2005年9月9日河南省委、省政府召开乡镇机构改革电视、电话会议，标志着河南省乡镇机构改革正式拉开了帏幕。到12月9日，省编办通报乡镇机构改革进展情况：１８个省辖市的临时人员清退任务已全部完成；另有１５个省辖市的人员定岗和分流工作基本结束，基本完成了乡镇机构改革任务。在短短的3个月时间内，（截至12月9日）全省已清退临时人员20562人，临时人员清退任务全部完成。全省乡镇已定岗140153人，占应定岗职位的86.5％，其中行政机关定岗58752人，事业单位定岗81401人。全省已分流人员127929人，占应分流人数的91.2％。周口、平顶山、洛阳、安阳、郑州等15市及部分市所属的一些县乡既完成了人员定岗工作，又完成了人员分流工作，乡镇机构改革任务基本完成。 这场声势浩大、牵扯到撤乡并镇、人员分流的大改革，怎样在短短的3个月内完成？12万多的分流人员如何安排？带着这些疑问和困惑，让我们重新回放河南省乡镇机构改革的过程。

一、河南省乡镇机构改革的背景

拥有9600多万人口的河南省，是全国第一人口大省，也是典型的农业大省，“三农”问题一直是工作的重中之重。河南省共有2100个乡镇；约48138个行政村。2004年12月21日，河南省新任省委书记徐光春宣布，从2005年起对全省所有的县（市）全部免征农业税。“皇粮国税”在有着7300万农民的我国农业大省河南宣告终结。免除农业税，给农民带来了实惠,但是,给以农业税费为主要财政收入的大多数乡镇也带来了巨大的压力和挑战。

首先，乡镇的财政收入锐减。以A乡为例，该乡2000年财政总收入为900.6万元；2002年为758.3万元；2004年财政总收入为534.7万元（含财政转移支付15万元），而到了2005年，预计财政总收入只有74.8万元，而财政支出则预计为229.5万元，收支相抵后还差154.7万元，再加上上解教师工资287万元、退休乡干部的工资以及乡镇开支约50万元，财政缺口大约在500万元。根据河南省的有关规定，财政转移支付是以2002年税费改革时的农业税为基准，2002年农业税397万元，再加上其他涉农税，大约420万元。即使这部分转移支付全部到位，再加上预计2005年该乡还将得到20万元的上级转移支付资金，仍然有60万元的支出缺口。2005全部减免农业税将给该省各级财政带来将近29亿元的缺口,为了防止地方财政想出别的办法自己补足缺口，给农民造成新负担，河南省决定这些缺口全部由省财政承担。除了中央财政已经决定补给的18个亿，省财政要消化10.8亿，基层财政一分钱也不用承担，就是说，他们从农民手中少收多少，省财政就补给他们多少。但是，基层的行政运转成本太高了，以该乡为例，5.4万人口的一个农业乡镇，行政运转成本约50万元，使得财政转移支付不能满足乡镇的实际需要，乡镇不可避免地要产生新的债务。

其次，乡镇债务问题日益严重。据河南省财政部门的统计，全省2100个乡镇目前总负债95亿元，平均每个乡镇负债489万元，是负债乡镇当年一般预算收入总额的1.9倍，扣除债务后，每个乡镇净负债341.2万元，；全省90%以上的乡镇都有负债，其中负债1000万元以上的有179个。全省乡级财政净负债达66.23亿元。全省拖欠行政事业单位人员工资和离退休金累计约50亿元，欠发时间最长的达十几个月。虽经各级政府多方努力，截至2002年为止也只是偿还了1998～2000年之间的拖欠工资。以该乡为例，到2005年10月底，累计已经净欠外债680多万元，如果再加上乡镇内部站所之间以及它们与乡镇之间的债务往来，其债务额则高达900多万元。笔者在该乡调研期间，发现每天上午都有少则10多人，多则30～40人在乡长的办公室、门口及附近徘徊，他们绝大多数都是来讨要债务的。乡长的日常工作是安抚和打发这些债权人，其他工作则无法开展。免除农业税使得乡镇原来打算通过多收点税费逐年偿还债务的计划落空，对于大多数以农业税费为主要财政收入的乡镇来说，乡镇债务已经无法偿还，而新的债务还在不断的产生。

其三，乡镇人员超编严重，人浮于事，乡镇功能异化严重。据统计，河南省目前财政供养人员比例大体是1∶31。截至2004年底，全省2100个乡镇总编制数为16.21万名，实有人员30.23万人，超编86.5％，平均每个乡镇超编66.8人，个别乡镇甚至超编300多人。此外，全省乡镇有临时聘用人员1.25万人。 据统计，目前全省超编200人以上的乡镇就有60多个，其中最多的一个乡镇竟然超编400多人。超编人员这么多，在农业税取消、乡镇财政收入大幅减少的情况下，一些地方靠举债和转移支付资金发放工资，长期下去，财政开支和农民负担就很难真正减下来。税费改革使河南省率先免除了农业税，政府由催种、催收，由计划、命令，转向市场经济条件下的市场服务，只向农民提供公共服务、社会管理，不需要那么多人、那么大的机构。而乡镇养活了这么多人，钱从哪里来？只有向农民征收，影响了免除农业税的绩效。

