摘要：取消农业税以后，农民负担确实大大减轻，但作为一个整体的农村问题依然严峻，并且取消农业税也给乡村治理带来了一些新问题，主要是农村公共物品供给无法达成、乡村组织无法有效应对社会危机以及乡村债务无法化解等，为了成功应对取消农业税后农村出现的新情况和新问题，必须正视取消农业税以后的乡村治理危机，以推动乡村治理的良性发展。
关键词：乡村治理；公共物品；社会危机；农村债务
取消农业税以后，农村形势发生了很大的变化。那么，取消农业税这一惠农政策对农村社会的发展带来了哪些影响？免税以后农村出现了哪些新情况和新问题？以及国家政策应该做出哪些调整？这一系列问题成为社会各界尤其是政府和学界所强烈关注的问题。就学界来看，对取消农业税以后农村形势的判断主要有两种意见，一种意见认为取消农业税具有革命性的意义，取消农业税从根本上减轻了农民负担，走出了“黄宗羲定律”的怪圈，农村形势大大好转，乡村治理危机得以化解，有些学者甚至认为免税后农村没有什么“问题”可研究的了；另一种意见则认为，取消农业税后农村形势依然严峻，农村问题并没有从根本上得到解决，取消农业税反而使更多的农村问题凸显出来。[1]
在笔者看来，取消农业税以后，农民负担确实大大减轻，并且得到了看得见、摸得着的实惠，干群关系也出现好转，这一点是毋庸置疑的，但应该明确的是，农村问题并不仅仅是农民负担的问题，农民负担问题背后也有着更深层次的原因。而最为关键的问题是，取消农业税也给乡村治理带来了一些意想不到的新问题，比如农村公共物品无法得到有效供给、乡村组织无法有效应对社会危机、乡村债务无法化解乃至农村黑恶势力沉渣泛起等，从这个意义上来讲，取消农业税以后，农民的税费负担问题是有了大大的好转，但作为一个整体的农村问题，依然严峻。也就是说，取消农业税以后，农村社会的发展和乡村治理确实面临着诸多的转机，但乡村治理危机依然存在。为了有效应对取消农业税后农村出现的新情况和新问题，国家政策应做出合理的调整，而首要的工作则是对取消农业税后的乡村治理诸问题有一个全面的了解，以成功应对各种危机，以免头痛医头、脚痛医脚。
一、取消农业税后的农村公共物品供给无法达成
税费改革乃至取消农业税以后，农村公益事业直接受到冲击，农村公共物品供给无法有效达成，农民的生产、生活受到了极大的影响。从税费改革的实施结果来看，确实减轻了农民负担，但是，国家在杜绝了基层组织加重农民负担的同时，也使基层组织干不成事，所以，税费改革在减轻农民负担的同时，由于基层组织的严重缺位，致使农村公益事业无法举办，给农民福利和权益造成了新的更大的损失。
取消农业税后，举办公益事业非常困难，分散的家庭经营本来就不好组织，现在又不缴农业税费了，基层干部在管理上是想“扣”扣不住，而乡镇体制改革又导致政府权力弱化，农村思想政治工作更加弱化，“现在的老百姓是越来越调皮”，而基层组织则缺乏强有力的管理手段；农村现在是“多数服从少数”，少数人不同意，公益事业就办不起来。如果基层组织要强行实施，那些不同意的个别人，动不动就去上访，而且往往是越级上访，基层干部就要挨批，越级上访挨批的更重，这样一来，农村公益事业的兴办就成了泡影；现在的情况是，国家给钱都办不成事，比如在笔者调查的湖北的一个乡镇，镇里要修一条路，国家有配套资金，可就是有一些老百姓不愿出钱，哪怕是十几块钱，而国家发给农民的粮食补贴基本上起不到什么作用，都用来打麻将了，在该镇的干部看来，种粮补贴倒不如集中起来，用于村庄的公益建设。[2]
