摘要：随着中国农村市场化、工业化和城市化的发展，农村社会保障制度创新已经成为农村改革的焦点。本文在梳理中国农村社会保障制度变迁过程的基础上，分析了中国农村社会保障制度创新的路径依赖形成的历史和文化因素，及其对当前中国农村社会保障制度创新的影响，提出了当前中国农村社会保障制度创新的基本路径是依靠农村土地制度和农村组织制度的创新，逐渐消解城乡二元社会结构，进一步推动中国农村社会保障制度创新。
关键词：农村社会保障 路径依赖 制度创新 “家庭+土地”保障 “集体+土地”保障

路径依赖(path dependence)理论是新制度主义制度变迁理论的重要内容。所谓路径依赖是指在制度变迁或创新的过程中，存在着某种制度的报酬递增和自我强化机制，这种机制使制度变迁一旦走上了某一条路径，它的既定方向会在以后的发展中得到自我强化。“人们过去作出的选择，决定其现在可能的选择”。沿着既定的制度变迁路径，经济和政治制度的变迁有可能进入一种良性循环，也有可能沿着原有的错误路径继续发展，甚至被锁定（lock-in）在一种低效的状态下，陷入制度变迁的恶性循环而不能自拔。[ ]{11-13}
路径依赖理论的重要价值在于，它强调了历史和文化因素对制度变迁的重要导向作用。历史和文化等因素一方面会为制度持续创新提供文化动力，另一方面也会可能使制度变迁进入一种僵化状态，使具有相同或类似条件的制度创新主体选择截然不同的变迁之路。
一、“土地+家庭”：中国农村传统社会保障的路径依赖
从总体上看来，传统中国农村社会保障是一种“土地+家庭”保障模式，其中，家庭是农村社会保障的最重要的主体，土地是最主要的保障手段。这种社会保障模式与传统中国农村社会的政治、经济和文化相适应，并反过来促进了传统中国农村社会政治、经济和文化形成、发展和稳固。
家庭是传统中国农村社会保障最重要的主体。在传统自然经济条件下，家庭的保障功能是家庭经济功能的派生物，作为生产和生活的基本单位，家庭是家庭成员社会福利的单位，家庭有劳动能力的成员通过参加农业生产，获取基本的生活来源，无劳动能力的家庭成员，由家庭提供基本生活福利保障，家庭保障与家庭的生产和消费活动紧密结合，使家庭成为一个自给自足的社会基本单位，因此并不需要建立起独立于家庭之外的社会保障体系。
家庭之所以能成为传统中国社会保障的主要主体，是与中国农村社会家国同构的政治体制相联系。在这种政治体制下，国家是许许多多不同家庭组成的一个实体，而单个家庭则是国家的一个缩影。作为社会基本生产和生活单位，家庭在组织形式和运作方式上形同国家，并承担起了国家的部分社会管理职能。家国同构的政治体制，一方面使国家从意识形态上保持了对乡村社会的宏观控制权，另一方面，也为传统农村共同体的自治提供了条件。由于国家统治或治理能力的限制，国家保持对乡村社会意识形态控制的同时，在实际权力运作上保持皇权与绅权、族权的相对分离，即所谓的“皇权不下县”。皇权是国家意志的最高代表，族权和绅权则是皇权在乡村社会的符号，乡绅或族长等乡村精英代表皇权来管理乡村社会，行使管理乡村社会的基本职能，其中一个重要的职能就是在实现对乡村社会的控制的同时，也承担起保护共同体成员的义务，共同体成员的社会保障就是保护职能的最基本的部分
乡村精英对乡村成员社会保障功能主要通过三种方式来实现：一是通过强化家庭成员相互权力、责任和义务，维持农村社会秩序的再生产，保障家庭成员基本生产和生活，实现家庭成员之间的相互保障功能，特别是养老保障和疾病保障功能；二是在家庭无法履行基本社会保障功能条件下，通过扩大的家庭组织——宗族或者宗教组织，为遇到困难的家庭提供社会性的救助；三是在整个乡村共同体遭遇重大灾难无法自救时，乡村精英人物充当村民与国家的中介，成为向国家或地方政府争取获得各种社会性资源的重要角色。
