村民自治、精英短缺与基层组织执政能力之忧
——对江西省20个村实证调查的一项综合分析
唐晓腾
（201700 上海市青浦区公园路100号 青浦区委区政府研究室）
内容提要：本文通过对江西省20个村村治状况、问题的实证调查和综合分析，指出当前农村基层组织执政能力弱化，是村干部“本土化人才危机”所致，并初步解析了乡村人才危机的制度性根源在于“乡村人才成长制度、村干部选任制度、乡村利益分配制度和城乡二元管理制度”；从而提出村民自治作为国家（政治）重构的内容，虽然对推进基层民主具有重大意义，但并没能有效解决农村经济、社会发展中日逾凸现的矛盾和难题，也未能切实增强乡村基层组织的执政能力；目前农村社会的改革问题实质上是乡村基层的社会重构问题。化解农村治理困境的根本出路在于放宽对农村社会的控制，有序重构乡村社会组织以实现与国家重构的良性互动；并打破现有的城乡二元分治格局，实现城乡统筹发展。
关键词：村干部、人才危机、政治制度、农村研究、中国
对乡村社会推行村民自治后村庄政治运行实态的分析，作为一个新的学术生长点近年来在学界日渐盛行，众多的学者对乡村精英的产生机制（王铭铭，1997；樊平，1997；徐勇，2001）、作用机制（仝志辉、贺雪峰，2002；金太军，2002；吴毅，2002）、竞争机制（张正和，2004），以及其对乡村公共治理的过程与效能的影响（沈延生，1998；郭正林，2000；赵树凯，2001；白钢，2001；肖唐镖，2002；唐晓腾，2002）、乡村基层的政治退化现象（于建嵘，2004）等，都作了深入的研究，提出了不少很有见谛的观点，为我们从精英视角来解读村庄政治提供了坚实的理论基础。但对于乡村基层组织的执政能力状况、基层公共治理所面临的问题和成因，特别是对基层执政主体——乡村 基层干部的“本土化人才危机”状况、原因及其对基层公共治理绩效所带来的影响，目前学界还缺乏足够的关注。本文凭借对江西省20个村的实证调查材料的综合分析，通过对基层执政主体——基层干部的素质状况、其对乡村公共治理绩效的影响的现实描述，以及对其成因的初步探讨，来解析影响农村基层组织执政能力建设背后的制度因素。
本课题研究的20个村，皆系非随机抽样选取的样本。但这20个村都在江西农村，因此这些村的状况在一定程度上反映了江西农村目前的大概面貌和现实处境,具有一定的类型分析意义。在我们调查的样本村，都先后进行过不少于2次的村委会民主选举。在最近（2002年底-2003年初）一次村委会换届选举中，有64.7%的受访村民参与了选举投票，有16％受访者没参与选举投票，另有13.5%的受访者说不知道选举的事。这表明大多数村民都参与了本村的村委会换届选举。
一、当前乡村“管理精英”的素质现状
乡村基层组织的执政能力主要取决于乡村管理精英，其素质状况直接关系到基层组织创造力、凝聚力、战斗力和乡村公共治理的绩效。从我们调查的样本村当前的实际情况看，乡村基层管理精英的素质状况不容乐观，村庄“本土化人才危机”已经严重影响到乡村公共治理的过程与绩效。
素质，《辞海》解释为“人们在实践中增长的修养”。人们通常所说村干部的素质，主要包括身体素质、文化素质、政治素质和道德素养四方面。在这里，我们从年龄结构、文化水平、政治素养和道德品质等四个变量来作相应分析。
⒈年龄状况。村干部年龄结构老化这一普遍现象，是多年来村级组织建设中一直存在的严重问题。虽然从1990年8月全国村级组织建设工作座谈会（即“莱西会议”）后，村级建设由重点突破转向全面建设、整体推进，村级组织配套建设作为村建工作的重点内容得以实施，但村干部年龄老化问题并没能得到很好解决。从样本村的情况看，村支书的平均年龄为44.5岁，村主任的平均年龄为42.7岁。从样本村村干部的年龄结构状况（见表1）来分析：村支书30岁以下的没有，35岁以下的只占12.2％，40岁以下的只占26.8％，51岁以上的占12.2％，56岁以上的还占9.8％；村主任30岁以下的只有1名占2.4％，35岁以下的只占14.6％，51岁以上的占12.2％。与村干部年龄结构老化相对应的，是农村党员队伍的年龄结构严重老化，样本村党员的平均年龄为49岁，35岁以下的只为11.7％，55岁以上的高达48.8％ [1]。
表1 村两委主要干部年龄结构状况统计表 N＝20（村）
选
项
30岁以下
31—35岁
36—40岁
41—45岁
46—50岁
51—55岁
56—60岁
61岁以上
村支书
-
12.2%
14.6%
29.3%
31.7%
2.4%
9.8%
_
村主任
2.4%
12.2%
22.0%
26.8%
24.4%
9.8%
2.4%
_
资料来源：对20个样本村情况的调查
⒉文化水平。文化贫困是农村社会贫困的主要根源，这一现象在村干部队伍中同样比较突出。从样本村情况看（见表2），村支书作为农村基层组织的“当家人”，小学以下文化程度的高达53.6％，其中还有7.3％属于文盲和半文盲，而高中 [2]以上文化程度的只占7.4％；村委会主任虽在《村委会组织法》正式实施后经民主选举产生，其作为农村社区群众性自治组织的法定代理人，文化结构状况有所改善，但整体文化素质偏低的问题并没根本性解决，小学以下文化程度的仍高达46.3％，而高中以上文化程度的也只占12.2%。从整个村干部队伍的总体状况看，具有高中以上文化程度的也只占24.1％。而农民党员的文化结构状况更令人甚忧，小学以下文化程度者高达61.5％[3]。
表2 村两委主要干部文化结构状况统计表 N＝20（村）
选项
脱盲班及以下
小学
初中
高中、中专
大专以上
村支书
7.3%
46.3%
39.0%
7.4%
-
村主任
4.8%
41.5%
41.5%
12.2%
-
资料来源：对20个样本村情况的调查
⒊政治素养。主要指干部的党性意识、理想信念和组织观念。从样本村情况看，在当前的“压力型体制下”，迫于财税压力，乡镇党委、政府在选任村干部时，都把目光集中在“三种人”（即有钱、有势、有关系）身上。这样，村干部队伍中一些人党性观念淡薄甚至违法乱纪；有的村干部没有奉献精神，只为个人或少数人谋利；有的村干部专权霸道，甚至有些地方出现了“恶人治村”现象。正如表3所示，对于当前农村社会存在的严重问题，对“干部腐败”持赞同意见的有76.2％，赞同“赌博风盛行”的有75.9％，赞同“分配不公”的有49.2％，赞同“道德水平下降”的有46.8％。农村社区虽实行村民自治，但从表4看，被调查的村民认为只有17.3％的村干部“法治观念强”，而高达25.8％的村干部“法治观念较差”，56.5％的村干部法治观念“一般”。这表明大多数村干部的法治观念还较薄弱，也正是农村基层“民主理事”难以推行的原因所在。
表3 你认为当前中国农村社会存在的严重问题是？ N＝20（村）
选项
干部腐败
社会治安不好
分配不公
道德水平下降
赌博风盛行
假冒伪劣产品泛滥
农民生活
贫穷
农民负担
过重
比
例
是
76.2%
40.2%
49.2%
46.8%
75.9%
69.0%
65.4%
77.7%
不是
8.6%
43.2%
33.0%
42.8%
15.1%
22.6%
22.9%
14.7%
说不清
15.2%
16.6%
17.8%
11.4%
9.0%
8.4%
11.7%
7.6%
资料来源：对20个样本村情况的调查
表4 您觉得您村的村干部法治观念怎么样？ N＝20（村）
选项
很强
较强
一般
较弱
没法治观念
说不清
其它
比例
3.6%
13.7%
56.5%
12.2%
5.2%
8.4%
0.4%
资料来源：对20个样本村情况的调查
⒋道德品行。主要指处事的公正性、行事的宽容性和为人的正直性。管理学的观点认为，管理者的影响力主要来自两个方面，一是层级优势，由其职位的高低决定，是“派生性”的影响力；二是人格优势，由其道德品行决定，是“内发性”的影响力。而后者比前者的作用效果更明显更特久。肖唐镖等人（肖，2001，P62-63）在研究1997和1999年度两次村委会换届选举中村民的投票取向时发现，“好人取向”居多，“能人取向”次之，而“关系取向”和“政治取向”者最少[4]。从这可以看出，在1999年以前村民选村干部时，还是把人选的品格、道德等非智力因素放在第一位。而对于现在的干部与以前的干部在道德品行等方面的比较，从我们调查的样本村情况看（见表4），认为有很大变化、较大变化和有一定变化的，分别为33.4%、27.5%和12.3%，即有73.2%的受调查者认为发生了变化。至于发生了什么样的变化？有52.3％的人认为“变得越来越差”。前表3结果也表明，对于当前农村社会存在的严重问题，有46.8％的人赞同“道德水平下降”。从表6可以看出，这一变化也已导致群众对现在的村干部认同感明显下降（见表5）。
