内容提要：本文分析了中国粮食补贴政策的演化过程，提出了中国粮食直接补贴的理论和改革思路，并对当前中国粮食直接补贴模式进行了评述。
关键词：粮食直接补贴 理论 模式
1、中国粮食补贴政策的演化分析
粮食补贴方式与粮食流通体制紧密相关。因此，考察改革开放以来粮食补贴方式的演进，必须将其放在整个粮食流通体制变革的大背景之下。粮食流通体制改革作为农产品流通体制改革最重要的内容，大体上经历了5个阶段，与之相应的粮食补贴方式也经历了这5个阶段：第一阶段从1978年到1984年，粮食流通体制改革并没有触及统购统销体制，主要是调整粮食收购数量和价格①。粮食补贴主要是补贴粮食企业经营费用和购销差价，并以后者为主，实际上重点是补贴城市居民，农民间接得到补贴利益。1953年为解决当时的粮食供需矛盾，加速工业化进程，集聚工业化所需的大量资金，我国开始实行粮食统购统销政策。根据1978年农产品匮乏和农民贫困的状况，1979年3月，国务院根据党的十一届三中全会的精神，决定从当年夏粮上市起，粮食统购价格提高20%，超购加价幅度由原来按统购价加30%，提高到按新统购价加 50%。这样，全国 6种粮食（小麦、稻谷、谷子、玉米、高粱、大豆）统购价格每50公斤徒增至12.86元上涨20.86%，结束了自1966年调价以后粮食统购价格12年未动的局面。
同时，国家还采取了调减粮食征购指标，恢复粮食集贸市场，开展粮食议购议销等措施。虽然提高了收购价格，但粮食销售仍维持低价，购销之间存在的差价和粮食购销企业经营费用由国家补贴。1978年国家财政补贴金额为38.4亿元，1984年增加到234.l亿元，增长6倍多，占当年财政收人的比例也由3.4%上升到15.6%。这一时期的粮食补贴主要是提高收购价格的同时又维持原来的销售价格而产生的，可以说既补贴了农民也补贴了城市居民，还补贴了粮食购销企业，但重点是补贴城市居民。
第二阶段从1985年到1990年，粮食流通体制改革开始触及统购统销体制，统购制度解体，粮食价格“双轨制”形成。粮食补贴方式仍然是补贴粮食企业经营费用和购销差价，且以后者为主，重点是补贴城市居民。同时，对农民交售定购粮采取“三挂钩”的补贴措施。1985年1月，中共中央、国务院在《关于进一步活跃农村经济的十项政策》中规定，粮食取消统购，改为合同定购。定购以外的粮食可以自由上市。如果市场粮价低于原统购价，国家仍按原统购价敞开收购。从此，粮食流通开始了“双轨”运行。由于市场粮价的攀升，一些地方只得采取强制性行政手段落实定购合同，真正的合同定购并未实现。1990年，国务院决定改“合同定购”为“国家定购”，并强调完成定购任务是农民应尽的义务。这一时期，国家调减定购数量，提高了定购价格。定购量从1985年的790亿斤调减到1986年的500亿斤，对定购价格采取分品种逐步提高的办法。销售方面，国家供应农村的各种用粮，都调整到购销同价，但对城镇人口，仍按原销价不变。1990年对粮食实行的最低保护价制度和粮食专项储备制度，是这一时期粮食流通体制的一项重大改革。由于粮食统销体制未被打破，这一阶段粮食补贴方式仍然是补贴粮食企业经营费用和购销差价，而且以后者为主，并更加向城市居民倾斜。
不过，这一时期开始实行定购平价化肥、柴油和预购定金“三挂钩”的政策，是一种生产性补贴方式。1987年每百公斤贸易粮挂钩平价优质标准化肥12公斤，柴油6公斤；粮食部门按统购价款的20%预付定金，利息由国家财政负担。1990年国家财政在粮食方面应补贴金额上升到477亿元，是1984年的二倍多，占当年财政收人的14.4%。
