[摘要]城市化进程加速过程中政府征地与农民利益之紧张关系表现在征地与补偿、失地与再就业、养老与保障、村级经济发展等四个方面。造成这些紧张关系的原因是多方面的，而国家制度安排是根本性的。改革现行的土地补偿机制，实行合理的土地补偿机制；实行村集体可留用地制度；实现土地的资本化，放活土地的经营产权，实行租赁或者入股分成制度；适当提高失地农民的社会保障标准等等，是可能的解决思路。
[关键词]城市化；土地征用；农民利益；国家与社会
自20世纪80年代以来，公民社会理论在西方复兴，并逐渐在中国形成一场严肃的学术讨论，为研究中国的国家与社会关系及现代化发展提供了一个新的分析框架和解释模式。随着市民社会研究的深入，有学者提出从对市民社会理论的范式研究分析转入范例研究。中国农村的村民自治正是作为这样一个范例引起了学者的普遍关注。目前学者们的视野已由村民自治扩展到整个农村政治，对村级选举以外诸如税费改革、土地制度等农村政治的相关因素也进行了深入讨论，形成对农村政治从点到面的研究趋势。
随着社会不断发展，农村的城市化越来越成为农村政治新的关注点，在我国东南沿海等发达地区表现得尤为突出。城市化伴随着农村大量土地的征用，牵涉到农民的切身利益，从而引致地方政府与被征地农民之间的一系列紧张关系。
这些紧张关系具体表现在哪些方面，其产生的原因是什么？城市化进程中反映出来的国家与农村社会的关系有什么样的特质？本文试图在对宁波市W 村个案分析的基础上对这些问题作出探讨。
一、城市化进程的加速与政府土地征用
近年来，宁波市不断完善城市功能，调整城市布局，进行城市空间资源的合理配置，充分发挥大城市的"聚集效应"和"规模效应"，城市范围不断扩大。新世纪之初，宁波市又进行了新一轮的城市总体规划，使城市规划区从原来的1965平方公里达到2560平方公里，力争建成国际化大都市。其中，Y 区②中心区将以发展商业住宅为主，辅之以无污染、无噪声的轻工业和高新技术产业。自1992年至2002年6月底，Y 区B 镇因工业化和城市化发展需要，已征用土地面积达14698亩，近三年来土地需求量增长尤为迅猛：2000年征地2945亩，2001年征地1230亩，2002年仅上半年征地就达3029亩，因此，中心区域内的行政村土地征用都已超过土地总面积的60%，有的村甚至达到了90%.
伴随着城市化进程的不断加快，非农土地的需求越来越大，政府不断加大征地速度。与此同时，越来越多的农民失去土地，成为无地农民或余下的土地无法为他们提供生产和保障功能，因征用土地而引致的紧张关系开始凸现。
为了比较明确地对这种紧张关系及其产生原因进行分析，笔者从B 镇所辖行政村中选取W 行政村作一个个案分析。选取W 村的理由有三个：其一，W 村地处Y 区中心开发区行政管理中心，村域面积适中，人口数量规模中等，易于把握全村基本情况；其二，从W 村经济发展水平来看，无论是集体资产还是农民人均收入，都在全镇内处在中等偏上水平，能比较准确地反映征地行为对失地农民的普遍影响；其三，W 村土地征用已达90%，实施了货币安置，村民已整体转为非农人口，更有助于分析城市化对失地农民产生的影响。
W 行政村地处Y 区中心区核心地带，由五个自然村组成。全村现有村民692人（其中社员650人）；另有外来人口近500人。全村土地面积约0181平方公里，其中实有耕地面积1083亩。
至2001年年底，全村累计被征用土地面积达980194亩，占总耕地面积的9015%；人均耕地面积由1992年的1178亩迅速减少到2002年的0125亩。目前仅剩的100余亩耕地，按照中心区整体规划也会被逐步征用。
从1994年到1996年，处于城市化建设开发初期，土地征用数量比较少，其中1994年减少的1419亩土地主要是用于乡村水利建设以及农民建房用地，1995年Y 县中心开发区成立，城市基础设施开始投入建设，征地需求因而加大，1995年和1996年共征用的130多亩土地中有近110多亩用于修建Y 县大道。从1997年开始，随着建设项目的增多，城市化速度加速，土地需求量增大，中心区加快了土地征用速度，W 村每年有100多亩的土地被中心区征用，特别是2000年达到征地的最高数字，一年就征用了39514亩土地，占全村土地总面积1P3强。
