我国西部农业县（市）农村税费改革调查研究*
——以四川省乐至县、崇州市为例
2005年7月，我们西南财经大学暑期大学生“三下乡”调查分队一行8人就“我国西部农业县（市）农村税费改革”这一课题在四川省资阳市乐至县（7月14——19日）和成都市崇州市（7月28——30日）进行了调查研究。在走访两地县（市）政府办公室、农业局、教育局、财政局、统计局等相关职能部门，了解全县（市）基本情况的基础上，我们选取了乐至县具有典型代表的童家、大佛、劳动以及崇州市隆兴、三郎等乡镇对乡镇政府、广大农户、义务教育学校等进行了随机调查。通过发放调查问卷和访谈形式，我们获得了比较翔实的一手资料。限于人力、物力、财力，我们主要以乐至县为调查地区，为提高调查数据的可靠性，后来在崇州市进行了补充调查。通过比较认真细致的调查研究，我们取得了一些有意义的成果。现汇报如下。
一、 乐至县和崇州市概况
乐至县位于四川盆地中部，是无产阶级革命家、军事家、外交家陈毅元帅的故乡。乐至距离省会成都市106公里，距离资阳市57公里。乐至县属于丘陵地区，是典型的农业县，农业经济主要以粮食、养殖（猪、桑蚕）为主，是典型的“粮猪”经济。工业基础较为薄弱，城市化水平较低。全县25个乡镇，幅员面积1424.5平方公里，全县总人口86.6万人，其中农业人口75.7万人，约占全县人口的87.4%，非农业人口10.9万，约占全县人口的12.6%。（数据来源：四川省统计局编：2004年四川统计年鉴，第50页。）
崇州市位于川西平原西部，东距成都市37公里。全市面积1090平方公里，平坝区、山区、丘陵区分别占总面积的52%、、43%、5%。崇州市辖25个乡镇。全市总人口64.9万，其中农业人口55.6万，占总人口比重为85.7%，非农业人口9.3万，占总人口比重为14.3%。（数据来源：四川省统计局编：2004年四川统计年鉴，第46页。）崇州市有“天府粮仓”之美誉，是全国商品粮基地县、瘦肉型猪基地县。
可见，我们调查选取的乐至县和崇州市都为典型的西部农业县（市），农业经济在各地整个国民经济中占有较大比重，都呈现典型的“粮猪”经济特征。两地农业人口都占总人口的绝大比重。所以，我们调查地点的选取完全符合调查主题的要求。
二、 四川省农村税费改革进展概况
由于两地皆属于四川省，所以首先应该对四川省农村税费改革进展情况有一个大概的了解。
2002年3月，国务院决定恢复进行农村税费改革试点，并且进一步扩大了试点范围，把中西部的四川、重庆、宁夏等16个省（自治区、直辖市）纳入扩大农村税费改革试点省。
2003年6月1日起，四川省停征除烟叶外的农业特产税，全省每年减轻农民税收负担1.8亿元。2003年，全省农业税及附加征收额约为22.2亿元
经国务院批准，财政部、农业部、国家税务总局决定2004年降低农业税税率，并在部分粮食主产区进行免征农业税改革试点，同时明确了免征农业税改革试点的相关政策。 三部门联合下发的《关于2004年降低农业税税率和在部分粮食主产区进行免征农业税改革试点有关问题的通知》明确，2004年在吉林、黑龙江两个粮食主产省先行免征农业税改革试点，四川、河北、内蒙古、辽宁、江苏、安徽、江西、山东、河南、湖北、湖南等11个粮食主产省、自治区降低农业税税率3个百分点，并主要用于鼓励粮食生产。
作为全国11个粮食主产省份之一，四川省2004年的农业税税率除按中央要求降低3个百分点外（即农村税费改革确定的税率为7%的降低为4%，6.5%的降低为3.5%，其他不同税率地区依此类推。农业税附加随正税同步降低，即降为4%的农业税税率及附加率合计执行4.8%，降为3.5%的合计执行4.2%。），还对全省57个民族县、革命老区县和国家重点扶贫县（说明：四川省共有180个县、市、区）免除了农业税及其附加。由此，使得全省农业税及附加降低到10.5亿元左右。在一系列支农政策的刺激下，四川省粮食播种面积扭转连续五年下降的局面，预计2004年粮食增产143.2万吨，全年农民人均纯收入可增加270元。
2004年年底，四川省委常委会研究决定：从2005年起全省范围内停止征收农业税及附加。这意味着，2005年再为农民减负10.5亿元，川蜀大地上的农民祖祖辈辈交纳农业税的历史，自此结束。
三、农村税费改革对农民收入增加的影响
1、减轻了农民负担，提高了农民的生产积极性。
我们从乐至县财政局了解到，2004年全县财政收入为6908万元，其中1000多万元来自于农业税，农业税占财政收入比重为16.4%。而2003年，全县财政收入为7734万元，其中2789万元来自于农业税，农业税占财政收入比重为31.6%。2004年农业税比2003年降低了1700多万，降低幅度达65%，农业税占财政收入比重也相应降低了15.2个百分点。
据乐至县农业局王局长介绍说，2005年全县全免农业税。现在农民承担的有：水费、服务费（如畜禽防疫费、广播费），每人不等，最少的10多元，至多不超过50元。
他还说，在农业税费改革前，由于负担重，农业生产资料价格高，农产品价格低，一些农民觉得“种地不划算”，于是纷纷外出打工，土地抛荒比较严重。如回澜镇最高时候抛荒土地为1万多亩。
农业税费改革后，原先撂荒的土地得到耕种，土地撂荒现象基本不再存在。这说明，农村税费改革对提高农民的生产积极性有一定的帮助。
我们对乐至县童家、大佛、劳动等乡镇的30多户农户进行的随机调查也证实了农业税费改革切实大大减轻了农民的经济负担，100%的调查样本农户对这项改革都拍手称好。100%的农户也都知晓2005年全县全免农业税的政策。
童家镇白布村10组姚学魁（社长）向我们反映，他全家共6人，以前农业税费在高峰期全家每年要交700-800元，平均每人130元/年。现在每年只需要交水费1.6元/人，森林防虫费0.5元/人。2004年村上修路，每人交100多元，这笔钱大家都愿意交。他还带我们看了2004年修的这条道路，称“修得好”。
大佛镇大佛寺村13组14号一姓周的农户家庭共有5口人，在农业税费以前，全家每年要交税费500多，平均每人负担100多元。2004年该农户家承担的农业税费为100多，有了大幅度的减少，估计降幅为80%。
劳动镇旧居村陈毅故居前一个摆小摊的农户向我们说，他家在旧居村4组，共有4口人，人均只有6分多地。农业税费改革前，他家最多的时候仅承担的农业税每人就有60元，加其他费用曾达到过120元/人。2003年每人承担农业税费为40多元，2004年每人19元。今年每人有10多元的摊派主要用于村上开支。当我们追问他摊派到底有多少的时候，他说没有超过15元。
我们在劳动镇荣古村3组21号农户家采访时，户主向我们出示了今年他家的“负担明白卡”。负担卡的填发机关是乐至县劳动镇人民政府。卡上显示，该农户家有人口3人，劳动力2个。村内筹资为6元，村内筹劳为0（注：该项目空白）。本年度缴款合计为62.1元，其中有：水费20.5元，畜禽防疫0元①，植保统防3元，其他35元，生产统筹合计3.6元。该农户家承担的村内筹资为“一事一议”筹资（筹劳）项目（项目：修公路），收费标准为 2元/人，所以全家该项费为 6元。由此推算，2005年该家庭人均税费负担为20.7元。“负担明白卡”背面对“一事一议”作了说明：“一事一议”筹劳每年每个劳动力（男18——55周岁，女18——50周岁），承担的劳务不超过10个工日。筹资农民每人每年不超过15元，筹劳或筹资两者只能取其一。
