一、 调查背景及路径

　　“中国的问题仍然主要是农村问题。中国社会的现代化的最重要任务之一就是农村社会的现代化。因此，一个真正关心中国人喜怒哀乐的人就不能不关心中国最基层社会的人的生活。”［1］(P7)基于此，我们受中国法律与发展咨询公司和美国乔治•华盛顿大学的资助，于2005年4月20日赴湖北省宜城市开展了为期三个月的农村法律援助项目。我们本着面向农村、服务农民的精神，以法律服务为中心，相继开展了普法宣传、法律咨询、纠纷调解、代写文书等活动，并于期间开展了关于农村法律服务的社会调查，从中掌握了许多第一手资料。

　　与其它调查报告不同的是，本报告在分析角度上摒弃了以农村法律服务所为窗口的传统做法。其它类似报告均以法律服务所为中心，分析其在整个基层法律服务体系中的角色定位和功能作用。通过考察法律服务所与法庭、派出所、司法所、乡（镇）政府、律师事务所等的相互关系，从而得出有关基层法律服务所的一些理论认识。其目的在于为法律服务所的设置、业务范围、区域划分等提供理论依据。因此，这些报告都忽视了对农民实际法律需求的考察。然而，法学是一门应用科学，既为“应用”就应当首先搞清楚农民的实际需求到底是什么，然后才能根据现实需求去判断各服务单位的角色定位和功能作用是否适格。所以，本报告紧紧抓住“农民到底需要什么”这一中心命题，通过考察农民在实际生活中是否与法律密切相联、与哪些法律密切相联、如何解决具体法律问题等，分析现有基层法律服务体系及纠纷解决机制的优缺点，进而阐述学生志愿者参与农村法律服务的必要性和可能性，并提出相关的具体建议。这是本报告的最终分析路径。

　　

　　二、 调查方法

　　本次法律援助的最大特点是，在整个项目期间都是学生独立自主地开展活动。当地政府、法庭等均未参与其中，司法所和法律服务所也仅仅只是提供一些便利条件而已。由于调查者非官方、非权威身份，在考察中很难收集到一些政府、法庭的内部文件和数据，因为“以中国国情，获得被调查者的信息，常常需要借助一定程度的私人关系。”［2］尽管这在一定程度上影响了我们的分析，但由于政府机关总结报告本身的真实性值得怀疑，且本报告的观察重点在于农民的现实需求，因此上述影响并没有想象中那么大。同时，由于我们与司法所和法律服务所接触较为频繁，通过他们偶尔也能看到政府机关的某些文件和报告，这或多或少弥补了上述遗憾。

　　个别访谈，是我们最重要的调查方法。我们对访谈对象的选取分为三个部分。一是农民群众，包括接受过法律服务和未接受过法律服务两类。这种分类十分必要，一方面前者对基层法律服务有着最直接的感受，他们的看法和意见直接反映了基层法律服务的现状。另一方面后者在农村占绝大多数，更具代表性。这对我们了解农村法律服务的真实面貌同样具有十分重要的意义。必须指出的是，未接受法律服务并不意味着他们没有遇到法律纠纷，是何种原因使他们与法律服务擦肩而过？追寻其中的原因，显然具有十分重要的理论和现实意义。第二部分访谈对象是法律服务所的法律工作者。主要是了解法律服务所之现状，以及在满足农村法律需求方面所发挥的作用。与对农民的访谈不同的是，这部分访谈大多不是以正式方式进行的，往往是在闲聊甚至是吃饭时获得我们想要的信息。这些信息同样具有相当的可信度。最后一部分是司法所和部分当地政府官员。主要了解政府机关在解决农村各类纠纷中的作用。

　　问卷调查，是我们了解基层法律服务现状的另一重要手段。有专家认为，在中国的调查，必须正视被调查者文化素质不高，缺乏社会调查常识的现实，尽是少用书面调查方式。［3］。然而我们认为，这是对基层群众的固有偏见。事实上，我们所接触到的农民大多具有中等以上文化程度，也接触过许多外部信息，对我们并没有表现出敬而远之的态度。尽管有些农民，特别是五十岁以上的，一开始对调查充满疑虑，但经我们反复解释，多数人最终都能接受调查。