表1W 村1994年-2001年历年土地征用面积变化
二、政府征地与农民利益的四种紧张关系
在中国，土地对农民来说有着极其重要的意义，不仅为占中国人口65%以上的农民提供着最基本的生产资料，而且也是农民的重要保障机制。为顺利地推进城市化，保证农民不因失去土地而生活水平下降，并给城市化制造人为障碍，政府采取了发放土地补偿费、安置部分失地农民再就业、提供社会养老保险等措施。这些措施是否到位、能否与农民的利益需求达成一致，直接关系到政府与农民利益之间关系的紧张程度，这些紧张关系主要有以下四种表现。
1.征地与补偿
征用土地是国家为了社会公共利益的需要，依照法定程序将集体所有的土地转变为国家所有，并依法给予被征用土地的单位和原土地使用者一定补偿的行为。农用土地的征用补偿有四个方面：一是青苗补偿费，补偿归农户所有，其原则是种什么补什么，根据种植作物的正常产值进行补偿，同时对因种植作物而搭建的标准大棚设施予以赔偿；二是农民的劳动补偿即劳力安置补助费，其标准是根据近三年土地的平均产值的4-6倍，其中交通道路建设用地取4倍，公用事业建设用地取5倍，其他建设用地取6倍，全区目前都定位6倍；三是土地补偿费，农村土地属集体所有，政府征用后土地的集体所有权就变成国家所有权，土地补偿费归集体经济组织所有，根据土地征用的用途不同，交通建设用地取土地平均产量的7倍，公用公益事业建设用地取8倍，其他建设用地取9倍；四是地上附着物补偿，包括地上地下的各种建筑物、建构物的拆迁和恢复费用，主要牵系到农民的住宅用房、非住宅用房、农用仓房及附属用房，政府一般实行调产安置或货币安置。青苗补偿费与地上附着物补偿征用时直接支付给所有者，安置补助费则按照需要安置的农业人口数计算予以发放。
从W 村来看，几年来，全村已被征用土地980多亩，中心区支付给村里的补偿费用累计达3147175万元，平均每亩土地的补偿费为3121万元。从历年的补偿费用来看，最初的补偿价格非常低，如1996年交通道路用地110多亩，每亩补偿仅有7500元，以后的征地补偿逐渐从2万多元提高到2001年的每亩征地补偿415万元。为保证征地补偿费的统一管理和使用，保证公正、公平、合理的安置，并没有直接就将劳力安置费发放到个人，等到全村土地大部分征用后才统一发放劳力安置费，对最初失去土地的农户首先实行调地安置或者发放生活补助费。到2000年底，全村征地已达80%，村民们开始抱怨失地后的各种困难，担心村组织领导挪用土地补偿费造成资产流失，纷纷要求进行货币安置。2001年4月，W 村根据大部分失地农民的要求，依照《Y 县土地征用补偿安置暂行办法》的规定，在镇政府的主持下，实施了一次性货币安置，受益的社员达663人，共计发放了1147172万元安置补助费，平均每人17311元。
土地是农民最基本的生产资料，也是农民最基本的生活保障。征用农地时所付的补偿费，能不能抵得上对农民来说的这两个"基本"对农民来讲是同意征地与否的重要参考依据。一方面，几乎所有的农民都认为补偿费太低，每人拿到手的1万多元作为农民失去生产资料后一切支出的来源，按当地城市的生活水准来支付衣食住行以及子女就学、医疗保健、养老等生活支出是明显不够的。调查问卷显示，补偿费才发放一年多就有1P3的家庭的补偿费已经差不多用完，有一半家庭的补偿费已经用完。另一方面，政府给予农民的货币补偿数额与政府将土地进行拍卖的价格差额巨大，引起农民的心理不平衡，认为政府是在赚农民的土地钱，纷纷要求政府再给予补贴。最近，政府将征用土地作为房地产等商业性开发转让而进行土地拍卖已达到150万元每亩，2002年8月份政府在拍卖几块商业用地时，最高的达到300万元每亩，从而与农民拿到手的那笔钱构成了巨大的反差，引起了失地农民的强烈不满。政府虽然也考虑到农民的困难并且力图给农民带来更多实惠，但是，政府更多考虑的是推进城市化所需要的开支与自身财力不足之间的矛盾。另一方面，如果过于抬高土地转让价，投资商如无利可图，城市化的进程将会受阻。
2.失地与再就业