在传统社会条件下，土地是农户获得基本生活资料、维持最低生活水平和抵御各种社会风险的主要手段，土地保障是传统社会条件下中国农村社会保障重要形式。在缺乏足够的非农就业机会和非农业收入条件，农业生产不仅是农村家庭最主要的生产方式和收入来源，而且是农村社会保障的核心内容。以土地作为自己的基本生活保障，是农民理性地判断社会风险环境后所做出的选择，在缺乏可以获得其他社会性保障资源的条件下，农民理性规避风险的行为选择，只能是积聚土地财产。
在传统社会条件下，土地的保障功能从三个方面得到体现：一是农民通过对土地的经营来获得经营性收入，二是作为一种生产要素，农民必须与土地相结合才能实现工资性收入，三是农民还通过对土地的占有来实现财产性收入。因此，土地的保障功能具有多元性，是集最低生活标准保障、就业保障、养老保障、疾病保障等多种保障形式于一体总体性的保障模式。拥有了土地，不仅意味着农民获得了就业的机会，拥有了基本生活资料来源，而且意味着农民在遇到意外风险时有了可以规避风险的基本条件。
土地保障总是与自然经济形态和家庭组织方式紧密结合在一起的制度安排。自然经济是以土地制度为核心的、家庭自给自足的小农经济形态，家庭制度和土地制度是自然经济存在社会和经济基础。家庭是传统社会基本的社会组织形式和生产经营单位，自然要承担起家庭成员的相应保障，而土地则是家庭农业生产经营的基本生产资料，自然具有了多元的保障功能，家庭保障和土地保障相互依赖，协用作用，共同形成制度变迁的“报酬递增”机制，使传统中国农村的“家庭+土地”保障模式长期处于一种“低效”的制度变迁状态。因此，“家庭+土地”模式是传统社会自然经济条件的必然产物，又反过来巩固了自然经济存在的基础，从而使“家庭+土地”保障模式很难通过行为修正来摆脱非绩效性的制度创新路径。
诺斯认为，在制度变迁过程中，有两种力量规范着制度变迁的路径：“一种是收益递增，另一种是由显著的交易费用所确定的不完全市场。”[ ]{127}收益递增缘于制度相互依赖结构所带来的成本投资、学习效应、协作效应和适应性预期，而交易费用所导致的信息反馈分割和不完全市场存在，使大量非绩效的制度变迁陷入一种“锁定”状态而长期存在。从这种意义上可以说，“土地和家庭”保障是中国农村社会保障的一种路径依赖，突破这种路径依赖下形成的“锁定”状态，必须依靠瓦解自然经济形态和这一形态所决定的家庭与土地相互强化的机制。
二 、“集体+土地”：人民公社体制下中国农村社会保障的制度创新
1949年，新中国的成立瓦解了“土地+家庭”保障模式存在的基础，为建立新型社会主义农村社会保障提供了条件。新中国成立后农村社会保障制度创新，也正是沿着土地和家庭两个路径进行的。通过人民公社体制，取消了家庭基本生产和生活单位的性质，家庭保障的功能开始弱化，通过土地改革和合作化运动，废除了土地私有制，形成与社会主义公有制相适应的新的土地保障功能，“集体+土地”农村社会保障模式开始确立。
还农民土地，既是新民主主义革命基本目标，也是新中国成立后重建农村社会关系的前提。新中国建立初期，全国已完成或基本完成土地改革的地区约有农业人口1.45亿。然而，在广大的新解放区内，约有2.64亿农业人口还没有进行土地改革。[ ]{24-31}因此，推行土地改革是新中国成立后面临的首要任务。
1950年，七届三中全会确立了土地改革的总路线：“依靠贫农、雇农，团结中农，中立富农，有步骤地有分别地消灭封建剥削制度，发展农业生产。”同年颁布了《中华人民共和国土地改革法》，明确了土地改革的基本目标：“废除地主阶级封建剥削的土地所有制，实行农民的土地所有制，借以解放农村生产力，发展农业生产，为新中国的工业化开辟道路。”至此后，中国农村土地改革全面开始，到1953年底，全国广大新解放区的土地改革，除部分少数民族地区外，全国范围的土地改革基本顺利完成。