其四，乡镇干部与建设社会主义新农村的要求严重脱节。河南省作为农业大省，在产业结构上，第一产业比重偏高，高出全国3个多百分点，服务业发展水平较低，轻工业中以农产品为原料的加工业占70％以上。农业没有形成区域优势，高效农业技术的推广也不普及，大多数农民仍然处于小农生产水平，农业产出以粮食为主，农业附加值低。打工经济成为河南的一大特色。从河南省劳动和社会保障部门的统计数据看，截至目前，全省转移的农村劳动力已达1411万人，其中常年在外务工人员达562万人。目前，河南省还有1400万农村富裕劳动力，如果不能增加他们的就业，既给农村的社会治安和稳定带来了巨大的压力，也使得巨大的劳动力资源白白浪费，严重制约农村的经济社会发展。再者，打工经济不能成为河南农村发展的主要动力，河南农村的发展还需要从农村本身做起，提高农业产业化水平，发挥各地的区域优势，拉长农业产业链条，提高农产品的附加值和科技含量，这些都需要乡镇提供相应的指导和帮助。农民在调整结构中对“种什么”、“种多少”、“卖到哪”、“卖给谁”等问题无所适从。同时，由于缺乏健全的农产品质量标准检测体系，造成农民不能严格按标准从事生产，流通、加工企业也难以进行准确的质量认证，农副产品实现优质优价还存在不少困难。免除农业税后，农民日益重视土地的价值，他们迫切希望乡干部能提供技术、管理和相应的服务，但是，据统计，目前，乡镇事业单位人员中，大专以上的仅占21.24％，大专以下文化程度的占78.76％。而且人员混岗现象严重。不少乡镇存在着“四个分不清”:谁是行政编制人员谁是事业编制人员分不清；谁是正式人员谁是非正式人员分不清；谁履行行政职能谁从事事业工作分不清；谁是财政供养人员谁不是财政供养人员分不清。豫东某县的一个乡镇党政办公室还没有一个人会发电子邮件，乡镇急需的直接为农业农村服务的高素质专业技术人才进不来。 由于大多数乡镇干部缺乏服务农民的技术和能力，免除农业税后，一些乡镇干部对自己的工作定位认识不清楚，甚至无所适从。正如安徽省农村税费改革领导小组办公室朱维新处长所言：“取消农业税之后，乡镇干部都不知道该干什么了。”

其五，免除农业税后，乡镇的功能发生了变化，迫切需要乡镇机构进行相应的改革。农业税减免以后，乡镇工作的任务、范围都发生了新的变化，乡镇政府职能需要重新定位。这次改革将深入改进乡镇工作的方式方法，把乡镇工作从直接办企业、抓生产经营、招商引资、收费罚款、催收催种等繁琐事务中解脱出来，将工作重点放在典型示范引导、提供政策服务、营造发展环境和维护社会稳定上来。但是，很多乡镇的机构设置并没有进行相应的调整，其结果是“该做的工作没做好，不该做的倒做了不少”，使得乡镇职能出现了“错位”和“缺位”并存的现象。

面对乡镇人员严重超编，乡镇债务压力增大，乡镇机构和职能急需调整，农村发展迫切需要乡镇机构改革的现实，河南省委、省政府经过大量的调研和论证，于2005年9月9日召开乡镇机构改革电视、电话会议，正式拉开了河南省乡镇机构改革的帏幕。

二、河南省乡镇机构改革的过程回顾

（一）河南省乡镇机构改革的政策规定

为了确保这次乡镇机构改革顺利进行，河南省委、省政府进行了精心准备，对于乡镇机构改革的很多细节都有明确的政策规定。这次乡镇机构改革的核心内容包括：

▲乡镇机构重组

根据乡镇实际工作情况，河南省乡镇党政机关只设3个综合性办事机构，名称统一规范为:党政办公室、社会事务办公室、经济发展办公室。此外，计划生育办公室和社会治安综合治理办公室可在上述3个机构上挂牌子，不单独设置机构。除这5个牌子外，乡镇不准再挂其他牌子。乡镇事业单位，仍维持省规定的机构数额不变，名称由各地确定，但不准在省规定限额之外再设置各类事业站所，已经设置的坚决撤并，乡镇不再设立自收自支事业单位，自行设置的要转制为企业，不能转制的予以撤销。乡镇行政编制和事业编制，坚持原核定数额不变，按中央要求，5年内只能减少不能增加。

▲非正式人员坚决清退
　　
对乡镇各类非正式人员，凡是临时借调、临时聘用的人员，凡是没有经过组织、人事、编制、财政、劳动保障部门办理正式手续的人员，凡是假身份、假证明、假手续等弄虚作假的人员，一律清退，并张榜公布。
　　
▲规范竞争上岗
　　
正式人员须按公开、公平、公正原则，竞争上岗。上岗人员和分流人员必须公示。分流人员必须脱岗，不能与在职人员混岗、轮流上岗，严禁编制混用、轮岗分流。
　　
▲部分乡镇将撤并
　　
平原、丘陵地区原则上不保留3万人以下的乡镇，山区原则上不保留面积不足100平方公里、人口不足2万人的乡镇。如果按照此次撤并乡镇的标准，河南省将要撤并350多个乡镇，也就是说，将要有15.27万人被分流安置、清退。

▲优惠措施及补偿
　　
省委、省政府制定了一系列优惠政策，来保证乡镇人员分流以及乡镇的撤并。
　　
对今年年底乡镇机关事业单位男满55周岁、女满50周岁且工作年限满20年的，或工作年限满30年的，可办理提前退休手续，享受退休人员待遇；
　　
乡镇行政机关正式在职人员、依照公务员管理的人员，分流后未就业的，退出编制序列，每月按本人2005年国家规定工资标准的70％发放基本生活费；
　　
乡镇机关正式在职人员，本人自愿、经批准辞去公职自谋职业的，可视其工作年限一次性发给辞职费；
　　
乡镇事业单位分流的正式在职人员，退出事业编制序列，可纳入企业职工基本养老保险，建立养老保险关系，从1995年1月起补建基本养老保险个人账户，以1995年以来的档案工资为交费基数，按11％的比例补缴个人账户资金，退休时按企业办法计发基本养老保险金；
　　
乡镇事业单位正式人员，自愿辞去公职并与单位办理解除人事劳动关系手续的，既可以参加企业职工养老保险，也可比照有关规定，给予一次性补偿；
　　
未就业的乡镇行政事业单位分流人员，可比照国家和我省有关规定，享受国有企业下岗职工再就业优惠政策；
　　
乡镇机构改革分流人员符合申领失业保险条件的，可向当地失业保险经办机构申请享受失业保险金及其他失业保险待遇；
　　
每分流1名财政全供人员，省财政对县级财政补助5000元，每分流1名差供人员，对县级财政补助3000元；
　　
每撤并1个乡镇，省财政一次性向县级财政补贴50万元。

