自20世纪80年代以来，“三农”问题就成为社会关注的重要话题。各类关注“三农”问题的文章更多涉及农村税费问题。本文对在城乡社会经济格局难有根本变化情况下的农村税费的有关利益主体的长期博弈进行了考察，分析了农村税费问题的演变过程。这或许对我们探索农村税费体制改革思路有所启示。
一、高层政府、基层政府与农民之间关于税费问题博弈的宏观分析
当农村税费问题成为影响农村社会以至整个社会稳定的重大问题时，引起了各级政府的高度重视，但因各级政府的财政收入与农村税费的关联度不同，所以不同层次的政府对减轻农民负担和获得稳定的农村税费收入两个目标的侧重点就有所不同。
对基层政府来说，实质性地减轻农民税费负担将不同程度地影响政府相关组织的正常运转。基层政府在获取农业经济利益和维持乡村社会稳定两者之间更多考虑前者，更多考虑农村税费经济利益的获取、官员的政绩及各项责任目标的完成，在上一级政府的干预下和农民的抵制中，因时因地因情选择平衡的应对战术。在对待农村税费的问题的处理上，层次越高的政府的目标函数中将减轻农民负担、维持乡村社会稳定赋予了越高的权重；层次越低与农村税费关系越近的政府的目标则将农村税费的足额征缴赋予了越高的权重；在中央政府和乡级政府之间的各级政府则在两大目标中根据不同的权重选择最佳的平衡战术。而县级政府在此博弈中处于最尴尬的地位：一方面县政府被上级政府赋予了更多的举办县域内公共设施和基础设施等公共产品的责任，实际上它是农村“三乱”政策的主要出台者、加重农民税费负担的始作俑者，它与乡镇政府因分享部分农村收益而成为利益共同体；另一方面，它又不得不在执行中央的有关减轻农民负担政策、维持乡村社会的基本稳定与足额征收农村税费来维持现有的机构正常运转、完成各项公共工程之间，走“平衡政治”。
而在这场上级政府与基层政府的角力和长期的博弈中，作为各方关注主体的农民集团却因政治的弱势处于被动地位，能切实有效地抵制各种公立组织对自身经济权益侵害的所谓农民集团，因组织困境而不具备有形的存在，形成了中国特色下数量极其庞大的农民集团的“集体无理性”。
在农民集团对不合理税费负担的抵制和反对成本高昂的格局下，农村无法形成对税费负担有效的内部制约机制，农民只能依靠外部力量。他们只能在行政层次和地理距离都相距较远的上级政府的政治支持、道义支持的感召下，利用有限的政治资源和经济资源来维护自身的合法权益，但更多的人只能理性地在对上级政府为民作主的期盼中默默承受，农民对社会不满的情绪渲泄大都直接针对与他们距离较近的基层政府和村级组织。
在这场上级政府(主要指中央政府)与基层政府(主要指乡级政府)以及广大农民关于农村税费合理性的确定和征缴的博弈和较量中，三方主体(或是由追求的目标相近的成员结成的集团)间博弈的均衡和非均衡随各方谈判实力的变化而动态持续演变，同时，三者各自掌控的资源和筹码也影响各自的博弈的实力和所处的地位。中央政府可动用自上而下的行政优势出台基层政府不容置疑的文件甚至农村税费征缴的详细规定，为农民界定合理的税费负担，或是在基层出现严重的问题时，动用行政的强制手段处理相关官员，但这种“扑火型”管理只能对严重的农村税费问题起到扬汤止沸的治标效果。
二、基层政府与农民之间关于农村税费问题博弈的模型分析
我们根据农村税费问题发展的现实，把农民和乡镇政府之间的税费博弈分为加重农民税费负担的博弈和减轻农民负担的博弈两种。
(一)乡镇政府与农民在增加农民负担问题上的博弈模型