土地改革的完成，60%～70%的无地或少地的农民无偿地获得土地和农具、耕畜、房屋等生产资料，真正实现了“耕者有其田”。农民既是土地的所有者，又是土地的自由经营者，土地产权可以自由流动，允许买卖、出租、典当、赠与等交易行为。新土地制度大大提高了农民生产的积极性，促进农村生产，强化了土地私有的保障功能。据统计，1952年全国主要农产品产量显著增加，粮食产量比1949年增长44.8%，比历史最高水平增加9.3%，棉花产量比1949年增长193.7%，比历史最高水平增加53%。[ ]{1 64～ 1 65}
然而，土地改革后，农业生产力水平低下，限制土地的劳动生产率的提高，农村生产的积累率也很低，在连遭自然灾害的条件下，家庭已经不能承担抵抗各种社会风险的功能。把农民组织起来，走农业合作化道路，也就成为当时农村发展的必然。
在农村进行土地改革同时，农村互助的合作化运动也开始启动。1951年中共中央召开了第一次互助合作会议，通过了《中共中央关于农业生产互助合作的决议(草案)》。决议指出，在土地改革过程中，“不能忽视和粗暴地挫伤农民这种个体经济的积极性”，同时“必须提倡‘组织起来’，按照自愿和互利的原则，发展农民互助合作的积极性”。在《决议》的指导下，以临时性互助组、常年的互助组和以土地入股的初级农业生产合作社为主要形式的互助合作组织迅速兴起。到1953年土地改革完成时，全国共有互助组745万个，其中常年互助组181.6万个，季节性互助组563.4万个。
农业生产互助合作组织是在土地改革基础上农村社会生产组织方式的根本性变革，这种农业生产组织方式的变革，是建立农民个体所有制基础上，没有触及农民的土地所有权，在一定程度上克服了家庭小农经济的缺陷，发挥了个体经济和互助合作两个方面积极性,对促进农业和增强家庭私有土地的保障功能发挥了重要作用。
然而，在当时的历史条件下，社会主义“一大二公”的政治诉求，把农村互助合作推向了农村集体化运动，农村集体化组织方式，很快摧毁了土地改革确立的土地私有制度，集体取代家庭或个人成为土地所有者，家庭也不再是农业生产的基本单位，传统的“家庭+土地”保障模式，逐渐被“集体+土地”的保障模式所取代。到1958年，人民公社体制的建立，标志着农村土地关系的彻底变革和“集体+土地”社会保障模式基本确立。
“集体+土地”保障模式是人民公社体制下农村社会保障制度一次创新，在一定程度上，这种新型的农村社会保障制度保证了国家运用集体力量为广大农民提供全社会范围的、低水平的社会保障，是家庭保障走向社会保障的过渡形式，主要表现在：
在最低生活保障方面，人民公社体制采取的是“集体劳动、平均分配”的生产和分配方式，所有公社社员，都可以从集体获得最基本的生活资料。与此同时， 人民公社还建立了农村“五保制度”，对生活没有依靠的老弱孤寡残疾社员，给予保吃、保穿、保烧、保葬以及年幼的保教等基本保障。在社会保险方面，农业生产合作化运动开展生产合作和互助医疗制度。1959年11月，卫生部在山西省稷山县召开全国农村卫生工作会议，肯定了农村合作医疗制度，1960年2月，中央肯定了并转发了卫生部《关于农村卫生工作现场会议的报告》，要求普遍推广这种“集体医疗保健制度”。[ ]{181}在优抚安置和社会救助方面上，1962年，内务部、财政部颁发了《抚恤、救济事业费管理使用办法》，对合理、及时使用抚恤费、救济事业费，保证农村社会保障工作起到了很重要的作用。1963年，中共中央、国务院对救灾工作的根本方针、救灾方法和途径以及灾民生活安排等重要问题都做出了十分具体的指示。
然而，在人民公社体制下，由于农业生产力水平的低下，特别是集体的生产方式逐渐挫伤了农民生产的积极性，“集体+土地”的保障模式无法发挥应有的作用，在城乡二元社会结构形成的过程中，国家逐渐采取差别化的城乡二元社会保障措施，形成所谓的“城乡二元社会保障体系”。[ ]{17-22}
新制度经济学认为，在市场不完全和组织失灵的情况下，制度变迁的交易成本显著和递增报酬的自我强化机制，有可能在现有制度条件下，衍生出倾向于维系现有制度结构的组织和利益集团，占主导地位的利益集团会按照自己的利益目标影响制度变迁的政治进程，城乡二元社会保障体系正是制度变迁中城乡利益结构均衡和磋商的结果。