▲堵住多口进人的“口子”
　　
乡镇行政和事业编制，由省一级实行宏观管理和总量控制，乡镇领导职数一经确定，不得改变。建立和完善机构编制管理台账，实行编制实名制管理和机构编制审核通知单制度。乡镇行政机关、事业单位满编后，一律不准添加新的工作人员；乡镇领导干部调整交流的，必须在编制内和职数内进行。
　　
▲工资发放标准更严
　　
乡镇行政机关和事业单位的人员工资，实行县级统发；县级财政部门在机构编制部门核定的编制内，按照同级机构编制部门提供的编制人员名单和人事部门核准的工资标准，逐人逐月发放。
　　
▲机构超编上一级领导受责
　　
乡镇党政领导职数从原来的9至12名减少至7至9名。精简下来的乡镇领导干部，作为过渡可保留原职级待遇。凡是发现领导职数超编的，严肃追究县、市、区委书记的责任；凡是人员编制超编的，严肃追究县、市、区长的责任。

（二）河南省乡镇机构改革的具体过程

我们以A乡为例，来回顾乡镇机构改革的具体过程。首先是把乡镇机构合并为5大办公室，把自收自支事业单位改制为企业。然后是人员的调整和分流。A乡在机构改革前有乡镇工作人员242人。其中招聘人员13人，自收自支人员98，财政全供人员131人。财政全供人员中有领导班子成员16人，一般行政人员16人，财政全供事业人员99人。
A乡的改革分为两大部分，第一部分是乡领导班子的调整；第二部分是乡镇一般人员的调整。

1、乡领导班子成员的调整

按照河南省这次机构改革的规定，A乡领导班子成员只能保留9名，需要裁减7人。为此，县委组织部对班子成员组织了民主测评和组织考察。

民主测评由全体参加点名的乡干部、村支书和村主任对领导班子成员按照优秀、称职、不称职3个标准进行打分，测评后当众密封带回组织部。

组织考察由组织部与部分村支书、乡镇站所中层干部以及党委班子成员分别谈话。

此外，对于2005年以前3年的年度考核优秀的干部进行加分；对于年度考核后3名的予以扣分。工龄每5年加1分。

综合以上成绩，A乡的7名领导班子成员落选了，其中包括副乡长；组织委员；宣传委员；人大副主席；综治办主任；乡工会主席和党委秘书等。为了妥善安置这些落选的班子成员，县委制定了4条调回县城工作的条件：一是乡镇三把手（组建书记）和四把手（纪检书记）落选的；二是担任副乡级干部8年以上的；三是年龄超过45岁的；四是家庭特别困难的。只要符合这四条的任何一条都可以调回县直部门工作。根据这些标准，全县23个乡镇落选的110名班子成员中由35名回到了县直部门工作。A乡的一位副乡长调回了县直工作。剩余落选的6位班子成员仍然享受副乡级班子成员待遇，但是他们不再担任实际副乡级职务，也不参加班子会。据了解，这些落选的班子成员分别被安置到了新成立的5大办公室和1个中心分别担任主任职务。因此，总体上来说，领导班子成员的调整比较顺利。

2、一般人员的调整

招聘人员13人分布在计生办（7人）、民政所（2人）、农房所（4人），按照规定应坚决清退，但是，该乡从确保稳定的角度出发，把这13人的名字从乡镇工作人员的名单中划去，他们不参加乡政府的点名，对上级报告说这些招聘人员都已经清退，但是，他们仍然在原单位上班工作。

自收自支单位的工作人员这次暂且不做任何变动。但是，自收自支单位要逐步转变为企业，通过服务农民和社会来获得报酬。

这次改革任务最艰巨的是财政全供的一般乡干部。其中财政全供行政人员的改革非常容易做。因为按照规定，该乡应该设编21人（不包括领导班子成员9人和享受领导班子成员的6人），但是实际只有16人，缺编5人。而财政全供事业单位人员则多达99人，按照规定设编43人，应该分流56人。实际上，这99人中有因为各种原因没有上班的27人，只有72人参与了竞争。为了确保这88人（行政16人加上事业72人）的竞争公平合理，该县制定了具体的考评措施。考评共100分，分为两部分进行：

第一部分占60分，包括4个环节：

笔试占10分。试卷由全县统一命题，考试内容与公务员考试类似，由各乡镇的派出所长、县纪委的2名干部到县城取回试题，当场开封，考试由组织部组织，县纪委监考，时间为150分钟，从上午9：30到12：00结束。考试中间上厕所也有工作人员跟着，考场气氛比较严肃。但是，考场内一些干部抄袭夹带监考老师却不干预。考试结束后当场密封，中午不在乡镇吃饭，马上送到县城，据说阅卷工作在外地进行。这一环节由于本县的工作人员不能参与阅卷，除了考场内的抄袭夹带现象外，总体上来说，是比较公平的。

面试占10分。面试由各乡镇自己找评委，主要是书记自定，试题由派出所长和乡纪委书记到县城取。评委由县委党校教师2名、乡信用社主任1名；乡卫生院长1名；村支书1名，改任非领导职务的原宣传委员和人大副主席等共7人组成。面试采用现场抽签的办法，但是，由于只有2道选题，因此，上午面试还没有结束，很多干部已经知道了面试内容。但是，由于参加面试的人员对大多数考官不熟悉：党校的2名教师基本上没有人认识；信用社主任是一位女同志，且与乡政府一般干部接触很少；2位原班子成员到该乡不到4个月，一般干部也与他们不熟悉；村支书则有少部分干部熟悉。卫生院长也是如此。总的来看，该乡书记在挑选评委上是颇费心思的，从而保证了面试的公平性，但是，该县在面试内容上显得太少，且容易走漏消息，对前面的面试人员不利。