表5 你认为现在的干部与以前的干部在道德品行等方面是否有变化？有怎样的变化？ N＝20（村）
选
项
相比较是否有变化
有怎样的变化
有很大变化
有较大变化
有一定变化
没什么变化
说不
清
其他
不答
变得越来越差
变得越来越好
其他
不答
比例
33.4
27.5
12.3
4.0
13.6
5.6
3.6
52.3
16.7
13
18
资料来源：对20个样本村情况的调查
表6 建国后几个时期的干部，你最喜欢的是哪个时代的？最不喜欢的又是哪个时代的？ N＝20（村）
选项
90年代以来
的干部
80年代
的干部
人民公社时期
的干部
解放初期
的干部
其
他
不
答
比
喜欢
10.3
6.6
20.9
31.1
39.1
2.0
例
不喜欢
57.3
2.3
5.0
1.3
30.5
3.6
资料来源：对20个样本村情况的调查
二、乡村“管理精英”素质衰退对乡村基层公共治理的影响
农村“管理精英”素质的衰退，已经与农村社会经济的发展局面极不和谐，也引发了严重的社会管理问题。中央和各省市党委虽然注意到了一些趋向性危机，并采取了相应措施，如“莱西会议”后，中央和各省市党委把村建工作的重点就放在解决村级组织“有人办事、有钱办事”上。1998年《村委会组织法》实施后，“有能谋事和民主理事”又成为村级基层组织建设的主要内容。总的说来，经过十多年的艰苦努力，村级组织建设上了一个台阶，整体水平有了明显提高，基层组织的执政能力建设也有了明显加强。但是，与新形势新环境的要求比仍有相当大的差距。具体表现在：
“无人办事”的亚瘫痪状态依然存在。农村社会这种“人难找、事难办、钱难出 [5]”的“三难”局面，在经过10多年的村级建设后依然普遍存在。从样本村的调查结果看这种村仍占55％。前表3的结果也显示，农村的治理“盲区”严重存在。主要原因在于：一是职能错位。村“两委”职能明显的行政化，主要精力都泡在了税费征缴、计划生育、检查达标等繁重艰巨的工作之中，而其自治性、服务性的社会职能则发育不良，农村社区“当家人”的角色没能扮演。正如表5所示，有51.9％的农民非常希望在遇到困难时村干部能及时给予帮助，而实际上，从表6可看出，认为村干部对解决家庭实际困难帮助较小和完全没帮助的达59.8％，3.1％的人还认为“不仅没帮助还会添麻烦”。这与农村社区自治的现实需求与法定职能大相径庭，导致村干部出现“角色冲突”[6]。二是身份与职业的分离。“干部”——对于乡镇以上政府组织的工作人员来说，不仅是一种身份，还是一种职业，这一身份和职业能为他们提供经济和政治保障安全；而从《村委会组织法》的规定看，村干部的职业还是农民，“村干部”只作为一种身份而非职业，在村级集体经济逐渐解体、财税任务逐年加重的情况下，这一身份并不能给他们提供家庭生活上的经济保障安全，而只是给予一定的劳动补偿——误工补贴，其基本生活来源还是靠家庭的生产经营所得。这一结果表明，“村干部”这一身份与职业的分离，使得他们没法以“干部”的角色给自己的行为定位，不然他们生活的经济保障将受到威胁——生存境地相当艰难。三是利益分化。一切政治行为都与一定的经济利益联系在一起的。（于建嵘，2003）从当前中国农村利益结构看，国家、地方政府及其工作人员、村干部和农民都成了独立的利益主体，这一利益结构的分化及由此形成的各自明确的利益取向，导致部分村干部“光要钱不办事”，部分村干部“只顾个人致富，不愿为群众致富和发展集体经济效力”，部分村干部“为了个人或少数人谋利，甚至损害群众和集体利益”。更为严重的是一些乡镇政府出于完成财税任务的考虑，竟采用了“恶人治村”的办法，有意让一些黑恶势力通过“合法途径”走上了村政的前台[7]，从而使流氓地痞团伙欺压农民、横行乡里、对抗政府，部分地方的乡村政治还出现了劣化与“痞子化”现象。
表5 在你和你家庭遇到困难时你希望村干部能及时给予帮助吗？ N＝20（村）
选 项
非常希望
不希望
会帮助也愿意
无所谓
说不清
其它
比 例
51.9％
1.5%
27.8%
8.7%
9.0%
1.1%
资料来源：对20个样本村情况的调查
表6 你觉得现在村干部对解决你及家庭的实际困难能有帮助吗？ N＝20（村）
选 项
有很大帮助
有较大帮助
有一定帮助
只在少数情况下有帮助
完全没帮助
不仅没帮助
还会添麻烦
比 例
4.2%
3.8%
29.1%
33.0%
26.8%
3.1%
资料来源：对20个样本村情况的调查
“无能谋事”的局面仍然严重。在我们调查的样本村中，2002年村集体经济年收入在20万元以下的村占50％，其中年收入在5万元以下的村占35%，而年收入30万元以上的村为10%；收支相抵后有60%的村集体经济没有纯收入，而且大多数村已负有一定数额的债务，村干部的工作报酬能及时兑现的村只为35%。这表明，当前村级经济发展有“三难”，即自谋发展难、走向市场难、外来扶助难。（肖唐镖，2003，P164）“三难”状况的存在，不仅是宏观政策环境的影响所致，同时也是村干部“三无”[8]格局所成。随着社会主义市场经济体制的逐步建立，农业生产也开始面向市场，但单家独户的农业分散经营的局限性带来了农产品结构性、阶段性过剩，农业比较收益下滑，农村富余劳力增多，这时农民迫切需要乡村基层组织为他们提供技术、市场信息、资金等方面的支持。从表7也可看出，农民在投票选村干部时最看中的条件是“能否带领大家致富”，这也是农民的希冀所在。而在笔者组织的另一项调查中，74％的被调查村民都认为“乡村基层组织对如何按照市场需求来服务农业生产和服务农民的问题上，投入的精力和资金都很少，即使管理农业也只停留在‘定计划、分任务、下指标’和‘催粮要钱’上”；或者“逼民致富”，“好心办坏事”。（唐晓腾，2003，P9）村干部由于文化层次低，既没技术又思想观念落后，也不懂经济、市场，又缺资金积累，结果在市场经济条件下，是既没法带动村级集体经济的发展，又不能带领农民发家致富，为农民搞好社会服务更是没有能力。肖唐镖对江西农村的调查结果也发现，55％以上的村支书是“只能稳住班子、守住摊子、应付差事”的“维持型”。（肖，2003 ，P178）与此相对应的是，有点经济头脑和市场门路的村干部，也大多数在为个人或少数人谋利。据肖唐镖的调查结果发现（见表8），村办企业负责人现为及曾为村干部的村占45％，个私企业主现为及曾为村干部的村占34％，两者之和竟高达79％。而就是在这84个村中，村集体经济年平均收入却只有14.45万元，年集体经济收入在10万元以下的村占75％。（肖，2003，P187）
表7 在最近的这次村委会换届选举中，你最看中候选人的条件是？ N＝20（村）
选项
要是党员
能带领大家致富
本家族的人或亲戚
敢代表村民说话
敢抵制上面土政策
正直公正人品好
办事公道
同自己关系好
无所谓
比例
3.6%
53.8%
0.4%
12.5%
2.8％
12.5%
12.0%
0.4%
2.0%
资料来源：对20个样本村情况的调查
表8 村干部与“经济能人”间的关系 单位：人、％
项目
现兼任村办企业负责人者
村企负责人曾为村干部者
现为个私企业者
个私企业主曾为村干部
现为个体者
曾任村办企业负责人者
曾为个私企业主者
曾为个体者
人数
34
36
26
22
21
47
25
25
所占村数
26
19
19
15
13
28
18
16