劳动镇荣古村的另外一个农户今年的“负担明白卡”显示：该农户家人口4人，劳动力4个。村内筹资为8元，也无村内筹劳。村内筹资为“一事一议”筹资（筹劳）项目（项目：修公路），收费标准为 2元/人，所以全家该项费为 4元。本年度缴款合计为83元，其中包括水费：28.1元，畜禽防疫：0（注：该项目空白），植保统防：4元，其他：46元，生产统筹合计：4.9元。据此推算，2005年该家庭人均税费负担为20.7元。
2、主要农业生产资料价格大幅度上涨，抵消了减免农村税费对农民增收的正面效应。
在调查过程中，许多农民向我们反映自农村税费改革以来，包括化肥、种子、农药等生产资料的价格出现了大幅度上涨。生产资料价格的上涨抵消了中央实行一系列惠农政策的效果。我们认为，生产资料价格的上涨固然是由于其生产成本增加，但生产资料价格的上涨幅度却远远大于其生产成本增加的幅度。
乐至县农业局王局长介绍说，该县农业生产资料的价格有些上涨，今年1吨尿素大约为1900元，比去年同期上涨100——150元。今年1吨碳氨大约为600元，比去年同期上涨100元左右。
在我们对农户的调查过程中，只要问及化肥、农药、种子等生产资料的价格情况，100%的被调查农户都忧心忡忡地反映这两年化肥、农药、种子价格“翻倍涨”、“涨得太厉害了”。
童家镇白布村10组姚学魁向我们反映化肥价格上涨幅度比较大，今年尿素价格：77元/袋（每袋40千克，以下同），合1吨1925元。而2002-2003年尿素价格：60元/袋，合1吨1500元。由此推算，2005年尿素价格比2003年上涨幅度约为28.5%。
大佛镇大佛寺村的几户被调查农户均反映说最近两三年“化肥涨价太厉害”，现在尿素价格为82元/袋，前几年才60元/袋，质量差的50多元就可以买到。“种子价格翻倍涨”。稻种价格由每斤2——3元涨到20元，并且质量大不如以前，“病虫害多，抗虫性差”，“打药也不管用”。玉米种子2004年为6——7元/公斤，今年则是每斤6——7元。一户农户从种子站购买的种子很久 “不出苗”，后来即便出苗，“情况也很差”。由于农资价格太高，“有些人都不想种田了。”
根据我们对调查数据的分析，由于化肥、农药、种子等主要农业生产资料价格上涨，使得农民每亩土地的生产成本增加30——40元左右，农民都说：“税费减免了，农资价格却上去了。”
具体来说，本次化肥等农业生产资料价格上涨对农民的影响主要有：（1）、种植成本上升，使得一些农民实际化肥投入数量有所减少。（2）、养殖成本增加：就乐至县具体情况来说，桑蚕是农民的一项重要经济来源，而由于蚕桑种植成本上升，进一步加大了桑蚕的养殖成本。可见，本次化肥等农业生产资料价格上涨对农民收入增加有比较大的负面影响，在一定程度上抵消了农村税费改革给农民带来的实惠。虽然粮食价格上涨，但因为两地农业基本上是“口粮田”，大多数农民种植粮食是自产自销，很少有商品粮出售，所以实际上农民不能将粮食价格上涨还原为货币收入的增加。另外，粮食价格的上涨只是暂时的，由于价格杠杆、粮食补贴的调节作用，粮食产量有快速的增加，2003年全国粮食总产量为8600亿斤，而到2004年，全国粮食总产量就增加到9398亿斤，1年增产775亿斤，是建国以来增产最多的一年。（见中央财经工作领导小组办公室农村局局长唐仁健2005年9月在西南财经大学的学术报告：当前“三农”问题中的重点和难点。）由此会造成粮食价格的回落。2004年下半年到现在这种态势已经得到明显显现。而农业生产资料价格还在高位运行，虽然受政府调控措施的影响，农资价格有一定的回落，但回落速度和幅度要明显低于粮食等农产品的回落速度，所以必然会给农民收入带来比较大的负面影响。
我们查阅了有关资料，对化肥价格上涨情况做了一些研究。1996年化肥价格最高时，全国尿素零售价为2200元/吨，1997年到2003年前3季度，化肥价格持续几年时间的低迷，化肥市场总体价格水平普遍较低。其中，尿素零售价格较长时间一直维持在1300——1450元/吨。但2003年第4季度以来，化肥价格持续上涨。这使得农业生产成本急剧增加，农民的生产压力增大。“四川省各市州尿素零售价格在1820元/吨，最高的资阳市为2008元/吨。”（乐山市物价局农资价格课题组，2005。）
我们认为，2003年第4季度以来的这次化肥价格上涨有以下三个主要特点：一是上涨幅度大，二是上涨原因复杂，三是全国性乃至全球性的普遍上涨。
主要原因有：（1）、石油、煤炭等原材料价格上涨、电力、运输紧张。（2）、化肥中间流通环节过长，层层加价。以使用最广的尿素为例，出厂价为1650元/吨，卖到农民手中则变为2080元/吨，比出厂价高出26.1%。由于大批发商实力大，中间环节涨价收益大部分被其获得。流通环节一般是：化肥生产厂家→大批发商→小批发商→零售商→（零售商）→农民。一些调查表明：终端商每次加价率在2——3%，而批发商加价率在15%以上。
针对这次化肥上涨的态势，中央、地方政府都给予了高度的关注和调控。在中央政府方面，国家发改委等中央部委几次发出紧急通知，要求严格控制化肥出厂价格，努力保持市场价格的基本稳定。比如：国务院办公厅《关于做好当前粮食和农业生产资料市场供应工作的紧急通知》（国办发电[2004]10号）、国家发改委〈关于加大价格监管力度努力降低农资零售价格的通知〉（发改电[2004]57号）、国家发改委〈关于落实化肥价格监管措施有关问题的通知〉（发改电[2004]64号）、国家发改委、财政部、铁道部、交通部《关于进一步做好化肥供应工作稳定化肥价格的紧急通知》（发改电[2004]120号）。
四川省积极贯彻、落实中央部委的有关通知精神，迅速行动，2004年4月召开“全省加强农资价格监管工作紧急会议”。2004年3月，省政府出台了对尿素、碳铵价格实行临时干预政策，即尿素出厂价格执行政府指导价，大型氨肥企业生产的尿素中准出厂价格为1400元/吨。上下浮动幅度为10%；中型氨肥企业生产的尿素中准出厂价格为1300元/吨。上下浮动幅度为15%。全省尿素零售价格分三个价区实行最高限价，规定成都市的尿素零售价为每吨1530元，资阳市为每吨1620元。允许市、州在规定的限价水平上浮5%。同时，从2003年12月起，在全省范围内开展农业生产资料价格专项检查。在2004年8月进一步发出《四川省人民政府办公厅关于对尿素价格实行临时干预措施的紧急通知》（川府办发[2004]32号），规定省内大、中、小型生产企业生产的尿素价格一律为每吨1400元，“允许下浮，暂不实行上浮”。实行差率管理，“尿素从出厂价到零售价的综合经营差率最高不超过7%。”2005年3月，四川省物价局直接向泸天化、川天化、川化、四川美丰4大化肥生产企业派驻化肥价格监察员，各市州物价部门也向当地龙头化肥生产企业派驻化肥价格监察员。检查尿素等化肥出产价格是否突破国家、省市规定最高限价。