农业生产中最大的问题就是农业用水的问题，土地承包到户以后，土地细碎化现象严重，插花地较多，所以农业生产用水是一家一户办不成，也办不好的事，取消农业税之前，在农民负担中，有一项就是水费，放水都是由基层组织来统一组织的，而农民也会以不交税费为由要求基层组织在农业生产需要用水时组织放水，取消农业税后，乡村干部不找农民要税费了，而农民需要水时，也找不到干部了；如果要自己放水，就有人搭便车，上游的人就专门等着下游的人放水，“搞（偷）水又不犯法”，这样一来，大家都不去放水了，虽然水源条件很好。这导致农业生产受到很大的影响，在笔者调查的荆门农村，2005年恰逢大旱，据村民估计，今年的粮食减产甚至比以前的农业税费还要多。由此看来，取消农业税以后，由于乡村组织在公共物品供给上的缺位，农民所要面对的风险较之以前还要大，面对大旱，现成的水利实施用不成，农民之间相互猜疑，整个村庄弥漫着一股互不信任的氛围，要抽不成水都抽不成，要干死都干死，你要是抽水就会有人搞破坏，不是电线被偷了，就是毛渠被扒开了，由于缺乏一个强有力的组织者，农民之间的合作简直比登天还难。[3]
农业生产是与现代化工业生产迥然不同的，所以，农民的公共生活和农村的公共物品供给也不一定非要达到城市的标准。现在最突出的问题是，取消农业税以后，农民变得非常“散”，甚至可以说比任何时候都更像“小农”，集体的事情非常难办，甚至办不成，平时开个会都开不拢，要解决这些问题，政府应该拿出切实可行的措施出来。
另外，取消农业税以后，农村的公共卫生问题进一步凸显出来，血吸虫病、肝病都传染病在一些地区又死灰复燃，并有进一步蔓延之势，严重威胁到广大人民群众的身体健康甚至生命。在笔者调查的湖北洪湖渔村，灭绝多年的血吸虫病又复发，全村患血吸虫病的就有100多人，毛泽东在上个世纪60年代指出“把医疗卫生工作的重点放到农村去”，“送瘟神”取得成功，可今天，取消农业税后，据当地一位乡镇财政所的所长讲，用以防治血吸虫病的专项资金下放后，被乡镇挪作他用，用来保运转，保吃饭了，所以，我们在湖区看到的都是 “本区有血吸虫，禁止下水” 标语，可农民是要种田的，要捕鱼的，怎么能不下水呢？
分田到户以后，国家逐步撤离村庄，取消农业税以后，为防止农民负担出现反弹，又实施了乡镇体制改革和合村并组，并且取消了村民小组长，这样一来，在取消农业税以后的乡村社会中，就面临着一个公共物品供给何以达成的问题，毫无疑问的是，笔者的调查也显示，基层政府应在农村公共产品供给这一问题上负主要责任，而当前最为现实的问题则是，在乡镇体制改革不断弱化乡镇权力的情况下，我们怎样才能让基层政府有能力负这个责任。
二、取消农业税后的乡村组织无法有效应对社会危机
进入2004年以来，中国数省市相继发生了禽流感疫情，与2003年非典不同的是，禽流感大多发生在农村地区，而2004年以来的中国农村，则正在进行以税费改革为核心的一系列改革，包括乡镇体制改革和合村并组，至2005年下半年，这一改革基本告一段落，突然而至的禽流感疫情直接拷问免税后乡村组织的危机应对能力。
农业部2005年11月11日发布：湖北省京山县发生高致病性禽流感疫情。而此时笔者正在京山县邻县的农村做调查，亲眼目睹了税改后的乡村组织是如何应对禽流感危机的，并做了相关的调查，发现日渐弱化的乡村组织在社会危机面前是何等的被动和无力。
在笔者调查的一个村，村干部于11月11日到镇上参加预防禽流感的动员大会，这是第六届村委会选举结束后，经选举产生的村两委成员到镇里参加的首次大会。在取消农业税后举行的本届选举中，为了减少村干部的人数，原则上实行书记主任一肩挑，想任书记一般必须先参加村委会主任的竞选，竞选村委会主任成功后，又是党员的，再参加党支部的选举，该村的选举结果就是书记兼主任1名，会计、治调主任和妇女主任各1名，共有4位村干部。该村是由两个村在取消农业税后合并的，其中一个村在税费改革前共有16个村民小组，税费改革后为了减少干部人数，将村民小组合并，变为9个，与之相邻的一个村在税费改革前有8个村民小组，税费改革后减少为4个，2005年初，这两个村合并为一个村，共有13个村民小组，人口3100多人，现在则由这4名村干部管理13个村民小组，810多户，3100多人，方圆5公里左右的区域，这样的一个区域范围在农村与在城市完全是两个不同的概念，并且村民住的较为分散，路又差，对村庄治理造成了比较消极的影响。