“干群关系紧张”的现象相当普遍。随着改革的深化和经济体制的转型，农村经济利益主体更趋多元化、农民价值观念更趋多样化；同时农民的民主权利意识增强，农村社会矛盾随之发生了新的变化。一些直接或间接地围绕经济利益的调整分配而引发的矛盾不断激化，成为当前影响农村社会稳定的焦点。从表9可以看出，只有5.5%的被调查村民认为干群关系“越来越好”，45.3％认为“总体上还好”，两者之和为50.8％；而认为“不太好”和“关系紧张”的达35.1％，认为“不清楚”的占14.2％；表10的结果表明，虽有55.5％的受访者对村支书的廉洁状况表示还满意，但不满意者仍高达38.1％，另有6.4％的人还不作回答，后两者之和近半数。现实情况也是如此：近几年来农民针对乡村基层组织而发生的集体上访、群体事件不断增多。这表明，农村社会主要矛盾，已从1990年代初期及其前的乡村农民之间因山林、水利和土地等民间权属争端，转化为农村干部与群众之间的利益矛盾。[9]（唐晓腾，2000；舒小爱，2000）全国的情况是，1993年全国因农民负担问题引发的重大恶性案件达30多起，死伤多人。在当年被检查的18个省（市、区）中，有11个省发生了大规模干群冲突等恶性事件。此后，全国这种事件每年不断发生。（肖唐镖，2003a）一项研究结果[10]表明，从1997年起我国发生的群体性事件开始大幅度飙升，1993年发生群体性事件8700多起，1995年发生1.1万多起，1997年则上升到1.5万多起，1999年剧增3.2万多起，而2000年1月至9月就突破了3万起。这一主要矛盾的转化，反映了农村社会大变革背景下利益格局的变化，农民与基层政府之间的利益矛盾被推到了一个突出的位置。能否正确处理好这一关系，将动摇我们政权的根基。正是从这一问题考虑，于建嵘甚至认为“三农”问题的核心是农村政治危机（于，2003）。
表9 你觉得现在的干群关系怎样？ N＝20（村）
选项
越来越好
总体上还好
不太好
越来越紧张
已经很紧张
不清楚
比例
5.5%
45.3%
29.6%
4.0%
1.5%
14.2%
资料来源：对20个样本村情况的调查
表10 你对村支书在廉洁奉公方面的表现满意吗？ N＝20（村）
选项
很满意
较满意
不满意
很不满意
其他
不答
比例
10.0%
45.5%
16.7%
7.7%
13.7%
6.4%
资料来源：对20个样本村情况的调查
三、影响基层组织执政能力建设的制度因素分析
通过上述对农村村干部现状与乡村基层治理中存在问题的初步分析，我们可以认识到，当前农村治理困境的成因，在于农村基层“有人办事、有钱办事、有能谋事和民主理事”的良性局面没能形成，致使村级基层组织执政能力不强，战斗力、凝聚力、影响力下降。其实质是由于村干部“本土化人才危机”造成的，而乡村“治理人才危机”又引发乡村“政治危机”——农村基层政治整合能力差。那么，造成乡村“人才危机”的原因又何在呢？
乡村人才的流出现象，从20世纪初就开始出现。根据杜赞奇的研究，1900-1912年间，村级“官员”往往由在宗教或宗族组织内已建立起自己权威的乡村精英们充任；到二、三十年代，由于国家和军阀对乡村的勒索加剧，那种“保护人”类型的村庄领袖纷纷“引退”。（杜，1994）20世纪上半叶，精英从乡村流失的原因，既有工业化所带来的城乡分化——城市的形成——产生的吸引力，也有乡下的压力。政府的压榨勒索、战乱、土匪以及赤色暴动，均迫使乡绅逃离乡村。（孙远东，2000）
不过，如果我们认真分析近代中国社会的变迁过程，就可发现，在1956年之前，乡村人才的流动走向还不是单一向度地从“农村→城市”，因为当时还没有形成乡村人才流失的“制度性机制”，人才的流动走向还是自由的、多向度的。但1956年人民公社制度建立后，随着城乡二元经济结构和社会结构的建立，公民流动和迁徙的权利被剥夺了，乡村人才也就被“制度性”限制为单一向度地从“农村→城市”，“正式制度”已经切断了乡村人才从“城市→农村”的回归通道。这种局面一直延续到今天仍然存在。正是从这一层面讲，中国乡村的人才危机是制度性人才危机。造成这种危机的“制度”具体表现为：
人才成长制度引发的危机。1949年中国新民主主义革命取得胜利后，中共党和政府开始了社会主义工业化的进程。为了加快工业特别是重工业的建设和发展，中共采用了“以农养工”的基本政策，国家从农村提取各种资源为工业化提供原始积累。特别是随着“土改”、“社会主义改造”和“人民公社化”运动的结束，中国农村社会——与中央“工业化”的基本政策相适应地——完成了“国家重构”和“社会重构”。这样，占中国当时总人口85％的农民——随后不久是所有中国人——开始失去了迁徙的自由，同时也形成了一套提取农村资源的组织机构和政策体系：不仅农业生产是为了满足工业化对粮食和工业化原料的需求，就是农村的人才资源也被城市和工业企业所提取，大批青年农民被吸收到迅速扩大的工人队伍中以满足快速发展的工业生产对劳力的需要；城乡二元结构的形成，农村的文化教育也成了为城市化和工业化培养人才的制度渠道。
从我们调查的20个样本村的基本情况看，改革开放前农民的流动权利基本上被剥夺。这些村当时农民向外流动的方式主要是政策性流动（即包括参军、考学与企业招工进城），通过这种转移方式实现了非农化的人口共有近1420人；而其中因考取大中专院校实现外流的是主体，约占政策性非农转移人口的65％左右，人数较多的如古竹、杨村、康山等村都各有60-80人，少的如坊城、高汪等村也各有约20-30人。而与此相对立的是，由于城乡二元结构的形成和农民流动单一向度化的“强制度性”限制，使得农村精英的流动呈现为“净流出”状态，“跳农门”不仅成为农村学子的期盼和目标，也成为政府提取农村精英的一种制度性渠道。这又诱发了农村精英“恋根情结”的“断裂”，导致农村出现了精英的“筛子效应”——乡村的精英被“筛出”农村，而非精英却留在农村。从我们所调查的样本村看，所有考取大中专院校的农家子弟，没有一个回到了家乡（文革中因政治因素被开除回家的除外），就是参军的农家子弟也大都想方设法留在城镇。这种人才成长制度的设立，致使农村社会出现对人才的“制度性”“排出效应”，导致乡村社会出现“本土化人才危机”。
干部选任制度引发的危机。按照《村委会组织法》第12条的规定，“年满18周岁的村民，不分民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育程度、财产状况、居住期限，都有选举权和被选举权；但是，依照法律被剥夺政治权利的人除外。”从这一法律规定中可以看出，能够被选举为村委会干部的人员，必须具备以下资格：一是年龄条件，必须年满18周岁；二是政治条件，必须享有选举权和被选举权；三是属地条件，其户籍应当在所在村。虽然村党支部干部的任用人选可以不必具有“属地条件”，但一般情况下也与村委会干部人选的资格条件是一致的。
这一村干部选任制度的法律规定，表明在农村精英呈“强制度性净流出”、农村本地人才短缺的现有条件下，要在本土选举产生能令群众和上级机关都满意的“精英式”村干部，其艰难性可想而知。而这种现象在经济欠发达地区，就显得尤为突出和严重。虽然当前很多地区的上级党政机关通过招聘和派遣一些年龄轻、学历高的人员到农村基层组织任职，来缓解这一矛盾。但派遣干部大多只能成为村党支部成员，且都是临时性、短期性的，这些人员也难以通过制度性途径合法地走到乡村政治的前台[11]，这也就没能从根本上解决农村基层“无人办事、无能谋事”的局面。
利益分配制度引发的危机。众所周知，“分税制”改革后，县乡地方政府与中央、省(市)政府之间的财权和事权极度不均等。一方面，县乡基层财权逐步缩小而事权却不断扩张。近年来一些县直部门都收归条管，县级财源大大减少，但支出反而逐年增大。另外，基础设施建设项目的审批与投建，都要求地方财政出配套资金，这又往往使财政本已很紧张的地方政府，只好打着“人民xx人民办，办好xx为人民”的旗号向群众强行摊派。另一方面，随着县、乡机构与人员的膨胀，加之政策性调资增资一般由县、乡财政负担，致使县、乡财政支出刚性增长。在中部地区，大多数县的人头经费占当年财政收入的比重在80%以上，有的甚至超过100%。特别是农村中小学教师的工资由基层财政支付，占去基层财政支出的大头，令基层不堪重负。从样本村所在乡镇情况看，教师工资占财政支出的比重最少为62%，最多达88%。而如今乡镇财政的分配现状为“交足上面的，留足老师的，剩下的才是自己的”，乡镇干部本已很少的工资往往难以及时兑现。
马克斯·韦伯认为，行为的利益取向（经济取向）也受到资源供给匮乏压力所制约[12]。从当前农村社会的实际状况来看，乡镇工作目前已进入非常艰难的时期，乡镇干部形象地说“原来是日子难过年年过，现在是日子难过无法过”。这表明，乡村干部的基本利益需求已遇到困难，难以达到正常的满足。这种状况在经济欠发达地区已蔓延到县一级，以至于贫困地区的县、乡干部形象地描述县乡财政已由“吃饭财政”变为“讨饭财政”。更令人担忧的是，在新的经济增长点缺乏，基层税源没有扩大甚至萎缩的情况下，上级下达的乡镇财政收入指标却年年加码。很显然，因出于自身利益的考虑，要完成高指标的任务，唯有打农民的主意，加重农民负担（唐晓腾2000）。