民主测评15分和领导班子成员测评25分。该乡把这两个环节放在一起进行。具体做法是：召开全体财政全供人员（到会88人）和班子成员（包括享受班子成员待遇的共15人）开会。班子成员、行政人员、事业人员分3个地方坐，每个区域前面有一个投票箱。选票事先印好，分为“优秀、合格、基本合格、不合格”4档。首先投行政人员的票，行政人员和事业人员的名单分别打印在不同的名单上，行政和事业人员根据名单上的人名逐个在相应的栏里打“”，然后把他们的投票分别投放在行政人员面前的票箱里；同样的，行政和事业人员也对事业人员进行了测评并把测评表放在事业人员面前的票箱里。根据一个“合格”可以抵消一个“不合格”的规定，进行折抵后，把剩余的优秀票、合格票和基本合格票加起来除以投票人数再乘以15分，从而得出每个人的民主测评分数。

班子成员则把他们对行政、事业人员的测评结果投放在他们自己面前的票箱。班子成员的票也是按照上述公式计算的，即把剩余的优秀票、合格票和基本合格票加起来除以15分再乘以25，从而得出每个人的领导班子成员的测评分数。

在民主测评前，存在拉票的现象，但是，这次改革牵扯到每个人的切身利益，所以，尽管有人拉选票，因为是无记名投票，所以，这些拉选票的人总的来说是不成功的。也有个别人向书记、乡长行贿，但是，书记、乡长深知这次改革的重要性，都坚拒了这些行贿，基本上确保了领导班子成员测评的公平性和公正性。

第二部分占40分，也包括4个环节：

担任中层干部的，如站、所长的，每任职1年加3分；工龄每5年加1分，但是，这两项累计加分不能超过10分；

年度考核优秀的，每年加3分，但最多不能超过10分；

文凭加分也不能超过10分，具体规定是高中以下加1分；中专加2分；大专加3分；本科加7分；研究生加10分。

获奖加分，具体规定是县级奖励每次加1分；市级奖励每次加3分；省级奖励每次加5分，但累计加分也不能超过10分。符合加分条件的必须以证书原件或者文件为准，否则不予加分。

由于第二个环节基本上是一些事实，符合条件就加分，不符合的无法加分，因此，争议性不大。据说有的地方有买文凭的现象，但这里没有这种现象。

经过这两个步骤8个环节的筛选，最终确定了分流的人员名单并且直接上报县委组织部。在参与竞争的88人中，行政人员没有分流1名，而且还从事业编制中挑选出前5名补充到行政编制中，使得一般行政编制达到21名；事业编制99人（参加竞争的72人）分流留下了48人（含转移到行政上的5名），分流了51人（参加竞争中的24人）。

名单公布后，榜上有名的皆大欢喜，被分流的人员，乡党委书记都逐个进行谈话，并尽量把他们的工作安排得比较满意，即使这样，民政所的一名女干部被分流后还是号啕大哭。因为根据规定，被分流的干部必须离岗，而且只发70％的工资，要是3年内还不能竞争上岗的话，3年后就可能真的下岗了。
按照规定，乡镇机构合并为3个办公室，该乡对上级报告说已经合并完毕，但这些机构实际上并没有成立，只是把落选的领导班子成员任命为办公室主任而已。

三、希冀与隐忧：对河南省乡镇机构改革的点评

与已往历次机构改革相比，河南省这次乡镇机构改革具有一些比较成功的地方：

首先，改革的切入点选择恰当。与以前的乡镇机构改革相比，这次乡镇机构改革的最多变化就是先从乡镇领导班子成员调整开始，从而为乡镇机构改革提供了强大的合法性基础和舆论正义性基础。乡镇领导班子成员从原来的16名甚至更多大幅度削减到7～9名，再加上撤并乡镇的领导班子成员改任非领导职务，一半左右的乡镇领导班子成员退出了领导班子。尽管这些干部仍然享受副乡级待遇，也不担忧被分流下岗，但是，这仍然为一般乡镇干部的分流提供了良好的示范效应。在对被分流的一般乡镇干部的访谈中，虽然部分干部心存怨言，但他们说的最多一句话就是，“人家乡镇领导都被分流了（指改任非领导职务了），咱有啥可说的。”再者，免除农业税后，乡镇收入锐减，乡镇自身也希望通过分流人员来确保乡镇正常运转，上级政府希望减少乡镇干部以减轻财政压力，农民群众也希望减少乡镇干部以制约他们的乱收费行为，在这种上压下挤的环境下，乡镇机构改革既有民意基础，也有上级领导的支持，乡镇机构改革的时机基本成熟。

其次，公平性基本得到体现。就领导班子成员调整来看，加分的条件都是客观的，民主测评和组织考察的范围都非常广泛，而不是只听乡镇党委书记一人的观点，确保了对领导班子成员总评的客观性。从A乡落选的7名班子成员看，落选的副乡长是因为近几年的年度考核他一直处于后3位，工作作风也存在问题，落选自然是毫无疑问的。其他落选的6位成员都是是刚提拔上来不足100天，大多是从县直和其他乡镇调过来的，他们对本乡镇的情况不熟悉，贡献也不大，因此，基本上顺理成章地落选了。就一般财政全供人员的分流来看，由于程序和标准事先公开，大部分长期没有上班的人员因为没有年度考核成绩，其他乡干部对他们也不熟悉，领导班子成员也认为他们没有给乡镇做出贡献，因此，他们大多都放弃了竞争。在参与竞争的88人中，绝大多数是一直在上班的人员。从上面的两个步骤8个环节来看，其中有5个环节（笔试、职务和工龄、年度考核情况、文凭、获奖情况）为客观内容，占100分中的50分，这些环节涉及的基本上是一些事实，而且每个环节都严格依程序运作，凸现了程序公平。在其他的3个环节中，面试的主考官来源合理，当场打分；民主测评让所有的参加竞争人员互相考评；领导班子成员测评由15位成员参与投票。这样做即使有少数人拉票，也不可能收买到所有的人，更何况参与民主测评的成员都与测评结果利益相关，基本上保证了结果的公平性。