　　实地考察。这里所指实地考察，不仅指参观相关部门和单位的物质设备、办公条件、言谈举指等，也包括我们亲身参与的普法宣传、纠纷调解等实践活动。这些实践活动使们摆脱了单纯以一个旁观者身份分析问题的局限，更以自己的亲身体会增加了报告的真实性。

　　

　　三、基层农民的现实法律需求

　　“中国是一个农业在国，十三亿人中就有九亿是农民，可是很久以来，农民在农村中的生存状态研究如何，绝大多数城市人并不清楚。”［4］(P1)现在社会上有各式各样的法律援助活动，针对农民的送法下乡也在一定范围内蓬勃开展。然而正是一个“送”字，真实地表达出一种强烈的信号：活动者一开始就是以施舍者的面貌出现在广大农民面前，他们没有深入了解农民的现实需要，仅仅只是单方面将自己的专业知识“送”给农民。虽然不可否认活动者良好的主观愿望，但要做出一份理性的、具有一般抽象性的调查报告，显然是不够的。

　　农民到底需要什么？ 这是一个非常复杂而宏大的问题。如果以发散式的路径进行分析，似乎很难从中理出脉络。因此我们采取了逻辑化的分析模式，即首先考察农民与法律的密切程度，其次看农民与哪些法律密切相关，再看农民法律纠纷的方式是什么，通过这样一种由表及里、由浅入深的分析模式，最终可以相对完整全面地了解农民的实际需求。

　　那么法律与农民日常生活联系密切吗？在120份调查问卷中，有72份回答“很有关系”，约占60%；回答“有一点关系”的24份，约占20%；回答“没有关系”的24份，约占20%。前两项合计80%。这表明，农民的法律意识普遍提高，一改过去法律虚无主义观，认为法律与自己的日常生活越来越紧密地联系在一起。那种日出而耕、日落而息，平平静静与世无争的生活哲学已经悄悄发生变化。这得到了问卷中另一问题的印证。当被问到“你是否需要法律服务”时，回答“很需要”的72份，占60%；回答“无所谓”的36份，占30%；完全不需要的只有12份，占10%。

　　问卷调查的结果让我们倍感欣慰。但是，由于被调查者面对问卷调查或多或少地表现出一种理想主义色彩，据此做出相应结论不免会有偏离实际的危险。因此，我们在进行问卷调查的同时，也深入村庄进行了实地走访。而走访结果恰恰证明了上述忧虑。在与农民的交谈中，我们强烈地感受到，一方面农民具有相当的“理论水平”和法律认知度，他们绝大多数高屋建瓴地认为，法律与每个人息息相关。它无处不在、无时不有，人人都处在法律的包围之中。但另一方面，当被问到实际生活中都有哪些具体涉法问题时，大多数都回答说其实也没有什么实际问题，基本上还是与世无争，过着恬然自得的生活。在一个村治保主任那里我们得知，该村一年也就发生17起村民纠纷，这与该村庞大的人口基数比起来是微不足道的。而当被问到周围都有哪些常见纠纷时，甚至有一部分人的回答竟是“不清楚”“不知道”“不好说”等。可见，一涉及到具体生活，法律与农民又相距甚远。

