2004年3月14日，在温总理宣布五年内取消农业税的政策时，我当天曾写过一篇文章——《取消农业税对乡村社会的影响》。2004年5月再次发文《迎接乡村民本时代的到来》。今天，我想从中国50多年乡镇体制变迁的逻辑出发，探索“后农业税时代”的乡镇体制重建。（这里所说的体制主要指两个部分，一是乡镇政治体制，而是农村政策体系。本文重点讨论乡镇政治体制）
　　
　　一、“皇权”下乡是工业化战略的必然选择
　　一般认为，中国几千年的封建社会一直都是皇权不下乡的，但封建王朝结束后，“皇权”终于下乡了。不少人把“皇权”下乡看成是“三农”问题的罪恶之源，对这个判断，仁者见仁、智者见智，难有结论。恐怕搞清楚“皇权”为什么下乡是思考乡镇体制重建的前提。
　　民国以来，特别是新中国政府比封建王朝多了两项任务：一是快速实现工业化，二是城市化。工业化和城市化所需要的巨大原始积累从哪里来？在帝国主义虎视眈眈，围追堵截的条件下，这就决定了新中国走上了“内卷化”的工业化道路，由此决定共产党中国政府从农村吸取财富和劳务的措施比历朝历代都要强，这就有了“皇权”下乡——建立乡镇政府(乡公所)。从一定的意义上讲，建立乡镇政府（乡公所）是中国现代化的需要。
　　关于中国是不是一定要走以牺牲三农为代价的走快速工业化的道路，现在也有很多的争论，这同样是难以结论的。关于中国现代化道路的选择，上个世纪的20年代到40年代，中国精英人群有长期的争论，（大致有三条道路（张培刚）：第一条道路是优先发展农村；第二条道路是优先工业化；第三条道路是优先发展农村手工业，办村办企业，以此促进国民经济的全面发展）。1948年多党联合起草了《共同纲领》，决定要通过“三大改造”建立国家资本主义，中国最终走上了快速工业化的发展道路。这就决定了共产党领导下的乡镇政府的根本职能是进行农业社会主义改造，服务于快速工业化——农业地租和农民劳务转化为国家工业资本。
　　
　　二、乡（公所）镇政府转变为人民公社是落后农业社会主义改造的现实选择。
　　随着朝鲜战争的打响，更加加快了中国工业化和基础设施建设的步伐，乡镇政府（乡公所）面对千家万户的小农户，高成本、低效率的转移地租和劳动力无法满足工业化、城市化的需求（温铁军）。当时的国情是：一方面，由于农业基础设施落后，自然灾害频繁，小农破产、严重阻碍生产能力的提高；另一方面，由于乡镇政府（乡公所）直接对应千家万户小农，获取地租和转移劳务，既无法“多快好”又无法“省”。于是，上个世纪的50年代初期就开始了互助组、合作社、合作化运动、人民公社化运动。应该说，对工业化而言，合作化是成功的，人民公社早期也是很有成效的，既加快了农村基础设施建设，又实现了“多、快、好、省”转移农村地租和劳动力服务工业化的目标。当然，从农村转移地租和劳动力实现工业化和城市化不是“人民公社化”的唯一理由，但是不能否认这是主要的理由。有必要说明的是，如果没有农村组织建设和农业的社会主义改造，“家庭承包制度”是不可能发挥出如此强大的生产能力的。
　　
　　三、人民公社转变为乡镇政府是农民消极抵抗和积极创新的胜利，是“以工补农”大背景下的农民组织和农民政府的回归——是乡村有限自治开创了乡村社会最快的发展局面。
　　人民公社由于缺失激励机制，公社后期遇到了社员普遍的“消极抵抗”，公社的生产能力不仅不能提高，相反有下降的趋势；另一方面，由于工业的发展，大量的机械、化肥、农药要下乡，希望交换更多的农副产品。公社的后期，公社体制对工业化和城市化的效率大大的下降了，对乡村建设和提高人民福利的能力也大大降低了。公社后期，既不能满足国家的需求，也不能满足集体的需求，更不能满足农民的需求了。三不满意的局面一直拖到70年代的后期，农民创造了“家庭经营”新的生产组织形式，“交足国家的、留足集体的、剩下全部是自己的”，极大激励了农民的生产积极性，亩产增加200－300斤。