乡镇是我国最基层的一级政权，在我国各项事业中具有不可替代、举足轻重的作用。乡镇干部是我国农村工作的基本骨干力量，担负着兴一方经济，富一方群众，保一方平安的重要责任。一段时期以来，乡镇干部几乎成了舆论批评的焦点，社会上许多人也认为农村经济发展滞后，农民负担过重，村民上访闹事等诸多问题，其原因就在于乡镇干部素质差，工作作风有问题。而乡镇干部对此也愤愤不平，时有怨言。笔者在深入农村调查中发现，农民负担过重背后是乡镇政府负担也过重。
繁重的政府职能
有人用“上管天，下管地，中间管空气”来形容政府或政府某一部门的权限之大，其实，此语用以形容乡镇政府的现行职能则是十分确切的。主要表现在以下的几个方面：
一是“全方位”。在市场经济体制下，如何规范不同层级政府的职能，是近几年理论界探讨最多的现实问题之一。但现行体制下中国各级地方政府却少有职能的明确分工。各级地方政府，尤其是承担直接治理职责，直接面向广大群众的乡镇政府，其现行职能涉及政治、经济、文化及社会生活各个方面，包罗万象，呈“无限”状态。事无巨细，一概得管。虽然乡镇干部超偏严重，忙乎起来却按下葫芦浮起瓢，还嫌人数不够，分身无术。大多数乡镇干部终年杂务缠身，忙于应付，头脑难得有清醒的时候。
二是“错位”。就乡镇政府而言，其基本职能应该是：在宏观上，主要通过贯彻党和国家及上级政府的有关政策、法规，通过制定适合本地实际的具体规章和管理办法来规范社会行为，通过制定辖区内经济和社会发展的中长期规划和产业政策，为经济和社会发展提供指导方向；在微观上，则通过必要的公共设施建设，为社会、经济的持续发展创造所需要的环境与条件，如良好的社会秩序，高素质的劳动力，良好的公共服务等，而社会的发展则主要靠调动社会自身的活力来推进。从目前一些地区和我们调查的情况看，乡镇政府虽然把领导经济建设作为本级政府最主要的职能，但在实现这一职能过程中，仍然习惯于老一套的管理方式，以行政命令代替市场规则的工作方法仍有一定市场，导致农民无所适从。以计划经济的手段管理市场经济，这种思维方式与管理手段的错位势必引发管理者与被管理者之间种种新的矛盾，加大了工作的难度。
三是“越位”。乡镇政府每年要用大量的时间和精力代财税部门向农民征收农业税、特产税、屠宰税等国地税及“三提五统”等费用。许多乡镇每年用于征收各种税费的时间和精力，大约要占其总工作量的80％甚至更高，是引发甚至激化干群矛盾的焦点。从法律角度讲，乡镇干部不是税官，不能充当税收的执法主体，勉为其难显得名不正言不顺，大多数乡官对此颇有微言，因此，“工作方法简单粗暴”的情况也难以避免。近几年，在征收税费过程中屡屡发生村民侮辱、欧打、围攻乡镇干部，农民为抗税服毒自杀等恶性事件。此类事件严重影响了党群关系，干群关系和乡镇干部在老百姓中的形象。
“上面千条线，下面一根针”，上面的各项任务都以指标形式分解到乡镇，任何一个部门都可以给乡镇发文，下达任务和指标，可以让乡镇去交帐。一年到头有没完没了的这达标，那规范化建设，不管是块块，还是条条下达的任务，板子都是打在乡镇上。乡镇一年到头没有轻松的时候，这个中心完成了，那个任务又来了。还有的一些地方和部门，什么都签责任状，什么都搞一票否决，什么都强调自己的工作重要，都要一把手亲自抓，都要开会部署，都要搞总结表彰，每个部门都在年终目标考核中掌握了几分，乡镇领导见了哪尊菩萨都要烧香，真是苦不堪言。
严重的人员超编
乡镇机构臃肿，人浮于事的矛盾十分突出。富余人员分流是乡镇政府机构改革的一大难点，尤其是边远山区的贫困乡镇。
首先，领导职数与行政人员严重超编。如某镇应有编制33人，原有班子成员23人，党政干部66人(不含“一条边”管理的站所人员)，在调查中我们发现，乡镇党委、政府班子成员中一正多副的情况十分普遍，干部的超编大都在100％以上。造成这一现象既有历史的原因，也有体制的因素。其超编人员主要来自三个方面：一部分是上级机关裁减下来的。历次机构改革中，上级机关难免要向乡镇分流，而乡镇是属末级基层政府，不可能再向下分流，因此一部分行政人员在乡镇这一级被滞留。一部分是从优秀村干部中招聘上来的。这样新人手上来了，老人手并没有退下去，只进不出，最后必然造成冗员淤积。另一部分(主要是领导干部)是从管理区、所属站所，林茶场等单位提拔上来的。这些乡镇直属单位的主要负责人工作有了政绩或达到一定年限，不提拔则伤其积极性，该提的提了，该下的却不能下，只上不下，结果只能造成兵多官更多的局面。如某县城关镇93名党政干部中，正科级9人，副科级43人，正副科级干部占干部总数的56％。
