[摘要]农地制度作为一项与政治经济体制和现有民族习惯与认同紧密相关的问题，难以从单一角度予以论述。本文试图以制度经济学中的产权概念为基础，从政策、法律和现实的角度分析中国农地所有权和使用权的现状；认为目前我国农地所有权残缺，农地使用权缺乏可靠性和安全性，引发了农地收益和农地经营两方面的问题。
[关键词] 农地产权 集体农地所有权 承包经营权 农地收益 农地决策（经营）

中国社会科学院农村发展研究所于2003年8月到2004年6月所作的一项研究表明，目前中国农民维权的重心正在从减轻负担向保护耕地转变 。而农地的大量流失，与农村土地产权界定不清有着直接的关系。
“产权”是制度经济学的核心概念。从制度经济学的角度来看，产权绝不仅指所有权，也不仅指使用权、收益权或者转让权，这些都只是产权的权能之一。正如德姆塞茨所指出的，“产权不是人与物之间的关系，而是由物的存在及关于它们的使用所引起的人们之间相互认可的行为关系”。平乔维奇也认为，“产权是人与人之间由于稀缺物品存在而引起的、与其使用相关的关系。”简单讲，产权就是人与人之间相互承认、相互尊重的某种权利，这种权利“帮助一个人形成与他人进行交易的合理预期”，即形成人与人之间合理交易的基础 。正因为此，我们可以认为，产权最重要的特征之一，是被认可和被保护。
但在目前中国的语境中，产权并没有实现它制度经济学上的含义。我们说中国目前土地产权界定不清，其表现就在于无论是土地所有权还是土地使用权等都不能得到有效的认可和保护。制度经济学认为，产权界定不清，必然引发强烈的外部效应，导致经济运行成本的提高。从这一角度来看，土地产权界定不清——尤其是农地产权的混乱——必然成为制约中国经济发展的一个瓶颈。
本文将从制度经济学意义上的产权概念出发，对当前我国农地产权的现状及与之相关的问题进行探讨。

一、农地产权现状
这里的“农地”，广义上讲是指法律规定由农民集体所有的一切土地，包括耕地、宅基地及其他公共用地等。但在一般的论述中，农地通常是指农用土地，即耕地。本文也将主要取这一含义。
农地产权，与其它产权一样，主要由农地的占有权、使用权、收益权、处置权这几种权能构成。然而，如上文所讲，产权最重要的特征之一是它的被认可和被保护，如果缺乏这种特性，产权制度即使得到设立也是形同虚设。因此我们同意有些论者的看法：农地产权的构成中还应包括它的可靠性 。这就需要我们更多地从现实的角度来对农地产权进行考察。
（一） 关于农地所有权
目前我国与农地产权有关的法律（除《宪法》外）主要有三部：《土地法》，对农地产权本身做出基本的规定；《土地管理法》，主要涉及农地产权变更的问题；《农村土地承包法》则是专门性的关于农地产权实现形式的法律。
《土地法》规定，“农村和城市郊区的土地，除法律规定属国家所以的以外，属农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属农民集体所有。”这里界定出了农地的所有者：农民集体。这一“农民集体”到底指什么呢？《土地法》中出现了若干个主体：村农民集体；农村集体经济组织或村民小组；乡（镇）农民集体。但是这些出现在法律条文中的主体都是模糊的，“他们都不是法律意义上的组织，而是全体农民的集合，是一个抽象的集合群体”，不具有法人资格，因而是一种“虚拟的所有权主体”1。这种虚拟性实际上造成了一种所有权主体的缺位。这就使各种法定管理者，包括村委会、村民组及乡（镇）政府等，成为了实际上的所有者。农地集体所有权实际上是一种成员权，是一个社区中的每一个成员都应该平等享有的所有权。然而现在还缺乏一种可以完全体现这种成员权的所有权实现机制，从而使本来应分属每个集体成员的集体地权被法定代理人集中掌握，为某些代理人“搭便车”的行为提供了可能性。