“家庭经营”兼顾了三者利益，人民公社几乎在“一夜之间”垮掉了。代表农民利益的村民委员会和乡镇人民政府替代了服务于国家工业化、城市化的人民公社。80年代到90年代中期，虽然乡镇政府每年转移地租的绝对值远远超过了人民公社，既促进了国民经济的发展，又支付了改革开放的成本，还大大的加快了国家工业化和城市化的步伐，但村民委员会和乡镇政府也承担起社区和乡镇工业化、城镇化的职能，并为农民提供了一定的公共服务。从一定的意义上将，公社向乡镇政府的转变，是农民组织和农民政府的回归，是乡村的有限自治，也是乡村社会经济发展和建设最快的时期。
　　
　　四、90年代中后期以来，要求撤销不发达地区乡镇的呼声越来越高，乡镇政府成为了“过街老鼠”，这是外资“超国民待遇”、国家发展“内卷化”、乡镇发展“内卷化”三重压力的结果，根本原因是农民权力被剥夺和萎缩。
　　进入90年代的中期，一方面，外资的超国民待遇和中央、省财政集权，导致了不发达地区乡镇企业大面积破产和乡镇政府财政的破产；另一方面，在GDP（政绩工程）中心主义主流化和农民政治地位边缘化的大背景下，乡镇政府所主导的乡镇工业化、城镇化和干部阶层的特权化，加剧了乡镇财政的破产和对家庭经济、社队经济的剥夺。随着农村经济的萎缩和乡镇财政的破产，农村社会各种矛盾的日益加剧，乡镇政府对上服务于国家工业化、对内服务农民的职能基本散失。相对于80年代，90年代中期以后的乡镇政府，实际上完全类似后期的人民公社，一没有转移地租和劳务服务于国家工业化的能力（由于自身的膨胀，所征收的合法农业税不能养活自己）；二不能代表农民的利益，三不能为农民提供公共服务，相反演变成了农民利益的背叛者和掠夺者。这是农民在国家中政治和经济权利全面萎缩和剥夺的必然结果。
　　但是，需要说明的是，乡村的问题不是乡镇干部造成的，也不是乡镇政府造成的，主要是宏观决策失误和对乡镇职能定位没有“与时俱进”造成的。无论是人民公社还是乡镇政府，都为国家现代化和农村发展起到了非常积极的作用，但也起到过非常负面的作用。历史的事实告诉我们，基层乡镇政府和基层组织只是国家现代化的工具。
　　
　　五、关于乡镇体制改革的讨论
　　农业税费时代——以农补工，乡镇体制是服务于国家工业化战略的产物；现在已经进入了后农业税费时代——以工补农，乡镇体制必须服务于全面小康和和谐社会建设。国家战略发生了根本的改变，乡镇体制必然要发生根本性的改变——这就是重建乡镇体制的最核心的依据。到底怎么重建呢？
　　一说要撤销乡镇政府；二说要改乡镇政府为县的派出机构；三说要撤乡强镇；四说要实行乡镇自治，等等（这四种意见，本身就不在一个场面讨论问题）。中国之大，一个模式不可能适用全国。但在我们讨论乡镇体制重建时，有一些最基本的东西是必须统一的。
　　1，纵观乡镇体制50多年的变迁，有几条基本的经验和教训是不能忘记的。
　　第一，农民在乡镇政权中的政治经济权利大小与农村经济发展和农民福利正相关；第二，农民自组织化程度高低与农村经济发展和农民福利正相关；第三，乡镇政府在国家政权体系中的自主性与农村经济发展和农民福利正相关。
　　2，乡镇体制重建在吸取50年的经验教训的前提下，方向性的原则性的东西是必须坚持的：
　　乡镇体制建设要放在国家宏观发展战略框架内考虑，放在新乡村建设的框架内考虑。通过“以工补农”促进和谐社会是宏观战略的核心，新乡村建设主要包括：一是乡村人民民主政治制度建设；二是乡村社会福利制度体系建设（教育、医疗、养老、文化、等等）；三是乡村生产力基础建设（市场组织建设、基础设施建设、生产技能和新科技的应用体系建设等等）。当前，人民民主政治制度建设是三大建设的核心，没有这一条，乡村福利制度体系和乡村生产力建设都不可能体现人民意志，最终的乡村建设是为少数人服务的乡村建设。具体而言：
