摘 要：本文以浙江省两个村庄为案例，考察了现阶段中国农村能人治理型村庄的领导体制及其村域特色，分析了村庄领导体制的实际运作与国家制度安排之间的偏离，在此基础上，就当前中国农村村庄领导体制的若干问题做了一些讨论。
关键词：村庄；能人治理； 领导体制

众所周知，村庄治理的绩效在很大程度上有赖于村庄领导体制。然而，目前中国农村拥有数十万个村庄，各村的具体情况千差万别。在村庄社会自主性增强的背景下，形成了多样化的村庄治理模式。相应地，各个村庄的领导体制也呈现出不同的特征。本文拟以浙江省A村和B村为例，对能人治理型村庄的领导集团及其运作方式做些初步的探讨，由此透视当下中国农村能人治理型村庄的领导体制。

一、能人治理型村庄的领导体制及其村域特色

党的十一届三中全会以来，随着农村经济改革和社会发展，一批懂经营、善管理，在经济发展中具有超凡能力且卓有成效的人士——农村经济能人迅速崛起，并随着农村民主政治特别是村民自治制度的发展而逐渐进入乡村公共政治领域，成为村庄领袖人物，在村庄政治运作中居主导或支配地位，从而在中国农村大地上形成了独特的能人治理型村治模式。
浙江省的A、B两个村庄，均为能人治理型村庄。首先，主导和支配村庄公共权力运作的村庄领导集团的第一、第二把手，均是懂经营、善管理，具有超凡经济才能和成效的私营企业主，或乡村企业管理人员。其次，名义上按不同职能分立的党支部（或党委）、村民委员会、村集团公司等村级组织，事实上都通过一定的机制实现了有机整合，实行一体化运作。再次，各个村级组织，统一在党组织特别是党的书记主导下，共同实施对村庄的治理。实践证明，这种主要依赖于村庄领导人的个人魅力和权威，实行威权治理的能人型村庄治理模式，比较适合上述两个村庄现阶段的实际，因此取得了良好的治理绩效。近些年来，上述两个村庄分别是当地农村的先进典型，周边闻名的名村，被誉为当地县、市的“第一村”。
但是，由于两个村庄所处的经济社会环境和所面临的任务不同，两个村庄的领导集团及其运作方式表现出各自的村域特色。
A村的领导集团及其运作方式属于集中决策、分权管理型。A村于1980年代初开始实行村民自治制度，建立了村民委员会等村民自治组织。但在改革以来的村域经济发展中，选择了一条集体工业化发展道路，并于1990年代中期，成立了村集团公司。如此，在A村出现了村党组织、村民自治组织、村集体经济组织等三种村级组织形式。三块牌子，三套班子，各司其职。为有效地实现村社区发展的共同目标，三个组织的主要领导又交叉任职，实行一体化的领导。
首先，在农村村庄治理体制的新旧转换过程中，A村的党组织体系得以延续，并根据社区发展不断地得到壮大，最终成立了村党委。村级党组织在村庄治理中一直居于领导核心地位。村民自治组织（主要是村委会）和村集团公司的建立和发展都是在党组织的领导下进行的，村党组织的权威也因此而取得了新的合法性基础。A村党委会由书记和4名委员共5人构成。村党委的主要领导分别兼任村民委员会和村集团公司的主要领导职务。其中村书记兼任村集团公司董事长、总经理，一位党委委员兼任村委会主任、集团公司副董事长和副总经理，另二位党委委员分别任集团公司副总经理兼下辖核心企业——村纺织厂、印染厂的经理，还有一名党委委员兼村民委员会委员、村出纳、村妇代会主任等，由此实现了村级领导的一体化。村党委会成员是A村的“主要干部”，事实上形成为村级领导核心，而村党委书记又在其中居于领导和支配地位。他们把持着村庄公共权力体系中的关键岗位，执掌着村庄的公务决策权。该村村委主任说：“村里的事主要由书记作主，重大村务由村党委决定，特别重大的事情，则由党委提出预案，再经党员大会讨论决定。”
其次，党委集中村务决策权，但并非统揽一切村庄公共权力。在A村，奉行的是“党委决定，各方去办”的方针。村民委员会和村集体经济组织在接受村党委领导的同时，仍有相当程度的自主权。村委会根据党委的决策，自主管理社区公共事务；而村集团公司下辖的纺织厂和印染厂等村办企业也相对独立，自主经营。村党委一般不直接干预具体的企业经济活动和社区管理事务。
总之，A村的领导集团是一个以党委书记为主导，村党委为核心，党委、村委、集团公司一体化的领导班子。实行的是集中决策、分权管理的领导体制。
B村的领导体制为集权统一型。其领导集团表现为一种党支委领导下的集中统一型的权力结构。在B村，村党支委、村委会两个村级组织，两块牌子、一套班子，彼此交叉任职、统一分工，实行一体化运作。形成了一个“议行合一”的村庄领导集团。B村的重大事务都由“村两委”决策和管理。在这一由两个村级组织合成的村庄领导集团中，党的领导和核心地位主要表现在党支委成员直接参与村务决策和管理，特别是村支书负责全面，主导村领导集团和村庄公共权力的运作，成为事实掌握村主要权力的“第一把手”。
不仅如此，B村的村党支委和村委成员还同时兼任其他村庄组织和部门的主要负责人，并按照“一个支委管理一个片，一个村委负责一条线”的原则进行明确分工，以便于村级领导集团决策的实施和执行。全村18个村民小组分为4个片，分别由一个村支委成员联系和管理。共青团、民兵连、妇联等各条线，分别由一名村委会成员联系和管理。这样，B村的村庄公共权力处于高度集中状态，形成了集中统一型的村庄领导体制。这种村庄领导体制的突出特点是：书记挂帅、村级组织一体化运作、村庄领导集团统揽村庄大权。