　　令人尴尬的局面出现了，我们到底如何解释上述差异？我们认为，随着中央和地方在法制宣传上的投入越来越大，特别是各类法制电视节目的播出 ，依法办事作为一种意识已经潜移默化地植入农民的大脑。农民对于法律已不再像从前那样陌生。权利、义务等时髦名词已耳闻能详，维权观念日渐浓厚。然而农民这种法律认知度的提高，更多的依赖于外部力量的推动。各种普法教育、电视宣传，就像一部鼓风机，将各种法律观念强行吹进农民的大脑。农民仿佛一夜之间明白了法律的意义。农民正是这样被动地改变着自己的法律观念。经典著作中的“社会存在决定社会意识”在这里并没有得到直接体现。“‘法根源于一定的经济基础’，这是马克思主义关于经济基础与上层建筑关系原理在法学领域的科学应用。”［5］(P46)当外来因素日益改变农民思维的时候，内在的根本性的经济因素却并没有显示其主导力量。虽然从官方数字上看，农村的社会经济结构发生了重大变化，虽然本项目选择宜城的重要理由之一，就是“该地农民尽管还谈不上富裕，但由于物产较为丰富而使商品经济有所发展，从而产生了较多的得到法律服务的需求。”［6］但是，当我们走进宜城村庄亲身体验农村实际时，上述理由就不免显得过于主观了。我们所到之处（不包括靠近乡镇中心的少数村庄），基本上没能看到商品经济的痕迹。在稍大一点的村庄还可以找到一两家小卖部，三两个闲来无事的村民聚在门前闲聊。而小一点的村庄，则从头到尾就看不到几个人。即使在白天，也基本上是家家关门闭户。为了尽可能保证分析的客观性，我们刻意沿王万公路 一路走访。在我们的概念里，沿途村庄有交通、人流上的便利，其商品经济应该比较发达。路旁各式各样的酒楼、饭庄也是我们做出此种推断的佐证。然而走访结果不容乐观。所谓酒楼、饭庄，不过是农民在自家民宅里随便挂个牌子而已，没有营业执照、没有专业设备，有的甚至连菜单都没有。“门可罗雀”本是形容宾客稀少，但对这些酒楼、饭庄来说，能够罗到一只雀就已实属不易了。有位村民则直接告诉我们：“我的生意压根儿就是等着一两个过路的外地人狠狠杀他们一顿。”我们走访的村庄还有一个共同特点，就是村级经济一个没有，至于农业产业化更是闻所未闻。如果要说有什么商品经济的话，那么农民将剩余的粮食沿途贩卖以及购买必要的生活用品或许可以算作其中。由此可见，宜城农村商品经济远没有书面文字描绘得那么发达。而商品经济的不发达，必然造成法律与农民事实上的隔阂。

　　一方面是观念上法律认知度的提高，另一方面是实际生活中与法律相距甚远，农民真的不需要法律了吗？我们认为并非如此。任何事物都有一个发展过程。商品经济的发展也是如此。虽然实地调查的结果有些悲观，但经济发展不可能一促而就。事实上，在各乡镇中心及其周边地区，商品交易已有相当程度的发展。在这些地方，商品交易市场已有一定规模，人人流量也比较大。在实地参观过程中，我们甚至还看到一家某名牌家电的专卖场。商品经济已经在这些地区开始萌芽。而中央一号文件的出台，无疑将使广大农村进入发展的快轨道。尽管现在尚不尽如人意，但农村商品经济的发展是必然趋势。商品经济越发达，人与人的交往和磨擦越频繁，这时人们的法律需求就越迫切。加上外部力量的推波助澜，农民与法律的联系不是越来越疏远，而是越来越紧密。各乡镇人民法庭受案量的稳步攀升，就很好地说明了这一点。

　　（二）那么在现实生活中，农民都有哪些常见纠纷呢？从调查问卷来看，刑事案件为数不多，行政案件基本没有，主要是民商经济类纠纷，尤以民事纠纷为最。其中土地纠纷反映最为强烈，约占40%。这是因为土地乃最重要的生产资料，在农民所有生产要素中居于至高无上的地位。特别是在农村社保制度还很不完善的情况下，土地还承担着社会保障的职能。这些都使土地纠纷成为农村最常见也是最严重的纠纷。如果说第一轮土地承包经营期届满前，这些问题还有所掩盖的话，那么当农村土地开始二轮延包、工业开始反哺农业、中央开始发放种田补贴时，所有矛盾一下子全部浮现出来。乡（镇）政府开始扮演起灭火队员的角色，并大有顾此失彼之势。

　　　让我们深感意外的是，合同纠纷居然被认为是仅次于土地纠纷的第二大纠纷。这与上述有关农村商品经济的分析显得格格不入。但当我们追问合同纠纷的具体内容时才知道，农民所说合同纠纷，多指农资产品质量纠纷，偶尔有少量的借款纠纷。在以农业为主的地区，农资显然是除土地之外最重要的生产资料。但受时下市场环境的影响，假冒伪劣产品层出不穷，在这种情况下，“合同纠纷”日益增多也不足为奇。