村干部的情况也没什么差别。从肖唐镖等组织的对江西省40个村的调查结果表明，村干部普遍有4年之久没能领到“工资”，村级集体状况差的拖欠时间就更长。更有甚者是村干部为了完成乡镇下达的财税任务，只好借贷钱款来抵交，少的有3-4千元，多的达几万元。（肖，2001）这一结果不仅使得在任村干部苦不堪言，也导致农村社会中现有的“能人”远离基层政治。同时，受利益需求的影响，在任的村干部在当前利益格局多元化的状况下，难免出现行为的趋利化，这就使得村干部的人格魅力和影响力下降，基层的控制力也随之弱化。农民的状况就更为艰难。近几年，随着农产品价格持续下滑，农民增收十分困难，但农民负担却在逐年加重（见表2）。此外，农村医疗费用和教育费用也大幅度上涨，电价更是畸高，乱收费现象屡禁不止，农民不堪重负，农村贫困化问题更是不容乐观。
按历史唯物论的观点，影响社会各主体行为取向的终极因素是利益关系。上述分析说明，乡村社会的基本利益需求已难以从正常的“制度性利益供给”中获得，而这又促使在村委会选举中只有选出与基层政府的利益取向相“顺应”[13]的村干部，乡镇政府才予以认可。不然，县、乡两级政府的财税任务难以保证完成，他们自己的利益也无法得到保障。这样，在当前的利益格局下，村干部的行为取向总处于矛盾的冲突与尴尬之中，他“顺应”了“上层”，却因此“疏离”了“下层”；反之也然。这种角色冲突必然导致农村基层组织中出现“能人不干”与“干人不能”的现象。
二元管理制度引发的危机。在当前的城乡二元管理制度下，城乡的经济和社会都存在着很大的差异。这一差异不仅包括生活环境、文化教育、政治经济的安全保障和发展机遇上的差别，在工农业比较收益上的差距尤为突出。从我们调查的样本村情况看，目前农民外出务工的月工资收入在500-900元之间的占54.6%，月收入为300-500元的占17.3%，低于300元的占6.6%，高于1800元的占3.5%。据有关部门统计，1998年农村转移劳力的年平均工资收入虽然只有5808元，与城镇职工年平均工资7668元比低1860元。[14]但这一收入水平与纯务农的收益相比，却仍有着天壤之别。在20个样本村，农业种植的纯收入最多的也只为350元∕亩，最少的还不到50元∕亩，按平均200元∕亩计算，就是农民大流动后劳均耕地最高的泉塘村纯农劳力年均纯收入只有2260元，劳均耕地最少的坊城村劳年均纯收入只有584元，纯农收入最高的与务工年均收入相差3548元，最低的与之相差5224元。这表明，农村劳力外出务工后的劳力收益比务农时大有提高。
务工与务农比较收益差距的拉大，使得大量农村青壮劳力外出务工。在我们调查的样本村，外出务工劳力中18-35岁的青壮劳力占75%，初高中文化程度的占59.5%。就是“留守”农民中年龄较轻、文化程度较高的也大多数都属兼业人员。结果是真正的“留守”农民呈现为高龄化、低素质化。（唐晓腾，2003）这致使农村选任干部时可选择对象的范围减少、素质下降，从而制约了对农村管理人才的优化配置。
四、结 语
上述分析结果表明，当前乡村基层组织执政能力建设的形势不容乐观，农村治理困境凸现。而问题的实质在于农村“管理精英”短缺所致。引发村干部“本土化人才危机”的原因是多方面的，但制度性因素是根本性的、关键性的。这些制度主要有：人才成长制度（包括户籍制度、社会管理制度和人才流动, 制度），村干部选任制度（包括村干部的选拔制度、任用制度、管理制度），农村利益分配制度（包括财税制度、经济分配制度、保障制度）。这些制度的影响主要表现为，城乡分离体制所形成的农村人才的成长机制，促使农村精英的流动呈现为“净流出”状态；而村干部选任制度的“属地化”要求，又导致社会精英无法合法地流向农村；当前农村利益分配制度所造成的村干部“角色冲突”的局面，又使得农村既有的精英也远离农村基层政治，导致农村基层组织中出现“能人不干”与“干人不能”的现象；而二元管理制度又使得城乡差别和工农业比较收益差距不断拉大，农民特别是青年农民的“离乡进城”意识增强，农村留守人员素质下降。
自1980年代末出现并逐步为党和政府认可并推行的村民自治制度，虽为农村基层管理的民主化、法制化提供了保证，但它并未能为市场经济条件下农村社会资源的优化配置起推进性作用。这表明，村民自治制度作为国家重构的一个方面，其推行与实施虽然在一定程度上化解了因“人民公社制度”解体所带来的农村社会的“无组织状态”的管理危机，但它未能从根本上化解因改革开放的深入而引发的当前农村社会出现的社会危机。以上分析说明，当前农村社会的改革问题本质上是农村社会的重构问题。只有放宽对农村社会的控制，有序重构乡村社会组织；并破除固有的城乡二元分治的格局，坚持城乡统筹、区域统筹，同步进行国家重构和社会重构并实现两者的良性互动，农村社会的矛盾和问题才能得到整体破解，全面的小康社会才能在中国实现。
文章来源：《宁波市委党校学报》2005年第5期
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[1]肖唐镖（2003，P162）的研究表明有些地区这一状况更为突出，在江西某市农民党员中50岁以上的占58.71％，30岁以下的仅5.1％。
[2]初中文化程度指小学毕业进了初中就读的人员，高中文化程度指初中毕业后进了高中或中专学校就读的人员。
[3]肖唐镖（2003，P162）对江西省某市的调查结果表明，该地党员文化程度偏低的现象更为严重，小学以下文化程度者达62.4％。
[4]肖唐镖等人认为，“好人取向”指敢代表村民说话，敢抵制上面的土政策，人品好，不贪污，办事公道；“能人取向”指能带领群众致富；“关系取向”指要是自己家族的人或是亲戚或同自己要好；“政治取向”指是党员。
[5]“钱难出”是指农村办事中“搭车乱收费”的现象特别严重，农民形象地比喻为“头税（农业税）轻，二税（三提五统）重，三税（搭车乱收费）是个无底洞”。
[6]笔者认为这一“角色冲突”在于村干部的“制度性职能矛盾”与“需求性职能矛盾”所致。（唐晓腾，2002）
[7]1997年4月7日中共中央组织部《组工通讯》（总第1229期）刊发了《坚决制止利用“黑道”势力的错误做法》的评论文章，严肃批评“近来有些地方的少数基层干部利用‘黑道’势力解决一些矛盾和纠纷。”于建嵘（2002）通过对湖南40个“失控村”的调查，也指出和分析了“黑恶势力侵入农村基层政权”的问题。
[8]当前农村基层的干部被农民形象地称为发展无路，致富无门，谋事无能的“三无”干部。
[9]肖唐镖把前者引发的群体性事件概括为“民间性冲突”，后者引发的群体性事件为“政治性冲突”。（肖，2003a）
[10]公安部第四研究所“群体性事件”课题组：《我国发生群体性事件的调查与思考》，载人民日报总编室《内部参阅》2001年8月10日，第31期。
[11]这种由上级派遣干部到农村基层任职的方式，采用的是一种行政手段，而非法律手段。因为这些被派遣的干部基本上也不附合法律规定的“属地化”要求。
[12]韦伯认为，行为的经济取向可以依传统或者目的合乎理性进行。即使行为在很大程度上合理化，传统取向因素相对来说也是重要的。合理的取向一般来说主要地决定着领导的行为，不管什么样形式的领导。合理的经济行为的开展脱胎于与本能相联系的反应性寻找食物，或者流传下来的技术和习以为常的社会关系的传统主义的因袭，有很大程度上也受非经济的、非日常的事件和行动的制约，此外，在供应的回旋余地日益严重、绝对的或者（经常地）相对的狭窄的情况下，也受到匮乏压力和制约。
[13][日]富永健一认为，利益需求倾向分为两种，一种是“顺应性利益需求倾向”，另一种是“疏离性利益需求倾向”，而这两者又往往使角色自身处于矛盾之中。
[14]见卢迈、赵树凯、白南生：2003，《中国农村劳动力流动的回顾与展望》，香港中文大学中国研究论文庫。
作者：唐晓腾，男，1970年出生，江西省永新县人，现在上海市青浦区工作，研究员；主要从事“中国基层民主政治与农村社会发展”研究，现为中国农村社会学研究学会理事。
联系电话：021-59728244 E-mail:txtsxai@tom.com，txtsxai@163.com。