　　第一，建立农民广泛认同的民本的合法性乡镇政府是重建乡镇体制的根本目标。前些年来，中国农村出现了两个不好的趋势——两个非法生存：基层的政府和部门执法犯法有增多的趋势，上面要追究其责任，他们会理直气壮的说，责任不在他们；底层的民众违法生存的有增多的趋势，管理者要追究其责任，他们会无可奈何的说，违法生存是不得已而为之。最近两年，随着农业税的取消和政府权力逐步从乡村社会退出，乡村社会出现了两种不好的倾向——两种灰色化倾向：乡村社会的治理行为不黑不白，或似黑不黑，或似白不白；乡村社会的经济行为不黑不白，或似黑不黑，或似白不白。这样下去，建立农民广泛认同的民本的合法性乡镇政府是不可能的。致力于消除“两个非法生存”趋势和“两种灰色化” 倾向是重建乡镇体制最现实、最急迫的任务。第二，组织和制度供给是重建乡镇体制的关键。民间组织发展和民主自治制度是新乡镇体制的两块基石，没有这两块基石，民本的合法的乡镇体制是建立不起来的。第三，保证“财（产）权和治权”的独立完整与统一性是建设新体制的核心。财（产）权和治权要独立完整。没有独立完整的财（产）权，就没有独立完整的治权；没有独立完整的 ，以难以保护独立完整的财（产）权。财（产）权是治权的基础，一定的材（产）权支撑一定的治权，一定的治权保障一定的财（产）权。没有材（产）权作基础的治权，最终会散失治权；没有治权的财（产）权，最终会失去财（产）权。
　　 3，乡镇体制重建的基本内容。
　　第一,重建乡镇体制的新职能。主要的职能应该有三个：一是服务“以工补农”的国家战略， 高效提供农村公共服务。很多人认为，不收农业税了，乡镇政府还有什么事情要做呀？不如撤消乡镇政府。近70％的中国人生活在农村，不要政府提供服务还是全面小康的和谐社会？今后，每年都会有数千亿（会逐年增加，将来更多）的财政资金转移到乡村，如何为农民提供高效的公共服务（如：医疗、教育、养老、基础设施建设与维护、环境治理与保护、技术普及与应用、社会治安、就业等），将是乡镇政府的首要职责；二是规划、建设和管理小城镇。乡镇政府要承担起统筹新乡村规划与建设的任务，建设、管理、维护小城镇也将是乡镇政府的重要职能。中国是一个人多资源少的国家，50年以后农村还有6亿多人生活，合理的规划集镇和新村，对节约和有效使用、管理资源以及有效管理乡村社会意义非常重大；三是管理国有的现代化后备资源，如森林、矿产、河流等。现在阶段，国家可以放弃地租，但矿产、森林、河流等资源依然是可持续现代化的命脉，国家不会放弃控制权，因此未来乡镇政府将依然承担协助国家管理这些战略资源的任务。
　　 第二，重建提供高效服务的体制和机制：一是建立“民本、民管”政府，将乡镇政府建设成有限自治政府，一般乡镇政府除保留公安派出所外（发达的重镇除外），其他部门原则上退回到县，过去乡镇部门承担的职责都由乡镇政府的内设办组室承担，相当一部分职能交给市场或民间组织完成。特别要建立起公共资源使用与管理的政府和非政府相互竞争机制；二是改良农村微观组织，降低公共服务成本。要特别重视支撑“民本、民管”乡镇政府的微观组织建设，组织要民间化（如团支部、妇女联合会等）；民间要进一步组织化（如：准许庙会、老人协会、行业协会、农会、合作社等合法化）；三是改进资源配置方式、途经——将权力配置变为法律配置。今后中央转移支付资金的绝大部分要依法配置到社区、到人头，一个村有多少人，教育资源多少，医疗资源多少，一定要按人头来依法配置，不管中间有多少环节，法律规定多少钱就得给村社多少钱，不能由旧体制中的权力随意安排或截留。100元转移支付资金到农民手上还剩20元的局面一定要改变；四是改变资源使用管理方式——由官权管理转变为民权管理。