经过政府的一系列调控措施的作用，化肥价格缓慢回落，上涨势头有所遏制，供求总量趋于基本平衡。预计2005年全国尿素产量将达到4400万吨，比2004年增产500万吨。但结构性矛盾仍然突出，季节性、局部性资源紧张压力仍比较大。
四、农村税费改革对乐至县、崇州市农村义务教育的影响
1、四川省义务教育阶段实行收费“一费制”
2004年8月23日，四川省教育局、物价局、财政局联合颁布了《关于在全省义务教育阶段学校实行“一费制”收费办法的意见》(川教电[2004]65号)（以下简称《意见》），规定全省范围由政府主办的普通小学和普通初中实行收费“一费制”，将杂费、课本费、作业本费、信息技术教育费合并为一费收取。
2005年2月4日，为进一步做好“一费制”，四川省教育厅、四川省物价局、四川省财政局又颁布了《关于全省义务教育阶段学校实行“一费制”收费办法相关问题的补充通知》（川教[2005]22号）（以下简称《通知》）。
《意见》规定了全省“一费制”收费标准幅度，如表1：
表1 四川省“一费制”收费标准幅度 元／生·期
学校类别 “一费制”标准 其 中 备注
杂费 课本费 作业本费 信息技术教育费 红线标准
1 2 3 4 5 6 7
小 学 一类：大中城市 220-260 100-140 75 15 30 370
二类：县城 200-240 80-120 75 15 30 340
三类：乡镇 180-220 60-100 75 15 30 290
四类：村小 170-210 50-90 75 15 30 280
初 中 一类：大中城市 335-395 120-180 155 20 40 520
二类：县城 305-365 90-150 155 20 40 490
三类：乡镇 285-345 70-130 155 20 40 450
说明：1、高中信息技术教育费为每生每期50元。2、表中各栏关系为2=3+4+5+6。
《意见》指出，上表内所列课本费金额为全省中小学开齐课程应购买教科书的最高限额。一些学校因条件暂不具备不能开设部分学科，如小学英语、信息技术教育等，其收取的课本费应将这些教科书的费用予以扣除。课本和作业本费属于代收费，每学期末学校应根据实际购买教科书和作业本的开支总额与学生进行结算，节余金额须如数退还学生。
信息技术教育费收取范围是全省高中、初中和完全小学(不含小学一、二年级)的中小学生。收费学校应开足信息技术教育课程规定课时数，开展信息技术教育，信息技术装备应达到省教育厅有关规定要求，不能搞跨校上课收费。若达不到要求，不得收取信息技术教育费。
《意见》还对“一费制”外的相关收费项目进行了规范。指出这些项目包括服务性收费、教辅资料费、初中升学考试费、借读费、住宿费，要求除上述以外的其它一切收费均予取消。学校防疫工作要按照规定积极开展，涉及防疫费用应由学生个人承担部分由防疫部门直接向学生收取。从2004年秋季开始，全省中小学教辅材料实行“限目标、限册数、限金额”的三限政策。每学期学生购买教辅材料的费用金额小学不得超过35元、初中不得超过75元。每学期末应根据实际购买总额与学生进行结算，节余金额须如数退还学生。继续鼓励和提倡在教学活动中不使用教辅材料。城市学生收取借读费后免收杂费。农村义务教育阶段学校对农民子女免收借读费。
《意见》要求各级政府要树立公共财政观念，进一步加大对义务教育的投入，除严格按照国家有关规定确保教师工资、确保中小学危房改造经费和必须的校舍建设经费以外，当前要着力解决中小学公用经费不足的问题。各市（州）和县（市、区）财政要从2004年起，将中小学公用经费纳入财政预算，并逐年增加，确保到2007年之前所有中小学校都要达到省定中小学公用经费财政拨款最低标准。有条件的市(州)和县(市、区)应当提前达到或超过最低标准。省定中小学公用经费财政拨款最低标准及全省分年落实计划如下：
表2：中小学公用经费财政拨款最低标准落实计划表 元／生．年
学校类别 省定最低标准 分年落实计划
2004年 2005年 2006年 2007年
小学 20 5 10 15 20
初中 40 10 20 30 40
加强学校收费收入的管理，规范学校支出行为。“一费制”中的杂费(含信息技术教育费，下同)收入只能用于补充学校公用经费不足，不得用于教职工工资、津贴、福利及基建等项开支。杂费应按照财政部门规定及时上缴财政专户，实行“收支两条线”管理；同时财政部门应将其纳入部门预算编制范围，严格按照批复的预算和规定的时间及时足额拨付学校，确保学校教学和其它办学活动的正常开展。 “一费制”中的课本和作业本费属代收费，由学校直接用于购买课本和作业本，不得计入学校收入，资金不纳入财政专户管理，严格按财务制度规定核算。
学校收费必须实行公示制。各类收费在开学时全面公示，一次性收取，中途不得再收取任何费用。各地要加强对乱收费行为的查处力度和责任追究。
进一步完善资助家庭经济困难学生的政策体系。各地要进一步加大资助家庭经济困难学生工作的力度，建立和完善贫困学生助学金制度，对家庭经济困难学生要减免杂费(含信息技术教育费)、住宿费和课本费。有条件地区，逐步实行对所有义务教育阶段学生免收杂费(含信息技术教育费)和课本费，并补助住校生生活费。实行“免费提供教科书”制度试点的地区，要做好组织遴选接受免费教科书学生的工作和免费教科书的发放工作，确保每一个符合条件的家庭经济困难学生按时领到教科书。
《通知》要求，各地杂费具体标准应充分考虑不同地区的经济发展情况和群众特别是农民群众的承受能力，严格结合当地实际情况确定，不能一律向高限靠。严禁向学生收取各类单元测验、考试试卷、学生收费登记册和印刷资料费等费用，其费用应在公用经费中支出。完善资助家庭经济困难学生的政策体系，加大对贫困学生的减免力度，确保每一个家庭经济困难学生不因贫困而失学。
2、乐至县义务教育基本情况调查
我们从乐至县财政局教科文股提供的《乐至县农村义务教育财政保障机制情况汇报》了解到，乐至县农村义务教育现共有学校256所，其中小学228所，初级中学27所，九年一贯制学校10所。在校学生共计88840人，其中小学为53289人，初中为35551人。共有在职教职工4702人，离退休人员2036人，非公办教师101人。
乐至县农村义务教育经费的主要来源是财政拨款，除财政拨款以外的学校收入有：学生所缴杂费、住校学生住宿费、信息技术教育收费、学校勤工俭学、社会捐集资办学经费等。
近三年全县义务教育中小学学校平均收入为9636万元，其中财政拨款7448万元，占总收入的77%，学校事业收入平均为1687万，占总收入的18%，其他收入平均为509万元，占总收入的5%。