第三阶段从1991年到1993年，粮食统销体制解体，“保量放价”政策出台。粮食补贴由补贴粮食企业经营费用和购销差价且以后者为主的方式开始转向补贴粮食企业等流通环节。由于长期购销价格倒挂，国家财政不堪重负。1991年5月，国务院决定较大幅度提高对城镇居民的粮食销售价格，综合平均每50公斤提价10元，提价幅度达67%。1991年底，国务院做出了粮食购销体制改革采取“分区决策、分省推进”的决定。1992年，国家再次提高粮食统销价格，平均提价幅度为43%。到1993年底，全国宣布放开粮价的县（市）超过总数的95%，城镇居民粮食统销政策被打破，粮食统购统销制度彻底退出了历史舞台。此外，国家决定在实行保护价制度的同时，建立粮食风险基金和储备体系，规定中央和地方财政减下来的粮食加价、补贴款要全部用于建立粮食风险基金。至此，粮食补贴由补贴粮食企业经营费用和购销差价且以后者为主的方式开始转向补贴粮食企业等流通环节，并以粮食风险基金为其主要的存在形式。此外，这一时期仍保留了对农民完成定购“三挂钩”的政策，但改革了“三挂钩”的方式，将挂钩的实物折成现金，在农民向国家交售定购粮时一次性支付给农民。
第四阶段从1994年到1997年，粮食生产流通体制实行“米袋子”省长负责制，提高粮食定购价格。粮食补贴仍然采取补贴粮食企业等流通环节的办法。1994年起，国家决定再次提高粮食价格，四种粮食（小麦、稻谷、玉米、大豆）定购价格平均提高幅度为40%。这一时期的粮食部门改革也开始加快。1994年5月，国务院在《关于深化粮食购销体制改革的通知》中要求，在粮食行政管理部门的统一领导下，粮食经营实行政策性业务和商业性经营两条线运行机制，业务、机构、人员彻底分开。1995年开始实行“米袋子”省长负责制，主要目的是确保各省粮食供求平衡和粮食市场的相对稳定。1997年国家出台了按保护价敞开收购农民余粮的措施。由于这一时期粮食流通体制没有大的变化，粮食补贴方式也基本维持原有的办法。
第五阶段从1998年至今，粮食生产流通体制实行“四分开、一完善”、“三项政策、一项改革”和“放开销区、保护产区、省长负责、加强调控”。粮食补贴主要采取国家储备粮补贴和粮食风险基金的形式。随着我国粮食连年丰收，农产品供给基本告别了绝对短缺，农业和农村经济发展进入了新的阶段。在这种背景下，国家决定适时推进粮食流通体制改革。1998年5月，国务院下发了《关于进一步深化粮食流通体制改革的决定》，提出实行“四分开、一完善”，即实行政企分开，储备与经营分开，中央与地方责任分开，新老财务账目分开，完善粮食价格机制。1998年6月，全国粮食购销工作电视电话会议提出，当前粮食购销工作重点是“贯彻三项政策，加快自身改革”，即坚决贯彻按保护价敞开收购农民余粮、粮食收储企业实行顺价销售、农业发展银行收购资金封闭运行三项政策，加快国有粮食企业自身改革。1998年，《国务院办公厅转发财政部、中国农业发展银行关于完善粮食风险基金管理办法的通知》中，对粮食风险基金的用途进行了调整，粮食风险基金专项用于：第一，支付省级储备粮油的利息、费用补贴；第二，粮食企业执行敞开收购农民余粮的政策，致使经营周转库存增加，流转费用提高，而又不能顺价销售予以弥补的超正常库存粮食的利息、费用补贴。这一用途又在后来的《粮食收购条例》中加以明确。同时中央专项储备粮的利息、费用等项支出由中央财政予以补贴。2001年7月，《国务院关于进一步深化粮食流通体制改革的意见》中进一步提出“放开销区，保护产区、省长负责、加强调控”的改革思路。由于上述措施的出台，粮食补贴也形成了以国家储备粮补贴和粮食风险基金补贴为主要内容的形式。
回顾中国粮食补贴政策演变过程，我们认为这些政策基本上达到了预期的目的，尤其是保障了中国不同时期经济发展战略的顺利实施（如中国工业化的发展）。由于它属于生产关系范畴，必然受到生产力的影响与制约。因此，随着中国经济的快速发展，这些政策也显得相形见绌，效力匮乏，以致影响农村与农业的现代化发展步伐。对比当前国内外经济形势与中国农村与农业发展的时代要求，这种粮食补贴政策主要存在如下问题。
一是理论性缺陷。现代经济理论认为，政府干预会扭曲市场价格机制，从而影响价格信息的真实性②。粮食补贴是一种干预性较强的政府行为，因此具有先天的不足。 如政府确定按保护价敞开收购农民余粮并顺价销售，就会造成粮价不能真实反映市场供求关系。这一方面影响了我国粮食的出口，另一方面使国外的粮食容易进人国内市场，使国外粮食享受到我国政府支撑起来的保护价水平，严重影响我国粮食的竞争力。