资源转移到社区和人头后，怎么使用、如何管理使用，应该由社区群众民主决策和管理，政府官员只可以作为协作者参与监督使用管理。到人头的资源，受益者应该有权自主选择提供服务的对象；五是以地租为基础建立起村社公共服务体系，承接国家转移支付资金。土地的地租过去转移为工业化资本，今后的土地地租要成为村社自组织自治的经济基础，辅之以国家转移支付的资源，建立起“以土地村社所有为前提的、以土地地租为基础、以转移支付资金为补充的乡村自治制度和社区公共服务体系”，促进以“政治发展、社会发展、生产力发展”为主要内容的新乡村建设；六是提高管理国有的现代化后备资源，如森林、矿产、河流等的效率：一方面要明晰产权边界和产权收益分配机制，明确相互的权利与义务关系；另一方面要处理好国家暴力与地方合法自治暴力的关系，建立中央与地方共同管治森林、矿产、河流资源的利益共同体。从制度上保障当地人民分享国有资源开发收益的权利和管理国有资源的积极性。
　　第三，改善乡镇党委的领导，完善乡镇治理体制。人民代表大会及其主席团是乡镇的最高权力和决策机构；县乡人大代表要竞选产生，人大主席团的主要成员应该主要由民间组织的领袖构成。乡镇政府的乡镇长（正、副）都有民主选举产生（或罢免），由乡镇人民代表大会主席团公布（或罢免），乡镇政府是人民代表大会及其主席团的执行机构；乡镇党委书记（或副书记）兼任乡镇人大主席团主席，在乡镇人大主席团内选举产生党支部，党的领导主要体现在人大决策和对政府监督的领导。党的基层组织（党委和支部）今后要逐步实现自给自足，不再由财政公养，要为群众和党员提供服务获取资源生存。通过党的基层组织的示范，各种组织都依靠提供服务而生存，从而开启乡村社会由家庭竞争时代进入组织竞争的新时代。促进乡村社会由“官本位”社会向“民本位”社会转型，乡村政治由“党政治”向“民主法制政治”转变，乡镇政府由“官本”政府向“民本”政府转变。
　　
　
　　六、现阶段，重建乡镇体制的几个着力点
　　乡镇体制改革虽然是微观层面的改革，但也涉及到很多根本的问题，不是说改就能改的。改革的方向和核心内容明确之后，有些事情是现在就可以做的。
　　1，微观组织再造，社区金融组织优先。25年前，改革激发了家庭配置经济资源的功能，大大促进了生产力的发展；现在要通过改革激发农民组织配置政治经济资源的功能，促进乡村政治发展、社会发展和生产力发展。在改造微观组织的过程中，要注意优先发展社区金融合作组织。一是因为社区金融合作是社区消费合作、购销合作、技术保障合作、劳动合作……一切合作或资源有效配置的纽带；二是因为土地村社集体所有制下的社员土地产权也要通过社区金融合作组织实现；三是因为农村现代信用体系和农民个人的信用的建立依赖于社区金融的中介作用。全国正在进行的农村信用体制改革，要充分认识到社区金融组织对乡村社会未来发展的积极作用，要培育社区合作金融组织的发展。今后，农村的小型基建，主要对民间组织招标，既要发挥组织配置劳动力的优势，充分实现劳动力的就业，又要给民间组织发展资源和竞争机会。
　　我在多篇文章中呼吁国家建立农民土地银行，村建立村社土地信用社，以农民土地为基石，建立“土地、金融、社保”制度，促进农村、农业、农民的现代化和乡村自治。（具体设想请见《如何保护和实现农民的产权》一文。）只有这样，农民的财产权才真正得到落实，才能实现公平交易。如果没有“土地、金融、社保”制度为前提，农村私有化改革可能会导致和国有企业改制MBO一样的结果！
　　2，深化改革，消除因“取消农业税和土地承包30－50年不变”引发的多种矛盾，完善农村现代制度体系，促进城乡制度对接，实现城乡协调发展。
　　随着农业税取消和农村土地30－50年不变政策的实施，原来由农业税和土地“大稳定小调整”调节的各种经济、政治、社会、法律关系变得不和谐起来：