——对江西省20个村实证调查的一项综合分析
唐晓腾
（201700 上海市青浦区公园路100号 青浦区委区政府研究室）
内容提要：本文通过对江西省20个村村治状况、问题的实证调查和综合分析，指出当前农村基层组织执政能力弱化，是村干部“本土化人才危机”所致，并初步解析了乡村人才危机的制度性根源在于“乡村人才成长制度、村干部选任制度、乡村利益分配制度和城乡二元管理制度”；从而提出村民自治作为国家（政治）重构的内容，虽然对推进基层民主具有重大意义，但并没能有效解决农村经济、社会发展中日逾凸现的矛盾和难题，也未能切实增强乡村基层组织的执政能力；目前农村社会的改革问题实质上是乡村基层的社会重构问题。化解农村治理困境的根本出路在于放宽对农村社会的控制，有序重构乡村社会组织以实现与国家重构的良性互动；并打破现有的城乡二元分治格局，实现城乡统筹发展。
关键词：村干部、人才危机、政治制度、农村研究、中国
对乡村社会推行村民自治后村庄政治运行实态的分析，作为一个新的学术生长点近年来在学界日渐盛行，众多的学者对乡村精英的产生机制（王铭铭，1997；樊平，1997；徐勇，2001）、作用机制（仝志辉、贺雪峰，2002；金太军，2002；吴毅，2002）、竞争机制（张正和，2004），以及其对乡村公共治理的过程与效能的影响（沈延生，1998；郭正林，2000；赵树凯，2001；白钢，2001；肖唐镖，2002；唐晓腾，2002）、乡村基层的政治退化现象（于建嵘，2004）等，都作了深入的研究，提出了不少很有见谛的观点，为我们从精英视角来解读村庄政治提供了坚实的理论基础。但对于乡村基层组织的执政能力状况、基层公共治理所面临的问题和成因，特别是对基层执政主体——乡村 基层干部的“本土化人才危机”状况、原因及其对基层公共治理绩效所带来的影响，目前学界还缺乏足够的关注。本文凭借对江西省20个村的实证调查材料的综合分析，通过对基层执政主体——基层干部的素质状况、其对乡村公共治理绩效的影响的现实描述，以及对其成因的初步探讨，来解析影响农村基层组织执政能力建设背后的制度因素。
本课题研究的20个村，皆系非随机抽样选取的样本。但这20个村都在江西农村，因此这些村的状况在一定程度上反映了江西农村目前的大概面貌和现实处境,具有一定的类型分析意义。在我们调查的样本村，都先后进行过不少于2次的村委会民主选举。在最近（2002年底-2003年初）一次村委会换届选举中，有64.7%的受访村民参与了选举投票，有16％受访者没参与选举投票，另有13.5%的受访者说不知道选举的事。这表明大多数村民都参与了本村的村委会换届选举。
一、当前乡村“管理精英”的素质现状
乡村基层组织的执政能力主要取决于乡村管理精英，其素质状况直接关系到基层组织创造力、凝聚力、战斗力和乡村公共治理的绩效。从我们调查的样本村当前的实际情况看，乡村基层管理精英的素质状况不容乐观，村庄“本土化人才危机”已经严重影响到乡村公共治理的过程与绩效。
素质，《辞海》解释为“人们在实践中增长的修养”。人们通常所说村干部的素质，主要包括身体素质、文化素质、政治素质和道德素养四方面。在这里，我们从年龄结构、文化水平、政治素养和道德品质等四个变量来作相应分析。
⒈年龄状况。村干部年龄结构老化这一普遍现象，是多年来村级组织建设中一直存在的严重问题。虽然从1990年8月全国村级组织建设工作座谈会（即“莱西会议”）后，村级建设由重点突破转向全面建设、整体推进，村级组织配套建设作为村建工作的重点内容得以实施，但村干部年龄老化问题并没能得到很好解决。从样本村的情况看，村支书的平均年龄为44.5岁，村主任的平均年龄为42.7岁。从样本村村干部的年龄结构状况（见表1）来分析：村支书30岁以下的没有，35岁以下的只占12.2％，40岁以下的只占26.8％，51岁以上的占12.2％，56岁以上的还占9.8％；村主任30岁以下的只有1名占2.4％，35岁以下的只占14.6％，51岁以上的占12.2％。与村干部年龄结构老化相对应的，是农村党员队伍的年龄结构严重老化，样本村党员的平均年龄为49岁，35岁以下的只为11.7％，55岁以上的高达48.8％ [1]。
表1 村两委主要干部年龄结构状况统计表 N＝20（村）
选
项
30岁以下
31—35岁
36—40岁
41—45岁
46—50岁
51—55岁
56—60岁
61岁以上
村支书
-
12.2%
14.6%
29.3%
31.7%
2.4%
9.8%
_
村主任
2.4%
12.2%
22.0%
26.8%
24.4%
9.8%
2.4%
_
资料来源：对20个样本村情况的调查
⒉文化水平。文化贫困是农村社会贫困的主要根源，这一现象在村干部队伍中同样比较突出。从样本村情况看（见表2），村支书作为农村基层组织的“当家人”，小学以下文化程度的高达53.6％，其中还有7.3％属于文盲和半文盲，而高中 [2]以上文化程度的只占7.4％；村委会主任虽在《村委会组织法》正式实施后经民主选举产生，其作为农村社区群众性自治组织的法定代理人，文化结构状况有所改善，但整体文化素质偏低的问题并没根本性解决，小学以下文化程度的仍高达46.3％，而高中以上文化程度的也只占12.2%。从整个村干部队伍的总体状况看，具有高中以上文化程度的也只占24.1％。而农民党员的文化结构状况更令人甚忧，小学以下文化程度者高达61.5％[3]。
表2 村两委主要干部文化结构状况统计表 N＝20（村）
选项
脱盲班及以下
小学
初中
高中、中专
大专以上
村支书
7.3%
46.3%
39.0%
7.4%
-
村主任
4.8%
41.5%
41.5%
12.2%
-
资料来源：对20个样本村情况的调查
⒊政治素养。主要指干部的党性意识、理想信念和组织观念。从样本村情况看，在当前的“压力型体制下”，迫于财税压力，乡镇党委、政府在选任村干部时，都把目光集中在“三种人”（即有钱、有势、有关系）身上。这样，村干部队伍中一些人党性观念淡薄甚至违法乱纪；有的村干部没有奉献精神，只为个人或少数人谋利；有的村干部专权霸道，甚至有些地方出现了“恶人治村”现象。正如表3所示，对于当前农村社会存在的严重问题，对“干部腐败”持赞同意见的有76.2％，赞同“赌博风盛行”的有75.9％，赞同“分配不公”的有49.2％，赞同“道德水平下降”的有46.8％。农村社区虽实行村民自治，但从表4看，被调查的村民认为只有17.3％的村干部“法治观念强”，而高达25.8％的村干部“法治观念较差”，56.5％的村干部法治观念“一般”。这表明大多数村干部的法治观念还较薄弱，也正是农村基层“民主理事”难以推行的原因所在。
表3 你认为当前中国农村社会存在的严重问题是？ N＝20（村）
选项
干部腐败
社会治安不好
分配不公
道德水平下降
赌博风盛行
假冒伪劣产品泛滥
农民生活
贫穷
农民负担
过重
比
例
是
76.2%
40.2%
49.2%
46.8%
75.9%
69.0%
65.4%
77.7%
不是
8.6%
43.2%
33.0%
42.8%
15.1%
22.6%
22.9%
14.7%
说不清
15.2%
16.6%
17.8%
11.4%
9.0%
8.4%
11.7%
7.6%
资料来源：对20个样本村情况的调查
表4 您觉得您村的村干部法治观念怎么样？ N＝20（村）
选项
很强
较强
一般
较弱
没法治观念
说不清
其它
比例
3.6%
13.7%
56.5%
12.2%
5.2%
8.4%
0.4%
资料来源：对20个样本村情况的调查
⒋道德品行。主要指处事的公正性、行事的宽容性和为人的正直性。管理学的观点认为，管理者的影响力主要来自两个方面，一是层级优势，由其职位的高低决定，是“派生性”的影响力；二是人格优势，由其道德品行决定，是“内发性”的影响力。而后者比前者的作用效果更明显更特久。肖唐镖等人（肖，2001，P62-63）在研究1997和1999年度两次村委会换届选举中村民的投票取向时发现，“好人取向”居多，“能人取向”次之，而“关系取向”和“政治取向”者最少[4]。从这可以看出，在1999年以前村民选村干部时，还是把人选的品格、道德等非智力因素放在第一位。而对于现在的干部与以前的干部在道德品行等方面的比较，从我们调查的样本村情况看（见表4），认为有很大变化、较大变化和有一定变化的，分别为33.4%、27.5%和12.3%，即有73.2%的受调查者认为发生了变化。至于发生了什么样的变化？有52.3％的人认为“变得越来越差”。前表3结果也表明，对于当前农村社会存在的严重问题，有46.8％的人赞同“道德水平下降”。从表6可以看出，这一变化也已导致群众对现在的村干部认同感明显下降（见表5）。