其三，有意识地保留了大多数老同志。乡镇工作与县、市工作的最多不同点是乡镇干部处于农村工作的第一线，直接与农民群众打交道，他们的素质如何直接关系到党和政府的形象，也关系到党和政府的路线方针政策能否得到有效贯彻，因此，乡镇干部需要具有丰富的农村工作经验和应对农村复杂局面的能力，这远比学历重要。鉴于乡镇工作的实际需要，为了保证高学历人员、业务骨干和平时兢兢业业干工作的人能够留下来，并适当照顾工龄长的同志，各地都制定了详细的改革实施方案，将每个人的硬件（文凭、奖罚、工龄、职务）、软件（民主测评）、考试成绩全部量化，减少笔试比重，笔试仅占10分，还从任职、工龄、获奖情况等方面向老同志倾斜，基本上使大多数老同志都得到了照顾。就A乡来说，只要是一直在乡里上班的老同志，除非人际关系紧张、工作能力特别差的极个别同志，其他都没有被分流下去。

其四，配套措施得力。

为了确保乡镇机构改革顺利进行，省政府决定为此下达一次性财政拨款，总数达5.6亿元，对符合条件的乡镇进行补助和奖励，具体省财政补助(奖励)的标准是:对乡镇事业单位分流正式人员，每分流1名全供人员，省财政补助5000元；每分流1名差供人员，省财政补助3000元；县(市、区)每撤并(净减少)1个乡镇，省财政奖励50万元；对县(市、区)编制控制得好的，每县(市、区)奖励50万元。
在今年乡镇机构改革中河南省将逐步整合乡镇事业单位，区分乡镇事业单位所承担的管理性、公益性和经营性职能。管理性职能要收归政府，公益性职能要进行强化，经营性服务要坚决推向市场。同时将通过项目招标、委托代理、政府采购等方式实现公共服务，逐步实现由“养人”为主向“养事”为主转变。同时，为了给乡镇机构改革提供财政支持，河南省财政厅根据县乡财政实际，就深化县乡财政体制改革提出了指导意见。意见指出，乡镇政府职能主要是服务市场主体，加强社会管理，提供公共服务，促进社会事业发展。乡镇政府主要承担乡镇财政供给人员经费，乡镇财政供给单位正常运转经费，以及乡镇社会事业发展。具体为:人员经费；公用经费；其他支出；农村中小学人员和公用经费、农村卫生院补助经费等按有关政策规定列入县级财政支出范围。
其五，为分流干部提供了相应的社会保障。

为了确保这次乡镇机构改革取得成功，河南省对于分流干部区别情况提供了相应的社会保障：对于分流未就业的属于公务员系列的人员按照2005年的工资标准的70％发放；自谋职业的视其工作年限一次性发给辞职费；分流人员退出事业编制序列，可纳入企业职工基本养老保险，建立养老保险关系，退休时按企业办法计发基本养老保险金；未就业的分流人员，可比照国家和我省有关规定，享受国有企业下岗职工再就业优惠政策；乡镇机构改革分流人员符合申领失业保险条件的，可向当地失业保险经办机构申请享受失业保险金及其他失业保险待遇等。这些规定确保了分流人员的生活稳定，同时对于他们的养老问题也做了妥善安排，解除了他们自谋职业的后顾之忧。
其六，建立了预防反弹的长效制度和机制。

鉴于以前的历次机构改革都是越改革乡镇人员越多，越改革乡镇吃财政饭的干部越多，为了防止类似的现象再次发生，河南省委、省政府已决定采取五项措施，以强化对改革后乡镇机构编制的管理:一是建立“严控机制”。乡镇的行政和事业编制，由省一级实行宏观管理和总量控制。乡镇行政和事业编制的调整，要报省级机构编制部门审批。二是强化管理手段。对乡镇机构编制实行实名制管理，严把乡镇机关和事业单位进人关。乡镇领导干部调整交流的，也必须在编制内进行。空编需要进人的，由县级机构编制部门报上一级编办审核、编委审批，并报省机构编制部门备案。三是完善制约机制。要建立机构编制、组织、人事、财政等部门相互制约、相互配合的控制人员编制膨胀的有效机制，机构编制部门要严格核定人员编制，组织、人事部门要在领导职数和编制限额内配备干部、招录人员、核定人员工资，财政部门按照规定核拨经费、发放工资。四是制止条条干预。除机构编制部门外，其他部门不得以任何形式干预乡镇的职能配置、机构设置、编制和领导职数核定，其他部门下发文件和召开会议擅自涉及乡镇机构编制的事项，一律无效。五是严格责任追究。要将乡镇机构编制管理列入对县乡主要领导的考核内容，并实行年度责任制审计和离任审计，对违反乡镇机构编制管理政策的要严肃查处。此外，从2006年起，所有乡镇财政供给人员工资实行县级财政统发，逐步统一县乡干部工资福利待遇。以前乡镇进人的途径非常混乱，一些乡镇的党委书记、乡镇长就可以批准进人，导致一些乡镇人员急剧膨胀。据调查，A乡的前两任书记在该乡工作不到5年时间，该乡就进了60名财政编制的工作人员，正是这种随意性导致A乡财政全供事业编制超编56名，但是，这两任书记都得到了提拔和重用。这次把乡镇机构编制管理列入县乡主要领导考核内容，这就从制度和机制上制约了乡镇机构和人员膨胀的可能性。

不可否认，任何一次改革都是一次利益调整过程，这次乡镇机构改革更是一次巨大的乡镇干部的利益调整过程，原来的矛盾凸现出来，同时，由于在短短的3个月内精简了12万多乡镇工作人员，不可避免地存在诸多不足和问题，主要表现在：

首先，一般干部心理准备不足。由于以前几次机构改革都以失败而告终，因此，这些改革一开始，大多数乡镇干部都不以为然，认为仍然是搞形式、走过场，没有从思想上重视起来。等乡镇领导班子调整后，一般乡镇干部才开始感到这次改革动真格了，并开始慌乱起来。因为班子调整后马上进行一般干部的分流工作，而且对于分流的标准宣传的时间也非常短，A乡乡镇班子调整后不到半月就完成了一般干部的分流，所以，一部分干部开始通过各种关系向乡镇主要领导打招呼甚至是送礼；一些干部抱着“天塌压大家”的心理在等待观望；还有的一些干部觉得自己没有希望，干脆也不去上班了，一时间乡政府人心惶惶，大家都对于这次分流心里没有底，可以说绝大多数一般乡镇干部是在惶恐和不安中度过这些机构改革的。