农民是农村税费和乡镇政府各种公共开支主要的和直接的承担者，乡镇政府是农民交往的最基层政府，而且农民缴纳的“三提五统”的确定和征收是由乡政府通过村级组织执行，实际上农村税费的征缴成了乡镇政府的主要职能，乡镇政府及村级组织的基本职能大都退化和异化为收费机关。农民和乡镇政府是农村税费博弈的直接对象，站在他们身后的是对此问题偏好不一的上级政府，还有就是因利益和关系与两者过于直接而难以独立和超脱的村级组织。
在模型中，我们假设乡村每个农户情况一致，乡村组织就税费负担问题在与单个农户博弈。我们把乡镇政府通过各种合理、合法或不合理、不合法的借口在上年基础上增加的农民人均税费(多以费的形式)用x来表示，x=0表示乡镇政府维持上年的农民负担量。在增加农民负担的问题上，农民和乡村组织的利益是背道而弛的。不言而喻，乡镇政府作为利益团体也趋向于扩张权力的边界实现收益最大化，因此，x越大，乡镇政府获得的税费利益绝对量就越大，有利于政府的各项公共事务的举办和各种公立机构的运转，但同时意味着农民在再分配中所得利益量就越小。这样，在农村税费的增加问题上，农民与政府必然存在争议、斗争和妥协的格局，这种争议、妥协的基本逻辑结构如下所示：
(1)乡镇政府—x—农民→农民接受(A)→双方利益变化向量为(x，-x)；
(2)乡镇政府—x—农民→农民与政府发生冲突(R)→双方利益变化向量为(px-c1，-px-c2)。
当乡镇政府增加税费的要求被农民理解和接受时，这样乡镇政府得到了所要求的利益，而农民失去了这部分利益，双方利益的变化向量为(x，-x)。但当乡镇政府的税费增加量超出一定范围时，农民面对利益的过大损失就会与乡村组织发生冲突，或上访，或与政府官员争议，或拒交，而这种冲突给双方可能带来的损失则是双方在选择他们的行为时所不得不考虑的一个重要因素即限制性条件。另一个影响博弈的重要因素就是双方各自对冲突发生时有多大获胜可能的估计。我们用c1代表乡镇政府在冲突发生时所受的利益损失(包括政府官员的各种利益损失，现实中这是较为重要的因素)，用c2代表单个农民在冲突中所承受的损失，用p代表乡镇政府在冲突发生时获胜的可能性，(1-p)代表农民获胜的可能性，0≤p≤1。如果双方都把这种对获胜可能性的估计加入到各自行为决策的算计中，那么乡镇政府和农民各自对政府增加农民税费负担导致冲突的后果的利益变化预期向量为(px-c1，-px-c2)。
在关于增加农民负担的争议模型里，乡镇政府与农民之间存在互动的选择关系。当面对政府增加税费的要求时，农民要么接受这一要求(A)，要么抵制而与政府及相关组织发生冲突(R)。在作这一决定时，农民必须比较这两种不同选择给他带来的利益变化后果，如果接受乡村组织增加税费的要求，农民的利益变化为(-x)；如果抵制，利益变化后果为(-px-c2)。而不同的利益后果决定着农民个人的行为选择：
在这一模型中，基层政府不会提过分要求而与农民发生冲突，影响社会稳定，因为政府要承担任何冲突造成的各种损失(c1>0)，那么即使政府有百分之百的获胜机会(p=1)，对冲突的期待效益也没有对农民接受其恰如其分的要求的期待效益大，理性的政府官员不会与农民发生冲突，因为x>px-c1。所以，乡镇政府最好的对策是增加的税费负担量恰如其分可以被农民接受。因此，“纳什均衡性策略”是乡镇政府增加的农民负担量恰如其分为x*=C2／1-p，这样政府和农民获得了“纳什均衡”结果(x*，-x*)。
这一模型分析告诉我们，乡镇政府的增加税费的要求与其在与农民冲突中获胜可能性成正相关关系，也同农民在与政府对抗和争议中承担的利益损失和其它有形、无形成本总量成正相关关系。这就是说，如果农民对政府增加税费的抵制取胜可能性(1-P)很小，而农民预期在冲突中将付出不小的代价，那么政府增加的农民负担量就会较大，对此，理性的农民只好持消极态度而无奈忍受。