虽说征地补偿能暂时缓解失去土地给农民带来的压力，但是有限的补偿费用不能给失地农民带来长期的生活保障，只有真正实现农民从农业到非农的有效转移，农民得到再就业，才能根本改变失地后出现的困境。因此，如何安置失地农民是关系到城市化建设能否获得一个稳定环境的根本所在。根据Y 县（2000）68号文件《Y 县中心区征地农业人口安置暂行规定》，政府在征地之后对被征地村农业人口的安置措施主要有：第一，中心区被征地村农业人口的安置应坚持"货币安置自谋职业为主，经济补助推荐就业为辅，因地制宜多种形式并存"的原则。第二，中心区被征地村农业人口的安置工作由中心区管委会和有关镇政府共同负责，被征地村具体落实；第三，安置被征地村农业人口的同时，中心区管委会分批办理农转非手续，并统一由劳动部门发放就业登记证，被征地农业人口面向市场就业，与城镇青年、城镇失业人员同等管理，根据自身条件参与社会竞争就业和自谋职业。而中心区劳务公司也积极寻求安置就业机会，为被征地农业人口推荐就业岗位：首先，开拓就业门路，动员镇内村内企业优先安排那些土地被征用的农民进厂务工，把旧村改造后建立的街面房提供给失地农民，开展经营活动。其次，建立就业网络，通过建立区、镇、村三级管理网络，既摸清失业农民的就业意向，也摸清企业的用工要求，建立横向信息交流网络，及时提供就业信息。第三，加强岗前培训，由政府对失地农民进行有计划的岗前培训，使其掌握一技之长。最后，建立岗位托底用工补助，由政府花钱买岗位，在保洁、保绿、保安等社会公益岗位和其他非生产经营岗位上招收失地农民，实行政府用工补助，挖掘适应失地农民的潜在岗位，帮助他们尽快就业。
城市化过程对吸收农村剩余劳动力作出了巨大贡献，但当地农民直接享受到的份额是有限的。在W 村，共有劳动力380人左右，有些村民早在失地之前就以非农业作为主要工作，但仍有100多人一直以从事农业为主，只是到2001年实施货币安置后，村民已经无地可种，从事农业的农民才减少到30人左右。
据村领导及村民反映，能拥有一技之长的农民，有关系介绍就业的农民，以及具有年龄优势和体力优势的农民，还是能够找到一份工作的。
但是那些没有专长、文化知识层次低、又上了一定年龄且一直以种地为生的农民在失地后就一直闲着，靠吃老本。从W 村村民的年龄结构上分析可知，男45-60岁、女35-55岁年龄段的中年人就有173人，相对于年轻一代，他们缺乏知识，文化层次低，从而缺乏对于就业岗位的竞争能力；相对于老年人，他们不能享受老年劳保费，缺乏基本的社会保障。而这部分人口往往在家庭结构中是上有老下有小的顶梁柱，没有稳定的收入来源会对整个家庭生活产生极大的危险。
对于部分老年人来说，现有的老保费尚不能满足生活需要。政府提供的就业培训机会还太少，农民即使接受了短时间培训，其效果也不大。目前，随着劳动密集型产业向技术密集型产业转型，能满足传统农民就业的岗位实在少之又少。
如坐落在W 村内的某机械制造有限公司，有职员150人，由于需要的都是技术熟练工人和脑力型人才，村里农民在里面就业的仅5人。加上目前随着城市化规划的调整，政府对各行政村土地开发实施严格控制，使得村里想占用村级土地修建新的标准厂房的愿望也落空，无法创造更多的就业岗位和机会。另外，提供的非技术性就业岗位，例如环卫清洁、绿化、保安工作也是非常有限的，W 村目前有环卫清洁工人5名，花木绿化管理人员1人，新村门卫4人（由物业公司从外地招工），这些岗位对于大量需要就业的农民来说只是杯水车薪。
3.养老与保障
建立起完善的农村社会保障体系是政府的重要职责。按照坚持国家、集体、个人三者共同负担的原则，政府按政策为失地农民提供了如下保障：一是养老保险费，以35岁为基准，政府补助2500元作为养老保险费，从劳力补偿费中统一支出，每增加一岁投保额相应增加30元，每减少一岁投保额相应减少30元。年龄达到60岁的男性老人、55岁的女性老人其养老保险费一次发放到人，以后不再享受养老保险待遇。二是医疗保险，政府采取商业运作的方式与保险公司合作，由镇政府统一每年给每位失地农民出资30元、个人出资20元的方式给农民办理医疗保险。三是村级老年劳保费，根据村集体实力由村组织和镇政府共同负担，按季度发放给失地老人以做生活补助。