全县教育经费支出以人员经费、公用经费和基建支出构成。人员经费的开支范围主要有基本工资、国家规定的教师津补贴、部分地方津贴及一个月奖励工资等支出金额占总支出的4900万元左右；离退休人员离退休金及教职工的各类社会表现应由学校负担部分支出为2000万左右；贫困学生助学金支出为100万元左右。公用经费支出占总支出的30%，每年月2000万元，其中公务费支出450余万元；业务费支出70余万元；设备购置费指出300余万元；修缮维修费支出1100余万元；其他支出100余万元。
2004年全县财政预算农村义务教育支出8132万，其中：上级财政预算安排支出441.5万，县本级预算安排支出3144.7万，乡财政预算支出4545.8万，全县预算内教育支出9394万元，占总支出的28%，其中预算内农村义务教育占总支出的23%。
为彻底解决拖欠教师工资现象，全县从2002年起执行了教师工资由县财政上卡直发，教师能按时领取工资。
全县实行了中小学教育“一费制”收费。教育经费单一运行，独立帐户，封闭运行。“一费制”后，全县学校公用费用总计249万元，标准：小学每生20元，初中40元，专项经费，来源于转移支付，主要用于校舍“排危”改建、远程教育等。学校经费：学杂费标准：县小学120元/生，乡镇中心小学：80元/生，村小学70元/生。初中100元/人。
学校公用经费的主要来源是学校向学生收取的杂费，目前该县义务教育阶段“一费制”的杂费标准为；乡（镇）中心小学 80元/生/期；村小学70元/生/期，初中学生100元/生/期。杂费全部用于学校公共经费开支（实际并非如此，一些学校还要用来偿付“排危”，比如大佛中心小学就是如此。）
从2004年起，县财政已经将生均预算内公用经费纳入了预算，标准为小学生20元/生/年；初中学生为40元/生/年。从近几年全县义务教育阶段学校公用经费的支出情况来看，由于近期中小学危房改造任务较重，学校的修缮、维修费支出占了全部公用经费的1/3，学校只有打紧安排公、业务费开支，才能基本保证学校的正常运转。
经过四年的中小学危房改造，全县共消除各类危房11.8万平方米，总投入资金为6000余万元。资金来源为中央、省、地专项补贴1188万，县财政教育转移支付中安排800万，地方各种教育附加中安排600万，学校预算外资金自筹1100万，学校借贷款投入1200万，建筑老板垫支1150万。
表3：乐至县财政收支基本情况 单位：万元
项目 2001 2002 2003 2004
地方财政收入 5980 7316 7734 6907
财政支出 19058 24479 26816 34412
数据来源：乐至县统计局编：乐至县社会和国民经济发展公报
从表3可以看出，乐至县财政收入与支出之间差距很大。县财政局给我们的一份报告中也明确指出，“乐至县为财政贫困县。每年的地方财政收入全部用于教育经费都不够。”即便全县每年地方财政收入加上中央、省、市一级的转移支付大约为2亿元，而每年财政开支则为2.9亿多，缺口达9000多万。
乐至县教育局领导向我们介绍了一些情况：取消农业税后，按照文件对贫困学生实施“两免一补”，“一补”落实较差。全县享受“两免”的学生约9200人，占学生比例的10%左右。特殊学生教育：学生人数不多，但全部享受“两免一补”，有50人除享受“两免一补”外，还享受1000元/年的生活补助（由县残联、交通局、民政局提供。）
“普九”危房改造，使乡村负债很普遍。比如校长拿自己的房产证抵押贷款，对建筑工头欠款。存在严重的债务负担。如何解决？县里准备允许中小学收取杂费，用其中一部分给学校运转，大部分用来还债。但该方案成效不大。初中、小学学生共9万多人，如果收杂费，可以在2007年前还清。
教师问题：教师年龄结构不合理，知识老化严重。中专毕业的老师质量堪忧。优秀人才少。特别是乡村一级，音乐、英语老师很短缺，甚至没有教师能够胜任。
2004年有50个大专生、150个中专生到乡村小学，70%能够留下继续教书。
教育局该领导认为，从总体来看，税费改革对农村义务教育的冲击不是很大。实际情况是否如此呢？需要我们的进一步调查。
我们还发现，由于农村税费改革以及适龄学生数量近年来有所减少（见表4），乐至县进行了小学、初中的合并（见表5）。
表4：农村住户调查基本情况
指标（单位：人） 1997 1998 1999 2000
调查户数 100 100 100 100
常住人口 357 350 349 359
学龄前人数 21 17 11 18
6-11岁人口 31 31 30 28
6-11岁在校生 29 27 25 24
12-14岁人口 15 17 16 14
12-14岁在校生 15 17 16 14
资料来源：乐至县统计局编：《乐至县统计年鉴：1995——2000》，第239页。
表5：乐至县近年来学校和学生数量情况
项目 2001 2002 2003 2004
小学数（个） 332 333 248 228
小学在校生 73118 66540 59446 53289
小学毕业生数 15454 15480 14627
小学招生数 10344 9466 9144
小学专任教师 2739 2550 2417
初中数（个） 30 37 27 27
初中在校生 38032 39971 39824 35551
初中毕业生数 7572 9872 11878
初中招生数 11642 13935 13784
初中专任教师 1988 1977 1922
注：2001-2003年数据来源于乐至县统计局编：乐至县社会和国民经济发展公报，2004年数据来源于县财政局《乐至县农村义务教育财政保障机制情况汇报》。
从表5我们可以看到，2001——2004年，乐至县小学、初中数量、教师人数均有所减少。我们认为，其原因除了受到生源减少之外，很可能是因为为缓解由于农村税费改革造成财政开支压力加大使然。
3、对乐至县几个乡镇政府、学生、学校的调查
为了比较全面了解乐至县义务教育的现状以及农村税费改革对其的影响。我们走访了几个乡镇的政府以及30个农户。
童家镇镇长宋俊锋等围坐在破旧的办公室向我们介绍，为实现“普九”目标和危房改造使政府、学校背负了沉重的债务包袱。全镇目前累计负债大约为2000万元，而其中有比较大的部分是因为实现“普九”和“排危”而造成的。
近3年来，初中、小学危房改造，共投入200多万元。资金来源构成为：国家“排危”专项资金，占60-70%；乡镇筹资，占20%左右（来源：财政税收，最主要是农税）；学校筹资，占10%左右，来源：学生杂费。至2003年，该镇已经基本完成校舍改造。目前存在的困难：学校建设工程欠款多，“上面”资金没有到位。由于税费改革，乡镇税收大大减少，所以乡镇对该部分的的欠款几乎没有着落。
随后我们在童家镇白布村就教育收费问题随机走访了近十户农户。该村10组的姚学魁向我们反映，他有一个孙女就读公办幼儿园，上学期交了210元，另外还交保险费12元，防疫费6元，防疫费未开单据。
童家镇白布村7组某农户（说明：为避免让调查农民担心，我们不再询问其姓名）家里留有两个老人，子女儿媳外出打工，孙子吴漾2005年上学期在中心小学就读四年级。其交费单如下：
学生姓名：4.2班吴漾 交费时间：2005年2月27日
行政事业性