　　　劳务纠纷和赡养纠纷也是反映较多的纠纷类型。劳务纠纷的出现，与农村社会结构的变迁有关。“农业生产回报率低和城市就业相对较高的现金收入，以及农村人多地少的矛盾冲突，使得农民工成为我国经济发展中一支独特的生力军┄┄随着城乡这种比较利益的对比越来越明显，以及农村耕地的逐年减少，农村劳动力向城市转移成为不可逆转的发展趋势。”［7］(P14)在宜城近十年来，农村青壮年外出打工渐成气候。有的村庄几乎全部都是老弱病残。外出务工人员越来越多，欠薪、拖薪以及种种侵害农民工权益的行为，都不可避免地成为农民关注的对象。通过法律手段维护农民工合法权益，成为农村的迫切需求。

　　　赡养在农村历来是一个比较突出的问题。“长期以来，家庭养老是我国农村最主要的老年保障方式┄┄目前农村家庭养老约占养老保障的92%以上┄┄随着农村人口老龄化和家庭结构小型化，传统的养老保障方式面临沉重的压力。近年农村老人在经济供养、代际赡养、居住、医疗问题方面，纠纷频繁甚至诉诸法院的现象，折射出农村养老问题的发展。”［8］(P163)很多老年人晚年境遇十分凄惨。子女可以对孩子百般宠爱，但对父母却到了近乎苛刻的地步。“衣不遮体、食不裹腹”虽然有些夸张和片面，但也绝非耸人听闻。在我们参与调解的一起赡养纠纷中，老人不断向我们发出“上辈子到底作了什么孽”的追问，这让我们无言以对。

　　 此外，从调查问卷来看，侵权、婚姻、继承也占一定比例，但为数不多。让我们感到不解的是，调查问卷上婚姻纠纷仅占6%，然而宜城各乡镇人民法庭审理的案件中，40－50%却为婚姻案件。我们接到的法律咨询中，婚姻也占了相当比重。我们认为之所以出现这种反差，可能与婚姻涉及隐私，被调查对象多不愿谈论有关。

　　法律并不总与纠纷相伴相随。我们特别想知道，农民在诸如签订合同、入退伙、抵押贷款、购房等非纠纷类事务中，是否存在法律需求。多数农民回答说，平时这类事务较少，即使有自己看着办也就可以了。这也反映在法律服务所的业务构成上。据我们了解，法律服务所的业务主要就是调解纠纷和代理诉讼，非诉业务基本没有。但农民同时也表达出另一愿望，即：如果这些事务有免费服务的话，还是更愿意请专业人士帮忙。显然，非纠纷类法律服务并非真的没有市场，而是农民普遍认为，尽管在签订合同、入退伙、抵押贷款、购房等事务中可能存在风险，但这种风险毕竟是不确定的，花上一笔钱请专业人士帮忙规避可能出现也可能不出现的风险，有些不划算。相比之下，当出现现实纠纷时，再请法律工作者（律师），这笔钱就花得实在多了。由此可见，农民在法律上的小农意识仍然比较严重。

　　（三）那么当农民出现纠纷时，都以何种方式解决呢？在问卷调查中，选择“找村干部调解”的共55份，约占46%，位居榜首。这充分说明，具有民间威望的村干部比一脸严肃的法官，更容易被农民接受。这与城市的陌生人社会不同。在城市，人们之间既不认识，也不相互依赖。一旦发生纠纷，打官司成为首选。官司结束后，各人又回到各自独立的生活空间，不必担心官司会改变自己的生活状态。但在农村，人们之间的依存关系明显大于城市。一个村庄就是一个社会。亲戚关系、朋友关系、邻里关系共同构成一个关系网。村民长期甚至一辈子都生活在这个关系网中。人们不仅影响着他人，也被他人影响。因此发生纠纷的当事人不可能像城里人那样在法庭上“潇洒走一回”，因为官司之后他们还要生活在这个小社会里。更重要的是，这种小社会本身有它自己的一套行为规范。这种规范虽然不是法律，但在熟人社会里，它并不比法律差多少。“传统的风俗习惯都有其类似法律的明确规则，它在有关的社会圈子中为大家所认可和支持，因此运作起来不成问题。而国家试图制订的一些只有规条意义的‘与世界接轨’的法律，很可能是外在于人的具体生活世界的。”［9］(P7-8)这样，深谙其道的村干部就立刻显示出优越性，法官只好退居次位。