二是制度性缺陷。由于粮食具有外部性和准公共产品（保障国家安全）的特点，存在一定程度的市场失灵，需要适度的政府干预，即制定粮食补贴政策。但是这种政策还需要配套的制度来支持，尤其是管理体制的改革。然而，作为粮食补贴的受体——粮食购销企业吃国家“大锅饭”的局面没有根本改变，这就导致粮食购销企业盈亏责任不明、坐等补贴的现象③。此外，还缺乏第三者监督的机制，使得这些企业所得补贴浪费严重。
三是政策自身的缺陷。从粮食事权来看，由于明确了各级政府的职责（如米袋子省长负责制），粮食生产稳步增长，使得粮食企业收购和储藏的压力加大，从而形成一级向高一级政府不断索取更多补贴，形成“滚雪球”式的补贴需求，造成政府的粮食补贴不堪负重。从现行财政对粮食企业补贴种类看，补贴覆盖了整个粮食购销调存等流通环节，补贴效率极其低下。
四是交易缺陷。20世纪90年代以来，在各级政府的行政干预下，农户不断扩大粮食种植面积，粮食市场出现粮食供过于求的局面，农户在市场交易中处于不利地位，这时最需要粮食补贴政策的支持。然而粮食补贴政策设计的受益对象是粮食企业，不是农户，粮食企业作为国有企业粮食在收购中处于垄断地位，在与农户的博弈中占主导，而且双方的博弈是一次性的④。粮食企业出于自身的利益，经常压低收购价格，双方的交易也不对等，获取了粮食补贴和“买方垄断收益”双重利益，政府与生产者受损。由于农户受到在市场交易不利和保护价下交易不对等的双重压力，造成“谷贱伤农”，陷于“增产不增收”的怪圈。这也是农民不增收的重要原因之一。
2.中国粮食直接补贴的理论分析
随着中国入世，原有的扭曲市场价格的粮食补贴方式不得不放弃，一种新的方式——粮食直接补贴已经在部分省市进行试点。我们把粮食直接补贴看作一项公共产品的分配问题，运用博弈论来探讨如何进行分配[5]。为分析简便，我们把它比作一块蛋糕如何在两个人中间分配。假定两人都独立地提出自己要求的份额，第一个人要求的份额记为x1，第二个人的记为x2,若x1 ＋x2≤1，则每个人得到要求的份额；若x1 ＋x2≥1，则两人什么都得不到。这个博弈存在无数个纳什均衡，即任何满足x1 ＋x2＝1的（x1，x2）都是纳什均衡(如图1所示)。
传统经济学认为公共产品存在“搭便车”的问题，其分配缺乏效率，然而博弈论认为，过去那种人们在公共产品上“搭便车”行为可以有效的避免。为了便于说明，首先考虑向由两个人组成的社区提供公共物品问题。假设这一公共物品给每一个带来的价值（补贴制激农户生产粮食带来的效益）为V1,V2,提供公共物品的成本是C（补贴总金额，可以把它作为征收的农业税再反哺农业的资金），而且V1＋V2＞C，因此从社区整体考虑，这一公共物品应该提供（粮食补贴有效率）。但是若每一个人都想“搭便车”（即不生产粮食也要粮食补贴），则这一公共物品难以分配。为此，我们设计出类似投标的机制。让每一个人认捐（即提供粮食或拥有的耕地面积，此处为分析方便，把粮食或耕地面积对映为相应的货币），捐款分别为d1,d2。若d1＋d2≥C，则提供公共产品有效。并且把（d1＋d2）－C按捐款的比例分配给捐款人。这一模型有两类纳什均衡：一类是满足d1＋d2＝C且d1≤V1，d2≤V2的（d1，d2），图2中的线段AB；另一类是满足d1＜C- V2，d2＜C- V1的（d1,d2），即图2中阴影部分。
一般地，n个人（所有农户）组成的社区，两类纳什均衡分别为：（1）满足d1＋d2＋…+dn=C,且di≤VI(i=1,2, …n)的（d1，d2，…+dn）；（2）满足VI＋ ＜C（i=1,2, …n）的（d1，d2，…+dn）。两类均衡之间是可以进行帕累托比较的，第一类比第二类更有效率（帕累托效率），这种分配方式的经济含义是：可以使得提供粮食多的农户享受多的粮食补贴，提供少的享受就少，不提供的就没有补贴，既体现效率又兼顾了公平。
根据上述理论，我们设计粮食直接补贴农户的基本思路：
(1)补贴目标：满足消费者需求和保障国家粮食安全。
(2)补贴对象：粮食生产者。
(3)补贴组织机构：按照“四分开”的原则，由国家政策性金融机构和国家粮食储备机构联合组成。(4)补贴总额：根据往年粮食生产的情况和国家粮食产业政策目标来确定粮食直接补贴的总额资金（C）。(5)补贴方式：①按照农户上交的粮食量（di）予以补贴；②按照农户生产出来的粮食总量(Vi)予以补贴；③按照农户种植粮食的耕地面积（di）予以补贴。(6)补贴监督与评价机制：各社会民间组织和农业科研机构，如农户协会、粮食专业合作组织、农村社会服务中介组织、农业政策研究机构等。