从本来就不多的劳力安置费中再拿出2500元作为养老保险费，由镇政府强制给农民统一办理养老保险，遭到农民的普遍反对，一方面这减少了农民能拿到手的现金，另一方面，等达到享受年龄时，能够享受到的养老金实在太少，仅仅每月25元左右。而如果想要达到城镇职工养老保险待遇，按照保险公司的养老保险办法测定，以45周岁为标准，农民需要自己补缴一笔215万元左右的养老金，才能到60岁时享受每月200元的养老金待遇。
另外，依靠集体收益来提高村民福利待遇是村级经济发达地区的基本途径。W 村近几年来村集体经济得到了较快的发展，村经济合作社资产达1623万元，加上历年征地政府所拨的补偿费剩下的2000万元，同时依靠稳定的厂房出租收益和投资收益，近五年来集体收入得到了不断提升，村级可用资金由1997年的33万多元增长到2001年的142万多元，5年之间村集体收入增长了4倍多。这就为农民福利提供了资金来源，2000年村里老年人每月享受到70元老保费，2001年增加到100元，年底还进行了第一次集体福利分红，每位社员分红300元。但是，由于村集体经济扩大规模受到城市规划建设制约，村域内不能再另建企业用地，甚至村内企业要搬迁到中心区统一规划的工业园区，因此，试图通过进一步扩大工业发展、提高村级收入来提高村民的福利待遇似乎也前途不妙。
4.村级经济发展的瓶颈
如上所述，要提高农民的福利待遇，单单依靠政府是有限的，在经济发达地区的农村由于集体经济实力得到不断增长，因而也就在某种程度上化解了失地给农民带来的困难。但是，这种有效解决方式的前提是村集体经济实力要不断增强，而这不仅需要村内企业自身规模不断扩大，还要引进更多的企业。可是，在Y 区，自中心区成立以来，政府为保证城市规划建设的统一，避免违章建筑以及环境污染，各行政村村级留用地开发受到控制。近两年来，村集体想在村域内批地自建厂房引进企业根本没机会。按照政策规定，完全城市化的村庄可实行村经济合作社留用地制度，根据土地总面积可有6%-10%的留用地作为村集体经济发展和农户建房需要，这样W 村起码可以有65亩以上的土地作为留用地使用。
但是由于村级留用地缺乏规范操作政策，实际申请难度太大，村里没有自主权，无法实现村集体经济的发展和保值增值。
另外，村民建房用地也成为政府与农民紧张关系的导火线。为了改变农村居住房布局凌乱、居工混杂、环境差乱的旧村形象，提高城市土地利用率，发挥城市基础设施的规模效应，中心区的农村正在实施旧村改造计划。在W 村，已有三个自然村实施了改造，农民居住进公寓式的高层住宅楼，但是围绕房产认定、房产补偿和新房差价，引起了很大的争论。农民认为只要是自己的房子不管用途如何，都要统一补偿，而政府按政策严格区分了住宅房、非住宅房。农民要求政府应该无偿地以旧房换新房，政府则认为农民必须补贴相应的差价才能购房，新房超出面积按商品房价格计算，而旧房超出面积则按重置价格结合成新后再增加150%-230%的比例给予补偿。
结果，再加上适当的装修，不少农户仅因旧房置新房就花费了一两万甚至三万以上，劳力安置费仅因此就花去一大半。
再者，在农村，农民家庭子女多，成家立业后都要分家自建住房，有没有新房甚至是影响成年男女成家的关键条件。可是，政府为城建规划统一，禁止农民私自建房，违者自负，不予赔偿，只能是统一修建购置住宅房，但是依照旧房置新房的要求，必须是以商品房价格交易，这必然给农户设置了很高的门槛。
近5年来，围绕城市化征地问题引发了一系列的农民与基层政府之间的冲突，其主要原因就是上述的几个方面。农民上访次数一直居高不下，并且集体上访、重复上访、越级上访的趋势有增无减。其中1999年到2001年全镇集体上访次数分别为4、6、5次，2001年集体上访人次达109人次，而且越级上访甚至到中央，给地方政府带来了极大压力。在农民与政府关系日趋紧张之时，作为处于政府与农民之间的村委会包括村党支部同样处在左右为难的境地，而在政府不断加强对村领导的控制后，农村村组织趋于失去权威化的困境。在今年的浙江省第六届村委会换届选举当中，W 村541名选民，就有72人对村级领导失去信任而放弃参与，而在海推候选人中村主任被推荐人数达56名，原村主任仅得票170张，村民对村级领导的成见可见一斑。全镇海推共产生了1261名村主任候选人，2698名委员会候选人。正式选举时，29个行政村有6个村进行了第二轮主任或委员选举，另有1个村主任和委员都没过"两个半数".