杂费 80元
信息技术教育费 30元
非行政事业性
课本费 75
作业本费 15
教辅资料费 35
共计 235元
此外，该学生该学期还交了电影费30元，体检费60元。2004年交预防针费21元。
对比《意见》和《通知》我们发现，吴漾同学交的杂费80元，在规定标准以内，信息技术费则是按照省上规定的最高限额收取，而据该生反映，他们只上过两次电脑课，每次1小时。课本费、作业本费、教辅资料费也都是按照省上规定的最高限额收取。《意见》和《通知》规定，“课本费、作业本费、教辅资料费属于代收费，每学期末学校应根据实际购买开支总额与学生进行结算，节余金额须如数退还学生”。可实际该生同全班、全级、全校其他同学一样，根本没有给退一分钱。“多退少补”实际上变成了“多不退少必补”。可见，学校收费一般都是在最大程度上用足政策规定的，这也从侧面角度反映出学校的难处。至于电影费则是乱收费项目。体检费也是比较高的。高出实际所需费用多少，不能得知。
该镇其他学生所交纳的教育费用类同，这里不再列举。
我们随后去了大佛镇了解情况，存在的问题大致和童家镇差不多。大佛镇主管文教的杨志平书记向我们介绍说，全镇共有两所中学：大佛中学（为完全中学，即包括初中、各高中），大堰中学，中心小学4所。
税费改革以前，“双提留”款用于教育投入占1——1.5个百分点，义务教育投入经费由财政包。“双提留”款用于解决农村小学民办教师工资。
农业税费改革对教师工资没有直接影响，因为教师工资由县财政统一发放。但“排危”、校舍改造的负债却很大，为完成“普九”、“普十”任务，迎接上面的检查，大佛镇用于学校“排危”的欠帐已达200万元左右，而县财政的转移支付却不能及时用到学校基础建设。使得镇上和学校背负了沉重的债务包袱。
我们对大佛镇中心小学的调查，得出与县政府职能部门一些领导认为“农业税费改革对义务教育影响不大”观点完全相反的结论。大佛镇中心小学副校长认为，农村税费改革对基础教育的影响很大。
反映在杂费变化方面，实行“一费制”前，学生的杂费为：小学48元/生·期，初中58元/生·期。而实行“一费制”后，学生的杂费有较大幅度上升，乡镇小学为80元/生·期，村小学为70元/生·期，乡镇初中为100元/生·期。依此计算，乡镇小学、村小学、乡镇初中杂费上升幅度分别为：66.7%，45.8%，72.4%。需要说明的是，实行“一费制”收取的杂费完全符合《意见》规定的收费标准。《意见》规定，乡镇小学、村小学、乡镇初中杂费应分别为：60——100，50——90，70——130元/生·期，
大佛镇中心小学副校长坦陈实行“一费制”，使学生负担并没有什么减少。他还认为，“一费制”和取消农业税费，使得学校困难加大。表现主要在：排危费没有“附加”保证（以前农业税附加还有一定比例可用于排危，现在则没有了。）而县财政的转移支付却不能及时用到学校基础建设。该学校新建教学办公楼投资30万，目前还拖欠建筑老板10多万元。今后3年很可能需要学校自筹解决。解决办法，从生均杂费中提取28元/学期（占杂费比例的35%）的“排危”费。需要指出的是，从学生交纳的杂费中开支“排危费”，是和《意见》不相符合的。《意见》规定，“一费制”中的杂费(含信息技术教育费，下同)收入只能用于补充学校公用经费不足，不得用于教职工工资、津贴、福利及基建等项开支。
校长和一名班主任还说，实行“一费制”后，教职工的基本工资能得到按时、足额发放，没有出现拖欠情况，但却使教职工福利比以前减少了许多。县上以前还按照总工资的1.5%拨给学校用于教职工福利，近两年已经取消了。他们比较熟悉全县的基本情况：由于县财政开支压力巨大，县财政用于教育经费支出的拨款仅能用于支付教职工基本工资，教职工津贴很难兑现。全县每年应发教职工津贴共计870万，但县上只给200多万，还有600多万元的缺口。
在回答我们的调查问卷时，大佛小学校长填写如下：
1、您觉得贵校办学经费是否存在困难？回答：是
如回答是，请问具体困难有哪些？
回答：（1）、因取消农业税后，造成财政资金短缺，无资金改善办学条件。
（2）、家庭贫困学生交不起学杂费，造成学校资金缺口过大，学校无法运转。
（3）、财政取消教职工福利金费，教师福利无法兑现。
2、近3年政府财政对贵校的支持力度有什么变化？回答：减少
3、您觉得贵校教师待遇情况如何？回答：偏低
4、贵校近几年是否存在师资力量不足的问题？回答：存在
如果存在，您认为程度如何？回答：一般
5、最近几年教师工资是否得到按时、足额发放？回答：是
他们还向我们反映，学校的公共经费难以满足学校的各种正常开支。比如电费是从办的幼儿园的收入中开支的，目前还有拖欠。教师培训的费用也很难解决。这名校长举例说大佛寺村有这么一个贫困家庭，家里有兄弟两人就读本校。学校免除了他们的学费，并实行了“两免”，可他们仍然连一百多的杂费都交不上来。当我们追问是否可以免掉兄弟二人的杂费时，校长因为学校日常经费也很困难，所以不能免掉他们的杂费。
劳动镇荣古村3组有一王姓学生就读该镇民生初中初二，他向我们出示了2005年上学期的交费单。抄写如下：
民生初中交费单 时间：2005年3月7日
行政事业性收费 140
杂费 100
信息技术教育费 40
非行政事业性收费 180
课本费 85
作业本费 20
教辅资料费 75
合计 320
对比《意见》和《通知》，王同学交纳的杂费、课本费在规定标准以内，信息技术教育费、作业本费、教辅资料费是在规定的最大限度收取的。同样，课本费、作业本费、教辅资料费这三项代收费在期末也未进行结算。
荣古村10组的唐艳同学刚刚初中毕业，下学期开学她将到大佛上普通高中。她给我们找来了初三下学期她的交费单。抄录单据如下：
行政事业性收费
杂费 100
信息技术教育费 40
住宿费 60
初三补习费 60
非行政事业性收费
课本费 118
作业本费 20
教辅资料费 75
蒸饭费 30
合计 503
唐艳同学读初三在学校住宿、上灶，所以她的交费里面有住宿费和蒸饭费。这两项以及初三补习费属于“一费制”之外的其他收费，是符合《意见》和《通知》的。课本费118元、杂费100元在规定标准之内。而信息技术教育费、作业本费、教辅资料费同样是在规定的最大限度收取的。同样，课本费、作业本费、教辅资料费这三项代收费在期末毕业前未曾进行结算。
综上我们得出如下结论：
（1）、农村税费改革使乐至县地方财政收入有较大程度的减少，进一步加大了财政收支压力。为缓解高度紧张的财政开支，全县合并、停办了一些中小学，使得中小学数量有所减少，却给一些学生上学带来了食宿行困难。
（2）、农村税费改革使乡镇政府财力大大减少。而为实现“普九”达标、“排危”给乡镇政府、学校造成沉重的债务包袱。在农村税费改革前，乡镇政府还有一定的财力来周旋。一些学校违反《意见》和《通知》，不得不用公用经费的相当部分来偿还债务负担，这加重了学校办公经费的短缺。