其特点在于：①制度设计是以生产者为对象，具有激励效果；②生产者互为竞争对象，彼此监督容易，减少了交易成本。③政府补贴总额的确定趋于科学合理，而且是硬约束，在这种硬约束下，农户有自由选择权，可以预期选择何种生产结构更为有利。④保证了补贴效率。由于计量标准不同，补贴分配数量有所差别，但整体上是提高了补贴效率。
3.当前中国粮食直接补贴的模式分析
中国入世后，按照世贸规则国家只能补贴农业生产者，不能补贴农产品经营者的规定，进入2002年，安徽、河南、湖南、湖北、浙江等省的部分地区，改按保护价敞开收购农户余粮为直接补贴农户。归纳起来主要有两种模式。
第一种模式以安徽省来安县为代表。其做法是，以前几年全县保护价平均收购量和保护价与
市场价的平均价差核定全县的补贴总额，按照全县耕地面积计算出每亩补贴标准，再按承包耕地面积核定到农户。计算公式为：农产品补贴额＝全县亩均商品粮(常数)×全县价差×农户计税耕地面积。其中，全县亩均商品粮参数，等于全县近3 年每亩耕地按保护价交售余粮的数量。全县价差等于近3年保护价平均水平与市场价平均水平之差。农户计算补贴的耕地面积为第二轮土地承包面积（即农村税费改革确定的计税面积）。按这种方法计算，来安县每亩中晚稻补贴23.4元，户均补贴165.94元。
第二种以湖北省为代表。其做法是，按前几年全县保护价平均收购量（或以前的全县粮食定购价）和保护价与市场价的平均价差核定全县的补贴总额，再按农户与国有粮食购销企业的产销订单（或以前的粮食定购任务）核定各家应得补贴额。除湖北省外，河南、湖南、浙江等也可归入这种模式。湖北省的具体做法是：省政府确定17个粮食生产县、市的15亿公斤中晚稻进行补贴，每公斤原粮补贴0.06元，将全省补贴锁定为1亿元。按1998年至2000年3年中晚稻产量和收购量的平均比例，将全省补贴总额一次性定额包干到17个县、市，由县、市政府将有补贴的收购量逐级分解到农户。
第三种以吉林省为代表。其做法是，把玉米、水稻两个保护作物作为补贴试点，把全县1994年至1998年5年两个作物平均产量为基数，按照玉米、水稻的商品量70%的保护价折算核定补贴商品量；补贴标准根据今年新粮集中上市预期市场粮价与保护价的价差水平测算，确定每公斤粮补贴0.09元；应补贴的商品量由省核定到县，再有县核定到乡、村，村核定到户，落实到户的补贴粮食量张榜公布，由县政府统一发送粮食补贴通知，补贴首先抵顶农业税，剩余或不足的结算兑现到农户。
从实践效果来看，第一种模式与第三种模式存在的问题较多；第二种模式相对较好，选择它的省市也较多。与我们设计的模式相比，可以看出：（1）上述三种模式总体改革的思想符合我们提出的理论轨迹，如把农户作为补贴对象，并且围绕农户进行补贴方式的设计；（2）补贴总额计算的方法基本相同，具体操作有所区别；（3）具有帕累托效率。从相关的新闻报道来看，虽然粮食直接补贴还有不足之处，但都取得了满意的效果，尤其是粮食主产区受益较多，增强了农户种粮的积极性，稳定了试点地区粮食生产。也存在一些问题：一是政府主导补贴体制。补贴实施中没有做到“四分开”，政府仍然在补贴分配中起主导作用，其负面影响已经凸现，如徇私舞弊，私自挪用，分配不均等问题。二是交易成本过大。如粮食补贴由政府逐级向下分派，其分配过程太长，既增加交易费用，又容易使补贴资金溢出。三是相关的配套制度尚未建立与健全。如有效的监督组织没有建立，农户与政府或粮食企业的博弈的力量不够，因为有效的农业补贴机制是政府与农户共同选择的结果。
4.基本结论
建立符合世贸规则和中国现实的粮食补贴新机制已成为共识，我们提出的理论基本能够解释当前中国粮食直接补贴的试点工作，为改进粮食直接补贴的试点工作提供思路，并且可以得出如下结论：一是粮食直接补贴比原有补贴方式具有帕累托效率；二是建立非政府型的补贴机制有助于提高补贴实施的效率；三是建立监督与评价机构可以保障补贴分配的公平与公正。
（作者：中国农科院博士生, 湖南农业大学副教授 何忠伟）
