近几年来，全国各地为了发展经济，招商引资，表现政绩，纷纷建立各种开发区，其中乱占耕地情况比较严重，并引发一系列社会问题。在这种情况下，为了切实保护耕地，中央政府采取果断措施，禁止建立开发区。这一政策的确在很大程度上保护了耕地，遏止了乱占耕地的趋势，同样也阻止和停滞了一些中西部欠发达地区正在发展的城市化和工业化进程，对中西部欠发达地区的经济发展产生了严重的负影响。城市化和工业化进程绝不可停止，但是作为不可再生资源的土地又必须保护。为此，如何在城市化和工业化进程中，切实保护每一寸土地就成为我们必须尽快解决的一个重大课题。对此，笔者认为，我国内地应该采用我国台湾省在城市化和工业化进程中曾使用过的土地制度——土地分区制度，我们还应实行分级管制，即土地分区分级制度。

由于个人的知识水平和资料有限，因此对于我国台湾省实行过的土地分区制度了解不多，只是在有“台湾经济之父”或“台湾科技之父”之称的经济学家李国鼎先生著的《台湾现代农业》（东南大学出版社1996年版）一书中看到一些皮毛。现在就将书中提到的有关土地分区制度及土地使用的内容零碎的摘录一些。“台湾农地变更使用管制，先采个案核定制，再采按土地等则管制，最后采土地使用分区编定管制。”（P82）“以农地而言，其使用分区有特定农业区及一般农业区两种，而使用地则为农牧用地。特定农业区指优良农田或曾经投资建设重大农业改良设施，经农业主管机关认为必须加以特别保护而划定者。一般农业区则指特定农业区以外供农业使用之土地。而农牧用地则指供农牧生产使用之土地。在特定农业区与一般农业区内，其土地大部分为农牧用地，但亦有少部分为农牧用地以外之土地。同时在其他土地使用分区中，亦有牧农用地之存在。所以农牧用地不限于在农业区之中。”（P82-83）“都市计划区内之农业用地系为因应未来都市发展之需要或为保护都市环境之品质而设定，非为基于农业之需要而设定，其使用变更问题，不涉及农业资源保护。”（P83）“即使在特定农业区域或一般农业区，倘基于事实之需要，政策上决定必须予变更使用时，……农地可以变更作为非农业使用之空间仍相当宽大。但此项土地资源利用之变更，必须恪守三项原则：（1）非农业需用之土地，必须依据人口与社会经济发展情形作合理之规划，并拟具可行之计划，再依计划调整土地之利用。（2）农地变更为非农业适用，必须采缓进方式，不能在短期之内全部予以改变，以免我们的短期利益，影响后代子孙之长期利益。（3）零星变更土地使用仍应严格限制，以防过度破坏土地资源及自然环境。”（P84）“主管机关应在提供充足之资讯，使事业兴办人明了土地使用分区之编订情形，以便在有关之使用分区内，有效利用各种土地，以达到地尽其利的目的。”（P86）

对于台湾省的农地分区制度我不再过多解释，下面阐述笔者根据台湾省的土地分区制度而建议的土地分区分级制度。

笔者认为，首先根据土地的使用划分为农业区和非农业区，取消基本农田这一说法。农业区土地是指目前用于农业（农、林、牧、渔业）的土地，非农业区指目前未用于农业的土地，包括农村内的荒田、荒地、宅基地等。其次，农业区土地根据土地肥沃度，水利设施建设情况和与城镇（包括小集镇）的距离划分为甲、乙、丙三级。甲级农业区土地，地质肥沃，也就是优质良田，水利设施建设较好，远离城镇，三者有其一即可划为甲级农业区土地。换句话说，农产品单产量高的土地或基本上不被城市化和工业化占用的农业区土地为甲级农业区土地。乙级农业区土地是指必须拥有土地肥沃，有相当的水利设施建设和离城镇有点距离三者中的两项。即农产品单产量较高的土地或难以被城市化和工业化占用的农业区土地为乙级农业区土地。丙级农业区土地即除去甲级和乙级以外的所有农业区土地，主要是离城镇较近，且肥沃度不高和水利设施建设有限的土地。同样，非农业区土地可根据土地所处的城乡位置、土地当前用途和与城镇的距离可划分为A、B、C三级。A级非农业区土地是指离城镇有一定距离且未被人为使用的非农业区土地，即既没有用于农业生产，也没有用于工商业和生活的土地，主要是荒芜土地。B级非农业区土地是指农村中用于工商业与生活的非农业区土地和城镇附近地区没有用于工商业和生活的非农业区土地。C级非农业区土地是指除A级和B级非农业区土地以外的非农业区土地，主要是城镇土地和城镇附近地区用于工商业和生活的非农业区土地。

土地分区分级的划分应由农业部、国土资源部等有关部委主持，并邀一些海内外研究机构处于。划分的具体标准要考虑我国未来30年内的城市化和工业化进程步伐，这样相对可以方便征地。六级土地划分完成后，必须在各级土地地块中建立公示碑，表明其等级，并应注有审批单位，C级非农业区土地可以不建立公示碑。此外，全国土地的总体等级划分应向全社会公布。

对这六级土地的征占管理原则应是，甲级农业区土地在未来30年内一般不许征占，除非用于中央直接投资的公共事业项目或文物保护，但必须经全国人民代表大会同意。乙级农业区土地的征占应由国土资源部审批。丙级农业区土地和A级非农业区土地的征占应由省级有关部门审批，丙级农业区土地的征占原则上还需土地所在的县（区）级人大同意。B级非农业区土地和C级非农业区土地的征占可以由县级有关部门审批，但必须向省级人民政府备案。

虽然土地分区分级制度建立了，但还需要法律的认可和保护，因此，还需制定一部完善的土地分区分级制和土地征占制度的法律法规。

笔者认为，无论土地制度是公有还是私有，但是如果没有优秀、科学、先进的土地管理制度，土地浪费和乱占土地现象就不会消失。土地分区分级制度的目的不仅仅是保护土地的制度，还是治理乱占土地的制度。

当然，不可否认，由于笔者知识水平和见识有限，土地分区分级制度仅提出了粗象的概念，其间还有诸多漏洞和不科学的错误支出，还望读者多提出建议，使之更加完善，更加科学，为中国在城市化和工业化进程中保护土地做出贡献。