在会上，镇里要求村里每天上午9点钟之前必须向镇政府报告本村家禽有无异常情况，镇里安排专门的工作人员24小时值班。虽然镇里要求村里在每天上午9点钟之前必须将本村的情况上报，村干部对之的理解却耐人寻味，9点钟之前，必须打电话“报告”有事无事，至于是否真的有事无事，那就是另外一个问题了，这就是村干部对上面政策的理解，也就是说，有没有发生死鸡的现象，有无疫情，这都不重要，重要的是要打电话报告。在笔者调查的村，该村的村会计负责每天向镇里报告本村的情况，据笔者观察，他每天都是在没有做调查的情况下向镇里打电话报告：“我是某村的，我们村无异常情况。”在笔者和他在一起的7天里，他每天都是这句话，这在他自己看来，也是欠妥的，但合村并组后的乡村组织状况迫使村干部只能这样做，如果让他自己亲自到各组去检查的话，全村13个小组，最远的离他家有5公里路，别说早晨９点以前，就是到晚上９点也很难把全村的情况了解清楚，用他的话来说就是，别说鸡死了不知道，就是死了人，也很难在短时间内获得消息。
在一个3000多人的村子里，仅靠4个村干部肯定是无法应对禽流感疫情的，最好的办法是在每个小组设一名信息员，可镇里不出钱，村集体也没有了经济能力，而如果村民小组长还没有取消的话，村民小组长无疑是最好的信息员，这种工作也最合适由村民小组长来做，因为村民小组是从“三级所有，队为基础”中的生产队转化而来的，是一个完整的生产、生活单位，是一个真正的熟人社会，而村民小组长就生于斯、长于斯，生活在本组老百姓中间，熟人社会中邻里之间的消息流通机制，甚至让他足不出户就可以知道组里发生的大小事情，就连两口子闹矛盾、谁家来了亲戚这样的事情也会在瞬间传遍小组，更为重要的是，小组长是管全面的，没有他不管的事情，上面交代下来的事情，“一个都不能少”，任何一项政策，也只有落实到了小组这一层面，才算得到了真正落实，村民小组可以说是当代中国的一个最基层的政治单元，甚至可以说，村干部可以没有，村民小组长绝对不可以没有。在2003年，当非典肆虐时，村干部在进村的路口值班，村民小组长24小时准备向村里报告各组的情况，每天都组织村民查体温。村民小组长不光将上面传达下来的每一项政策传达、贯彻到位，还要组织本组村民修路、维护水利设施以及调解纠纷等，一位村民小组长每年的工资一般也不过是1000元左右，而在有些地区的农村，村民小组长几乎是不拿钱的，每年的工资只有200到300元，以成本过大为理由取消村民小组长肯定是不合适的，这种过于偏激的改革措施，大大削弱了乡村两级组织，虽然旨在减轻农民负担，维护农民权利，但却导致国家政策无法得到有效的贯彻落实，使农村出现没人管事的局面，大大损害了农民的福利和权利。
也就是说，取消了村民小组长，村民小组依然存在，人没了，事依然在，比如村庄道路失修、堰塘荒废、渠道老化，却没有人管，严重影响了老百姓的生产、生活。在这次防治禽流感的行动中，如果有了村民小组长，村里就成了“总机”，每天定时接受小组长的报告，而小组长生活在村民中间，在村民小组这样一个真正的熟人社会里就非常容易将真实情况随时收集上来，并且成本会非常低。
对于防治禽流感，乡镇一级迫于上级的科层制压力，态度是非常鲜明和强硬的，但在行动上却并没有采取到位的措施，这主要是因为，税费改革以及乡镇体制改革，使乡镇财源枯竭，乡镇权力弱化，在减轻农民负担的同时，也使乡镇一级做不成事，对于禽流感这么大的事情也只能采取一种形式化的应对方式，也就是打打电话、发发资料。但现在的社会是一个高风险的社会，高风险的社会则需要政府具有相应的危机应对能力，在广大的乡村社会则需要一个强有力的乡村组织体系，而目前的乡镇体制改革和合村并组则无疑与这一要求背道而驰。