来源: 《开发研究》 (转载请注明出处)
关键词：粮食直接补贴 理论 模式
1、中国粮食补贴政策的演化分析
粮食补贴方式与粮食流通体制紧密相关。因此，考察改革开放以来粮食补贴方式的演进，必须将其放在整个粮食流通体制变革的大背景之下。粮食流通体制改革作为农产品流通体制改革最重要的内容，大体上经历了5个阶段，与之相应的粮食补贴方式也经历了这5个阶段：第一阶段从1978年到1984年，粮食流通体制改革并没有触及统购统销体制，主要是调整粮食收购数量和价格①。粮食补贴主要是补贴粮食企业经营费用和购销差价，并以后者为主，实际上重点是补贴城市居民，农民间接得到补贴利益。1953年为解决当时的粮食供需矛盾，加速工业化进程，集聚工业化所需的大量资金，我国开始实行粮食统购统销政策。根据1978年农产品匮乏和农民贫困的状况，1979年3月，国务院根据党的十一届三中全会的精神，决定从当年夏粮上市起，粮食统购价格提高20%，超购加价幅度由原来按统购价加30%，提高到按新统购价加 50%。这样，全国 6种粮食（小麦、稻谷、谷子、玉米、高粱、大豆）统购价格每50公斤徒增至12.86元上涨20.86%，结束了自1966年调价以后粮食统购价格12年未动的局面。
同时，国家还采取了调减粮食征购指标，恢复粮食集贸市场，开展粮食议购议销等措施。虽然提高了收购价格，但粮食销售仍维持低价，购销之间存在的差价和粮食购销企业经营费用由国家补贴。1978年国家财政补贴金额为38.4亿元，1984年增加到234.l亿元，增长6倍多，占当年财政收人的比例也由3.4%上升到15.6%。这一时期的粮食补贴主要是提高收购价格的同时又维持原来的销售价格而产生的，可以说既补贴了农民也补贴了城市居民，还补贴了粮食购销企业，但重点是补贴城市居民。
第二阶段从1985年到1990年，粮食流通体制改革开始触及统购统销体制，统购制度解体，粮食价格“双轨制”形成。粮食补贴方式仍然是补贴粮食企业经营费用和购销差价，且以后者为主，重点是补贴城市居民。同时，对农民交售定购粮采取“三挂钩”的补贴措施。1985年1月，中共中央、国务院在《关于进一步活跃农村经济的十项政策》中规定，粮食取消统购，改为合同定购。定购以外的粮食可以自由上市。如果市场粮价低于原统购价，国家仍按原统购价敞开收购。从此，粮食流通开始了“双轨”运行。由于市场粮价的攀升，一些地方只得采取强制性行政手段落实定购合同，真正的合同定购并未实现。1990年，国务院决定改“合同定购”为“国家定购”，并强调完成定购任务是农民应尽的义务。这一时期，国家调减定购数量，提高了定购价格。定购量从1985年的790亿斤调减到1986年的500亿斤，对定购价格采取分品种逐步提高的办法。销售方面，国家供应农村的各种用粮，都调整到购销同价，但对城镇人口，仍按原销价不变。1990年对粮食实行的最低保护价制度和粮食专项储备制度，是这一时期粮食流通体制的一项重大改革。由于粮食统销体制未被打破，这一阶段粮食补贴方式仍然是补贴粮食企业经营费用和购销差价，而且以后者为主，并更加向城市居民倾斜。
不过，这一时期开始实行定购平价化肥、柴油和预购定金“三挂钩”的政策，是一种生产性补贴方式。1987年每百公斤贸易粮挂钩平价优质标准化肥12公斤，柴油6公斤；粮食部门按统购价款的20%预付定金，利息由国家财政负担。1990年国家财政在粮食方面应补贴金额上升到477亿元，是1984年的二倍多，占当年财政收人的14.4%。
第三阶段从1991年到1993年，粮食统销体制解体，“保量放价”政策出台。粮食补贴由补贴粮食企业经营费用和购销差价且以后者为主的方式开始转向补贴粮食企业等流通环节。由于长期购销价格倒挂，国家财政不堪重负。1991年5月，国务院决定较大幅度提高对城镇居民的粮食销售价格，综合平均每50公斤提价10元，提价幅度达67%。1991年底，国务院做出了粮食购销体制改革采取“分区决策、分省推进”的决定。1992年，国家再次提高粮食统销价格，平均提价幅度为43%。到1993年底，全国宣布放开粮价的县（市）超过总数的95%，城镇居民粮食统销政策被打破，粮食统购统销制度彻底退出了历史舞台。此外，国家决定在实行保护价制度的同时，建立粮食风险基金和储备体系，规定中央和地方财政减下来的粮食加价、补贴款要全部用于建立粮食风险基金。至此，粮食补贴由补贴粮食企业经营费用和购销差价且以后者为主的方式开始转向补贴粮食企业等流通环节，并以粮食风险基金为其主要的存在形式。此外，这一时期仍保留了对农民完成定购“三挂钩”的政策，但改革了“三挂钩”的方式，将挂钩的实物折成现金，在农民向国家交售定购粮时一次性支付给农民。
