村企业、农业企业和民间组织，通过投标中标，使用政府财政“三农”的投入和金融贷款。实现垄断经营向开放竞争的市场格局转变，放松政府对一些盈利性、竞争性基础设施投资项目的垄断性管制。要在加快推进价格改革的基础上，按照特许经营方式，向社会公开招标，鼓励国内外各类经济组织采用BOT(建设、经营、移交)等方式对盈利性公共基础设施进行投资建设和经营，实行项目业主负责制，由投资者承担投融资风险。无经济回报的公益性项目建设应由政府出资，但也要按市场规则运作。成立政府投资工程集中采购机构，本着“公开、公平、公正”的原则代表政府组织项目的实施。
（四）尽快启动“多种所有制的农村金融体系”建设
中共中央和国务院2004年一号文件提出：“要从农村实际和农民需要出发，按照有利于增加农户和企业贷款，有利于改善农村金融服务的要求，加快改革和创新农村金融体制。”“鼓励有条件的地方，在严格监管、有效防范金融风险的前提下，通过吸引社会资本和外资，积极兴办直接为三农’服务的多种所有制的金融组织。”应该承认，有关部门为落实中央决定成立了研究小组，加紧工作，但由于农村金融的复杂性，在一年多的时间内尚没有制定出具有操作性的具体办法，社会资本和外资也不见“积极兴办直接为’三农’服务的多种所有制的金融组织”；农村金融体制的改革和创新也没有任何“加快”的迹象。这实在是太遗憾了！
就在有关部门一年多迟迟拿不出落实措施的情况下，2005年一号文件比2004年一号文件提出了更高、更具体的要求：“要针对农村金融需求的特点，加快构建功能完善、分工合理、产权明晰、监管有力的农村金融体系。”
我们建议，尽快根据中共中央的要求，启动以农民合作金融组织为主体的多种所有制金融组织，并使其开展公平竞争。农村金融的多种所有制组织，包括现有的国有金融机构，例如农业银行以及为农业服务的工商银行、建设银行、中国银行，有待于大力开展农业保险的各保险公司等；股份制银行，例如股份制商业银行、股份合作银行；外资银行，以及中外合资（合作）银行、外资控股（参股）银行；农村合作金融机构，例如农村信用合作社（改革后有的将变成非合作性质的商业银行、股份制银行）、农民合作基金会，农民合作保险机构；个体私营金融机构，例如个体私营银行（保险）、个体私营为主的基金会（保险），等等。
为了尽快满足农民金融需求，近期内应该大力发展农村合作金融机构，一个简便的措施是，鼓励现有农村合作经济组织借鉴村民基金会的经验，开展集资、放贷、保险等金融业务。
（五）政府购买审计
鼓励一大批民间会计师事物所、审计师事物所等，通过竞争承担农村资金审计。实际上，这是政府购买审计。农业资金是指国家或地方各级人民政府支持农业和农村经济发展的资金。农业资金审计是指审计机关依法对这些资金收支的真实、合法、效益进行监督的行为。农业资金审计的对象包括了农业部门筹集、投入、分配、管理、使用国家农业资金以及执行国家有关农业和农村经济政策的部门和单位。农业资金审计涉及：农业事业资金和专项资金、农业专项基金、预算外农业资金、政策性农业专项贷款、国外援款等。
民间审计机构对政府采购活动进行及时和准确的监督，以保证政府采购任务的顺利完成。审计内容包括审查政府采购活动的内部控制、审查政府采购活动的合法性、审查政府采购的效益性、开展专题审计等，避免政府审计部门审计政府其他部门，存在的一些问题，促进政府采购任务的顺利和有效地进行。
（六）推进乡、镇改革，巩固农村税费改革成果，防止农民负担反弹
实践证明，税费改革意义重大，其是一个系统工程，有待于不断完善。积极稳妥地推进乡镇机构改革，是巩固税费改革成果的关键。造成农民负担反弹的主要因素：乡镇和村社正常行政经费短缺、农村基层社区提供公共产品的支出欠帐、往年投资乡镇企业政府背上了沉重的负债包袱，这使得经济发展相对滞后的乡镇和有重大责任但无多少手段的乡村干部，常常处于一种“两难”的尴尬，即减轻农民负担的政治责任和财政支出需求的巨大压力。而他们的任何一次选择的失误，都有可能造成十分严重的后果。
想巩固农村税费改革的成果，必须加快各项配套改革的步伐，应从制度上保证农民得到的实惠不流失，保证中央农村税费改革的政策效益不弱化，保证农村的经济进一步活跃。要从转变职能入手，加快乡镇行政机构和事业机构改革的步伐；将政策交给群众，靠群众和舆论对农民负担实施有效监督；对涉农收费不仅要管，而且要管住；积极稳妥地化解乡村负债；发展经济，深化改革，要转变政府职能，整合事业站所，精简机构人员，提高社会管理和公共服务水平，加快建立行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的乡镇行政管理体制和运行机制。
（七）开放外资金融机构进入农村领域
兑现我国加入WTO的承诺，开放外资金融机构进入农村领域。
2006年“一号文件”中提出：“首先鼓励在县域内设立多种所有制的社区金融机构，允许私有资本、外资等参股。”
外资金融机构瞅准的，正是农村金融市场的巨大潜力。从中小型的外资银行角度看，农信社应该会比中国的国有大型商业银行更好打交道，这正是荷兰合作银行、澳新银行选择城市商业银行和农村商业银行的主要原因。在中国金融业人士看来，外资银行进入农村信用社具有重大意义。目前，全国农信社机构普遍存在资本金不足的问题，外资的进入可以有效弥补这一缺失。此外，外资银行的进入，能从根本上改变农信社的治理结构缺陷，进一步完善产权制度。农信社薄弱的人才、技术、经营管理、企业文化理念等方面，也有望借助外资银行的进入而扭转。
（八）加快农村投资保险的建设步伐
世界上解决小农户、小企业特别是贫困户的贷款担保问题，特别推荐单独成立专门的担保公司，实践证明也是一种有效的模式，很值得我国农村金融借鉴。2004年，国内已有上海安信农业保险公司、吉林安华农业保险公司、黑龙江农垦阳光农业相互保险公司筹建，特别是法国安盟保险公司成都分公司开业，成为我国农业保险的亮点。不过，这样的担保公司由于赚钱不多，政府需要给予财政补贴和税收政策优惠，遗憾的是中央财政对农业保险的扶持与补贴政策仍在研究当中。
传统的金融担保机制，是贷款者财产（权）抵押和第三者对贷款者提供财产（权）担保。自1994年中国社科院杜晓山等人把孟加拉国乡村银行小额信贷引进后，贷款者5—8户联保成为农村特别是贫困地区新的担保方式，即一户到期还不起贷款，其他几户就负有帮助其还款的责任。实践证明，这一担保机制适应了农村实际，非常有效，而且受到农民欢迎，具有旺盛生命力，将成为今后农村金融的主要担保方式。
此外，近几年来有的学者提出的农民承包土地权（证）抵押贷款，在个别农村试验，也取得了满意效果。不过，有的学者和政府官员由此担心有的农民土地权（证）抵押后万一赎不回来，失去具有福利与保险性质的土地，将会引发社会问题。我觉得对此大可不必担心，因为贷款者以承包土地权（证）作抵押后，一是必然更加精心经营；二是万一失败，他可以“背水一战”，或者进城打工，或者在当地为别人打工，从而实现了土地的由分散到集中，这种经济办法的土地集中正是我国农村经济的发展规律。
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