一、引言
在有关乡镇体制改革问题上，目前大致有以下观点：（1）强化乡镇政府，将乡政建设为一级完备的政权组织；（2）撤销乡镇政府，实行乡镇自治；（3）虚化乡政，将乡镇政府改为县政府的派出机构。最近几年，尽管争论不断，但是仍然没有根本的理论突破。本文认为，上述观点都是局限在乡镇体制自身范围之内，就乡镇体制改革来讨论乡镇体制改革，因而影响了考量乡镇体制改革的视野。要打破乡镇体制改革的困局，必须开阔眼界，把乡镇体制改革置于国家整个行政系统特别是整个地方行政系统的范围内来思考。以成本——收益方法比较分析地方各级行政系统（包括地市级、县级、乡镇级行政系统）担负的实际社会经济政治职能、占有使用的财政资源的比例，由此来判断乡镇改革问题。

二、为什么撤消或虚化乡镇政府？
撤消或虚化乡镇政府是在减轻农民负担、取消农业税的背景下提出的。当前，中国三农问题，特别是当前农民负担问题已经成为学界、政界共同关注的焦点问题。由于乡镇政府处于政权基层，对农村具有直接影响，从直观上看，以征收农业税赋和计划生育等为主的乡镇政府管制行为、乡镇机构臃肿和人员过多、一些乡镇干部的腐败行为等因素被多数人认作是造成农民负担的根源所在。因此，从直接逻辑关系看，要减轻农民负担，就必然要从这些根源入手，撤消或虚化乡镇政府。
第一，目前乡镇政府代表国家实施的管制行为主要表现在计划生育、公粮征收（2004年后逐步取消）、9年义务教育等领域。从客观上看，国家管制形成的基层政治治理结构造成了农民负担。乡镇政府为解决自身财政不足，往往在实施国家管制过程中巧立名，向农村重复收费或安排种种不合理的摊牌，从而加重了农民负担。
第二，政府规模的不断扩张，政府机构和官员越来越多；政府经费全面短缺、财政紧张、入不敷出，为维持生存，只好竭泽而渔，民间不堪重负。据统计，目前中国有4.5万个乡镇政府，全国单是乡镇一级需要农民出钱养活的干部(含教师)就达1316.2万人，平均每68个农民养活一个干部。许多乡镇的各类机构多达二三十个，人员超编。如果将长期借用的人员统计在其内，普遍超编一倍以上，人浮于事，推委扯皮，效率低下。据报道，目前全国乡镇负债高达2000亿元。在这样的情况下，农民头上的各种负担势必加重，以供应越来越多的乡镇干部的“口粮”。
第三，乡镇干部存在的腐败行为加重了农民负担。如乡镇办公条件的普遍改善、吃喝送礼 (主要是应付上级部门官员的各种检查)、追求交通通讯设备的现代化（乡镇一、二把手基本上配备轿车与手机）、干部的奖金与住房等福利。基层财政远远不能满足这些需求，为了弥补资金缺口，基层政府就以各种名义向农民进行不合理摊派，从而造成严重的农民负担。
第四，按照“一级政府，一级财政”的原则，目前的乡镇财政的极度短缺根本不可能支持乡镇政府运转。从财政角度看，乡镇根本没有能力建立一级完全政府。再从权力运行角度看，乡镇政府的事权非常有限，也没有能力履行一级政府的职能。县级有关部门设置的派出机构，诸如工商所、税务所、派出所、林业站、畜牧站、粮站等10多个，这些机构工作地点在乡镇，而人财物和业务管理权都分属上级政府各部门。中国绝大多数法律的执法权只授予县级政府及其部门，乡镇政府的执法行为无法可依。这些都说明，乡镇没有能力履行一级政府职能。
第五，乡镇政府为片面追求政绩，过度汲取农村资源。一些乡镇政府紧盯着GDP不放，层层制定社会经济发展目标，在加快地方经济发展的名义下，不惜民力财力，不考虑市场需求状况，强行上马“政绩工程”，搞各种低效甚至无效的投入。为解决投入资金问题，一方面动用各种社会关系或政治关系向金融机构借贷，另一方面以地方群众共同利益的名义强行向农民进行摊派。再加上乡镇政府的短期行为，许多“政绩工程”半途而废，积累了大量的债务，造成了人为的农民负担。

三、撤消或虚化乡镇政府并不能从根本上解决农民负担问题
从表面看，乡镇政府是农民负担的直接造成者，但从深层次的分析来看，农民负担的根源却是复杂的。笔者认为，乡镇政府存在的一些问题只是农民负担的一些浅层次原因，而不是根本原因。因此，撤消或虚化并不能从根本上解决农民负担问题。