　　寻求乡（镇）政府的居中裁决，也是农民的重要选择之一。这是因为在中国，行政力量向来居于中心地位。不论在体制设计上，立法、司法如何如何制约行政，但在实际生活中行政力量的强大和无孔不入，恐怕是前者永远无法比拟的。因此，行政介入的立竿见影与司法救济的漫漫长路相比，更受农民欢迎。

　　派出所系治安管理机构，但有时也应农民的请示处理一些民事纠纷。在过去，由于派出所在乡村社会中的权威性，有问题找派出所一度成为农民的首选。但近年来，公安部门不断进行内部整顿，以及司法体制改革不断深入，派出所介入民事纠纷的现象已逐步减少。从问卷调查来看，选择“找派出所”的仅占8%。

　　选择打官司的比例高达30%，仅次于“找村干部”。然而必须指出的是，绝大多数农民选择打官司是以“其它方式解决不了”为前提的。在120份调查问卷中，直接选择打官司的仅11份。而在“你是否打过官司”一栏中，选择“是”的仅占25%，75%的农民没打过官司。可见，将问题直接诉诸法院无论如何都不能算上策。

　　书斋里的苦思冥想，永远无法跟上实际生活的步伐。我们在实地调查中发现，利用宗族力量居然也是农民解决纠纷的方式之一。一个村庄往往由一两个大姓和若干个小姓人家组成。“由于历史、社会、文化的原因，许多大姓与大姓、小姓与小姓、大姓与小姓之间形成一定经济往来的、婚姻关系错错综复杂的村庄共同体。”［10］(P265)大姓村民之间一般都有或近或远的亲威关系，他们在无形中形成一股力量，影响着村里的大小事务。“虽然村干部在处理全村性的事务尤其是政务时，包括宗族在内的各种非正式组织一般是不会插手干预的┄┄但实际上，宗族背景已成为影响村干部工作方式和权限的重要因素┄┄宗族背景强弱的因素影响到村干部的发言权和决策权，相对而言，来自大姓大房的村干部尽管不一定是主要干部，但有着更大的发言权，来自小族小房的村干部总会自觉地规避或忍让。”［11］(P278-279)当同姓村民发生纠纷时，氏族内德高望重的老者就责无旁待地充当起调解人。当本姓村民与外姓村民发生纠纷时，外姓村民往往迫于大姓人家的无形压力，采取息事宁人的态度。 有位老太太则告诉我们：“不忍又能怎么样呢，你仍旧是你，你仍旧是小姓，你仍然要在这个村子里生活下去！”

　　

　　四、现有法律服务体系评价

　　村干部的调解，是化解社会矛盾的第一道屏障。既然有近一半农民把村干部调解作为首选，就充分说明了其不可替代的作用。但村干部调解的最大缺陷，就是其政策水平和法律水平的低下，无法提供专业的分析意见和解决方案。其调解依据首先是情，其次是理，最后才是法。这与现代法治社会的“法、理、情”模式正好相反。由于其方案的不专业，给再度纠纷埋下隐患。这反而会造成社会的不稳定。

　　乡（镇）政府是否可以挑起大梁？我们对此不得不给出否定性评价。虽然现在乡（镇）政府有相当精力花在解决农民纠纷上，但随着政府职能改革的进一步加快，“小政府、大社会”模式的最终确立，政府直接介入农村纠纷的做法将被逐渐摒弃。另外，由于农村税费改革，乡级财政发生困难，加上乡镇合并和机构精减，乡（镇）政府无钱无人也无力顾及越来越多的农村纠纷。同时，与村干部一样，乡（镇）政府工作人员的法律知识同样匮乏。在民事领域更是如此。因此乡（镇）政府不可能给农民提供更多更优质的法律服务。

　　派出所和人民法庭这两个官方法制机构同样无法满足农民的需要。关于派出所，上文已有分析，这里不再赘述。人民法庭作为审判机构，能够给农民提供的法律服务除了审判，就是有限的法律咨询。而审判与其说是为农民服务，还不如说是履行自身职责。至于常常见诸报端的法院主动上门服务，早已招致学者们的一致讨伐。随着司法消极性和中立理念的深入，这种现象将退出历史舞台。法院针对农民的法律服务十分有限。