表5 你认为现在的干部与以前的干部在道德品行等方面是否有变化？有怎样的变化？ N＝20（村）
选
项
相比较是否有变化
有怎样的变化
有很大变化
有较大变化
有一定变化
没什么变化
说不
清
其他
不答
变得越来越差
变得越来越好
其他
不答
比例
33.4
27.5
12.3
4.0
13.6
5.6
3.6
52.3
16.7
13
18
资料来源：对20个样本村情况的调查
表6 建国后几个时期的干部，你最喜欢的是哪个时代的？最不喜欢的又是哪个时代的？ N＝20（村）
选项
90年代以来
的干部
80年代
的干部
人民公社时期
的干部
解放初期
的干部
其
他
不
答
比
喜欢
10.3
6.6
20.9
31.1
39.1
2.0
例
不喜欢
57.3
2.3
5.0
1.3
30.5
3.6
资料来源：对20个样本村情况的调查
二、乡村“管理精英”素质衰退对乡村基层公共治理的影响
农村“管理精英”素质的衰退，已经与农村社会经济的发展局面极不和谐，也引发了严重的社会管理问题。中央和各省市党委虽然注意到了一些趋向性危机，并采取了相应措施，如“莱西会议”后，中央和各省市党委把村建工作的重点就放在解决村级组织“有人办事、有钱办事”上。1998年《村委会组织法》实施后，“有能谋事和民主理事”又成为村级基层组织建设的主要内容。总的说来，经过十多年的艰苦努力，村级组织建设上了一个台阶，整体水平有了明显提高，基层组织的执政能力建设也有了明显加强。但是，与新形势新环境的要求比仍有相当大的差距。具体表现在：
“无人办事”的亚瘫痪状态依然存在。农村社会这种“人难找、事难办、钱难出 [5]”的“三难”局面，在经过10多年的村级建设后依然普遍存在。从样本村的调查结果看这种村仍占55％。前表3的结果也显示，农村的治理“盲区”严重存在。主要原因在于：一是职能错位。村“两委”职能明显的行政化，主要精力都泡在了税费征缴、计划生育、检查达标等繁重艰巨的工作之中，而其自治性、服务性的社会职能则发育不良，农村社区“当家人”的角色没能扮演。正如表5所示，有51.9％的农民非常希望在遇到困难时村干部能及时给予帮助，而实际上，从表6可看出，认为村干部对解决家庭实际困难帮助较小和完全没帮助的达59.8％，3.1％的人还认为“不仅没帮助还会添麻烦”。这与农村社区自治的现实需求与法定职能大相径庭，导致村干部出现“角色冲突”[6]。二是身份与职业的分离。“干部”——对于乡镇以上政府组织的工作人员来说，不仅是一种身份，还是一种职业，这一身份和职业能为他们提供经济和政治保障安全；而从《村委会组织法》的规定看，村干部的职业还是农民，“村干部”只作为一种身份而非职业，在村级集体经济逐渐解体、财税任务逐年加重的情况下，这一身份并不能给他们提供家庭生活上的经济保障安全，而只是给予一定的劳动补偿——误工补贴，其基本生活来源还是靠家庭的生产经营所得。这一结果表明，“村干部”这一身份与职业的分离，使得他们没法以“干部”的角色给自己的行为定位，不然他们生活的经济保障将受到威胁——生存境地相当艰难。三是利益分化。一切政治行为都与一定的经济利益联系在一起的。（于建嵘，2003）从当前中国农村利益结构看，国家、地方政府及其工作人员、村干部和农民都成了独立的利益主体，这一利益结构的分化及由此形成的各自明确的利益取向，导致部分村干部“光要钱不办事”，部分村干部“只顾个人致富，不愿为群众致富和发展集体经济效力”，部分村干部“为了个人或少数人谋利，甚至损害群众和集体利益”。更为严重的是一些乡镇政府出于完成财税任务的考虑，竟采用了“恶人治村”的办法，有意让一些黑恶势力通过“合法途径”走上了村政的前台[7]，从而使流氓地痞团伙欺压农民、横行乡里、对抗政府，部分地方的乡村政治还出现了劣化与“痞子化”现象。
表5 在你和你家庭遇到困难时你希望村干部能及时给予帮助吗？ N＝20（村）
选 项
非常希望
不希望
会帮助也愿意
无所谓
说不清
其它
比 例
51.9％
1.5%
27.8%
8.7%
9.0%
1.1%
资料来源：对20个样本村情况的调查
表6 你觉得现在村干部对解决你及家庭的实际困难能有帮助吗？ N＝20（村）
选 项
有很大帮助
有较大帮助
有一定帮助
只在少数情况下有帮助
完全没帮助
不仅没帮助
还会添麻烦
比 例
4.2%
3.8%
29.1%
33.0%
26.8%
3.1%
资料来源：对20个样本村情况的调查
“无能谋事”的局面仍然严重。在我们调查的样本村中，2002年村集体经济年收入在20万元以下的村占50％，其中年收入在5万元以下的村占35%，而年收入30万元以上的村为10%；收支相抵后有60%的村集体经济没有纯收入，而且大多数村已负有一定数额的债务，村干部的工作报酬能及时兑现的村只为35%。这表明，当前村级经济发展有“三难”，即自谋发展难、走向市场难、外来扶助难。（肖唐镖，2003，P164）“三难”状况的存在，不仅是宏观政策环境的影响所致，同时也是村干部“三无”[8]格局所成。随着社会主义市场经济体制的逐步建立，农业生产也开始面向市场，但单家独户的农业分散经营的局限性带来了农产品结构性、阶段性过剩，农业比较收益下滑，农村富余劳力增多，这时农民迫切需要乡村基层组织为他们提供技术、市场信息、资金等方面的支持。从表7也可看出，农民在投票选村干部时最看中的条件是“能否带领大家致富”，这也是农民的希冀所在。而在笔者组织的另一项调查中，74％的被调查村民都认为“乡村基层组织对如何按照市场需求来服务农业生产和服务农民的问题上，投入的精力和资金都很少，即使管理农业也只停留在‘定计划、分任务、下指标’和‘催粮要钱’上”；或者“逼民致富”，“好心办坏事”。（唐晓腾，2003，P9）村干部由于文化层次低，既没技术又思想观念落后，也不懂经济、市场，又缺资金积累，结果在市场经济条件下，是既没法带动村级集体经济的发展，又不能带领农民发家致富，为农民搞好社会服务更是没有能力。肖唐镖对江西农村的调查结果也发现，55％以上的村支书是“只能稳住班子、守住摊子、应付差事”的“维持型”。（肖，2003 ，P178）与此相对应的是，有点经济头脑和市场门路的村干部，也大多数在为个人或少数人谋利。据肖唐镖的调查结果发现（见表8），村办企业负责人现为及曾为村干部的村占45％，个私企业主现为及曾为村干部的村占34％，两者之和竟高达79％。而就是在这84个村中，村集体经济年平均收入却只有14.45万元，年集体经济收入在10万元以下的村占75％。（肖，2003，P187）
表7 在最近的这次村委会换届选举中，你最看中候选人的条件是？ N＝20（村）
选项
要是党员
能带领大家致富
本家族的人或亲戚
敢代表村民说话
敢抵制上面土政策
正直公正人品好
办事公道
同自己关系好
无所谓
比例
3.6%
53.8%
0.4%
12.5%
2.8％
12.5%
12.0%
0.4%
2.0%
资料来源：对20个样本村情况的调查
表8 村干部与“经济能人”间的关系 单位：人、％
项目
现兼任村办企业负责人者
村企负责人曾为村干部者
现为个私企业者
个私企业主曾为村干部
现为个体者
曾任村办企业负责人者
曾为个私企业主者
曾为个体者
人数
34
36
26
22
21
47
25
25
所占村数
26
19
19
15
13
28
18
16