一方面，农民与基层政府之间存在信息不对称，在干部与农民间缺乏信息的有效沟通，乡村组织有着太多的制定乡村治理规则的自主权，这样政府对农民负担的合理性的界定有着强势话语权，特别是当农民负担的增加更多来自上级政府的摊派或是缘于公共开支、发展开支的“上级出政策，基层落实经费”时，农民负担的增加就更有合理性、合法性(即使与中央政策相悖)，导致农民对其负担的非合理性的认识成本过高；单个农民与乡镇政府的对话或谈判，是明显的不对称的，政府控制的资源特别是垄断性的政治资源是农民难以望其项背的，而农民的“集体行动”又因组织困境难以成行，因此，农民在与政府的冲突中所承受的预期成本(c2)过于高昂，理性的农民只有在负担的增加已直接威胁其基本生存的条件下，才有较强动力与政府官员发生激烈正面对抗，一般情况下只能选择忍受或动用其“弱者武器”如拖欠、赖帐进行消极的对抗。
另一方面，当增加农民负担获得的资源带来的利益与基层政府官员的私人利益更多重合和正相关时，即基层政府官员增加农民负担的边际个人收益(MPV)大于其边际成本(MPC)，政府官员更有了加重农民负担的激励，即使在中央和上级政府加大了涉及农民负担问题的查处力度的形势下，但只要这些官员预期增加农民负担的边际个人收益大于其边际个人成本与被查处成本之和，即MPV>MPC+P*NC(其中，P为被查处的可能性，NC为被查处所付出的所有代价)，这种激励因素同样存在。
再则，乡镇政府就增加农民负担与农民的冲突中获胜的概率P却是多种变量的函数，即
P=f(a，c，g，q)
其中，a代表基层官员的“收费能力”，即对农村的有效治理程度；c代表农民负担增加缘于县级政府的程度或县级政府的暗中支持力度；g代表中央政府和上级政府对增加农民负担的行政管制强度；q代表农民的政治素质、谈判和组织能力。一般来说，这样乡镇政府作为离农民最近的基层政府，对上级政府的政策和农民情况有着信息优势，在农民理性的消极面前主动(缘于政绩和其它利益驱动)和被动(缘于财政压力和上级政府的行政压力)地、渐进地增加农民税费负担，农民的负担在这种格局下一年比一年增加。
在每一年针对增加税费的争议中，农民把这种博弈视为一次性而非重复性的，也希望每一次税费的增加是最后一次，但在农民和乡镇政府的博弈构造没有根本变化的情况下，农民负担量因每年的重复博弈的“棘轮效应”而逐年制度性增加，只要这种增加量(即x)维持或低于乡镇政府基于对农民情况、上级政府政策的较完全信息确定的最优水平。
上述分析就是对农民负担不断攀升的解释。在改革初期，当农民负担随农民收入的超常规增长而增加且增幅低于后者，农村税费问题被掩盖或未成为严重的问题；随着改革的深化和宏观经济形势的变化，农民收入增幅回落，而农民的税费负担还在以高于农民收入增幅继续上升，农村税费问题才成为严重的社会问题引起社会各界的广泛关注，中央政府开始高度关注农民负担问题，强力推进减轻农民负担的措施和政策法规，加大了对农民负担问题的查处度。但从现实情况看，农民负担的减轻程度不明显，政策执行效果也不理想，有的虽在短期相对于前一时期有所下降，因内在机制的存在又出现反弹现象，这也是近十年来年年都在把减轻农民负担作为各级政府重要事项的原因。正是因为增加农民负担的体制还在发挥作用，中央政府对减轻农民负担的严重关注只是抑制了负担的增长势头，而乡镇政府与农民在减轻农民负担的新一轮博弈中处于同样的博弈格局。
(二)乡镇政府与农民在减轻农民负担问题上的博弈模型
正因为两者的博弈结构没有发生变化，农民在减轻其负担的问题上与政府的谈判的组织困境没有变化，只不过有了高层政府主要是中央政府的政策、文件的间接支持和媒体的舆论声援，因此，这一新博弈模型与前一模型相似，为节省篇幅，故论述从简。