农地集体所有权还面临着来自外部的侵蚀，其中最主要是国家权力的干预。“国家虽然把农地界定给农民集体所有，但是国家各级政府仍然保留了土地征用权、总体规划权、管理权等重要的实际控制权，也成为实际上的农地产权主体之一”2。比如，《土地管理法》第九条规定：“国有土地和农民集体所有的土地，可以依法确定给单位或者个人使用。”这个“依法”是依什么法？我们在《土地管理法》中可以看到，所谓的“依法”，在很大程度上其实就是需要通过某级政府的审批；而根据第十六条的规定，占用耕地者要向县（市）以上土地行政主管部门交纳开垦费——这个规定更不合理：既然农地所有者为农民集体，为什么占用耕地者要向政府交钱而不向农民交钱？很显然，这里的规定忽视了真正的农地所有者，与《土地法》其实是相互矛盾的。
可见，在现实中，农地所有权确实是残缺的，需要进行制度改进。关于农地所有权应该怎样改革的问题，主要有四种不同的看法：一是取消集体土地所有权，实行农村土地国有化；二是取消集体土地所有权，实行农村土地私有化；三是部分取消集体土地所有权，实行农村土地的国家所有、集体所有和农民私人所有三者共存（另外也有人主张实行集体所有和农民私人所有两者共存）;四是保留集体土地所有权，实行农村土地制度使用制度的改革。3最近几年又有学者倡导总有说4和股份合作说5的构想。本文认为上述构想对解决我国农地所有权（主体）制度的缺陷具有重要的启示意义，但建构农地所有权（主体）制度应以我国的现实国情为前提，因此更倾向于“保留集体土地所有权，实行农村土地制度使用制度的改革”的建议。这主要是基于土地在中国农村所担负的“责任”：它不仅是一种生产要素，更是农民的社会保障的唯一来源。人多地少毕竟是中国的基本国情，而短时期内农村人口大规模城市化又是不可能的。有经济学者从经济学角度出发，以“稀缺资源更需要完全排他性的产权界定和维护”为由鼓吹农地私有化6。然而就中国目前的农村经济状况来看，如果实行农地私有化，“脆弱的农业和脆弱的小农经济必然迅速造成地权的集中，一部分乃至相当部分农民不再有最少量土地的保障”7。而且，完全排他性的产权界定并不一定必然要求私有化，集体地权对外是可以实现完全的排他性的。我们要做的是限制外部势力，包括国家权力，对地权的非法索取。而在集体内部，我们要做的是强化集体中每一个成员的农地所有权——而不是集体地权代理人的所有权。
（二）关于农地使用权
有论者指出，2003年开始实施的《农村土地承包法》是在“强化使用权，弱化所有权”1。事实上我们看到，农地集体所有权本来就是被“弱化”的；而与之相对应的是，农地的使用权也并没有被真正地“强化”过。
现行的基本农地产权制度是家庭承包经营制。虽然严格来讲承包经营权只是从所有权中分离出来的一种权能——即使用权——的实现形式，但在中国目前的实际情况来看，尤其是在集体土地所有权还得不到分散实现的情况下，它应当是一种独立的、受到保护的产权。“这种农村土地的使用权是建立在另外一种似乎并不内含与土地产权（所有权）的权利，即土地承包权的基础上的，一组独立于所有权的财产权利”2。对于这一点，张曙光等通过对承包经营制和历史上的土地租佃制的比较而进行了深入的探讨。他们认为，从现实来看，现行的承包经营制是与租佃制大体一样的制度：所有权与经营权分离，并通过租约（合同）和地租（提留、税费）维持所有者（或所有者代理人）和使用者之间的关系。但二者不同的是，在租佃制下，土地使用权是受到保护的（永佃权），双方都可以自由退出，且承租方拥有充分的决策自由，因而租佃制下的使用权实际上是一种独立产权；而在现行承包经营制下，作为集体成员的农户没有退出权和自由选择权，政府对农户存在大量干预，承包经营权远未成为一种独立产权。