二、村庄领导体制的实际运作与制度安排的偏离

在当今中国农村的治理活动中，要实现社区治理目标，光靠单个领导人的能力是不够的，必须发挥村庄领导集团的集体力量和整体功能。正如恩格斯所说：“许多人协作，许多力量溶合为一个总的力量，用马克思的话来说，就是造成‘新的力量’，这种力量和它的一个个力量的总和有本质的差别。”①唯其如此，党和政府十分重视农村基层领导班子，即村级领导集团的建设。在构建村民自治制度时，对村庄领导集团及其运作做了理想的制度安排。
然而，由于村庄治理的运作总是在特定的政治生态中实施，受各种环境因素的影响，现实实践中的村庄领导集团及其运作可能发生对理想制度安排的偏离。根据对A、B两个村庄的领导集团及其运作方式的考察，我们不难发现，现实运作中的能人治理型村庄的领导体制与村民自治制度安排中的村庄领导体制之间客观存在着一定的差距。换句话说，实践中的能人治理型村庄领导体制已经发生了制度变形，偏离了国家的制度安排。具体表现在：
1、 村庄领导集团的结构和功能改变
根据村民自治制度和相关法律制度的规定，村级领导集团主要由村庄内的党支委和村民委员会构成。村党支委是党在农村的基层组织，是党在农村全部工作和战斗力的基础，是村各种组织和各项工作的领导核心，发挥战斗堡垒作用。根据《中国共产党农村基层组织工作条例》（下简称《工作条例》）规定，党支委的主要职责是：（1）贯彻执行党的路线、方针、政策和上级党组织及本村党员大会的决议。（2）讨论决定村经济建设和社会发展中的重要问题。（3）领导和推进村级民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，支持和保障村民依法开展自治活动。（4）搞好支部委员会的自身建设，对党员进行教育、管理和监督。（5）负责村组干部和村办企业管理人员的教育管理和监督。（6）搞好本村的社会主义精神文明建设和社会治安、计划生育工作。
村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，依法行使自治权。根据《中华人民共和国村民委员会组织法》（下简称《村组法》）等的规定，其主要职责有：（1）召集和主持村民会议、村民代表会议并报告工作；执行村民会议、村民代表会议的决议、决定，接受村民的监督。（2）支持和组织村民依法发展各种形式的合作经济和其他经济，承担本村生产的服务和协调工作，促进农村生产建设和社会主义市场经济的发展。（3）维护以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，保障集体经济组织和村民、承包经营户、联户或者合伙的合法的财产权和其他合法的权利和利益。（4）依法管理本村属于村民集体所有的土地和其他财产，教育村民合理利用自然资源，保护和改善生态环境。（5）宣传宪法、法律、法规和国家的政策，教育和推动村民履行法律规定的义务，爱护公共财产，发展文化教育，普及科技知识，促进村和村之间的团结、互助，开展多种形式的社会主义精神文明建设活动。在多民族村民居住的村，要教育和引导村民加强民族团结、互相尊重、互相帮助。协助有关部门，对被依法剥夺政治权利的村民进行教育、帮助和监督。（6）调解民间纠纷，协助维护社会治安。（7）因地制宜地兴办本村的公共事务和公益事业。（8）向人民政府反映村民意见、要求和提出建议；协助乡镇人民政府开展工作。
可见，在相关法律法规和规章制度的理想安排中，村党支委和村委会是两个相对独立的村级组织，它们具有不同的性质和功能要求。村党支委是党在农村的基层组织，主要发挥思想、政治、组织等领导作用。村委会是村民自治运作的常设机构，主要发挥自我管理、自我教育、自我服务功能。两者是按照不同机制设置的基层组织，有着各自的组织要素、组织结构和组织功能。而且村党支委和村委会各自依照相关制度开展村级管理活动。村党支委主要依据《党章》和《工作条例》进行方向性、政策性、全局性问题的领导。村委会主要依据《村组法》从事事务性、职能性、技术性的经济、社会等事务管理。两者都享有依法管理村庄事务的权利，承担着满足国家和村民提出的要求的义务。