　　农业税除财政收入和工业化积累功能外，曾经还有如下多种派生功能：
　　第一，调节农业生产结构的功能。对国家而言，如果鼓励或限制生产某种农产品，可以对某种产品采取减免税额或增加税额的办法加以调节。现在，政府该用补贴的办法了。
　　第二，节不同群体利益关系的功能。例如，不同的乡镇或村社所处的生产环境不同，农业税赋的比例是不同的。下游乡村有的不仅没有税赋，相反还得到上游乡村的“转移支付”。如果农业税取消后，类似上游和下游的矛盾在非正常年份会突出出来，该如何解决呢？
　　第三，节国家、集体、个人利益关系的功能。例如，过去不少跨乡镇公路，占用各乡镇、各村、各户的土地是不均等的，用农业税平衡国家、乡镇、集体、个人的利益关系是常见的办法。如果农业税取消了，县乡内部再想用农业税简便地调节快速修建水渠、公路等基础设施的占地不均等矛盾，是不可能了；已经用农业税平衡了的矛盾会随着农业税的取消而重新逐步凸现出来。该如何解决呢？
　　第四，基本建设投资“担保”功能。如果要搞一个跨村甚至是跨乡受益的工程，一时间拿不出钱来，但又必须在规定的时间建成，常见的办法是先对农民做出减免农业税的承诺，组织农民先干起来。农业税取消后，地方政府原来“先干了再说”的魄力和“空口白话”动员千军万马的能力不会再有了。
　　第五，激励功能。例如，在低产田的改造升级中，常用的办法是以减免几年农业税或增产后多少年不增农业税的办法激励。现在国家投入专项资金对低产田进行改造，其效果远远不如以前用农业税激励的好。
　　第六，福利救济功能。由于某个乡镇局部受灾，先请没有受灾的村组农户替受灾的农户育苗补救，或直接减免一年或几年的农业税；再如，军烈属等人的福利费也有用农业税抵扣的做法。
　　第七，博弈功能。政府和村委会要农民交农业税，农民会对政府或村委会提出服务要求或意见或建议，这样构成博弈关系，从而增强公民的权利义务意识。农业税取消后，基层政府对农民需求的关注和意见的重视程度不如以前了；农民的政治地位有可能会进一步降低。
　　第八，搭车功能。农业税是“皇粮国税”，但同时搭车征收的有“三提五统”等多种费用。如果没有农业税，其他各项费用都难以征收。农业税的取消，基层政府建设和发展的主动性大大降低，对上级政府的依赖性会越来越强。
　　农村土地除具有生产要素及其财产权功能外，曾经还具有如下功能：
　　第一，福利保障功能。很多“五保户”的生活就是由土地转包费保障的；对村社有特殊贡献的人，也有用多分配公地照顾的；照顾残疾人，也有用土地照顾的；有的地方，用公地建茶园、果园、渔场等，茶园、果园、渔场的收入专项用于合作医疗、养老、维护水利公共设施等；农村新增人口，尽管中央在80年代就有“增人不增地”的规定，但绝大多数地方依然坚持“给新增人员增加份额土地”，在村民的心目中，土地实际上具有福利保障功能。社区人人具有平等的土地权益是农民普遍认同的。
　　第二，稳定与安心功能。尽管很多人进城打工很多年了，但土地依然不丢。一是城市没有给农民工市民的待遇，土地是农民工的退路；另一方面，农民进入城市存在很多的风险，留下一亩三分地对进城农民来说，心理上具有很强的安定作用。土地的稳定和安心对处于剧烈变迁之中的中国来说，意义非常重大。对于失地农民，一定要让他们加如社会保障体系。
　　第三，社区成员政治权利保障功能。村民如果没有土地权，就不能算是村社成员，就没有参与村民自治的权利；如果农民没有土地份额权，就是“佃户”，在村社的“佃户”就是二等村民。平等的土地份额权是村民政治权利平等的保障和象征。“30－50年不变”和“三提五统取消”的政策，这样就造成相当一部分“地主”不是社区成员（进城了），而相当一部分村民是“进城地主”的“佃户”，制造了社区的二等成员和国家的三等公民。在村社自治组织内部，存在两种成员是对自治基础的破坏。这样，社区“一事一议”和社区自治是很难实现的。