在农村税费的减轻问题上，农民与政府必然存在争议、斗争和妥协的格局，设农民在中央政策支持下向政府提出税费负担减少量为x，这种争议、妥协的基本逻辑结构如下所示：
(1)农民—x—乡镇政府→乡镇政府接受(A)→双方利益变化向量为(x，-x)；
(2)农民—x—乡镇政府→政府与农民发生冲突(R)→双方利益变化向量为(px-c1，-px-c2)。
我们用c1代表农民在就减轻农民负担与乡镇政府发生冲突时所受的利益损失，用c2代表乡镇政府在冲突中所承受的损失，用p代表农民在冲突发生时的获胜可能性，(1-p)代表乡镇政府获胜的可能性，0≤p≤1。如果双方都把这种对获胜可能性的估计加入到各自行为决策的算计中，那么农民和乡镇政府各自对减轻农民税费负担导致冲突的后果的利益变化预期向量为(px-c1，-px-c2)。
同前所述，当农民提出恰如其分的减费要求，即x*=c2/1-p时，模型中的“纳什均衡性策略”的结果向量是(x*，-x*)，这一模型分析同时告诉我们，农民的要求与乡镇政府在冲突中获胜的可能性(1-p)呈负相关关系，而与乡镇政府在冲突中所要承担的利益损失呈正相关关系。如果农民取胜的可能性很小，而且乡镇政府所承担的冲突带来的利益预期损失也很小，这就意味着乡镇政府将要拒绝农民提出的哪怕是非常小的减费要求，这样，理性的农民只好保持消极。现实中，因农民的组织困境导致农民的“无组织”与乡镇政府的庞大组织处于不对称的博弈格局，农民难以联合起来形成属于自己的有影响的利益团体来改变在社会中交易和谈判地位低下的局面，这就能很好解释纵有中央政府对减轻农民负担的大力呼吁而农民的实际负担难有真正的减轻，也能很好说明为什么中国大多数农民在大部分时间内对此保持消极。高层政府主要是中央政府在减轻农民负担和抑制农民税费负担上升问题上行政干预力度的加大，并没有根本改变绝大多数农民与乡镇政府之间的争议构造，而且中央政府的行政干预也以不改变博弈双方争议格局为底线，以免两方在知已不知彼的错误研判下发生现实的激烈冲突而影响农村社会的稳定，高层政府在对农民负担问题上采取既压制基层政府不合理的收费，而又不刺激当事双方对抗的两全策略和妥协的渐进策略。
三、结论
从上述对各利益主体的博弈分析中可以发现影响各方谈判格局的因素。在形成农民负担的财政体制没有发生根本变化的情况下，上级政府特别是中央政府的行政强制力的增强能一定程度上约束基层官员的违规行为。与政府有密切联系的新闻媒体的舆论压力也有同样的效果，同时高层政府借助媒体对有关减轻农民负担的政策规定的宣传，可改变农民相对于乡镇基层官员的信息劣势。上级政府的政策规定和电视等媒体的舆论支持也有助于增强农民抵制乱收费的道义力量。如果农民在带头人的领导下能克服组织困境，将使成功抵制不合理负担的可能性和数量增加，农民谈判力量的增强就意味着将改变乡镇官员对农民负担问题的有关预期。高层政府的长期支持和农民抵制“三乱”能力的增强，将使农民的不合理负担被控制在一定的限度内，降低农民负担中不合理负担的比例，也使农村社会保持相对稳定。当然，乡村经济发展和来自非农产业的税收增加，能缓解农民负担的紧张程度。从上述分析中，我们可以发现，在乡村财政结构和城乡二元结构难有较大程度变化的情况下，高层政府通过上述手段能对减轻农民负担起到一定的治标作用，遏制基层官员违规、腐败程度，实现维持农村社会低水平稳定的目标，但这种控制的成本或边际成本并不低廉。因此高层政府在保持对农民负担问题的高压态势的同时，应增强对乡村财政体制的调整力度，打破城乡二元格局，才能缓解社会各方围绕农民负担博弈的紧张，推动已成为宏观政治经济问题的农民问题的解决。