三、原因分析
1.政府主导型城市化模式与城市化进程中的泡沫
城市化是经济现代化进程的大势所趋，是发展中国家农村发展的必然选择。推进城市化既是社会自身发展的客观要求，也是国家发挥政府职能的重要领域。
改革开放以来，尤其是在我国东南沿海发达地区，随着农村工业化的不断发展，农村地区特别是城郊型农村利用天时地利进行自发型的城市化（尤其是城镇化），为广大农民提供了非农就业的机会，这在浙江温州表现得尤为突出。那种家庭作坊式的工业发展不仅满足了农民经济发展的需要，而且使农民脱离农业生产，实现了产业的有效转移，并且提供了大量的就业机会，从而保证了从农业到非农业的平稳过渡，避免了产业转移带来的冲突。
在宁波Y 区，非农化产业也得到了极大的发展，不少农村早已"处处是工厂".B 镇2001年实现工业总产值44127亿，农业总产值（包括多种经营产值）仅1129亿，两者比例近40∶1.但是在以政府主导型的城市化发展中，政府的作为加快了城市化发展步伐。宁波市提出了建设国际化大都市的规划，力图加速实现现代化，在Y 区中心开发区推行发展行政、商业、住宅适当兼工业型的城市规划，这样在短期内不可避免地制约着产业的有效转移。快速城市化，主要是推进城市化基础设施建设，于是一个个形象工程出现在人们的眼前，大广场、大草坪、大绿地、宽畅的道路、超标准政府大楼，等等。可是，政府往往忽略了为失地农民提供更多的就业机会，难以保证失地农民产业的有效转移。例如在W 村，30多个征地项目中，只有4个项目是用于企业办厂发展，其余用地基本上不能产生就业岗位。同时，在实现农民产业有效转移过程中，如果农民能自己主动地转业会更易于实现非农化，但是在W 村目前的25家个私企业中，大部分企业主都是外地人，真正属于本村人办的企业只有少数几家，这在某种程度上说明农民自觉转业还是比较少的。另外，在这种政府主导型城市化发展中，政府较关注的是城市基础设施建设和工业化发展，往往忽视对第三产业的扶助，而完全依赖工业的就业是有限的。
近几年来，各级地方政府，从省、市、区到县、镇都在加大力度进行招商引资，大搞工业园区开发，形成全国上下到处都是开发区，处处圈地搞建设。地方政府之间大搞竞争，竞相提供更为有利的投资环境，于是降低土地转让价格以吸引外来资金成为各地政府博弈的着眼点，同时也成为投资商力求减少支出的砝码，为此，政府在征用土地时不得不尽量减少土地补偿支出，其结果就是损害了农民的利益。
政府为控制土地一级市场，保障城市化建设统一规划而大量征用土地，将农村土地纳入政府控制之中，实行土地储备制度。于是，许多没有项目、没有规划的征用土地就不可避免地出现征用后仍在耕种甚至抛荒的景象。在W 村，有近90亩土地来不及开发但是灌溉设施又被破坏而不得不被抛荒。就全镇来说，数目更是惊人，征用后农民仍在耕种的田地面积达3720亩，被抛荒的土地面积也有1089亩。而当政府急于推出土地开发，廉价出让给开发商时，有些开发商并没有及时投资，或者稍稍开发以表样子，结果出现了大量空置土地，这可能是开发商资金不够，但也可能是等待地价上涨再转让以赚取暴利。
这在某种程度上揭示了城市化进程中的泡沫现象。同时，因为土地得不到及时转让，也就无法支付农民的土地补偿，全镇就有2186亩预征土地款没有支付给行政村。而没有及时支付补偿费的征用土地，一旦随着土地价格的上涨，如果农民没有因此而增益，肯定会激起农民的不满，势必加重政府与农民的紧张关系。
2.土地收益分配不合理