第四阶段从1994年到1997年，粮食生产流通体制实行“米袋子”省长负责制，提高粮食定购价格。粮食补贴仍然采取补贴粮食企业等流通环节的办法。1994年起，国家决定再次提高粮食价格，四种粮食（小麦、稻谷、玉米、大豆）定购价格平均提高幅度为40%。这一时期的粮食部门改革也开始加快。1994年5月，国务院在《关于深化粮食购销体制改革的通知》中要求，在粮食行政管理部门的统一领导下，粮食经营实行政策性业务和商业性经营两条线运行机制，业务、机构、人员彻底分开。1995年开始实行“米袋子”省长负责制，主要目的是确保各省粮食供求平衡和粮食市场的相对稳定。1997年国家出台了按保护价敞开收购农民余粮的措施。由于这一时期粮食流通体制没有大的变化，粮食补贴方式也基本维持原有的办法。
第五阶段从1998年至今，粮食生产流通体制实行“四分开、一完善”、“三项政策、一项改革”和“放开销区、保护产区、省长负责、加强调控”。粮食补贴主要采取国家储备粮补贴和粮食风险基金的形式。随着我国粮食连年丰收，农产品供给基本告别了绝对短缺，农业和农村经济发展进入了新的阶段。在这种背景下，国家决定适时推进粮食流通体制改革。1998年5月，国务院下发了《关于进一步深化粮食流通体制改革的决定》，提出实行“四分开、一完善”，即实行政企分开，储备与经营分开，中央与地方责任分开，新老财务账目分开，完善粮食价格机制。1998年6月，全国粮食购销工作电视电话会议提出，当前粮食购销工作重点是“贯彻三项政策，加快自身改革”，即坚决贯彻按保护价敞开收购农民余粮、粮食收储企业实行顺价销售、农业发展银行收购资金封闭运行三项政策，加快国有粮食企业自身改革。1998年，《国务院办公厅转发财政部、中国农业发展银行关于完善粮食风险基金管理办法的通知》中，对粮食风险基金的用途进行了调整，粮食风险基金专项用于：第一，支付省级储备粮油的利息、费用补贴；第二，粮食企业执行敞开收购农民余粮的政策，致使经营周转库存增加，流转费用提高，而又不能顺价销售予以弥补的超正常库存粮食的利息、费用补贴。这一用途又在后来的《粮食收购条例》中加以明确。同时中央专项储备粮的利息、费用等项支出由中央财政予以补贴。2001年7月，《国务院关于进一步深化粮食流通体制改革的意见》中进一步提出“放开销区，保护产区、省长负责、加强调控”的改革思路。由于上述措施的出台，粮食补贴也形成了以国家储备粮补贴和粮食风险基金补贴为主要内容的形式。
回顾中国粮食补贴政策演变过程，我们认为这些政策基本上达到了预期的目的，尤其是保障了中国不同时期经济发展战略的顺利实施（如中国工业化的发展）。由于它属于生产关系范畴，必然受到生产力的影响与制约。因此，随着中国经济的快速发展，这些政策也显得相形见绌，效力匮乏，以致影响农村与农业的现代化发展步伐。对比当前国内外经济形势与中国农村与农业发展的时代要求，这种粮食补贴政策主要存在如下问题。
一是理论性缺陷。现代经济理论认为，政府干预会扭曲市场价格机制，从而影响价格信息的真实性②。粮食补贴是一种干预性较强的政府行为，因此具有先天的不足。 如政府确定按保护价敞开收购农民余粮并顺价销售，就会造成粮价不能真实反映市场供求关系。这一方面影响了我国粮食的出口，另一方面使国外的粮食容易进人国内市场，使国外粮食享受到我国政府支撑起来的保护价水平，严重影响我国粮食的竞争力。
二是制度性缺陷。由于粮食具有外部性和准公共产品（保障国家安全）的特点，存在一定程度的市场失灵，需要适度的政府干预，即制定粮食补贴政策。但是这种政策还需要配套的制度来支持，尤其是管理体制的改革。然而，作为粮食补贴的受体——粮食购销企业吃国家“大锅饭”的局面没有根本改变，这就导致粮食购销企业盈亏责任不明、坐等补贴的现象③。此外，还缺乏第三者监督的机制，使得这些企业所得补贴浪费严重。