也许从法学角度对此进行分析会使问题更清晰：农地使用权由农地所有权派生而来，是一种用益物权和限制物权，这在物权理论上应是毫无争议的。但目前对农地的承包经营权是否等同于这种物权意义上的农地使用权呢？这在法学界有不同的观点，主要是“债权说”3与“物权说”4。事实上，这两种学说从理论层面而言体现了不同的价值取向，并无优劣之分。之所以产生分歧，主要是由于国家对土地使用权人权利义务规定中的实用主义倾向，以及我国家庭联产承包责任制作为对生产经营方式变革，造成用法学理论阐述社会经济现象时所出现的矛盾现象。《民法通则》中将土地承包经营权列入“与财产所有权有关的财产权”即物权范围之中，但在最高人民法院《关于审理农村承包纠纷案件若干问题的意见》中又规定承包人将承包合同转让或转包给第三者，必须经发包人同意，并不得擅自变更原承包合同的生产经营等内容，否则承包合同的转让、转包无效。这就造成了这一权利在法律性质上的矛盾：因为土地的承包经营权是从土地所有者的权能中分离出来而形成的，旨在使土地使用者对土地享有排他的支配权，本应具有对抗土地所有者的排他力，但立法又未赋予土地承包者自由转让土地承包经营权的效力，土地承包经营权还不具备完整的使用权和收益权。
本文认为，从目前对农地的承包经营权的立法规定和实践做法来看，它具有更多的债权色彩；但如果将其视为纯粹的债权，又与国家设立承包经营权、使土地使用者有更为自由和独立的使用权的初衷相违背，也与承包经营权日益增强的物权效力相违背。因此，我们只能说，它是一种“过渡性的权利”。正如有学者所指出的，“农地使用权制度的建立，不应是现行土地承包经营关系大规模消灭、农地使用权大规模新设的过程，而应是现存的土地承包经营关系自然而渐进的变更过程。这意味着农地使用权应从现存的土地承包经营权转化而来，在不影响现存的土地承包格局和承包人生产经营的前提下，通过制度变更将土地承包经营权转而确定为农地使用权。”5而刚刚进行完的中国农村土地法律制度社会调查显示，现实中运行的具有越来越强物权效力的农地承包经营权，亦得到了广大农民的客观认同，1现有的客观事实无疑是我们设计制度的根本前提。因此，农地承包经营权的物权化及其立法完善应成为构建我国农地法律制度的出发点。

二、问题：农地收益与农地决策（经营）
农地产权不清必然带来诸多问题，其中主要的两类是农地收益问题和农地决策或经营问题。
（一）农地收益问题
为了清晰展示产权不清给农地收益带来的影响，我们把农地收益分为所有权收益和使用权收益两大类。具体而言，所有权收益指农地集体所有权所带来的收益；使用权收益指家庭承包经营权所带来的收益。
1、所有权收益
目前我们看得到的所有权收益，在集体经济内部表现为在税费改革中已经取消了的“三提五统”及随后出现的它的替代物2。对于这部分收益的性质，似乎很少有论者提及。家庭承包制实施之初，提出要“留足集体的”，但是这部分留给集体的收益是用来做什么的，似乎并没有明确的界定。从上文的分析中我们可以发现，在农地所有权主体无法落实到每一户农民身上的时候，农地所有权实际上是由代理人（包括村委和乡镇政府）掌握的，这样他们也就成为了所有权收益的主体。在这种情况下，农民向集体上缴的费用实际上相当于地租，也就是集体农地的所有权收益。而这部分“地租”由集体地权代理人收取，主要用来支付他们自己的工资——这些代理人的职责很大程度上就是征收税费。这样一来，真正的土地所有者——农民，实际上是在花钱雇人向自己征收自己土地的地租。所以，这部分收益实际上是一种极其荒唐的所有权收益。
目前唯一合法的农地所有权收益是在征地过程中实现的，但这又是一种不合理的所有权收益。这种不合理性主要体现在以下几个方面：
首先，征地合约都是由政府制定的，农地所有者不具备主动权。《土地管理法》规定，集体不能买卖土地，但政府可以“依法”征用农地。在土地征用过程中，农民根本不具备谈判权，更不具备自由的退出权。他们唯一的谈判资本就是，上访。