（3）、实行教育收费“一费制”，名义上规范了教育收费，但实际仍然存在较多的问题：提高了教育收费，并且“一费制”标准区间大，操作余地很大。大多数学校的收费都尽量在规定的最大限度收取。并且，课本费、作业本费、教辅资料费这三项代收费在期末前未曾进行结算。学校之所以这么做，主要是因为学校办公经费很紧张，而这一定程度上又归因于农村税费改革。
（4）、教师工资由县财政统一开支，基本保证了教师工资的按时发放，而教师福利、奖金难以兑现，教师工资水平低。这一定程度上也归因于农村税费改革。
4、崇州市乡镇情况：乡镇政府、学生、学校。
我们在补调中着重调查了崇州市几所初中和小学。现以隆兴中学（初中）为例来说明。据我们了解，该校危房改造主要用在教师宿舍改造上。与乐至县一样，教师待遇偏低，财政只包教师的基本工资。在回答我们的调查问卷问题时，问答如下：您觉得贵校办学经费是否存在困难？回答：是。近3年政府财政对贵校的支持力度有什么变化？回答：基本没有变化。贵校近几年是否存在师资力量不足的问题？回答：存在。程度如何？回答：严重。最近几年教师的工资、福利等待遇有什么变化？回答：基本没有变化。最近几年教师的工资是否得到按时、足额发放？回答：是。
隆兴小学实行了“一费制”，存在的主要问题也是办学经费不足，主要来自杂费。
五、农村税费改革与农村“一事一议”。
和部分乡镇领导和农户的交流我们发现，农村“一事一议”存在很多问题。实行“一事一议”以来，许多地方的道路改造等基础设施的投入明显减少。乐至县农业局王局长坦言“一事一议”问题有比较大的争议，比如修路问题，一些地方路况很差，“大家都心想修路，但根本无人组织修路”。对此我们在走访乡镇的过程中也有深刻的体会。
由于每个村民从“一事一议”项目中获得的收益和支付的成本难以达到均等，造成“一事一议”协调成本太高。如对同一条乡村公路，有人利用多些，有人利用少些，利用多的人对实行均等的负担很支持，而利用少的人对实行均等负担则很反对，从而造成修建公路计划实施的迟延、难产。
六、结论及政策建议
1、结论
本实践课题调查成果可以概括为以下几个方面：
（1）、农村税费改革大大减轻了农民负担，深受广大农民拥护，提高了农民的生产积极性（一个表现是抛荒面积锐减，土地利用率提高）。提高程度如何，需要做进一步的研究，因为同期还有农产品价格上涨因素、粮食补贴政策等的正面作用使然。农村税费改革得到广大农民和大多数基层干部的叫好和大力支持。
（2）、农村税费改革的同时，农业生产资料价格大幅度上涨，很大程度上抵消了减免农村税费给农民带来的实惠。与之形成对比的是，早期农产品价格在上涨之后有较大幅度回落。这表明，农民收入的快速增加是暂时的，长期增收压力很大。
（3）、农村税费改革使地方财政收入有较大程度的减少，进一步加大了财政收支压力，给基层政权运转带来很大困难，使原本累积的巨额乡镇债务难以偿还，并不断累积。这些巨额负债，靠乡镇、县一级根本无法偿还。这表明了基层政府事权与财权的倒挂，即事务很多，而资金却很紧张。要化解之，目前主要只有依靠增加上级转移支付力度来进行。
（4）、农村税费改革使乐至县地方财政收入有较大程度的减少，进一步加大了财政收支压力。为缓解高度紧张的财政开支，全县合并、停办了一些中小学，使得中小学数量有所减少，却给一些学生上学带来了食宿行困难。
（5）、农村税费改革使乡镇政府财力大大减少。而为实现“普九”达标、“排危”给乡镇政府、学校造成沉重的债务包袱。在农村税费改革前，乡镇政府还有一定的财力来周旋。而农村税费改革后，乡镇政府基本上丧失了财权。一些学校违反《意见》和《通知》，不得不用公用经费的相当部分来偿还债务负担，这加重了学校办公经费的短缺。为缓解高度紧张的财政开支，合并、停办了一些中小学，使得中小学数量有所减少，却给一些学生上学带来了食宿行困难。
（6）、实行教育收费“一费制”，名义上规范了教育收费，但实际仍然存在较多的问题：提高了教育收费水平，并且“一费制”标准区间大，操作余地很大。大多数学校的收费都尽量在规定的最大限度收取。并且，课本费、作业本费、教辅资料费这三项代收费在期末前未曾进行结算。学校之所以这么做，主要是因为学校办公经费很紧张，而这一定程度上又归因于农村税费改革。
（7）、教师工资由县财政统一开支，基本保证了教师工资的按时发放，而教师福利、奖金难以兑现，教师工资水平低。
（8）、农村税费改革使基层公共物品（公路、五保等）供给减少。
总之，农村税费改革是一项艰巨、复杂的系统工程，其牵一发而动全身，必须切实推进相关的配套改革。否则，农村税费改革只能流于形式。在这些改革没有得到实质性的推进之前，言已经跳出“黄宗羲定律”为时尚早！
2、政策建议：
（1）、大力发展县域经济，积极发展有比较优势的工业，做大第三产业。
在西部县域经济中，与东部相比，农业在三大产业中仍然占有很重要的位置，非农产业发展十分滞后。这并不说西部农业比东部发达，实际情况是，西部县域经济各产业发展都要远远滞后于东部。以四川省为例，全省绝大多数农业生产仍然停留在传统耕作阶段。
为尽快缩小东西部差距，发展西部县域经济，各地应充分论证，依据本地资源优势，努力培育产业集群，支持一些有较大市场发展前景的产业和企业做大做强。搞活体制，建设服务性政府，促进民营经济的大发展。只有经济发展了，地方政府的财力才会有所增加，从而缓解财政开支压力。
（2）、调整中央、省、市、县一级的财政分配格局，尽量做到事权和财力的对等化。
1993年的税制改革，使得财政收入权力上收，尤其是中央财政占全国财政收入的比重得到大幅度提高。而作为基层政权的县一级事务繁多，难以满足必须的财力。农业税费改革进一步加大了县一级的财政开支压力，使其苦不堪言。这一点，对西部农业县（市）来说尤甚，矛盾更尖锐突出。在目前情况下，建议增大中央、省转移支付力度。使县一级政府承担的事权和财力尽量得到均衡协调。
在西部农业县市，县一级财政收入主要用于支付义务教育机构教师工资，由此加大了县财政压力。要解决之，中央政府应尽快为“义务教育”买单，改变教育投入结构（即实际重视高等教育，忽视义务教育），大幅度增加义务教育经费投入，给“义务教育”以真实性质。
（3）、变支持化肥企业为直接支持农户。
因为支持化肥企业，都在中间环节被其他利益者给掠去了。除了控制、调节化肥出厂价格外，还需要尽量减少流通环节，从而减少流通费用，从而能让农民得到切切实实的实惠。
（4）、恢复供销合作社或者建立新型的农民合作组织，由这些组织直接组织农业生产资料的采购、农产品的销售与加工。
由农民合作组织向生产厂商购买农业生产资料其好处有三：减少农民的成本：保证了生产资料的质量；减少供需链条过长导致的供需矛盾。应该尽快建立化肥、农药等农业生产资料政府储备制度，调节余缺，平抑物价。
由农民合作组织组织农产品的销售可以减少市场交易成本，一定程度上改变农民在市场中的被动地位，提高他们在市场中的谈判力。由农民合作组织农产品的加工与深加工，可以增加农民的收益，解决农产品“卖难”和因农产品集中上市而导致的价格过低，农民利益受损的突出问题。
作者单位：王海全（西南财经大学经济学院2003级博士生）
E-MAIL：whq10000@126.com
来源: （西南财经大学经济学院2003级博士生） (转载请注明出处)