　　法律服务所在农村法律服务体系中扮演着重要角色。虽然从体制意义上讲，司法所在普法宣传、法律援助等方面，应当起到中坚作用。但实际情况却是，绝大多数司法所都是“一人所”，而且这些行政或公益性职能都没有专项经费支持。 因此司法所的实际作用十分有限。相反，作为社会中介机构的法律服务所却扛起了大旗。不论是人民调解、普法宣传，还是法律援助，几乎都有法律服务所的身影。甚至本应挂靠司法所的法律援助站，干脆就直接挂在法律服务所的门上。因此我们看到一个有趣的现象，尽管司法所与法律服务所仅一墙之隔，但找法律服务所的人远多于打司法所的。在涉及诉讼的案件中，法律服务所的地位更是不可动摇。一方面律师事务所远离乡村，另一方面农村知法懂法的人寥寥无几。这时既有专业背景，又扎根农村的法律工作者就理所当然地成为当事人的眼中宝。所以在实地考察中我们看到，虽然乡镇法律服务所的办公条件差强人意，但其业务量相对而言还是比较可观的。

　　但是，这并不表明法律服务所就能完全满足市场需求。事实上，法律工作者与律师、法律服务所与律师事务所的差距还是客观存在的。“由于全国范围内缺乏统一的任职资格考试，导致整体队伍素质不高┄┄甚至没有多少文化，对法律知识知之甚少的人，也进入了法律服务的队伍。”［12］与通过国家统一司法考试的律师相比，法律工作者在个人综合素质上确实存在差距。我们特意设计了一道问题：如果你打官司，在律师和法律工作者之间你会选择谁？为了尽量减少因为概念错位而导致的信息失真，我们给每一位被调查者详细地解释了一番什么是律师、什么是法律工作者。 调查结果显示，70%的农民会选择律师，只有20%的农民选择法律工作者。原本在我们看来，价格会成为农民做出选择的重要因素。然而访谈中得到的信息却是，只要能赢官司花多少钱都无所谓。显然，在农民心中法律工作者不是最理想的选择，更为专业的律师才是他们的首选。除此之外，更为严重的是，法律服务所的内部机制还远未达到律师事务所那样相对完善的地步。大多数法律服务所都只是一张皮，为了凑够最低注册人数，三四个法律工作者貌合神离地走到一起。但在具体工作中，则完全各自为政、独立核算。我们在宜城某镇的一个月里，有的法律工作者压根儿就没出现过。当事人不是与法律服务所签订合同，而是与法律工作者个人签订，个人与所里几乎没有约束机制。当当事人与法律工作者就法律服务发生纠纷时，法律服务所勿须以自己的资产承担责任，这与律师事务所相差甚远。而这种涣散的内部机制，最终将影响当事人的利益。

　　最后要指出的是，利用宗族力量解决村民纠纷，是一种十分落后的方式，可能带来严重后果。因为“它以族老政治为中心，族老、族贤等‘族精英’过多介入村民事务，将大大削蚀正式组织的权威。在一些地区宗族权力已实际上成为与国家的行政、司法权力平行的一种私人性质的权力。”［13］(P282-284)宗族力量一旦发生扭曲和嬗变，就极有可能走上黑恶势力的道路。因此政府对于宗族力量向来都持不鼓励态度。随着国家权威向农村的渗透和司法环境不断改善，此种纠纷解决方式终将走入历史尘埃。

　　

　　五、学生志愿者农村法律援助的分析与建议

　　　　（一）必要性和可能性。由以上分析可以看出，农村基层法律服务体系虽然在一定程度上解决了部分问题，但由于人员素质、服务经费、组织体制等种种限制，还无法满足农民的需要。而农村商品经济的萌芽、成长与发展，又必然会带来越来越多的法律问题，于是需求与供给之间就产生了矛盾。当城市特别是中等以上城市的法律服务体系日臻完善时，农村却面临着成为法律洼地的危险。这就必然要求有其它某种法律服务力量的介入，以填补空缺。另一方面，法学是一门应用科学，法学的魅力不在理论，而在于实践；不在书斋，而在于社会。法学院校也确实需要借助某种平台，将学生推入到火热的实践中去，培养学生的实际操作能力。因此，当两种需求不谋而合时，学生志愿者进行农村法律援助就拥有了广阔的空间。