“集体+土地”的保障模式的失效，使国家不得不实行差别性的城乡二元保障体系，在城市全面全方位的社会保障制度，而在农村则继续依赖“家庭+土地”的保障模式，中国农村社会保障重新陷入一种制度变迁的“锁定”状态。随着农村市场化、工业化和城市化的过程中，家庭和土地已经无法承担日益扩大的农村社会风险，一种新的、城乡一体化的农村社会保障制度体系需要建立起来。
三、从集体保障到社会保障：转型期中国农村社会保障制度创新的路径选择
新制度经济学派认为，从历史上看，落后的国家之所以没有按照新古典经济学家所预言的那样，选择先进国家的发展道路，而是不断陷入落后的制度陷阱，是由于历史和文化的因素，使落后国家落后的制度具有自我的强化功能。“已经建立的制度总会千方百计的维护自身的存在，路径依赖是不可避免的。”[ ]{95}因此，打破制度变迁的“锁定”状态，避免陷入恶性的制度陷阱是制度创新的主要任务。另一方面，在制度创新的过程中，在防止落入路径依赖中的“锁定”状态的同时，我们也必须尊重制度变迁的历史和文化，从制度变迁的历史路径中寻找制度创新突破口，超越历史和现实的制度创新是不可能成功的。
从历史上看，中国农村社会保障基本模式是“家庭+土地”的保障模式，这种保障模式与传统社会自然经济条件和家庭组织方式相适应的。改革开放后，随着中国农村市场化、工业化和城市化改革，自然经济条件和家庭组织方式都发生了根本性的变化，传统“家庭+土地”的传统保障模式，显然已经不能适应中国当前农村社会发展的需要。
家庭联产承包责任制推行，推动了中国农村市场化、工业化和城镇化的发展，为中国农村社会保障制度创新创造了新的条件，一种社会性的农村社会保障体制必须建立起来。然而，在家庭联产承包责任制下，家庭依然是最基本生产和生活单位，家庭保障功能产生的条件依然会长期存在，另一方面，家庭联产承包责任制下土地所有权虽然属于国家，但土地经营权是私有的，土地保障功能发挥条件也依然存在。因此，中国农村社会保障制度创新的两个路径依然是土地和家庭，通过土地制度和家庭组织形式的变更，来寻找农村保障社会化的渠道，脱离这两条途径，要求建立城乡一体化的社会保障制度，既脱离了中国农村生产力发展的实际水平，也违背了制度经济学关于制度变迁的路径依赖理论，因此，当前中国农村社会保障制度创新必须从以下几个路径入手，才能避免制度创新的“锁定”状态，才能逐渐形成中国农村社会保障的完整体系。
第一，以土地制度创新推动农村社会保障制度创新。
从中国农村社会保障制度创新过程来看，土地不仅是农民最基本的生产资料，同时还是农村社会保障的最重要的物质基础。土地制度的创新对推动农村社会保障制度创新有着重要的作用，中国农村社会保障制度创新必须围绕农村土地制度创新来进行。
在当前历史条件下，虽然农村城镇化水平不断提高，农村剩余劳动力转移的速度不断加快，然而，从总体上看来，土地依然是农村社会最基本的生产资料，土地的社会保障功能依然存在。家庭联产承包责任制通过均分土地的方式，提高了农民生产的积极性，大大促进了农村生产力水平的提高，然而，传统的“家庭+土地”的社会保障模式表明，均分土地的方式所产生的社会保障只能是普遍性和低水平的保障，这种社会保障模式不可能适应农村市场化和工业化的要求，必须突破通过农村土地制度创新，来推动中国农村土地制度创新。
中国农村土地制度创新当前中国农村社会保障制度创新，必须在家庭联产承包责任制的总体前提下，从土地流转制度创新入手，通过市场为导向的多种方式的土地流转制度创新，实现土地的规模经营，以提高农业效率增强土地的社会保障功能，主要包括：
首先，建立土地档案，加强地籍管理，以保障农村土地的基本保障功能，具体包括对土地所有权进行界定，对土地数量进行统计，对土地质量进行监测和记载，对土地肥力予以确认，对土地使用方向进行登记，对土地使用权的转让给予备案和公证等。