——以四川省乐至县、崇州市为例
2005年7月，我们西南财经大学暑期大学生“三下乡”调查分队一行8人就“我国西部农业县（市）农村税费改革”这一课题在四川省资阳市乐至县（7月14——19日）和成都市崇州市（7月28——30日）进行了调查研究。在走访两地县（市）政府办公室、农业局、教育局、财政局、统计局等相关职能部门，了解全县（市）基本情况的基础上，我们选取了乐至县具有典型代表的童家、大佛、劳动以及崇州市隆兴、三郎等乡镇对乡镇政府、广大农户、义务教育学校等进行了随机调查。通过发放调查问卷和访谈形式，我们获得了比较翔实的一手资料。限于人力、物力、财力，我们主要以乐至县为调查地区，为提高调查数据的可靠性，后来在崇州市进行了补充调查。通过比较认真细致的调查研究，我们取得了一些有意义的成果。现汇报如下。
一、 乐至县和崇州市概况
乐至县位于四川盆地中部，是无产阶级革命家、军事家、外交家陈毅元帅的故乡。乐至距离省会成都市106公里，距离资阳市57公里。乐至县属于丘陵地区，是典型的农业县，农业经济主要以粮食、养殖（猪、桑蚕）为主，是典型的“粮猪”经济。工业基础较为薄弱，城市化水平较低。全县25个乡镇，幅员面积1424.5平方公里，全县总人口86.6万人，其中农业人口75.7万人，约占全县人口的87.4%，非农业人口10.9万，约占全县人口的12.6%。（数据来源：四川省统计局编：2004年四川统计年鉴，第50页。）
崇州市位于川西平原西部，东距成都市37公里。全市面积1090平方公里，平坝区、山区、丘陵区分别占总面积的52%、、43%、5%。崇州市辖25个乡镇。全市总人口64.9万，其中农业人口55.6万，占总人口比重为85.7%，非农业人口9.3万，占总人口比重为14.3%。（数据来源：四川省统计局编：2004年四川统计年鉴，第46页。）崇州市有“天府粮仓”之美誉，是全国商品粮基地县、瘦肉型猪基地县。
可见，我们调查选取的乐至县和崇州市都为典型的西部农业县（市），农业经济在各地整个国民经济中占有较大比重，都呈现典型的“粮猪”经济特征。两地农业人口都占总人口的绝大比重。所以，我们调查地点的选取完全符合调查主题的要求。
二、 四川省农村税费改革进展概况
由于两地皆属于四川省，所以首先应该对四川省农村税费改革进展情况有一个大概的了解。
2002年3月，国务院决定恢复进行农村税费改革试点，并且进一步扩大了试点范围，把中西部的四川、重庆、宁夏等16个省（自治区、直辖市）纳入扩大农村税费改革试点省。
2003年6月1日起，四川省停征除烟叶外的农业特产税，全省每年减轻农民税收负担1.8亿元。2003年，全省农业税及附加征收额约为22.2亿元
经国务院批准，财政部、农业部、国家税务总局决定2004年降低农业税税率，并在部分粮食主产区进行免征农业税改革试点，同时明确了免征农业税改革试点的相关政策。 三部门联合下发的《关于2004年降低农业税税率和在部分粮食主产区进行免征农业税改革试点有关问题的通知》明确，2004年在吉林、黑龙江两个粮食主产省先行免征农业税改革试点，四川、河北、内蒙古、辽宁、江苏、安徽、江西、山东、河南、湖北、湖南等11个粮食主产省、自治区降低农业税税率3个百分点，并主要用于鼓励粮食生产。
作为全国11个粮食主产省份之一，四川省2004年的农业税税率除按中央要求降低3个百分点外（即农村税费改革确定的税率为7%的降低为4%，6.5%的降低为3.5%，其他不同税率地区依此类推。农业税附加随正税同步降低，即降为4%的农业税税率及附加率合计执行4.8%，降为3.5%的合计执行4.2%。），还对全省57个民族县、革命老区县和国家重点扶贫县（说明：四川省共有180个县、市、区）免除了农业税及其附加。由此，使得全省农业税及附加降低到10.5亿元左右。在一系列支农政策的刺激下，四川省粮食播种面积扭转连续五年下降的局面，预计2004年粮食增产143.2万吨，全年农民人均纯收入可增加270元。
2004年年底，四川省委常委会研究决定：从2005年起全省范围内停止征收农业税及附加。这意味着，2005年再为农民减负10.5亿元，川蜀大地上的农民祖祖辈辈交纳农业税的历史，自此结束。
三、农村税费改革对农民收入增加的影响
1、减轻了农民负担，提高了农民的生产积极性。
我们从乐至县财政局了解到，2004年全县财政收入为6908万元，其中1000多万元来自于农业税，农业税占财政收入比重为16.4%。而2003年，全县财政收入为7734万元，其中2789万元来自于农业税，农业税占财政收入比重为31.6%。2004年农业税比2003年降低了1700多万，降低幅度达65%，农业税占财政收入比重也相应降低了15.2个百分点。
据乐至县农业局王局长介绍说，2005年全县全免农业税。现在农民承担的有：水费、服务费（如畜禽防疫费、广播费），每人不等，最少的10多元，至多不超过50元。
他还说，在农业税费改革前，由于负担重，农业生产资料价格高，农产品价格低，一些农民觉得“种地不划算”，于是纷纷外出打工，土地抛荒比较严重。如回澜镇最高时候抛荒土地为1万多亩。
农业税费改革后，原先撂荒的土地得到耕种，土地撂荒现象基本不再存在。这说明，农村税费改革对提高农民的生产积极性有一定的帮助。
我们对乐至县童家、大佛、劳动等乡镇的30多户农户进行的随机调查也证实了农业税费改革切实大大减轻了农民的经济负担，100%的调查样本农户对这项改革都拍手称好。100%的农户也都知晓2005年全县全免农业税的政策。
童家镇白布村10组姚学魁（社长）向我们反映，他全家共6人，以前农业税费在高峰期全家每年要交700-800元，平均每人130元/年。现在每年只需要交水费1.6元/人，森林防虫费0.5元/人。2004年村上修路，每人交100多元，这笔钱大家都愿意交。他还带我们看了2004年修的这条道路，称“修得好”。
大佛镇大佛寺村13组14号一姓周的农户家庭共有5口人，在农业税费以前，全家每年要交税费500多，平均每人负担100多元。2004年该农户家承担的农业税费为100多，有了大幅度的减少，估计降幅为80%。
劳动镇旧居村陈毅故居前一个摆小摊的农户向我们说，他家在旧居村4组，共有4口人，人均只有6分多地。农业税费改革前，他家最多的时候仅承担的农业税每人就有60元，加其他费用曾达到过120元/人。2003年每人承担农业税费为40多元，2004年每人19元。今年每人有10多元的摊派主要用于村上开支。当我们追问他摊派到底有多少的时候，他说没有超过15元。
我们在劳动镇荣古村3组21号农户家采访时，户主向我们出示了今年他家的“负担明白卡”。负担卡的填发机关是乐至县劳动镇人民政府。卡上显示，该农户家有人口3人，劳动力2个。村内筹资为6元，村内筹劳为0（注：该项目空白）。本年度缴款合计为62.1元，其中有：水费20.5元，畜禽防疫0元①，植保统防3元，其他35元，生产统筹合计3.6元。该农户家承担的村内筹资为“一事一议”筹资（筹劳）项目（项目：修公路），收费标准为 2元/人，所以全家该项费为 6元。由此推算，2005年该家庭人均税费负担为20.7元。“负担明白卡”背面对“一事一议”作了说明：“一事一议”筹劳每年每个劳动力（男18——55周岁，女18——50周岁），承担的劳务不超过10个工日。筹资农民每人每年不超过15元，筹劳或筹资两者只能取其一。