其次，对中层干部照顾太多，基本上是减兵不减官。总体上来说，乡镇站所长等中层干部都是经验丰富、有工作能力的干部，因此，对他们有所照顾也无可非议，但是，在实际操作过程中，普遍存在着对他们照顾太多，导致最终结果是减兵不减官现象的发生。以A乡为例，县委为了照顾干部，制定的标准对中层干部非常有利：中层站所长每任职一年加3分，获得奖励的也加1～5分不等，而能获得奖励的基本上乡镇班子成员和站所长，因此，这项加分也是有利于中层干部的，而笔试和面试则各占10分，因此，一名大学毕业生即使笔试考10分，也超不过一位任职3年的站所长的成绩。此外，领导班子测评更是对中层干部有利，在调查时一些一般干部反映，平时中层站所长和领导班子成员接触最多，一般干部则很少甚至没有接触，这自然对中层干部有利。A乡的最后成绩公布时，只有1名农机站长被分流，其他中层干部都没有被分流，也就是说，被分流的几乎都是一般乡镇干部。这种结果自然引起一般干部的强烈不满，认为这次改革对“当官的照顾太多”，一般干部整体上都吃亏了。问及农机站长落选的原因，熟悉内情的同志告诉我，农机站不在乡政府院内办公，该站长年轻，只担任了2年职务（加6分），因为性格内向，不好和班子成员走动，一般乡镇干部也与他不熟悉，因此，在民主测评和班子测评时得分比较低，被淘汰出局。试想如果该站长比较活跃，与领导班子成员联系紧密，与一般同志也接触比较多，那么，这次分流的结果很有可能是清一色的一般人员了，难免会使人误认为这次改革是“减兵不减官”。

其三，分流中的一些关系没有处理好。

具有财政编制的人员需要有个人档案、调动手续、接收函、名字上编制手册、县级编制办公室有上编制的文件等手续。由于以前乡镇进人渠道非常混乱，很多有财政编制的人员手续不全，以A乡为例，绝大多数人员都是在编制手册上有名字就属于财政编制了，真正手续符合人事部门规定的不到10％，因此，在这次机构改革中，一些干部提出要先清理编制然后再竞争上岗，以便清理出一部分手续不完善的、或者是弄虚作假的人员。但是，这样做工程量大且牵扯面广，甚至牵扯前几任乡镇主要领导，也牵扯到相当多一部分乡镇干部，因此，在开始的时候，某镇规定，凡是手续不全的财政编制人员属于分流对象，引起该镇大多数干部到县委上访，容易激化矛盾。

老中青搭配关系没有处理好。在这次机构改革中，对乡镇中层干部照顾多，老同志工龄长、与其他乡镇干部关系密切，上级部门在制定竞争环节时，减少笔试、面试成绩，增加民主测评和领导班子测评的成绩，这些都有利于中层干部和老同志，因此，从整体来看，分流人员基本上青年人员（除了没有上班的以及个别确实能力查的）。以A乡为例，分流人员多是30～40岁之间的人员，他们正是乡镇工作的主力军。他们被分流后，使得乡镇干部人员构成比例不合理，青年比例太小，容易造成人才断档。

保稳定与人员分流的关系没有处理好。稳定压倒一切，没有稳定的环境，什么事情也干不成，因此，稳定是中国改革开放顺利进行的前提条件。对于这次乡镇机构改革，从河南省委到乡镇地方党委，到反复强调既要确保改革成果，也要确保稳定，实际上，稳定放在了第一位。上级党委要求下级党委在改革过程中不要引发上访、群访等影响稳定的事件，由于过分害怕上访引起不稳定因素，因此，一些乡镇不敢进行人员分流，对分流人员名义上分流，实际上仍然照常上班。在确保稳定的口号下，机构改革如何妥善按照分流人员关系到这次乡镇机构改革的成败，为此，从河南省委到地方乡镇党委都对分流人员的安置高度重视，一些地方还采取了一些具体措施来安置分流人员。清退的招聘人员主要来有三个来源：原村支书、凭能力在历次改革中保留下来的业务骨干、通过关系进入乡镇的。其中前2种占大多数。根据这次机构改革精神，需要一律清退，尽管一些乡镇根据自己财力对这些人员给予一定的补助。但是，据调查，由于财力有限，有些乡镇被清退的招聘人员没有得到任何补助。这些招聘人员有的已在乡镇里工作了十几年，把人生最美好的时光贡献给了镇、村两级的发展，现在突然被裁减回家且没有任何补偿，从法理和情理上都是不太恰当的。

这次机构改革的核心内容就是对超编财政全供人员进行分流。在大多数乡镇，都有一半左右的人员被分流，因为像样的企业太少，分流就等于下岗，只有回家一条路。这样做难免引起分流人员的上访从而影响稳定，为此，一些地方虽然让分流的人员离岗，但是，不让分流人员回家，而是安置他们到村一级担任村支书或者副支书。按照规定，分流人员在3年中可以通过竞争来填补乡镇空缺的财政编制岗位，但是，如果3年内仍然不能竞争上岗该怎么办，机构改革的文件没有明确规定？那么3年后，也就是2008年冬天，即使全省分流人员有80％的没有竞争上岗的，那么待岗人员也多达10万人。根据这次改革的有关规定，这些待岗人员可以领取失业保险金。但是，这点微薄的保险金能否养活一家3口人呢？如此庞大的失业大军必将对社会稳定和农村发展造成巨大的压力，甚至诱发群体性事件。