其次，构建适应产权市场化的土地管理机制，加强对农村土地的宏观管理，特别是要科学规划，严格控制土地“农转非”，保护农地的数量和质量，实现土地的可持续利用。
最后，建立市场化的土地流转制度，发挥土地流转的农村社会保障功能。尽管《土地承包法》对农村土地使用权流转的原则、范围、条件、形式、程序作了规定，但这些规定过于笼统，缺乏可操作性。为了使农村土地使用权流转依法操作，亟待制定《农村集体土地使用权流转管理条例》，启动农村“土地换保障”方案，特别是失地农民的“土地换保障”方案，具体程序为：“(1)土地国有化，赋予农民永佃权；(2)农民以永佃权同国家交换现代社会保障；(3)国家出售二级永佃权，允许二级永佃权自由流转。”[ ]{59-63}
第二， 以农村组织制度创新推动农村社会保障的组织制度创新。
农村组织制度创新是中国农村社会保障制度创新的重要内容。家庭联产承包责任制以来，随着农村社会保障的范围和功能的不断扩大，家庭组织在社会保障中的作用逐渐弱化，国家在农村社会保障中的义务和责任不断增强。然而，在社会主义初级阶段，由于社会生产力发展水平依然低下，国家承担起全社会保障能力依然有限，必须依靠多种不同形式社会保障组织的共同努力，形成政府主导全社会参与的新的农村社会保障组织机制。
首先，进一步挖掘家庭的基本保障功能。在现代社会，家庭作为一种社会制度，它有其他法人组织不可替代的社会功能。家庭联产承包责任制强化家庭的基本生产和生活单位性质，家庭组织保障功能依然存在，因此，我们必须对新时期农村家庭组织的保障功能进行挖掘，使其承担起相应适度的社会保障功能，如农村养老保障功能。
其次，强化政府在农村社会保障中的主体地位。在市场经济条件，由于家庭保障功能的限制，政府有责任成为农村社会保障的重要主体，充分发挥在农村社会保障制度创新中的主导作用，依靠政府的政策引导，挖掘家庭组织的传统保障功能，培育和发展具有社会保障功能新型的、多元的社会组织。
最后，发挥农村社会组织在农村社会保障中的作用。在市场化条件下，社会组织是实现社会保障的中坚力量，充分发挥社会组织在家庭保障和国家保障的中介作用，对农村社会保障制度创新有着重要意义。这种社会组织既可以是扩大化的家庭组织如宗族组织，也可以是与农村市场化中形成的合作经济组织，还可以是农村社会的非赢利性组织，根据不同农村社会组织的基本功能发挥不同农村社会组织的社会保障主体作用。
第三， 逐渐消解城乡二元体制推动中国农村社会保障制度创新。
城乡二元体制是中国历史上形成的具有一种制度性社会结构，这种社会结构在短期内绝对不可能自行瓦解，特别是在当前依然存在着巨大的城乡差别的条件下，在今后很长一段历史时期内，中国农村社会保障制度创新，依然必须城乡二元体制下进行。因此，在当前中国农村社会保障制度创新中，在逐渐消除城乡二元社会结构的过程中，中国农村社会保障制度创新也必须采用渐进式创新路径，实行梯度推进，城乡整合，逐渐实现一体化社会保障制度。
首先，根据不同地区农村生产力发展水平、城市化水平的地域差异和同一地区农村内部的分化程度，逐渐依靠社会保险，推进农村社会保障，使富裕地区和富裕农民与城市职工在基本保障项目方面享受同等待遇。
其次，加大国家对贫困地区和贫困家庭的投入和支持力度，根据贫困地区和贫困家庭的社会保障需求，有重点、有选择的推进不同农村社会保障制度形式，推动农村社会保障创新。
最后，随着中国农村经济社会的发展、社会转型的深入和农民收入的提高，逐渐消除农村发展的地区差异，实现共同富裕，在此基础上不断深化中国农村社会保障制度创新，最终实现农村居民与城市居民社会保障制度的接轨，实现农村社会保障制度与城市社会保障制度的统一。

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来源: （天津大学管理学院博士后流动站，天津，300072；郑州大学公共管理学院，河南，郑州，450052）