在一个日渐开放的全球化社会中，中国正步入一个高风险的社会，非典、禽流感等接踵而来，而乡村社会黑恶势力的沉渣泛起也使日渐弱化的乡村组织面临着严峻的考验，如果遇到全球性的经济萧条，这些问题会更加突出，势必会影响到中国农村的稳定和中国现代化的顺利推进，为了成功应对各种危机，构建一个强有力的乡村组织体系，则显得比任何时候都更重要，正所谓“基础不牢，地动山摇”，而以削弱乡村两级组织为宗旨的合村并组和乡镇体制改革，则在减轻农民负担的同时，又使我们不得不面对另一个更为严峻的问题：取消农业税后的社会危机，谁来应对？[4]
三、取消农业税后的农村债务化解无望
数额巨大的村级债务一直是乡村治理的一大隐患，税费改革后，农村债务的化解更是难上加难。笔者在湖北某县就该县的乡村债务问题做了较为详尽的调查和了解，笔者从该县经管局得到的资料显示，该县的村级债务总额为3，2亿元，共378个行政村，村平82万，村级债务构成非常复杂，有银行贷款、农经会借款、单位贷款以及农民个人借款。形成村级债务的原因也非常复杂，普九达标、道路建设、村办企业、农林开发、管理费开支等，至2004年初，该县已化解债务4000万元，省里则要求3到5年完全化解村级债务，可省里是只给政策不给钱，基层为了化解村级债务，把能用的办法都用尽了，该想的办法都想尽了，而村级债务却依然岿然不动。[5]
取消农业税后，化解村级债务有三难，一是禁止增加债务难，村村通公路建设、办公费（税改、土地延包的资料费就是一笔很大的支出）、乡镇垫交的生产水费，以及村里把原来的抛荒田重新包个人来种，但现在取消农业税以后，那些原先将田抛荒的承包户又回来争田，村里只能给那些新承包户以补偿，这也需要钱，这些都形成了新的村级债务；二是化解债务难，办法都用尽了，为了化解村级债务，这两年还掀起了拍卖集体资产的高潮，该卖的集体资产都卖了，现在农民仍欠集体税费一点八个亿，可省里的政策是暂停清收农民的尾欠款，过去农民所欠税费一概抹平，在村干部看来，这一政策实际导致村级债务的化解看不到任何希望，笔者在中部几个省份的农村调查时，乡村两级干部反映最多的问题，就是国家应解冻禁收取农民税费尾欠的政策；三是处理债权—债务关系难，为讨债上访的人很多，一个村的原任村支书在任时为了上缴国家税费向亲戚里借了10万元钱，但上面一直没有一个说法，现在10家亲戚有6家不来往了，甚至有一个亲戚扬言要杀他全家，如果不还债的话。还有一个村干部原先借了2万元垫交税费，讨债无望就把状告到了一位省领导那里，在上面的压力下，包村的县纪委书记只好利用自己的关系想办法先从县财政搞了一点钱给他，暂时息事宁人。诸如此类的事情很多，一般的处理方式就是给他们几百元钱，外加无法实现的承诺，敷衍了事。
笔者在该县的一个乡镇调查时了解到，目前，全镇村级债务由3700万减少到2900万，为了化债，村级集体资产是该卖的都卖了，该想的办法都想尽了，但当前农村债务化解仍是非常困难，因为村级债务不是国债，上级给的10个化债办法，能落实下来的一条都没有，只给政策不给钱。由于乡村债务量大，涉及面广，已严重影响了基层组织的运转，现在，经常有为讨债上访的，给乡镇造成了很大的政治压力，税费改革乃至取消农业税以后，农村债务的化解几乎看不到任何希望，农村债务就像一个火药桶，如果国家不采取切实有效的措施，迟早会爆发，致使当前的农村社会发展和乡村治理面临着严重的潜在的危机。
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[1] 贺雪峰，《取消农业税后的农村形势依然严峻》，《经济观察报》，2005年8月15日。
[2] 申端锋，《税费改革后的中国农村：问题与对策》，《甘肃理论学刊》，2005年第6期。
[3] 贺雪峰，《农民合作：熟人社会的行动逻辑》，《华中师范大学学报》，2004年第1期。
[4] 申端锋，《禽流感拷问税改后乡村组织的危机应对能力》，《调研世界》，2006年第2期
[5] 申端锋，《税费改革后的中国农村：问题与展望》，《国家行政学院学报》，2006年第1期