第一，计划生育、公粮征收、9年制义务教育等国家管制行为造成的农民负担问题的最终根源并不在乡镇政权，而主要在目前存在的“压力型体制”，只有改革这种体制，才能从根本上解决农民负担问题。
第二，乡镇政府的行政成本在整个地方财政支出中只占很小的一部分。而且在本来就弱势的乡镇财政中，乡镇政府还负担了本不应该由自己负担的财政支出，如中小学教师的工资。剔除这些不应该由乡镇政府支付的费用，乡镇行政人员的“人头费”其实只占乡镇财政支出的很小一部分。因此，精简机构、裁撤冗员并不能够真正解决乡镇财政困境，也不能够由此解决农民负担问题。从全国范围来看，乡镇财政支出中，教育事业费占大部分。例如1999年，全国乡镇财政的教育事业费占乡镇财政支出的比重为45.97%，在某些贫困地区这一比例高达60%—70%，有的地区甚至高达80%。 如果把这部分财政支出剔除，那么所谓乡镇财政支出也减少一半以上。从全国范围看，据中央机构编制委员会提供的数据，截至2002年底，全国乡镇行政编制为1,150,530个，乡镇事业编制为8,410,896个（含教师编制5,928,628个）。与1992年乡镇机构改革相比，虽然，乡镇建制数量减少了9,000个、乡镇行政编制也减少了近85万个，但乡镇事业编制却比改革前的1991年的722.7万增加了近120万。 可以看出，事业人员在乡镇编制中占据了很大比例，而这一较大比例的财政支出又恰恰不应该由乡镇政府负担的。从乡镇基层看，有调查发现，江苏某市的宁海乡875名财政供养人员中，乡党政群机关工作人员32人，乡司法所2人，乡派出所6人，乡镇事业单位工作人员513人，其中中小学教师396人，乡卫生院42人，民政定补对象322人（民政定补对象指在乡的老复员军人、带病回乡退伍军人、三属、在乡及在职革命伤残军人、享受特一等护理费人员、60年代精减下放老职工、建国前入党的农村老党员、50年代小乡干部、离退休老干部遗属、农村百岁老人、起义投诚人员等）。去除中小学教师、乡卫生院职工和民政定补对象，乡镇公务员和乡镇站所工作人员共115人，仅占875名财政供养人员的少数。
第三，乡镇政府部分干部的腐败行为并不是撤消或虚化乡镇政府的理由。有政治权力就有政治腐败，政治制约监督机制的最终功能并不能够彻底消除腐败，而是把腐败减少到最低限度。以少数乡镇干部的腐败行为来否定整体乡镇干部是不公平的。其实，大部分乡镇干部为了农村的发展和稳定兢兢业业、夜以继日，在“压力型体制”下，作为行政层级最低层的乡镇政权在权小责大、僧多粥少、对上负责与对下负责难统一、农民生产经营自主权与行政命令式的国家政权运作方式难协调的条件下艰难的工作。在一些落后偏远地区，如果没有乡镇行政人员的辛苦努力，农村治理是难以实现的。
第四，乡镇干部片面追求政绩的根源在于目前的干部提拔任用机制。长期以来，我们在发展经济的过程中逐步形成了物质至上、经济至上等观念，考察提拔各级领导干部的主要标准就是看他的政绩水平。所谓“官出数字”、“数字出官”。乡镇干部为尽快得到提拔重用，就必须凸显自己任内的政绩，增加自己的政治资本。在发展农村经济的过程中，这种积极行政往往以管制的方式而不是市场化的方式来影响农村，形成所谓“逼民致富”的现象。乡镇干部为了显示自己的政绩往往不顾当地的实际情况，甚至人为夸大GDP和农民收入水平农民人均收入水平。若要有效治理乡镇官员片面追求政绩的行为，消除由此而形成的农民负担问题，就必须从改革干部选拔任用机制入手。
从上述分析来看，那些撤消或虚化乡镇政府的理由只是看到了一些表层原因，并没有抓住问题的根本。农民负担的根源问题上，目前理论界有一个基本共识，那就是城乡二元体制特别是城乡二元财政体制是当前农民负担的根本原因，主要表现为国家在户籍身份制度、公共财政制度、社会保障制度、就业制度、公共服务制度以及教育制度等方面所实行的城乡分离的政策。长期以来，城乡二元结构在国家治理中始终处于一种不可动摇的地位，它严重地限制农民人身自由、妨碍对农民的人力资本投资、阻碍农民劳动力流动和转移、过度提取农业剩余、造成城乡税负的极端不公，成为农民人均收入相对水平和公共服务水平低下、农民负担久减不轻的根本原因。因此，要从城乡二元体制这个根本原因上寻找解决农民负担问题的路径。显然，从乡镇政府的去留这个角度来寻求解决农民负担问题的路径是不可能真正解决问题的。随着城乡分离的体制问题的有序破除，乡镇政府与农民负担问题之间的关联度肯定会大大降低。在彻底破除城乡二元体制之后，农民负担也将成为一个历史。