　　此外，学生志愿者的公益性，也是农村法律援助活动可行性的重要因素。不得不承认的是，在城乡二元结构还未完全打破、农村商品经济刚刚萌芽的情况下，农民并不像某些官方数字描绘的那样富裕。“从1997年到2003年这7年时间中，农民的人均收入每年平均增长4%┄┄但是城镇居民的收入却每年增长8%。”［14］(P15-16)城乡居民之间的收入差距不断扩大。“在城市，居民们开始纷纷购买汽车，而农村不少农民却重点煤油灯；在城市，有保障的市民们囤积药品，而农村不少农民辛苦一辈子却有病不能医┄┄有良知的农村基层干部们说：农民真苦，农村真穷。”［15］(P207)“原来存留在我们印象中的那一幅幅乡间风俗画，不过都是遥远而虚幻的田园牧歌，或者说，是过贯了都市浮躁生活的城里人对乡间的一种向往。”［16］(P1)因此，经济因素成为农民解决纠纷时不得不考虑甚至是首先考虑的问题。当涉及诉讼时则更为明显。尽管在调查过程中，很多农民表达过“只要能赢官司，花多少钱都无所谓”的倾向。但我们认为，这与其说是农民的理智选择，还不如说是一种感性宣泄。农民在非诉法律事务上的小农意识就是最好的说明。因此，学生志愿者的义务法律服务无疑会受到农民的欢迎。在我们的调查问卷中，对志愿者持欢迎态度的达90%，认为无所谓的仅占10%，没有表示不欢迎的。事实上，志愿者的公益性也是我们在宜城广受赞誉的重要原因。

　　（二）组成人员。学生者的范围或者说条件是否应受一定限制？就我们所了解的情况看，在全国现有类似活动中，基本上没有什么硬性要求，无非就是责任心强、能吃苦耐劳。因此有些本科的学生也参与进来。我们认为，这种做法应该坚决摒弃。因为既然是“援助”，就应当以解决农民实际需要为目标。从上文调查分析来看，农民对于法律的需求主要就是解决纠纷、化解社会矛盾，其中尤以民事纠纷为主。而不论是调解还是诉讼，都需要援助者具备相当的专业法律知识。如果说，本科学生尚可在法制宣传方面做些工作的话，那么在调解纠纷、代理诉讼上就力不能及了。因为整个本科阶段，学生都处于打基础、学常识的状态。很难说一个在校本科生的专业知识，能够达到直接处理实际问题的地步。更重要的是，如果让一个在校本科生花费数月时间进行法律援助，不仅无法满足农民需要，而且还会影响其自身的学习，可谓得不偿失。所以我们认为，人员配置上应限定为研究生为宜。这是因为，一则研究生经过本科学习，大多已具备扎实的基本功底。二则研究生以自学为主，有大量可供支配的自由时间。他们进行法律援助，不仅不会影响自身学习，反而能够获得大量一手资料，为科学研究积累素材。由于农村纠纷绝大多数为民事纠纷，因此在专业划分上宜以民商经济法为主，刑法、诉讼法、行政法等相关专业为辅。本次由中律原和乔治•华盛顿大学资助的农村法律援助项目的人员配置基本上体现了这一原则。特别是在最后一批志愿者中，民商经济法专业学生比例达到了65%。而实际援助情况也表明，这样的人员构成能够较好地完成援助任务。

　　必须指出的是，中国的法学教育，不论是本科生还是研究生，都有重理论轻法规的倾向。甚至有学生在完成四年本科学习后，居然连《民法通则》都没有完整地看一遍。而农民需要的是解决实际问题，这就要求志愿者必须熟悉法律法规而不是法学理论。因此我们建议，除了专业上应有所倾向外，还应尽可能选派那些已通过司法考试的志愿者。因为司法考试以考查法规知识为重点。通过司法考试的志愿者对现有法律法规已相当熟悉，较之理论型学生，能够更好地为农民服务。