其四，乡镇机构改革走形式现象严重。国务院发展研究中心农村部组织研究室主任赵树凯经过两年多的时间对河北、山西、山东、浙江等10个省区的20个乡镇进行实地调查后，认为，有些地方的乡镇改革没有任何真动作，基本上是文字游戏，精简工作都落实在给上级的汇报材料中。从表面上看，乡镇机构是减少了，但精简的目标并没有达到，财政开支也并未减少。 那么，河南省的这次乡镇机构改革的效果怎么样呢？以A乡为例，按照上级规定，该乡已经设立了5大办公室（按照规定社会治安综合治理办公室和计划生育办公室不能单独设立，但为了增加对调整副乡级人员的安排，该乡把这2个办公室单独设立），并把自收自支单位改制为企业，如民政所成立了礼仪中心、土地所成立了土地整治中心等。但是，这些单位也只是把原来的单位换了块牌子而已，甚至有些单位连牌子也没有换。在电话访谈中，一些中层站所长甚至不知道新成立的办公室和中心在那里办公。更可笑的是，为了妥善安排退出领导班子的副乡级干部，该乡对于那些能收费的办公室和中心都增加了领导，如计划生育办公室，由退出领导班子的副乡级干部任主任，原主任改任副主任，由一位副乡长主抓计划生育，同时，由任命一位党委副书记作为联系人。这样，一个办公室由3位副乡级干部领导，难免会出现“九龙治水”现象。

对上级报告说13名招聘人员已经全部被清退，但是，截至目前，他们仍然在原单位上班。财政编制分流人员51人应该离开原工作岗位，且只发放70％的工资，但是，截至目前，这些分流人员仍然各就各位，也没有听说要扣他们30％的工资——尽管向上级上报说分流任务已经完成。

温家宝总理曾明确提出衡量乡镇机构改革成效的四条标准——是否有利于巩固税费改革成果；是否有利于提高工作效率；是否增强了服务农村的本领；是否提高了依法行政能力。但是，我们根据A乡的改革情况来看，乡镇人员没有减少，向农民收费的自收自支事业单位按照要求，已经改制为企业，但就我们的调查来看，因为大多数乡镇以农业为主，自收自支单位的收费对象仍然是农民，如果它们提供了农民所需要的服务，它们向农民收费是合情合理的。但是因为目前乡镇自收自支单位的人员缺乏服务农民的技能和信息，无法通过市场化的手段来获取服务费养活自己，因此，它们仍然可能通过钻政策空子、打“擦边球”的方法向农民收费，如民政部门、计生部门、农房部门、土地部门都利用各自行业的部门规定，向农民收取种种与法无据的费用。如计生部门本来是按照计划生育法规进行计划生育管理的部门，但是，为了养活自己，一些地方采取放水养鱼的办法变相鼓励农民多生子女以达到获取罚款的目的，使得国家的政策在基层被扭曲，也加重了农民的负担。以A乡为例，自收自支人员多达98人，如果按照每人每月500元工资，每年每人6000元工资，再加上人均1000的办公费，每年需要从农民手中收取70万元的费用。实际上，一些乡镇为了弥补财政不足，往往要求这些收费部门向乡镇交纳一定的费用，这些费用总数在100万元左右，这样下来，一年的收费在170万元，农民人均30多元，如果乡镇人员反弹和膨胀，收费会更多，因此，农民负担很难不反弹的。A乡的工作人员没有减少，仍然是人浮于事，机构臃肿，工作效率难以提高。本想通过机构改革来提高干部素质，但是，机构仍然还是那些机构，如何能转变职能？人员还是那些人员，如何能提高他们的素质？

总之，轰轰烈烈的河南省乡镇机构改革已经完成，12万多乡镇人员已经被分流，但是，就我们所观察到的事实是，虽然乡镇人员精简不多，机构整合和职能转变滞缓，乡镇机构改革的道路仍然漫长，但是，这次乡镇机构改革使乡镇工作人员经受了一次竞争上岗的大洗礼，也使大多数乡镇工作人员认识到他们的未来职业之路必将充满艰辛和压力，这些巨大的冲击必将会促使他们发生相应的变化，为今后的深化改革铺平道路。

四、完善河南省乡镇机构改革的对策建议

首先，强力推进乡镇职能和治理模式的转变

改革开放以来，乡镇一直以推动经济发展为主要目标，以长期担当经济发展的主体力量为主要方式，同时，乡镇政府还充当了经济建设主体和投资主体的角色，并动用行政力量干预农民的产业结构调整，可以说乡镇的职能主要是发展和管制，其结果是乡镇的职能严重错位，从而导致乡镇的治理模式也发生了异化。在农村税费改革之后，农民与国家的联系变得薄弱，倘不加以重视任其发展，可能会出现某种程度的“政治空白”。为此，2005年温家宝总理在十届全国人大三次会议上提出“努力建设服务型政府”的目标，这就要求乡镇“从过去什么都管的无限政府转向专心致力于解决和管理公共事务的有限政府；从过去人治的政府转向法治政府；从过去强制管理型政府转向公共服务的政府。” 为此，要凸现乡镇的服务性职能，并以此为核心进行机构改革，把乡镇承担的经营性服务剥离出去，通过市场化运作来实现其职能。乡镇要进一步强化服务性功能，把那些需要政府提供的公共服务、公益事业、公共设施等真正落到实处。

乡镇职能的转变自然会引起乡镇治理模式的转变。经济基础决定上层建筑，上层建筑对经济基础具有反作用，这就要求上层建筑一定要适应经济基础。如果上层建筑超越了经济基础的发展阶段，在短时期内对经济基础具有反作用，但是，从长远来看，经济基础是要付出巨大成本的。根据这一原理，在中国的现代化过程中，乡镇逐步建立了庞大的现代国家机构，这些国家机构需要农民负担其成本，但是，中国的小农经济只能维持自身的再生产以及乡村自治的成本，它不能为庞大的国家机构提供农业剩余。以A乡为例，机构改革后，乡财政全供人员有79人（领导班子和享受班子成员待遇的共15人；一般行政人员21人；财政全供事业43人），再加上还要负担51人的70％工资以及退休人员的工资（总计约80万元），此外还需要每年约50万元的运转经费，如果再加上自收自支单位采取的各种名目向农民征收的各种费，小农经济根本无法提供这么巨大的剩余，因而免税成效很难保证。因此，乡镇治理模式必须改革，必须走乡镇自治之路。2005年9月，温家宝在第八次中欧领导人峰会召开前的一个记者会上说：“如果中国人民能够管好一个村子，我相信几年内他们将能管好一个镇。这个制度将循序渐进。”这充分说明，中国的高层领导人也意识到了乡镇自治势在必行。实行乡镇自治，乡镇的职能是自我服务，其他职能则通过市场化运作实现，因此，乡镇的党委、政府、人大等机构必将大幅度撤并，人员也将大幅度削减，乡镇逐步实现由“养人”为主向“养事”为主转变，因事设岗，有岗需人则成为乡镇机构设置和人员招聘的原则，这样，乡镇的自治机构与目前中国的小农经济相适应，避免了今后乡镇机构超前使得经济基础付出更大的成本。