土地是不可再生资源，更是国家积累建设资金的重要来源。因此，各地政府在城市化建设中，纷纷建立土地储备制度，其目的就是为了垄断市场的土地供给，加强政府对土地市场的宏观调控作用。国家限制土地集体所有权的目的就是想通过土地使用权出让来积累城市大规模建设资金，这对于资金稀缺的政府来讲尤为重要。
土地转让产生了较大甚至是巨大的收益，但在分享土地的转让收益时却往往忽视了土地的天然拥有者农民的利益。《土地管理法》第55条规定："新增建设用地的土地有偿使用费，30%上缴中央财政，70%留给有关地方人民政府，都专项用于耕地开发。"在这里，政府是否将土地有偿使用费真正用于耕地开发是一个问题，而忽视农民合理分享土地增值则更显立法者的霸道。
因此，仅仅补偿给农民一笔规定的费用，没有保障农民随土地增值而受益，这就必然导致了土地收益分配的不公平，引致农民对政府的不满。这是当政府在拍卖商业开发用地成交额达到150-300万元后农民强烈要求增加土地补偿额的原因，更是政府为什么在以后的征地中感到困难重重的问题根源。
当然，在政府征地中，用于公共基础道路建设和政府单位的用地基本上不能产生转让收益，甚至政府还得给予财政补贴。其他事业单位用地、农民住宅房用地也不能产生很大收益。但是"农民的目标取向与政府的目标取向有时是不相同的，其中主要的目标冲突表现在以下几个方面：（1）宏观利益与微观利益的冲突；（2）集体、国家利益与个人利益的冲突；（3）长远利益与当前利益的冲突".③并且"产权交易的规则是，农民决定是否放弃农地使用权，要考虑是否比他自用农地更'值'"，④农民由于本身的局限，考虑的因素有限，往往只是着眼于眼前的、个人的、局部的利益。政府在很大程度上应该代表宏观利益、国家利益和长远利益，因此，产生分歧也就在情理之中。但是，政府决不能忽视农民的个人利益，尤其是这些利益牵涉到部分农民的基本权利保障时，政府就应发挥其资源优势给予农民更多的实惠。
3.国民待遇缺位
时至今日，我国依然存在着坚固的城乡壁垒，农民待遇与市民待遇相距甚远。一些地方政府在失地农民的政策处理上还停留在计划经济时代。国民待遇缺位是产生政府征地与农民利益之间紧张关系的重要原因。
在B 镇，因征用土地，政府提供给农民的养老保险基数平均每人2500元，并且保险费也出自农民的劳力安置费中，而今后的享受待遇仅仅每月20多元，因此许多农民认为养老入保费还不如直接发下来，以至于闹成很大矛盾。与城镇职工养老保险相比也存在极大的差别，以45岁开始入保到60岁享受计算，城镇职工平均每年上缴3000元，合计415万，到60岁后每月可享受500元的保险金额；而失地农民，上缴215万左右，到60岁后每月只能得到200元的保险金额。
征地是政府行为，养老也是政府行为，为什么农民养老保险享受待遇如此之低呢？城乡二元结构无疑是原因。失地农民老年劳保费依赖于村集体经济福利和镇的补贴，集体经济实力强的村能提供每月100-120元老保费，集体经济实力弱的，老人们就只能是得到每月几十元的老保费，从而无法保证老年人的基本生活供给。按政策规定，2002年Y 区农村最低生活保障标准为月人均100元，而城镇下岗职工最低生活保障标准为220-230元。
4.村集体经营留用地缺乏自主性
每一个已大量征地的行政村，都可获得一笔可观的土地补偿费，按照政策征地单位补偿给村里的土地补偿费只能归集体经济所有，用于发展集体经济的启动金，不能分发给个人。为了保证这笔费用的保值增值，从而改善农民的福利待遇，缓冲失地给农民带来的困难，就需要寻找有利的投资场所。建设标准厂房出租或者投资办厂成为当前安全可靠的主要选择，而这种方式需要一定的土地。为此，国家政策规定，根据征地总面积大小，被征地单位可以留用6%-10%的土地作为集体发展的需要。