　　第四，社区组织的财政功能。村社社区要实现自治，要提供公共服务，对绝大多数村社来说，土地是其当然的财政基础。没有土地地租（或承包费或三提五统）的村民委员会不可能是自治组织，没有土地地租作为公共服务经济基础的公共服务只能叫做“无米之炊”或“嗟来之食”。
　　第五，凝聚功能。因为土地在一起，土地的主人就自然凝聚在一起了。一定区域内生产小组、消费小组、销售小组、维权小组等都因为土地在一起自然而然的建立起来。
　　第六，工资补贴功能。土地一直是村组干部和泵站等公共设施维护人员的工资补贴的主要来源。不少地方，补贴的方式就是多种两亩地。
　　第七，调节互助功能。土地经常会成为调节利益的砝码。例如，为了支持离城市较远的村子或农户发展经济，经常会村与村之间、组与组之间交换土地，离城市较远的村组用两亩或更多亩较换一亩城郊地。
　　第八，奖励功能。土地也常常作为奖励有较高生产技能、有较大贡献的人的“奖品”。如生产能手可以多种地，有突出贡献的人可以多占宅基地或墓地。
　　第九，就业功能。中国的农村劳动力是绝对过剩的，进城打工是一条出路，但绝大多数人还是依赖土地就业，以维持最低水平的就业生存状态。
　　第十，惩罚功能。对某些违反国家政策法规或村规民约或不尽公民（村民）义务的村民，常用“不分配”或“少分配”或“缓分配”土地的办法予以惩罚，约束力是非常明显的。
　　随着农业税的取消和土地承包30－50年不变，过去由农业税和土地“大稳定小调整”承载的许多功能如果没有相应的制度安排补上，势必导致许多已经解决的问题重新凸现，许多已经建立的制度彻底的崩溃。农村会出现许许多多的“剪不断理还乱”的复杂局面。这就是农村改革中经常出现的“解决了一个大问题，带来了许多小问题”的原因所在。如果小问题得不到及时的解决，也会发展成大问题；如果否定了旧办法，没有新办法，瘫痪状态就是常态！
　　一是土地纠纷。主要是历史形成的合法占地不均和农民要求依法平均地权的矛盾。二是法律矛盾。主要是《宪法》《承包法》《土地管理法》《物权法》《村组法》等之间的矛盾。如：《宪法》规定集体所以，《承包法》剥夺集体所以，强化国家所有，农民永佃。三是法律规定与现实存在之间的矛盾。如土地产权属于村民小组，而法人代表是村民委员会。四是治权没有产权基础，如：随着农业税的取消，村民自治的财政基础没有了。五是财权与事权的矛盾。如：社会在发展，乡镇政府事权在增加，而财权却大大削弱了，政府的职能必将是名存实亡。六是财权与债权的矛盾，乡村两级近5000亿元的债务，靠乡村自身是收入无法偿还的。七是税费尾欠缓收与公平、信用建设的矛盾。八是粮食增产、生产资料涨价与农民增收的矛盾。从解决粮食危机出发，以粮食涨价促进落实增产，达成的农民增收和最近两年的农村发展成果，将随着粮食安全问题的解决，而进入新一轮的更加严峻的周期。九是农业、农村现代化与公共服务弱化的矛盾。十是结构调整与非理性就业的矛盾。这些问题都不能回避。我建议：
　　第一，取消农业税不如“税转租”，让所有者权益回归。以土地租金为基础，建立村民自治为保障的农村福利制度体系。
　　土地是农民所以，是村民自治的产权基础。国家取消农业税后，农民种地要不要交钱、要多少钱应该由农民自己决定。
　　建议村社自治组织按5％收取地租，全国村社可以收取750亿元左右，以此建立村民的失地补偿制度、养老制度、合作医疗制度、村社基建制度、安全保障与救济制度、社区信用制度、农转非制度等等制度体系的雏形，再通过国家转移支付的资源加以充实和完善，建立起城乡趋同的制度体系。
　　当农村福利制度体系提供的福利水平和城市福利制度体系提供的福利水平接近一致时，才能建立城乡一体化的福利制度体系
　　第二，修改《土地承包法》，还土地权益于民，让村民成为自治组织的主人