四、应该以地方整体行政系统的视野来考量中国乡镇体制改革
目前中国地方行政建制层次过多是一个公认的事实，这不符合“扁平化”管理原则，为此减少地方行政层级成为地方政府改革的一个重要指导思想。在这一原则指导下，为减少地方行政层级，许多人几把目光投向乡镇政府，再考虑到减轻农民负担，乡镇政府于是成为“过街老鼠”。我认为，这是一种缺乏系统考虑的结论。
乡镇政权是一级行政建制，不仅有自身存在的宪法和法律依据，而且在中国乡村社会中发挥重要作用。是否撤消乡镇建制是一个涉及到宪法和法律的重大问题，不是几篇文章就能够解释论证清楚的。我国现行《宪法》规定，乡、民族乡和镇是我国最基层的行政区域，乡镇行政区域内的行政工作由乡镇人民政府负责。乡镇人民政府实行乡长、镇长负责制。乡镇长由乡镇人民代表大会选举产生。如果取消乡镇建制就必须修改宪法，而修宪有一个极其严格的司法程序。《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》规定乡镇人代会有13项职权、乡镇政府有7项职权，《中国共产党农村基层组织工作条例》规定乡镇党委有6项职责任务。此外，许多法律都包含有涉及乡镇政府的内容，如《预算法》、《村委会组织法》等。撤消或虚化乡镇政府都涉及到这些相关法律制度，也并不是轻而易举的事情。
从宏观地方政府体系看，乡镇政府无论在规模上，还是在财政预算上，都占极小的一部分，都不足以真正造成农民负担。真正要撤消的并不是乡镇政府，而是其他的既无实际行政职能、又占有很多地方财政支出的行政级次。目前，我国地方行政系统中的地区建制和市管县体制存在严重问题，仅从机构、人员和财政负担来看，地市级普遍存在机构臃肿、人员膨胀、财政负担严重等问题，而且并无实际的社会治理功能。1984年地市级机构改革时，中央明确规定，地委工作机构设5—7个，行署机构设15—20个，总数不得超过30个。但是目前地市党委和行政机构已经远远超过这个数目，有的甚至超过一倍，基本与省级机构对口设置。设置机构之后还要配备相应人员，从领导者到办事员在到各种工勤人员都要配齐，造成人员膨胀，机构人员之多达到历史颠峰，而且还有加重之势。这种现象加重了地方财政负担，影响了行政效率，使得本来就紧张的地方行政资源更加紧张。于是地市就凭借自身的权力和地位，大力攫取地方行政资源，不断截留省级下放的各种权力，侵占基层的各种权益，迫使县（市）事事请示，件件审批，严重挫伤了下级政府的积极性。地市一些部门不断向县（市）设置对口机构，以此来维护部门利益，这又使得机构人员不断膨胀，财政紧张。在日益紧张的地方政府财政形势下，地市级政府往往以自己上级政府的优势地位，扩大自身的财政比例，在地方财政总量不变的情况下，县、乡政府财政势必受到挤占。
从各税种在各级政府间财力分布来看，地市政府在地方各级财政收入的比例最高。笔者以1998年各税种在各级政府间的财力分布为例来说明这个问题。各税种包括：增值税、营业税、企业所得税、个人所得税、城市维护建设税、房产税、印花税、城镇土地使用税、土地增值税、农业四税、车船使用税、屠宰税、筵席税。在以上13个税种中，有8个税种的最大份额都集中在地市级财政。在由以上各税种构成的各级财政收入中，除中央财政收入占比49.5%外，其余的一半由省、地市、县、乡镇四级财政分享，具体份额为：省级财政为10.49%，地市级财政为19.73%，县级财政为11.45%，乡镇级财政为8.81%。可以看出，在地方各级财政收入中，地市级财政占有明显的优势。
尽管地市级财政在地方各级财政中占有较大比例，但是地市级政府的社会职能却很有限。我国地市级政府也是直接面对社会的一级政府，其管辖范围既有城市地区，又有农村地区，但从实际情况看，其管辖的重心则主要集中在城市地区，主要行使中心城市的政府功能，为城市居民提供公共服务，如城市基础设施建设、道路改建、住宅建设、生活用水等。对于农村地区来说，地市级政府的功能则相对较弱，基本上宏观管理，主要通过县、乡镇来实现对农村地区达到管辖权力。