其次，拓宽分流人员就业渠道

当前，对于分流人员基本上是安排到村支部任职，安置渠道太窄，而且也不是长久之计。为此，要拓宽分流人员的就业渠道。要有计划地选派一批分流干部到农业院校进修学习，增加干部在农业领域的就业量。免除农业税后，农民种地的积极性空前高涨，他们迫切希望能得到相应的信息、技术和服务，但是，目前乡镇干部的素质远远不能适应农民的需要。因此，要想更好地服务农民，必须提高乡镇干部的素质，增强他们为农民服务的本领，让他们成为农民所需要的干部，这样，他们的就业也就不成问题了。要选派一批年轻的分流干部到沿海地区挂职，既是对他们个人能力的提高，也促使他们转变就业观念，鼓励他们到企业特别是非公有经济实体就业，同时还要鼓励分流干部自我创业，并为他们创业提供必要的支持和帮助。拓宽乡镇的服务领域，增加分流干部的就业机会。当前，河南省农村打工经济比较发达，导致农村留守儿童、留守老人增多，这些留守的儿童、老人因为服务管理不到位，带来了很多社会问题。为此，乡镇可以有计划地增加对农村留守儿童、老人的服务管理工作，如设立代理家长来照顾留守儿童，周末对留守儿童进行学习督促，平时与学校多联系沟通，确保他们健康成长；设立留守老人联络中心，对留守老人定期回访，以便及时提供必要的服务和帮助。乡镇要大力兴办公共工程和公益事业，增加分流人员的就业途径。目前农村道路建设、校舍维修、厕所改建、自来水建设等公共工程和公益事业急需建设，乡镇干部一般都具有丰富的管理经验，因此，可以通过兴办这些事业来吸纳他们就业。

其三，建立规范的乡镇干部考评体系

要逐步改变乡镇主要领导在干部考评中的发言权过大现象，实行乡镇领导班子集体考评干部制度，加大一般干部的参与力度，真正根据干部的德、能、勤、绩来考核干部，并以此作为干部提拔重用的标准；当前的乡镇干部考评是由乡镇领导、中层干部、一般乡干部和村干部等进行考评的，考评主体来源不够广泛，特别是农民群众没有参与到干部考评中来，为此，要逐步引入干部述职和民意测验机制，让广大农民群众参与到对干部的考评中来，把农民群众对干部的考评成绩作为干部最终考评结果的重要依据；进一步疏通干部退出机制，对于连续2年考核不合格的干部，要实行离岗培训或者待岗制度。空缺的岗位则根据年度考核成绩从分流干部中进行递补，调动分流干部的工作积极性；逐步打破行政和财政事业编制的界限，在竞争中一视同仁，减少编制带来的竞争不公平，激励所有工作人员平等地进行竞争。
其四，加大对乡镇自收自支事业单位的改革力度

免除农业税后，农民负担主要来自自收自支单位的收费，因此，要想减轻农民负担，必须规范和约束这些单位的收费。河南省已经要求这些单位转制为企业，但是，长期的依托行政强制手段收取费用的惯性仍然支配着这些单位。因此，要进一步明确规定这些单位的收费项目和金额，并在广播、电视、报纸等媒体进行广泛的宣传，让农民群众都真正了解，减少它们乱收费的可能性；这些单位改制为企业后，它们既要自主经营，更要自负盈亏，为此，乡镇要把它们的管理职能剥离出来，要把它们当作企业来搞好服务，对于这些单位的人员要安按照企业人员运作，对于原来再编制的自收自支人员，要通过社会化养老、医疗保险和失业保险的方式解决其退休、看病和失业问题，对于今后这些单位新增加人员由这些单位按照企业聘用人员的方式进行招聘，乡镇既不干预，也不再包起来，真正把这些单位推向市场；进一步实现这些单位与行政部门的脱钩，这些单位的服务属于农民自愿购买的服务，政府不能进行干预，以督促这些单位向农民真正提供农民所急需的信息、技术和服务，让这些单位的服务和农民购买服务的行为之间真正通过市场来实现；对于这些单位的乱收费等违法违纪现象，要明确规定由纪检、监察、司法部门等单位予以查处并进行处分，以约束它们不敢乱收费；要发挥工商、税务等部门的监督作用，定期对这些改制为企业的单位进行检查，以约束和规范它们的收费；对于自我经营不善的单位，允许其按照企业破产程序走破产之路，但对于其在编制的员工要纳入社会保障范畴，以最大限度地实现这些单位向企业转制。

乡镇机构改革是一项复杂的系统工程，它不仅仅是机构的合并和人员的分流，更重要的是政府职能的转变和治理理念的转变，因此，它需要周全严密的改革系统、配套系统、监督系统和评估系统，否则改革是难以奏效。乡镇改革由于牵扯到人员分流，是一次利益重组，让乡镇自我改革来实现重生，对于乡镇来说是一个艰巨的任务，因此，乡镇机构改革要预防出现“假改革”、“走过场”、“搞形式”，否则国家在取消农业税等方面的优惠政策都必将被无节制的官场“超生”抵消，它更会吞蚀掉群众对改革的美好期望。尽管河南省的乡镇机构改革已经启航，并取得了一定的成效，但是，河南省乡镇机构改革还任重道远。

张富良，中央党校党史部讲师、博士后；主要从事“三农”研究，近期的关注点是免除农业税及其效果问题。