　　（三）服务方式和内容。“依靠法律服务所和当地政府，独立自主地开展活动”，这是本次法律援助活动的宗旨。在组织者看来，一方面依靠政府和法律服务所，可使志愿者摆脱人生地不熟的尴尬，较快地进入工作状态，至少可以获得一定后勤保障。另一方面志愿者不隶属任何机构，又可以充分发挥中立者的优势。尽管组织者的愿望是好的，但实际情况却并非如此。在本次活动中，由于我们的住宿、饮食均由当政府提供，因此当有涉及政府及其工作人员的案件时，我们不得不选择沉默。而法律服务所对于我们的态度，虽然没有我们想象中那么排斥，但更多地是将我们作为招揽案源的金字招牌。因为在相对闭塞的农村，突然出现一群大城市里来的研究生，确实能够吸引到不少眼球。有鉴于此，我们认为，学生志愿者法律援助最好采取完全独立的民间形式出现，勿须挂靠当地政府和法律服务。虽然如此一来，志愿者可能要花费一定时间熟悉当地情况，但对于更多地服务农民，无疑扫除了许多不必要的羁绊。毕竟法律援助的最终目的是为民服务，所以志愿者可以采取直接入住农民家中的方式。这样在保持独立性的同时，又可以最大范围地发现问题、分析问题、解决问题。

　　至于法律援助的具体内容，必须以农民的现实需求为依据。根据以上调查结论，我们认为学生志愿者的援助内容包括：调解纠纷、法律咨询、代理诉讼和法制宣传。

　　1、调解纠纷。村干部本应是调解农村纠纷的最佳人选，但受专业水平的局限，其调解难以达到最佳状态。而学生志愿者虽然具有较好的专业素质，但受其身份影响又不具有一定的权威性，恐难被当事人接受。所以我们建议，志愿者可以与村干部取得联系，采取由村干部出面主持，志愿者具体调解的方式。这样既保持了调解的权威性，易于当事人接受，又发挥了志愿者业务精湛的特长，保证了调解的高效与公正。

　　2、法律咨询。这是志愿者又一主要工作内容。可采取三种方式：一是在乡镇集市上摆摊设点，进行集中的法律咨询。二是走村访户，主动上门。但由于志愿者没有便捷的交通工具，且对乡村社会情况不熟悉，这两种方式不可能经常采用。因此第三种方式便成为首选。即：由志愿者在乡村各主要地点张贴告示，将活动内容及联系方式公之于众，由农民到志愿者驻地咨询或电话咨询。在本次活动中，我们基本上就是采取此种方式，取得了良好的社会效果。

　　3、代理诉讼。本次活动中，校方出于安全和时间的考虑，并不鼓励志愿者介入具体诉讼程序。可是根据我们的实地调查，虽然纠纷当事人主观上并不愿意对簿公堂，但法庭的受案量却表明，在客观上不少纠纷最终不得不走上诉讼。所以仅仅只是提供调解、咨询远不能满足农民需求，代理诉讼也应当成为志愿者的服务内容之一。但是，由于诉讼对法律实际操作能力的要求远高于调解和咨询，学生志愿者无法与专业律师比拟，更由于志愿者受时间、人力所限，所以对代理的案件必须有所选择。我们认为，案件类型应以民事类为主，且要选择那些关系简单、证据充分、争议不大的案件。对于那些复杂或证据不充分的，不要代理。 另外需要指出的是，由于诉讼程序一般耗时较长，所以志愿者的援助时间有必要适当拉长。根据《民事诉讼法》的相关规定，我们认为以6个月为宜。

　　4、普法教育和宣传。本报告第一部分就已指出，农民的法律意识普遍提高，但这种意识只是一种模糊的法律观。对于具体的法律法规，农民仍显迷茫。因此许多农民都有强烈的学法欲望，希望掌握一些与他们密切相关的具体法律知识。但现有的普法机制几乎无法满足这一愿望。一方面司法所受经费所限，无法开展经常性的普法教育；另一方面有组织、有计划且有经费保障的全国性普法教育，越来越流于形式。 因此，志愿者针对农民开展法律培训和宣传，不仅必要而且可行。我们建议，志愿者可选项进行调查摸底，了解农民想学习哪些法律法规，然后以一个行政村为单位，由村委会负责召集村民集中学习。根据上文调查结果看，土地、家庭婚姻、侵权、劳动（劳务）、产品质量等是农民比较关注的问题。此外，也可以与当地中小学校联系，采取讲座的形式，将法律知识送进校园，初步培养中小学生的法律意识。

　　

　　参考文献

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　　左武＊

　　(中南财经政法大学　法学院；湖北武汉　430064)来源：作者赐稿