其次，农地征用补偿制度是有问题的。目前征地补偿都是采用一次性买断的方式，补偿标准有国家相关法规的规定3，农地所有者是没有权力给自己的土地出价的。而且，如有论者指出的，这里存在一个“地租过低”的问题：农地一经征用，成为城市用地，其价格就将大幅度上升，而“城市用地和农地之间的价格关系，也是地租的级差关系。按照马克思主义的地租观，土地所有者有权获得级差地租。”而在现实中，政府仅仅通过管理权，“就把这部分巨大的差额据为己有，这无疑是对农地所有权的侵犯”。4
第三，征地是国家依靠管理权对农地所有权进行的变更，但这种变更是需要合法性的。一般来说，这种合法性即“为了公共利益的需要”，这在我国《宪法》中有明确的规定。但现实中的征地大部分是出于商业目的而非公益目的。毫无疑问，利用国家权力为商业目的夺取地产是非法的。
有论者明确指出，现在农民的产权事实上根本没有充分的认可，这不仅表现在农地所有权上，也表现在农民的其他财产上，如，直到现在，农民的房屋仍不能作为贷款抵押，而土地抵押更是不可能的。这对农村金融体制的建设是有很大制约作用的。农地所有权实际上是一笔由于没有合理、有效的实现机制而无法被正常利用的属于农民自己的巨大财富。由于制度缺陷，这笔财富正在被一些权力寻租者所侵蚀。应当通过某种分成形式，把集体的所有权收益真正分散到农民身上。关于这一点，学者李昌平设立农村土地银行和土地信用社的建议也许是一个可以参考的思路。
2、使用权收益
我们已经谈到，现存的农地使用权——家庭承包经营权，并不是一种独立、完全的产权，相应地，它所带来的收益也必然是不完全的。
农地使用权收益包括直接收益——即土地产出——和间接收益两部分。关于直接收益的情况，家庭联产承包责任制设立之初所提出的“交够国家的，留足集体的，剩下的都是自己的”基本可以概括。虽然这时农民（农地使用权拥有者）获得了比较大的剩余索取权，但总得来说这仍是一种不完全的收益，因为农民必须付出一定的收益来获得农地使用权。这正是由承包经营权的不独立造成的。税费改革——尤其是农业税被取消——之后，农民将在更大份额上占有土地产出，但在短期内恐怕还无法使土地产出完全归使用者所有。因为这需要有一个前提：集体土地所有权的代理人被完全取消。只要存在代理人，就必然会存在代理成本。如果无法依靠财政手段解决这个成本，那就只能从土地产出上索取。而这就牵涉到了农村基层政治改革的问题，涉及方方面面的利益，决不是短时间内就可以解决的。
使用权的间接收益是在改革后期才开始出现的。由于出现越来越多的进城务工、非农就业等现象，许多农民无法直接耕种土地，但又不愿意放弃承包经营权。于是出现了转包、出租、互换、转让等各种承包经营权的流转方式，并得到了《农村土地承包法》的认可。同时，《土地承包法》第三十四条规定，“土地承包经营权流转的主体是承包方，承包方有权依法自决土地经营权是否流转和流转的方式”；第三十六条则明确规定土地流转的收益归承包方所有。从这些规定来看，我们对于土地承包经营权作为一种独立产权的必要性已经有所认知。但是《土地承包法》不允许经营权抵押，“即承包地缺乏资产抵押功能”1，同时也不允许以土地入股从事非农合作经营，农民因此仍无法获得承包经营权所带来的资产收益，与所有权缺失所造成的损失一样，这也会使农民的一笔潜在财富白白浪费掉。
（二） 农地决策（经营）问题
这里之所以用“决策”来代替“经营”，是受了一篇文章的影响。在《决策权的配置与决策方式的变迁——关于中国农村问题的系统思考》一文中，张曙光和赵农从“决策权”的角度，对现行农地产权模式下的农地经营问题进行了系统的分析。
他们认为，在生产经营领域，公共决策是无效或者低效的。其效率损失主要来自于集体决策中的搭便车行为和公共权力的“异化”。而现行的公有产权正为公共决策涵盖私人决策提供了基石。现行的集体农地所有权使“集体代理人（村委和乡镇政府）享有所有者的各种权力，行使这种权力就是公共决策”，这就势必“为理性的代理人带来足够的利益”所以，在集体农地所有权的制度安排下，“农户生产经营权中的私人决策总会受到公共权力的限制和侵蚀”，如乡镇政府甚至县政府不尊重现实情况和农民的意愿，大搞“产业结构调整”，乱上农业项目，侵害农民利益。