其次，分流空间狭窄，渠道不畅。绝大多数乡镇均以农业为主，乡镇企业、村级集体经济目前还很不成气候，有的还是空白，无容纳行政富余人员的条件。对于绝大多数乡镇富余人员来说，其分流走向主要是农业。
最后，与上级机关相比乡镇富余人员的素质相对较低，许多人多年忙于行政事务，无一技之长，加之长期在穷乡僻壤之中，对外面的世界一无所知，一部分乡镇干部脱离行政队伍后可能一时还无所适从。调查交谈中，不少干部表现出明显的无奈何不适应心理。
机关人员过多是造成农民负担过重，造成干群关系紧张的一个重要原因，分流机关人员势在必行，否则乡镇政府背着这个沉重的包袱，开创工作新局面谈何容易。 ‘
沉重的财政负担
现行的财政体制是1991年实行的“一级政府，一级财政，分灶吃饭”的管理体制。这种财政体制形成了上级不管下级， 自己找“米”下锅的现象。在一些不发达地区，乡镇企业发展不起来，村镇集体经济凋敝，财源萎缩，财政收入单一，财政供养人员过多，即使为了维持乡镇政府的正常运转，发放行政人员的工资，在不加重农民负担的情况下，也只能做“无米之炊”。更不用说进行有规模的基础设施建设了。
乡镇工作人员待遇微薄且难以兑现。乡镇行政人员工资低得让人难以置信。在被采访的10名乡镇党委书记中，他们工龄都在18年以上，学历 在大专以上，其月工资却都在700元以下， 乡镇一般工作人员也都在500元以下。如此之低的工资标准，还不能足额按月发放。
多年来的调资，增加离退休人员的工资和各种补贴都是上级下文，基层出钱，各种矛盾都压到了乡镇，乡镇无钱兑现，只有采取先“空调”后拖欠，从而使各种调资名存实亡。由于工资不能照发，补贴不能兑现，大部分干部职工生活陷入了困境，不仅农民上访，干部职工特别是一些离退休老同志拿着上级文件也上访，乡镇办公室整天“客满”为患，搞得乡镇领导不敢进办公室，整天为找“米”下锅，筹措资金而伤神作难，根本没有精力想大事。
有些乡镇领导为了找“米”下锅，不得不挖空心思，采取上有政策，下有对策，在统计数字上做文章，加大农民的纯收入以提高收费。有些乡镇在执行计划生育政策和可耕地无证建房规定时，采取“明不让生，让暗生，生后罚款； 明不让建，让暗建，建好后再罚款。”总是千方百计让农民掏腰包。
为了从根本上减轻农民负担，必须改革现行财政体制，变找“米”下锅为供“米”吃饭，乡镇经费应由上级财政部门统管，按月拨付， 切断不正当的财源渠道。
困难重重的条块协调
近年来，在乡镇机构中，随着一些机构的上级业务主管部门收编收权收钱的步伐不断加大，乡镇许多工作失去了应有的主动权和支配权，管理职能空心化。“七站八所”的设立，使乡镇政府机构大致划分为三种类型：
一类是以乡镇管理为主的块块机构：另一类是县乡共管的条块机构：再一类是上级管理的条条机构；其中条条管理的机构，职能虽然从乡镇政府中分出去了，而工作任务和工作责任仍落在乡镇党委、政府头上，客观上存在着“好的部门垂直了，中等的部门收走了，差的部门甩下了”的现象。
同时，在条块分割的体制下，乡镇和部门的权责双重借位、双重失衡。从一定意义上讲，乡镇是责大权小，而部门则是权大责小。这主要表现为权在上面，钱在部门，责在乡镇”。一方面是“管事的不管人，管人的不 管事”； 另一方面是“管得着的看不见，看得见的管不着”。乡镇这种条块分割，职能分散，权力分管的体制，严重削弱了乡镇政府的综合协调能力， 权威地位受到严重削弱，使乡镇难以形成集中力量办大事的合力，也很难提高行政效率。在调查中， 乡镇干部一致呼吁，此次机构改革一定要切实处理好乡镇政府与其职能部门的关系，用社会主义市场经济体制的要求规范乡镇职能部门与政府“条块关系”，还权于乡镇。
农民负担一直是个很敏感的话题，涉及到各个方面的利益。笔者并不否认农民负担过重有乡镇干部的责任，但他们的工作实际也需要给以必要的理解。好在湖北省已经在乡镇改革方面开始了大动作，我们真诚希望通过此次改革真正能让利于民，在减轻农民负担的同时减轻乡镇的负担。好在湖北省已经在乡镇改革方面开始了大动作，我们真诚希望通过此次改革真正能让利于农民，放权于乡镇，在减轻农民负担的同时减轻乡镇的负担。