“干群关系紧张”的现象相当普遍。随着改革的深化和经济体制的转型，农村经济利益主体更趋多元化、农民价值观念更趋多样化；同时农民的民主权利意识增强，农村社会矛盾随之发生了新的变化。一些直接或间接地围绕经济利益的调整分配而引发的矛盾不断激化，成为当前影响农村社会稳定的焦点。从表9可以看出，只有5.5%的被调查村民认为干群关系“越来越好”，45.3％认为“总体上还好”，两者之和为50.8％；而认为“不太好”和“关系紧张”的达35.1％，认为“不清楚”的占14.2％；表10的结果表明，虽有55.5％的受访者对村支书的廉洁状况表示还满意，但不满意者仍高达38.1％，另有6.4％的人还不作回答，后两者之和近半数。现实情况也是如此：近几年来农民针对乡村基层组织而发生的集体上访、群体事件不断增多。这表明，农村社会主要矛盾，已从1990年代初期及其前的乡村农民之间因山林、水利和土地等民间权属争端，转化为农村干部与群众之间的利益矛盾。[9]（唐晓腾，2000；舒小爱，2000）全国的情况是，1993年全国因农民负担问题引发的重大恶性案件达30多起，死伤多人。在当年被检查的18个省（市、区）中，有11个省发生了大规模干群冲突等恶性事件。此后，全国这种事件每年不断发生。（肖唐镖，2003a）一项研究结果[10]表明，从1997年起我国发生的群体性事件开始大幅度飙升，1993年发生群体性事件8700多起，1995年发生1.1万多起，1997年则上升到1.5万多起，1999年剧增3.2万多起，而2000年1月至9月就突破了3万起。这一主要矛盾的转化，反映了农村社会大变革背景下利益格局的变化，农民与基层政府之间的利益矛盾被推到了一个突出的位置。能否正确处理好这一关系，将动摇我们政权的根基。正是从这一问题考虑，于建嵘甚至认为“三农”问题的核心是农村政治危机（于，2003）。
表9 你觉得现在的干群关系怎样？ N＝20（村）
选项
越来越好
总体上还好
不太好
越来越紧张
已经很紧张
不清楚
比例
5.5%
45.3%
29.6%
4.0%
1.5%
14.2%
资料来源：对20个样本村情况的调查
表10 你对村支书在廉洁奉公方面的表现满意吗？ N＝20（村）
选项
很满意
较满意
不满意
很不满意
其他
不答
比例
10.0%
45.5%
16.7%
7.7%
13.7%
6.4%
资料来源：对20个样本村情况的调查
三、影响基层组织执政能力建设的制度因素分析
通过上述对农村村干部现状与乡村基层治理中存在问题的初步分析，我们可以认识到，当前农村治理困境的成因，在于农村基层“有人办事、有钱办事、有能谋事和民主理事”的良性局面没能形成，致使村级基层组织执政能力不强，战斗力、凝聚力、影响力下降。其实质是由于村干部“本土化人才危机”造成的，而乡村“治理人才危机”又引发乡村“政治危机”——农村基层政治整合能力差。那么，造成乡村“人才危机”的原因又何在呢？
乡村人才的流出现象，从20世纪初就开始出现。根据杜赞奇的研究，1900-1912年间，村级“官员”往往由在宗教或宗族组织内已建立起自己权威的乡村精英们充任；到二、三十年代，由于国家和军阀对乡村的勒索加剧，那种“保护人”类型的村庄领袖纷纷“引退”。（杜，1994）20世纪上半叶，精英从乡村流失的原因，既有工业化所带来的城乡分化——城市的形成——产生的吸引力，也有乡下的压力。政府的压榨勒索、战乱、土匪以及赤色暴动，均迫使乡绅逃离乡村。（孙远东，2000）
不过，如果我们认真分析近代中国社会的变迁过程，就可发现，在1956年之前，乡村人才的流动走向还不是单一向度地从“农村→城市”，因为当时还没有形成乡村人才流失的“制度性机制”，人才的流动走向还是自由的、多向度的。但1956年人民公社制度建立后，随着城乡二元经济结构和社会结构的建立，公民流动和迁徙的权利被剥夺了，乡村人才也就被“制度性”限制为单一向度地从“农村→城市”，“正式制度”已经切断了乡村人才从“城市→农村”的回归通道。这种局面一直延续到今天仍然存在。正是从这一层面讲，中国乡村的人才危机是制度性人才危机。造成这种危机的“制度”具体表现为：
人才成长制度引发的危机。1949年中国新民主主义革命取得胜利后，中共党和政府开始了社会主义工业化的进程。为了加快工业特别是重工业的建设和发展，中共采用了“以农养工”的基本政策，国家从农村提取各种资源为工业化提供原始积累。特别是随着“土改”、“社会主义改造”和“人民公社化”运动的结束，中国农村社会——与中央“工业化”的基本政策相适应地——完成了“国家重构”和“社会重构”。这样，占中国当时总人口85％的农民——随后不久是所有中国人——开始失去了迁徙的自由，同时也形成了一套提取农村资源的组织机构和政策体系：不仅农业生产是为了满足工业化对粮食和工业化原料的需求，就是农村的人才资源也被城市和工业企业所提取，大批青年农民被吸收到迅速扩大的工人队伍中以满足快速发展的工业生产对劳力的需要；城乡二元结构的形成，农村的文化教育也成了为城市化和工业化培养人才的制度渠道。
从我们调查的20个样本村的基本情况看，改革开放前农民的流动权利基本上被剥夺。这些村当时农民向外流动的方式主要是政策性流动（即包括参军、考学与企业招工进城），通过这种转移方式实现了非农化的人口共有近1420人；而其中因考取大中专院校实现外流的是主体，约占政策性非农转移人口的65％左右，人数较多的如古竹、杨村、康山等村都各有60-80人，少的如坊城、高汪等村也各有约20-30人。而与此相对立的是，由于城乡二元结构的形成和农民流动单一向度化的“强制度性”限制，使得农村精英的流动呈现为“净流出”状态，“跳农门”不仅成为农村学子的期盼和目标，也成为政府提取农村精英的一种制度性渠道。这又诱发了农村精英“恋根情结”的“断裂”，导致农村出现了精英的“筛子效应”——乡村的精英被“筛出”农村，而非精英却留在农村。从我们所调查的样本村看，所有考取大中专院校的农家子弟，没有一个回到了家乡（文革中因政治因素被开除回家的除外），就是参军的农家子弟也大都想方设法留在城镇。这种人才成长制度的设立，致使农村社会出现对人才的“制度性”“排出效应”，导致乡村社会出现“本土化人才危机”。
干部选任制度引发的危机。按照《村委会组织法》第12条的规定，“年满18周岁的村民，不分民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育程度、财产状况、居住期限，都有选举权和被选举权；但是，依照法律被剥夺政治权利的人除外。”从这一法律规定中可以看出，能够被选举为村委会干部的人员，必须具备以下资格：一是年龄条件，必须年满18周岁；二是政治条件，必须享有选举权和被选举权；三是属地条件，其户籍应当在所在村。虽然村党支部干部的任用人选可以不必具有“属地条件”，但一般情况下也与村委会干部人选的资格条件是一致的。
这一村干部选任制度的法律规定，表明在农村精英呈“强制度性净流出”、农村本地人才短缺的现有条件下，要在本土选举产生能令群众和上级机关都满意的“精英式”村干部，其艰难性可想而知。而这种现象在经济欠发达地区，就显得尤为突出和严重。虽然当前很多地区的上级党政机关通过招聘和派遣一些年龄轻、学历高的人员到农村基层组织任职，来缓解这一矛盾。但派遣干部大多只能成为村党支部成员，且都是临时性、短期性的，这些人员也难以通过制度性途径合法地走到乡村政治的前台[11]，这也就没能从根本上解决农村基层“无人办事、无能谋事”的局面。
利益分配制度引发的危机。众所周知，“分税制”改革后，县乡地方政府与中央、省(市)政府之间的财权和事权极度不均等。一方面，县乡基层财权逐步缩小而事权却不断扩张。近年来一些县直部门都收归条管，县级财源大大减少，但支出反而逐年增大。另外，基础设施建设项目的审批与投建，都要求地方财政出配套资金，这又往往使财政本已很紧张的地方政府，只好打着“人民xx人民办，办好xx为人民”的旗号向群众强行摊派。另一方面，随着县、乡机构与人员的膨胀，加之政策性调资增资一般由县、乡财政负担，致使县、乡财政支出刚性增长。在中部地区，大多数县的人头经费占当年财政收入的比重在80%以上，有的甚至超过100%。特别是农村中小学教师的工资由基层财政支付，占去基层财政支出的大头，令基层不堪重负。从样本村所在乡镇情况看，教师工资占财政支出的比重最少为62%，最多达88%。而如今乡镇财政的分配现状为“交足上面的，留足老师的，剩下的才是自己的”，乡镇干部本已很少的工资往往难以及时兑现。
马克斯·韦伯认为，行为的利益取向（经济取向）也受到资源供给匮乏压力所制约[12]。从当前农村社会的实际状况来看，乡镇工作目前已进入非常艰难的时期，乡镇干部形象地说“原来是日子难过年年过，现在是日子难过无法过”。这表明，乡村干部的基本利益需求已遇到困难，难以达到正常的满足。这种状况在经济欠发达地区已蔓延到县一级，以至于贫困地区的县、乡干部形象地描述县乡财政已由“吃饭财政”变为“讨饭财政”。更令人担忧的是，在新的经济增长点缺乏，基层税源没有扩大甚至萎缩的情况下，上级下达的乡镇财政收入指标却年年加码。很显然，因出于自身利益的考虑，要完成高指标的任务，唯有打农民的主意，加重农民负担（唐晓腾2000）。