然而，在我们所考察的两个能人治理型村庄中，村级领导集团的结构和功能虽然有所差异，但都严重偏离了国家的理想制度安排。
第一，作为村庄领导集团的村级组织不再如理想制度安排那样相对独立，而是以不同的形式、不同的程度实现了一体化。在A村，具体表现为村党委、村委会、村经济集团三个组织的主要领导交叉任职，实行一体化的领导。但由于该村是一个集体工业经济发达的村庄，集体经济组织在村庄治理中居于较显要的地位。B村的村党支委、村委会两个村级组织，两块牌子、一套班子，彼此交叉任职、统一分工，实行一体化运作，形成了一个“议行合一”的村庄领导集团。
第二，作为村庄领导集团的村级组织不再如理想制度安排那样各司其职，而是共同执掌村庄重大事务的决策和管理权。而且党组织居村级领导集团的核心地位，在村务决策和管理中表现出书记主导和挂帅的特征。根据村民自治的相关规定，村委会是村级事务民主决策的重要主体。但在实践中，两个村庄的党组织与村委会之间的职责和功能区分不明，普遍存在着村党支委（或党委）和村委会“分工不分家”的现象。两个村级组织一体化运作，村社区重要事务的决策权往往由村党支委（或村党委）和村委会联席会议共享，或者主要由村党支委（或党委）执掌。在村庄事务的决策和管理运作中，书记往往发挥主导性作用，成为事实上的“一把手”和拍板人。所以，制度安排中的村委会决策，在实际运作中具体表现为村两委决策或村级党组织决策。
第三，村庄领导集团的功能扩张，统揽村务决策和管理大权。他们不仅执掌和行使着国家制度赋予村党组织和村委会的权力，而且将制度赋予村民代表会议和村民大会的重大村务决策权力也居为己有。村庄领导集团的功能大大超越了国家制度的安排，几乎统揽了村庄的全部决策、管理权力。
2、 村庄领导集团的内部关系和权力运行方式变异
《党章》、中共中央《关于加强农村基层组织建设的通知》、《工作条例》、《村组法》等反复强调，村党支委是村级组织的领导核心，村委会是党领导下的农村基层群众自治组织。村委会必须把自己置于党支委领导之下，党支委要支持村委会依法开展自治活动。
根据国家相关制度的安排，村党支委和村委会是“领导—被领导”关系。村党支委对村委会的领导作用主要体现在：（1）决策指导。提出全村经济发展与精神文明建设的意见，讨论决定村内的重大事情，通过村委会的工作，把党的方针、政策和党支委的意图变为群众的自觉行动，协调村委会同其他组织的关系。（2）示范监督。充分发挥党员的先锋模范作用，对村民会议或村民代表会议做出的决议、决定自觉维护和遵守，并监督考核在村民自治组织中工作的党员和干部。（3）支持保证。支持和保障村民委员会依照法律规定独立负责地开展活动，行使职权。同时，作为被领导者，村委会应该自觉地把自己纳入村党支委的领导之下，维护好其核心地位，在党支委领导下开展好各项工作。
然而，在上述两个村庄的治理实践中，村党组织与村委会等其他村级组织之间的“领导—被领导”关系已经发生变异，相应地，村庄公共权力的运行方式也发生转变。
在A 村，村党组织与其他村级组织的权力关系具体表现为“命令—服从”、或“决策—执行”的关系。实行“党委决定，各方去办”的方针。村委会根据党委的决策，自主管理社区公共事务；村集团公司也相对独立，自主经营。形成了集权与分权相结合的权力运行模式，即集中决策、分权管理的领导体制。
B村的村级组织彼此交叉、融为一体，你中有我、我中有你，表现为高度的整合关系。作为村庄领导集团的村两委及其成员统揽村庄公共权力，在书记的指挥下分工合作，开展治村活动。党组织的领导作用在该村主要体现为书记主导和支配公共权力运作过程，统一指挥所有村庄领导集团及其成员的治理活动。