三是政策自身的缺陷。从粮食事权来看，由于明确了各级政府的职责（如米袋子省长负责制），粮食生产稳步增长，使得粮食企业收购和储藏的压力加大，从而形成一级向高一级政府不断索取更多补贴，形成“滚雪球”式的补贴需求，造成政府的粮食补贴不堪负重。从现行财政对粮食企业补贴种类看，补贴覆盖了整个粮食购销调存等流通环节，补贴效率极其低下。
四是交易缺陷。20世纪90年代以来，在各级政府的行政干预下，农户不断扩大粮食种植面积，粮食市场出现粮食供过于求的局面，农户在市场交易中处于不利地位，这时最需要粮食补贴政策的支持。然而粮食补贴政策设计的受益对象是粮食企业，不是农户，粮食企业作为国有企业粮食在收购中处于垄断地位，在与农户的博弈中占主导，而且双方的博弈是一次性的④。粮食企业出于自身的利益，经常压低收购价格，双方的交易也不对等，获取了粮食补贴和“买方垄断收益”双重利益，政府与生产者受损。由于农户受到在市场交易不利和保护价下交易不对等的双重压力，造成“谷贱伤农”，陷于“增产不增收”的怪圈。这也是农民不增收的重要原因之一。
2.中国粮食直接补贴的理论分析
随着中国入世，原有的扭曲市场价格的粮食补贴方式不得不放弃，一种新的方式——粮食直接补贴已经在部分省市进行试点。我们把粮食直接补贴看作一项公共产品的分配问题，运用博弈论来探讨如何进行分配[5]。为分析简便，我们把它比作一块蛋糕如何在两个人中间分配。假定两人都独立地提出自己要求的份额，第一个人要求的份额记为x1，第二个人的记为x2,若x1 ＋x2≤1，则每个人得到要求的份额；若x1 ＋x2≥1，则两人什么都得不到。这个博弈存在无数个纳什均衡，即任何满足x1 ＋x2＝1的（x1，x2）都是纳什均衡(如图1所示)。
传统经济学认为公共产品存在“搭便车”的问题，其分配缺乏效率，然而博弈论认为，过去那种人们在公共产品上“搭便车”行为可以有效的避免。为了便于说明，首先考虑向由两个人组成的社区提供公共物品问题。假设这一公共物品给每一个带来的价值（补贴制激农户生产粮食带来的效益）为V1,V2,提供公共物品的成本是C（补贴总金额，可以把它作为征收的农业税再反哺农业的资金），而且V1＋V2＞C，因此从社区整体考虑，这一公共物品应该提供（粮食补贴有效率）。但是若每一个人都想“搭便车”（即不生产粮食也要粮食补贴），则这一公共物品难以分配。为此，我们设计出类似投标的机制。让每一个人认捐（即提供粮食或拥有的耕地面积，此处为分析方便，把粮食或耕地面积对映为相应的货币），捐款分别为d1,d2。若d1＋d2≥C，则提供公共产品有效。并且把（d1＋d2）－C按捐款的比例分配给捐款人。这一模型有两类纳什均衡：一类是满足d1＋d2＝C且d1≤V1，d2≤V2的（d1，d2），图2中的线段AB；另一类是满足d1＜C- V2，d2＜C- V1的（d1,d2），即图2中阴影部分。
一般地，n个人（所有农户）组成的社区，两类纳什均衡分别为：（1）满足d1＋d2＋…+dn=C,且di≤VI(i=1,2, …n)的（d1，d2，…+dn）；（2）满足VI＋ ＜C（i=1,2, …n）的（d1，d2，…+dn）。两类均衡之间是可以进行帕累托比较的，第一类比第二类更有效率（帕累托效率），这种分配方式的经济含义是：可以使得提供粮食多的农户享受多的粮食补贴，提供少的享受就少，不提供的就没有补贴，既体现效率又兼顾了公平。
根据上述理论，我们设计粮食直接补贴农户的基本思路：
(1)补贴目标：满足消费者需求和保障国家粮食安全。
(2)补贴对象：粮食生产者。
(3)补贴组织机构：按照“四分开”的原则，由国家政策性金融机构和国家粮食储备机构联合组成。(4)补贴总额：根据往年粮食生产的情况和国家粮食产业政策目标来确定粮食直接补贴的总额资金（C）。(5)补贴方式：①按照农户上交的粮食量（di）予以补贴；②按照农户生产出来的粮食总量(Vi)予以补贴；③按照农户种植粮食的耕地面积（di）予以补贴。(6)补贴监督与评价机制：各社会民间组织和农业科研机构，如农户协会、粮食专业合作组织、农村社会服务中介组织、农业政策研究机构等。