近年来的改革使得公共决策正在向私人决策回归。《土地承包法》对农民的土地使用权和私人决策权的独立性给予了更多认可和保护。但正如张曙光等人指出的，这里所存在的仍然只是一种“受限”的私人决策。如，《土地承包法》规定，土地承包30年不变。这个规定的本意是要“赋予农民长期而又有保障的土地使用权”。然而，目前的地权模式是“集体所有权+按人均分的土地使用权”， 而长期稳定的土地使用权实际上是与这一制度设置相矛盾的：“作为集体普通的一员，不论男女老少，天然拥有集体土地的同等权益。……这就注定了农户承包地的细碎分割”，并处于不断的调整之中。相关调查表明，“土地承包30年不变”的政策实际上并没有的到很好的执行。在这种情况下，农民仍无法对土地进行长期投资，也无法实现适度的规模效应。
应当注意的是，这里并不是要完全否定公共决策的必要性。在现代市场经济条件下，完全的私人决策——尤其在农业经营主体仍然是小农户的情况下——也是有很大风险的，他们在信息、技术、资金方面都不具备优势。这里提出的问题是公共决策对私人决策的侵蚀甚至取代。合理的决策方式应当是私人决策基础上的自愿合作。张曙光等指出，我们曾经实行过的“农业合作化”实际上是集体化，是用公共决策完全涵盖私人决策。只有在承认和尊重私人决策的基础上建立的自愿合作，才有可能同时解决公共权力“搭便车”和私人决策高风险的问题。现在有些地区正在推行的各种新的农业合作组织，就是对这种认识的实践。而要真正实现这一目标，首先要做的无疑仍是要使农户的土地使用权成为一种独立的、有保障的产权。只有这样，才能消解集体地权代理人过多的权力，变所有权为管理权，使农村集体真正成为一种独立决策者自愿组成的经济合作组织。

结语
集体所有权实际上是残缺的，农地使用权并没有得到充分的认可和保护——这已被许多论者提及。不过有些论者提出的、正在为法学界和经济学界所接受的“弱化所有权，强化使用权”的提法其实并不合理。使用权的强化当然有必要，但这必须以所有权弱化为前提吗？把所有权挂起来，那么所有权收益应当归谁？这种消极的办法是解决不了问题的。使用权要强化，所有权也要强化。如文中所讲，就目前来看，集体地权的维持无论是在收益方面还是在经营方面都是必要的。因而我们的工作应集中于完善集体地权，使农民真正享有作为农地所有者和使用者的各种权益。

参考文献
《新制度经济学》，贺卫、伍山林主编，机械工业出版社，2003；
《转型期中国财产制度变迁研究》，谢思全等著，经济科学出版社，2003.7；
《中国土地权利研究》，王卫国著，中国政法大学出版社，1997.5；
《中国物权法研究》（下），梁慧星主编，法律出版社，1998年6月第1版；
《农村土地法律制度研究—田野调查解读》陈小君等著，中国政法大学出版社，2004年1月第1版；
《新乡土中国》，贺雪峰著，广西师范大学出版社，2003.3；
《决策权的配置与决策方式的变迁——关于中国农村问题的系统思考》，张曙光、赵农，载汪丁丁主编《中国经济学：2002》，上海人民出版社，2002；
《我国农地产权现状及其完善》，王兴中，《农村经济》2003年第2期；
《农地产权的界定与运行》，陈春霞、傅晨，《农村经济》2002年第10期；
《农地征用与农地制度建设》，李明月、胡竹枝，《农业现代化研究》，2002年第8期；
《农地产权制度羁绊》，黄锫坚，《发展》月刊，2004年第6期；
《中国农村集体土地产权研究综述》，刘永湘，《国土经济》，2003年第1期；
《完善农业经营制度关键在于农地产权制度改革》，于金富，《当代经济研究》，2003年第7期；
《关于〈农村土地承包法〉中土地承包经营权的产权经济分析》，兰萍，《农村经济》，2003年第4期；
《南方周末》，2004年9月2日、12月2日。