相比之下，乡镇政府尽管财力较小，但却以较小的财力承担了大量的管理乡村社会功能，而且还承担了一些本应由上级地方政府或中央政府所承担的功能。不管是在我国革命和建设时期，还是改革发展新时期，都发挥了多方面的重要作用。就目前中国大多数乡村的实际来看，乡镇政府承担着大量的、乡村社会所必需的贯彻国家意志、保持国家汲取能力、提供公共物品、维持乡村社会秩序等功能，虚化或撤消乡镇政府都是不切合这一实际的。目前，我国有8亿多农民在农村，按照中央发展规划，2030年我国城市人口将占总人口的50%，而那时，我国人口按照增长率将达16亿，也就意味着，到2030年，我国仍会有8亿左右的农民滞留在农村，农村人多地少的矛盾在长时间内不可能得到根本解决。因此，将农民从农业转移到工商业，由农村转移到城市是一个十分漫长的过程。在这个过程中，农村不可能进入良性发展轨道，也不可能仅仅通过村民自治，就将农村问题消化在村庄之中。这就必须有自上而下的行政系统在特定条件下强有力的介入。尤其在当前社会转型期，农村社会的边缘化是无可避免的，这种情况下出现各种特殊问题和各种意料不到的事件可能性都会有。这些问题和事件处理不好不仅会影响到农村的发展和稳定，而且还会严重影响整个中国的现代化进程。因此，国家必须有一个可靠的、能了解掌握和控制农村发生各种事件的行政系统，将农村情况自上而下地及时汇报上去，也必须有一个行政系统自上而下的传达政策、分配资源，从这层意义上说，乡镇政府的作用在农村大部分地区是无可替代的。
在地方政府改革问题上，目前学术界有关省直辖县（市）的建议呼声越来越强烈，其基本思路是：撤消省与县（市）之间的行政建制，适当扩大省级行政建制的数量规模，以50—60个左右为宜，实行省直辖县（市）。这一思路可以通过以下途径来实现：一是缩小大省规模，增加省的数量，可以根据这些大省的地理位置、经济状况、商品流通范围、人文风俗习惯等因素来作出调整；二是条件成熟的、副省级非省会城市升格为直辖市，如大连、青岛、深圳等副省级城市，它们与省之间的行政隶属关系已经不象省辖市那样严格了；三是成立若干特别行政区，香港、澳门就是这样的例子。这样的地方政府改革思路有利于澄清关于乡镇政府体制改革的种种误解，切中问题要害，抓住了地方政府管理问题的根源。

五、中国乡镇体制改革应该立足各地基层的实际
中国区域广阔，各地基层情况差异很大，乡镇政府在不同地区的作用和影响迥然不同，不能以一个统一的标准来决定撤消或保留乡镇政府，不能搞“一刀切”。应该区别不同地区的实际情况来对待这个问题。按照经济社会发展水平可把我国乡镇分为以下三类：
一是发达乡镇：工商业比较发达，工商业在乡镇经济中占主导地位，农业只是辅助产业的乡镇。在这类乡镇中，年财政收入超亿元的县城以外的建制镇也有2000多个。其中有些镇的经济实力和社会事业已经大大超过了西部地区的县，有的甚至超过了西部地区的地级市。例如东莞市虎门镇，面积170平方公里，常住人口11万人，外来人口53万人，2002年财政收入达到了19.49亿元。这类乡镇的农民的生活水平况和就业方式，都近似于城市或者超过一般城市居民。二是发展中的乡镇：经济实力一般的建制镇一般镇，有1.4万个，第二、三产业有一定基础，但农业仍在乡镇GDP中占有重要组比重，一般财政状况较好，农民负担相对较轻，乡镇企业发展较快，经济发展的潜力比较大，农村干群矛盾也比较缓和。三是欠发达乡镇：共有18639个，其中包括1000多个民族乡。这类乡镇一般地处偏僻，可资利用的资源贫乏，经济贫困，其中大部分属于国家级或省级贫困乡。乡镇经济以农业为主，第二、三产业寥寥无几或者根本不存在。
以上三类乡镇在农村社会中的比例大致为：一类乡镇15%左右，二类乡镇15%左右，三类乡镇70%左右。 在不同类型的乡镇中，又各自具有不同的情况。面对如此悬殊的发展水平，一概而论地讲撤消或不撤消乡镇政府都是不妥当的。