三、讨论

根据对上述村庄领导体制的考察，我们发现党组织均在村级领导集团中居核心地位，并表现出书记主导和挂帅的特征。这表明人民公社时期党组织特别是党的书记独揽村庄大权的一元化领导模式仍在相当程度上影响着当下中国农村村庄治理的运作。在人民公社时期，中国农村实行党、政、经合一的高度集中的基层领导体制，村庄公共权力主要由党的书记及其支配下的村级组织执掌，农民被无一例外地高度组织起来。通过农村基层治理体制的改革，我们已经实现了新旧体制的转换，在农村普遍推行了村民自治制度。但是，中国农村现行的基层管理体制是从人民公社体制脱胎而来的，传统体制的惯性还在以各种方式影响当前农村管理的实践，要彻底消除传统体制的影响还需要相当长的时期。对此，我们务必保持清醒头脑，应当有一个理智的认识。
在调查中，我们也注意到，能人治理型村庄的领导体制与以往时期有了根本性不同。能人治理型村庄领导集团和领导方式的变动，无疑是农村基层治理体制改革的重要表现。然而，我们必须清醒地认识到，经过20多年的改革和发展后，目前在中国农村村庄治理的实践中，已形成了多样化的村庄领导体制。村庄领导体制的差异化，显然与各地、各村具体的治理环境存在着密切的关联。事实上，任何一种现实的村庄领导体制都是其所处具体村庄治理环境的产物，是多种环境要素综合作用的结果。中国农村现有90多万个村庄，面临的村庄治理环境千差万别。期望在条件和环境悬殊的背景下，构建统一的村庄领导体制和村庄治理模式，并非是一种明智的选择。因此，有关部门必须转变观念，相信和尊重农民群众的创造，允许和鼓励农民群众从本村的实际出发，积极探索切合村情的村庄领导体制和村庄治理方式。
从理论上讲，由于村庄领导集团是以整体的面貌出现的，其结构是否合理直接关系到其整体效能。“如若村社区领导班子组合得合理，就能使整体力量大于个体力量的总和；反之，若领导集体组合不合理，也有可能造成领导者个体之间的磨擦和冲突，从而使整体力量小于个体力量的总和。”②从实践上看，实现村庄领导集团结构的合理化，是一个有待进一步探讨的重要课题。迄今为止的实践证明，任何试图设计一个放之数十万个村庄皆能成功的村庄领导集团理想模式的做法和尝试，都是不现实的，也是可笑的。同时，我们应当清醒地认识到，一种村庄集团模式是好是坏、是优是劣，几种村庄领导集团模式孰好孰坏、谁优谁劣，不能脱离具体的村庄治理环境去评判。事实上，村庄领导集团模式本身并不存在绝对的优劣之分。从生态学的角度看，不能说哪种类型的村庄领导集团能毫无例外地适应于一切村庄治理环境。从实践来考察，不同类型的村庄领导集团模式都有可能取得良好的治理绩效。比如：上述A、B两个村庄选择了各不相同的村庄领导集团及其运作模式，但两个村庄均在改革和发展中取得了非常的成功。鉴于此，我们应当根据村庄治理的特定环境来确定和选择村庄领导集团的类型和模式。在衡量一种村庄领导集团模式优劣、好坏时，应确立“适应性”标准。凡是适应的，都是恰当的、合理的。
从上文分析中，我们看到在两个村庄现阶段的村治实践中，村庄领导体制的实际运作与制度文本之间存在着种种偏离。对此，我们应当进行科学认识和对待，不能不加区分地认识和对待现阶段中国农村实践中村庄领导体制的实际运作与文本制度相偏离的现象。如若以实际的治理绩效为标准，去分析村庄领导体制实际运作与制度安排的偏离现象，大致可以分为两种情况：一种是正效偏离，即村庄领导体制的实际运作与国家制度规定或制度精神相背离，但对村庄治理发生了积极的效应，取得了理想的治理绩效。另一种是负效偏离，即村庄领导体制的现实运作与国家制度规定或制度精神相背离，并且对村庄治理产生了负面效应，导致了村庄治理的绩效下降或失效。我们不能仅仅应然性地从是否符合国家制度规定的是非价值判断出发去认识这种偏离现象，更需要从村庄治理的客观实际出发，确立实然性思维和实践标准，根据村庄治理的实际绩效来判断现实实践中的偏离现象。凡有利于乡村治理，能够带来积极的治理绩效的，尽管其偏离了国家的制度安排，有关部门也应当给予承认和支持。

① 《马克思恩格斯选集》第三卷，第166页。
② 卢福营：《农民分化过程中的村治》，南方出版社，2000年，第94页。




作者：浙江师范大学法政经济学院院长、教授，华中师范大学政治学研究院博士生。
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