在Y 县中心区，为保证城市规划合理布局，2000年起，管委会开始严格控制各村土地开发，严禁各村未经批准私自建厂房办厂，违者今后拆迁不予任何补偿。因此，尽管各村都有一定基数的土地可作为村级留用地，但由于缺乏经营自主权，申请难度大，开发受到严格控制，无法发挥土地补偿费和村级留用地结合的作用，实现不了土地补偿费的保值增值。W 村书记和我们算过一笔账，在本村修建1000平米的标准厂房出租，各项前期投资加上土地开发费大约70万元，投入生产后，按照每年90元P 平米的价格出租，每年光是厂房出租收益就有9万元，并且能解决起码30个劳力的就业，还能为增进地方税收作出贡献。
四、可能的解决思路
如果说当前在中国以从事农业为主的农村中国家与社会关系紧张的根源主要在于与农民税费负担相关的问题的话，那么，在迅速城市化进程当中的农村中国家与社会的紧张关系则集中表现在土地征用问题上。"土地制度是农村社会的基本产权制度，也是农村社会稳定的基础性因素。"⑤因此，寻求解决因征用土地而引致的政府与农民之间的紧张关系，依然不能脱离土地制度这一根源。在中国这种供给主导型制度变迁模式中，制度供给主体无疑就是国家，但仅仅把社会当作一个消极参与者，忽略农民的正当利益，就可能使农民缺乏城市化发展的主体感，引致国家与农民关系的紧张化。通过上述分析，我们认为可以通过以下途径化解两者之间的紧张关系，并促进城市化建设的顺利发展，从而加速推进中国的现代化建设。
首先，改革现行的土地补偿机制，实行合理土地补偿机制。严格区分社会公益用地和商业用地，结合土地的基准价、级差价、市场浮动价、土地用途、土地出让受益等因素，确定更为合理的征地补偿价格，提高农民的土地收益分配。同时，进一步规范政府行为，防止土地资产流失。
其次，实行村集体可留用地制度。不要因为城市总体规划就将农民土地悉数征用，保留6%-10%的村级留用地，利用土地补偿费作为发展基金，逐步壮大集体经济，实现村级经济的可持续发展，从而不仅有利于失地农民的就业，而且可以提高农民的福利待遇。同时，为了避免在此出现城中村的问题，村级留用的土地可以先转为国有，然后再以成本价转让给村集体使用，使农民能够分享城市化带来的效益。
再次，不改变集体土地性质，提倡参与开发，实现土地的资本化，放活土地的经营产权，实行租赁或者入股分成，不仅有利于农民形成城市化建设参与的主体性，化解征地补偿上的矛盾，而且能够保证农民固定收入来源。最后，适当提高失地农民的社会保障标准，从归属集体所有的土地补偿费中划拨一部分费用用于提高养老保险入保的基数，会有更多的农民愿意自己再出资一部分养老保险费，从而也就提高了今后的养老保险享受待遇，实现失地农民与城市居民的同等待遇，真正地化农民为市民。
注释：
①本文是郁建兴主持的"城市化进程中的农村土地制度改革"课题的阶段性成果。宁波市鄞州区支光辉先生和宁波市江北区丁培人先生给予了大力支持和帮助，在此谨致谢意。
②Y 区原为Y 县，后改制为区，在本文中指的是同一对象。
③宋圭武：《中国农民的负担问题》，《战略与管理》2000年第1期。
④周其仁：《"国土制"剥夺农民——农民收入是一连串事件（之七）》，见http ://old.ccer.edu.cn/f aculty.
⑤党国英《：中国农村社会权威结构变化与农村稳定》，中评网：www.china -review.com 个人主页。
（作者：郁建兴，浙江大学经济学院公共管理系教授、博士生导师；阳盛益，浙江大学经济学院公共管理系硕士研究生）