村干部的情况也没什么差别。从肖唐镖等组织的对江西省40个村的调查结果表明，村干部普遍有4年之久没能领到“工资”，村级集体状况差的拖欠时间就更长。更有甚者是村干部为了完成乡镇下达的财税任务，只好借贷钱款来抵交，少的有3-4千元，多的达几万元。（肖，2001）这一结果不仅使得在任村干部苦不堪言，也导致农村社会中现有的“能人”远离基层政治。同时，受利益需求的影响，在任的村干部在当前利益格局多元化的状况下，难免出现行为的趋利化，这就使得村干部的人格魅力和影响力下降，基层的控制力也随之弱化。农民的状况就更为艰难。近几年，随着农产品价格持续下滑，农民增收十分困难，但农民负担却在逐年加重（见表2）。此外，农村医疗费用和教育费用也大幅度上涨，电价更是畸高，乱收费现象屡禁不止，农民不堪重负，农村贫困化问题更是不容乐观。
按历史唯物论的观点，影响社会各主体行为取向的终极因素是利益关系。上述分析说明，乡村社会的基本利益需求已难以从正常的“制度性利益供给”中获得，而这又促使在村委会选举中只有选出与基层政府的利益取向相“顺应”[13]的村干部，乡镇政府才予以认可。不然，县、乡两级政府的财税任务难以保证完成，他们自己的利益也无法得到保障。这样，在当前的利益格局下，村干部的行为取向总处于矛盾的冲突与尴尬之中，他“顺应”了“上层”，却因此“疏离”了“下层”；反之也然。这种角色冲突必然导致农村基层组织中出现“能人不干”与“干人不能”的现象。
二元管理制度引发的危机。在当前的城乡二元管理制度下，城乡的经济和社会都存在着很大的差异。这一差异不仅包括生活环境、文化教育、政治经济的安全保障和发展机遇上的差别，在工农业比较收益上的差距尤为突出。从我们调查的样本村情况看，目前农民外出务工的月工资收入在500-900元之间的占54.6%，月收入为300-500元的占17.3%，低于300元的占6.6%，高于1800元的占3.5%。据有关部门统计，1998年农村转移劳力的年平均工资收入虽然只有5808元，与城镇职工年平均工资7668元比低1860元。[14]但这一收入水平与纯务农的收益相比，却仍有着天壤之别。在20个样本村，农业种植的纯收入最多的也只为350元∕亩，最少的还不到50元∕亩，按平均200元∕亩计算，就是农民大流动后劳均耕地最高的泉塘村纯农劳力年均纯收入只有2260元，劳均耕地最少的坊城村劳年均纯收入只有584元，纯农收入最高的与务工年均收入相差3548元，最低的与之相差5224元。这表明，农村劳力外出务工后的劳力收益比务农时大有提高。
务工与务农比较收益差距的拉大，使得大量农村青壮劳力外出务工。在我们调查的样本村，外出务工劳力中18-35岁的青壮劳力占75%，初高中文化程度的占59.5%。就是“留守”农民中年龄较轻、文化程度较高的也大多数都属兼业人员。结果是真正的“留守”农民呈现为高龄化、低素质化。（唐晓腾，2003）这致使农村选任干部时可选择对象的范围减少、素质下降，从而制约了对农村管理人才的优化配置。
四、结 语
上述分析结果表明，当前乡村基层组织执政能力建设的形势不容乐观，农村治理困境凸现。而问题的实质在于农村“管理精英”短缺所致。引发村干部“本土化人才危机”的原因是多方面的，但制度性因素是根本性的、关键性的。这些制度主要有：人才成长制度（包括户籍制度、社会管理制度和人才流动, 制度），村干部选任制度（包括村干部的选拔制度、任用制度、管理制度），农村利益分配制度（包括财税制度、经济分配制度、保障制度）。这些制度的影响主要表现为，城乡分离体制所形成的农村人才的成长机制，促使农村精英的流动呈现为“净流出”状态；而村干部选任制度的“属地化”要求，又导致社会精英无法合法地流向农村；当前农村利益分配制度所造成的村干部“角色冲突”的局面，又使得农村既有的精英也远离农村基层政治，导致农村基层组织中出现“能人不干”与“干人不能”的现象；而二元管理制度又使得城乡差别和工农业比较收益差距不断拉大，农民特别是青年农民的“离乡进城”意识增强，农村留守人员素质下降。
自1980年代末出现并逐步为党和政府认可并推行的村民自治制度，虽为农村基层管理的民主化、法制化提供了保证，但它并未能为市场经济条件下农村社会资源的优化配置起推进性作用。这表明，村民自治制度作为国家重构的一个方面，其推行与实施虽然在一定程度上化解了因“人民公社制度”解体所带来的农村社会的“无组织状态”的管理危机，但它未能从根本上化解因改革开放的深入而引发的当前农村社会出现的社会危机。以上分析说明，当前农村社会的改革问题本质上是农村社会的重构问题。只有放宽对农村社会的控制，有序重构乡村社会组织；并破除固有的城乡二元分治的格局，坚持城乡统筹、区域统筹，同步进行国家重构和社会重构并实现两者的良性互动，农村社会的矛盾和问题才能得到整体破解，全面的小康社会才能在中国实现。
文章来源：《宁波市委党校学报》2005年第5期
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[1]肖唐镖（2003，P162）的研究表明有些地区这一状况更为突出，在江西某市农民党员中50岁以上的占58.71％，30岁以下的仅5.1％。
[2]初中文化程度指小学毕业进了初中就读的人员，高中文化程度指初中毕业后进了高中或中专学校就读的人员。
[3]肖唐镖（2003，P162）对江西省某市的调查结果表明，该地党员文化程度偏低的现象更为严重，小学以下文化程度者达62.4％。
[4]肖唐镖等人认为，“好人取向”指敢代表村民说话，敢抵制上面的土政策，人品好，不贪污，办事公道；“能人取向”指能带领群众致富；“关系取向”指要是自己家族的人或是亲戚或同自己要好；“政治取向”指是党员。
[5]“钱难出”是指农村办事中“搭车乱收费”的现象特别严重，农民形象地比喻为“头税（农业税）轻，二税（三提五统）重，三税（搭车乱收费）是个无底洞”。
[6]笔者认为这一“角色冲突”在于村干部的“制度性职能矛盾”与“需求性职能矛盾”所致。（唐晓腾，2002）
[7]1997年4月7日中共中央组织部《组工通讯》（总第1229期）刊发了《坚决制止利用“黑道”势力的错误做法》的评论文章，严肃批评“近来有些地方的少数基层干部利用‘黑道’势力解决一些矛盾和纠纷。”于建嵘（2002）通过对湖南40个“失控村”的调查，也指出和分析了“黑恶势力侵入农村基层政权”的问题。
[8]当前农村基层的干部被农民形象地称为发展无路，致富无门，谋事无能的“三无”干部。
[9]肖唐镖把前者引发的群体性事件概括为“民间性冲突”，后者引发的群体性事件为“政治性冲突”。（肖，2003a）
[10]公安部第四研究所“群体性事件”课题组：《我国发生群体性事件的调查与思考》，载人民日报总编室《内部参阅》2001年8月10日，第31期。
[11]这种由上级派遣干部到农村基层任职的方式，采用的是一种行政手段，而非法律手段。因为这些被派遣的干部基本上也不附合法律规定的“属地化”要求。
[12]韦伯认为，行为的经济取向可以依传统或者目的合乎理性进行。即使行为在很大程度上合理化，传统取向因素相对来说也是重要的。合理的取向一般来说主要地决定着领导的行为，不管什么样形式的领导。合理的经济行为的开展脱胎于与本能相联系的反应性寻找食物，或者流传下来的技术和习以为常的社会关系的传统主义的因袭，有很大程度上也受非经济的、非日常的事件和行动的制约，此外，在供应的回旋余地日益严重、绝对的或者（经常地）相对的狭窄的情况下，也受到匮乏压力和制约。
[13][日]富永健一认为，利益需求倾向分为两种，一种是“顺应性利益需求倾向”，另一种是“疏离性利益需求倾向”，而这两者又往往使角色自身处于矛盾之中。
[14]见卢迈、赵树凯、白南生：2003，《中国农村劳动力流动的回顾与展望》，香港中文大学中国研究论文庫。
作者：唐晓腾，男，1970年出生，江西省永新县人，现在上海市青浦区工作，研究员；主要从事“中国基层民主政治与农村社会发展”研究，现为中国农村社会学研究学会理事。
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