　　《承包法》规定土地承包一定30年不变，像贵州等地本来就有20多年没有变了，再来一个30年不变就是50年不变了，“农民没有地，地主非村民”的情况会更加严重。这种状况下的村民自治组织要实现自治功能是不现实的。
　　《土地承包法》，这是一部违宪的法律，它剥夺了村民土地所有者的权利，也剥夺了村民自治权利，《宪法》、《村组法》和《土地承包法》这三部法律相互矛盾，必须统一到“土地村社集体所有——村民共同共有”和“自治组织成员是土地的主人”的原则上来。任何人一旦不履行村民义务，不再是村集体成员，其土地所有权应有条件归还村集体（可补偿3－5年的土地收益）。
　　我认为模糊土地产权关系的恰恰是《土地承包法》。《土地承包法》实际上强化了国家对土地权益的处分权，剥夺了村民和村民自治组织的土地所有者权益。要修改《土地承包法》，还权于民。
　　第三，修改《村组法》，建立产权和治权的统一自治组织和政府体制，实现乡村社会的有限自治。经济基础决定上层建筑，上层建筑反作用于经济基础。村民自治组织的产权和治权既不完整又不统一，主要表现为：A，宪法规定的村民集体所有权（产权）与村民自治权（治权）的不完整。一方面，国家通过《土地承包法》《基本农田保护条例》《土地管理法》《农业法》《农民负担条例》等等法律、法规，基本上将《宪法》赋予村民集体的土地所有权虚化得没有实际内容了（连承包期、承包费都由国家决定了）；另一方面，村民自治组织这个“新小权威”在乡镇党委政府和村党支部这个乡村社会无处不在的强大政治权威面前，几乎没有可以掌控的经济和政治资源了，其生存空间非常狭小。所以，十几年的村民自治，让农民感觉到的村民自治权仅仅只是选举权。选举出来的“村官”要么就变成上级的代理人，要么就一点“权力”都没有，什么事情都做不了。B，《宪法》规定的农村土地村民集体所有者与《村组法》规定的村民自治组织不统一。《宪法》并没有特别规定农村土地集体所有的那个集体是指行政村社（社，表达不准确，但实在找不到合适的词）还是自然村社，但更多农村地区的习惯是自然村社（集体）所有。绝大多数农村现在调整土地依然还是在自然村内调整，征用土地时补偿不公一般都是以自然村共同体维权，但是，《村组法》规定的村民自治组织却是行政村社共同体。自然村社共同体既不具备合法的财产主体资格，更不具备合法自治主体资格。因此，常见的怪事是民选“村官”不维护（当旁观者就是比较好的了）甚至损害村民权益，而自然村社共同体的民选代表总是上访维权的先锋。C，在乡镇治理（政权）结构中，村民自治组织只是经济义务主体，不是政治权利主体。 把村民自治组织放在乡镇的治理体系中看，十几年来，村民自治组织承担乡镇政权财政供给的义务，但村民自治组织在乡镇治理和国家机器中并没有任何实际的角色，与纳税人相关的公共福利制度体系更是将村民自治组织排斥在外。从一定意义上说，村民自治组织实际上是被边缘于国家政治生活之外的一个新生“弃儿”。
　　3，赎买乡镇干部身份，大力精简机构和人员。今后，乡镇领导不要搞干部终身制，选上是公仆，选下是公民。现在，要花钱逐年赎买乡镇干部身份，为建设“民选、民管”的乡镇自治政府作人事制度准备。
　　4，全面清理农村债权债务，全面实现农民的产权收益
　　乡村债务问题是一个不容忽视的大问题。它直接的后果是强势人群对弱势人群的剥夺；间接的影响是导致农村土地非法、变相私有化。全国乡村级债务至少5000亿以上，其中相当大的部分是教育、电信、电力、交通、水利等基础建设和垫付税款欠下的。这些基础设施现在都是有收益的，都是优良资产。应该将本来属于农民的产权还给农民，让农民分享所有者产权收益；也可以将村集体所欠的债务转移给垄断的教育部门、电信部门、电力部门、交通部门、水利部门等。国家也应该从中央财政收入中拿钱逐年帮助乡镇政府消化部分债务 。