其特点在于：①制度设计是以生产者为对象，具有激励效果；②生产者互为竞争对象，彼此监督容易，减少了交易成本。③政府补贴总额的确定趋于科学合理，而且是硬约束，在这种硬约束下，农户有自由选择权，可以预期选择何种生产结构更为有利。④保证了补贴效率。由于计量标准不同，补贴分配数量有所差别，但整体上是提高了补贴效率。
3.当前中国粮食直接补贴的模式分析
中国入世后，按照世贸规则国家只能补贴农业生产者，不能补贴农产品经营者的规定，进入2002年，安徽、河南、湖南、湖北、浙江等省的部分地区，改按保护价敞开收购农户余粮为直接补贴农户。归纳起来主要有两种模式。
第一种模式以安徽省来安县为代表。其做法是，以前几年全县保护价平均收购量和保护价与
市场价的平均价差核定全县的补贴总额，按照全县耕地面积计算出每亩补贴标准，再按承包耕地面积核定到农户。计算公式为：农产品补贴额＝全县亩均商品粮(常数)×全县价差×农户计税耕地面积。其中，全县亩均商品粮参数，等于全县近3 年每亩耕地按保护价交售余粮的数量。全县价差等于近3年保护价平均水平与市场价平均水平之差。农户计算补贴的耕地面积为第二轮土地承包面积（即农村税费改革确定的计税面积）。按这种方法计算，来安县每亩中晚稻补贴23.4元，户均补贴165.94元。
第二种以湖北省为代表。其做法是，按前几年全县保护价平均收购量（或以前的全县粮食定购价）和保护价与市场价的平均价差核定全县的补贴总额，再按农户与国有粮食购销企业的产销订单（或以前的粮食定购任务）核定各家应得补贴额。除湖北省外，河南、湖南、浙江等也可归入这种模式。湖北省的具体做法是：省政府确定17个粮食生产县、市的15亿公斤中晚稻进行补贴，每公斤原粮补贴0.06元，将全省补贴锁定为1亿元。按1998年至2000年3年中晚稻产量和收购量的平均比例，将全省补贴总额一次性定额包干到17个县、市，由县、市政府将有补贴的收购量逐级分解到农户。
第三种以吉林省为代表。其做法是，把玉米、水稻两个保护作物作为补贴试点，把全县1994年至1998年5年两个作物平均产量为基数，按照玉米、水稻的商品量70%的保护价折算核定补贴商品量；补贴标准根据今年新粮集中上市预期市场粮价与保护价的价差水平测算，确定每公斤粮补贴0.09元；应补贴的商品量由省核定到县，再有县核定到乡、村，村核定到户，落实到户的补贴粮食量张榜公布，由县政府统一发送粮食补贴通知，补贴首先抵顶农业税，剩余或不足的结算兑现到农户。
从实践效果来看，第一种模式与第三种模式存在的问题较多；第二种模式相对较好，选择它的省市也较多。与我们设计的模式相比，可以看出：（1）上述三种模式总体改革的思想符合我们提出的理论轨迹，如把农户作为补贴对象，并且围绕农户进行补贴方式的设计；（2）补贴总额计算的方法基本相同，具体操作有所区别；（3）具有帕累托效率。从相关的新闻报道来看，虽然粮食直接补贴还有不足之处，但都取得了满意的效果，尤其是粮食主产区受益较多，增强了农户种粮的积极性，稳定了试点地区粮食生产。也存在一些问题：一是政府主导补贴体制。补贴实施中没有做到“四分开”，政府仍然在补贴分配中起主导作用，其负面影响已经凸现，如徇私舞弊，私自挪用，分配不均等问题。二是交易成本过大。如粮食补贴由政府逐级向下分派，其分配过程太长，既增加交易费用，又容易使补贴资金溢出。三是相关的配套制度尚未建立与健全。如有效的监督组织没有建立，农户与政府或粮食企业的博弈的力量不够，因为有效的农业补贴机制是政府与农户共同选择的结果。
4.基本结论
建立符合世贸规则和中国现实的粮食补贴新机制已成为共识，我们提出的理论基本能够解释当前中国粮食直接补贴的试点工作，为改进粮食直接补贴的试点工作提供思路，并且可以得出如下结论：一是粮食直接补贴比原有补贴方式具有帕累托效率；二是建立非政府型的补贴机制有助于提高补贴实施的效率；三是建立监督与评价机构可以保障补贴分配的公平与公正。
（作者：中国农科院博士生, 湖南农业大学副教授 何忠伟）
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