劳动镇荣古村的另外一个农户今年的“负担明白卡”显示：该农户家人口4人，劳动力4个。村内筹资为8元，也无村内筹劳。村内筹资为“一事一议”筹资（筹劳）项目（项目：修公路），收费标准为 2元/人，所以全家该项费为 4元。本年度缴款合计为83元，其中包括水费：28.1元，畜禽防疫：0（注：该项目空白），植保统防：4元，其他：46元，生产统筹合计：4.9元。据此推算，2005年该家庭人均税费负担为20.7元。
2、主要农业生产资料价格大幅度上涨，抵消了减免农村税费对农民增收的正面效应。
在调查过程中，许多农民向我们反映自农村税费改革以来，包括化肥、种子、农药等生产资料的价格出现了大幅度上涨。生产资料价格的上涨抵消了中央实行一系列惠农政策的效果。我们认为，生产资料价格的上涨固然是由于其生产成本增加，但生产资料价格的上涨幅度却远远大于其生产成本增加的幅度。
乐至县农业局王局长介绍说，该县农业生产资料的价格有些上涨，今年1吨尿素大约为1900元，比去年同期上涨100——150元。今年1吨碳氨大约为600元，比去年同期上涨100元左右。
在我们对农户的调查过程中，只要问及化肥、农药、种子等生产资料的价格情况，100%的被调查农户都忧心忡忡地反映这两年化肥、农药、种子价格“翻倍涨”、“涨得太厉害了”。
童家镇白布村10组姚学魁向我们反映化肥价格上涨幅度比较大，今年尿素价格：77元/袋（每袋40千克，以下同），合1吨1925元。而2002-2003年尿素价格：60元/袋，合1吨1500元。由此推算，2005年尿素价格比2003年上涨幅度约为28.5%。
大佛镇大佛寺村的几户被调查农户均反映说最近两三年“化肥涨价太厉害”，现在尿素价格为82元/袋，前几年才60元/袋，质量差的50多元就可以买到。“种子价格翻倍涨”。稻种价格由每斤2——3元涨到20元，并且质量大不如以前，“病虫害多，抗虫性差”，“打药也不管用”。玉米种子2004年为6——7元/公斤，今年则是每斤6——7元。一户农户从种子站购买的种子很久 “不出苗”，后来即便出苗，“情况也很差”。由于农资价格太高，“有些人都不想种田了。”
根据我们对调查数据的分析，由于化肥、农药、种子等主要农业生产资料价格上涨，使得农民每亩土地的生产成本增加30——40元左右，农民都说：“税费减免了，农资价格却上去了。”
具体来说，本次化肥等农业生产资料价格上涨对农民的影响主要有：（1）、种植成本上升，使得一些农民实际化肥投入数量有所减少。（2）、养殖成本增加：就乐至县具体情况来说，桑蚕是农民的一项重要经济来源，而由于蚕桑种植成本上升，进一步加大了桑蚕的养殖成本。可见，本次化肥等农业生产资料价格上涨对农民收入增加有比较大的负面影响，在一定程度上抵消了农村税费改革给农民带来的实惠。虽然粮食价格上涨，但因为两地农业基本上是“口粮田”，大多数农民种植粮食是自产自销，很少有商品粮出售，所以实际上农民不能将粮食价格上涨还原为货币收入的增加。另外，粮食价格的上涨只是暂时的，由于价格杠杆、粮食补贴的调节作用，粮食产量有快速的增加，2003年全国粮食总产量为8600亿斤，而到2004年，全国粮食总产量就增加到9398亿斤，1年增产775亿斤，是建国以来增产最多的一年。（见中央财经工作领导小组办公室农村局局长唐仁健2005年9月在西南财经大学的学术报告：当前“三农”问题中的重点和难点。）由此会造成粮食价格的回落。2004年下半年到现在这种态势已经得到明显显现。而农业生产资料价格还在高位运行，虽然受政府调控措施的影响，农资价格有一定的回落，但回落速度和幅度要明显低于粮食等农产品的回落速度，所以必然会给农民收入带来比较大的负面影响。
我们查阅了有关资料，对化肥价格上涨情况做了一些研究。1996年化肥价格最高时，全国尿素零售价为2200元/吨，1997年到2003年前3季度，化肥价格持续几年时间的低迷，化肥市场总体价格水平普遍较低。其中，尿素零售价格较长时间一直维持在1300——1450元/吨。但2003年第4季度以来，化肥价格持续上涨。这使得农业生产成本急剧增加，农民的生产压力增大。“四川省各市州尿素零售价格在1820元/吨，最高的资阳市为2008元/吨。”（乐山市物价局农资价格课题组，2005。）
我们认为，2003年第4季度以来的这次化肥价格上涨有以下三个主要特点：一是上涨幅度大，二是上涨原因复杂，三是全国性乃至全球性的普遍上涨。
主要原因有：（1）、石油、煤炭等原材料价格上涨、电力、运输紧张。（2）、化肥中间流通环节过长，层层加价。以使用最广的尿素为例，出厂价为1650元/吨，卖到农民手中则变为2080元/吨，比出厂价高出26.1%。由于大批发商实力大，中间环节涨价收益大部分被其获得。流通环节一般是：化肥生产厂家→大批发商→小批发商→零售商→（零售商）→农民。一些调查表明：终端商每次加价率在2——3%，而批发商加价率在15%以上。
针对这次化肥上涨的态势，中央、地方政府都给予了高度的关注和调控。在中央政府方面，国家发改委等中央部委几次发出紧急通知，要求严格控制化肥出厂价格，努力保持市场价格的基本稳定。比如：国务院办公厅《关于做好当前粮食和农业生产资料市场供应工作的紧急通知》（国办发电[2004]10号）、国家发改委〈关于加大价格监管力度努力降低农资零售价格的通知〉（发改电[2004]57号）、国家发改委〈关于落实化肥价格监管措施有关问题的通知〉（发改电[2004]64号）、国家发改委、财政部、铁道部、交通部《关于进一步做好化肥供应工作稳定化肥价格的紧急通知》（发改电[2004]120号）。
四川省积极贯彻、落实中央部委的有关通知精神，迅速行动，2004年4月召开“全省加强农资价格监管工作紧急会议”。2004年3月，省政府出台了对尿素、碳铵价格实行临时干预政策，即尿素出厂价格执行政府指导价，大型氨肥企业生产的尿素中准出厂价格为1400元/吨。上下浮动幅度为10%；中型氨肥企业生产的尿素中准出厂价格为1300元/吨。上下浮动幅度为15%。全省尿素零售价格分三个价区实行最高限价，规定成都市的尿素零售价为每吨1530元，资阳市为每吨1620元。允许市、州在规定的限价水平上浮5%。同时，从2003年12月起，在全省范围内开展农业生产资料价格专项检查。在2004年8月进一步发出《四川省人民政府办公厅关于对尿素价格实行临时干预措施的紧急通知》（川府办发[2004]32号），规定省内大、中、小型生产企业生产的尿素价格一律为每吨1400元，“允许下浮，暂不实行上浮”。实行差率管理，“尿素从出厂价到零售价的综合经营差率最高不超过7%。”2005年3月，四川省物价局直接向泸天化、川天化、川化、四川美丰4大化肥生产企业派驻化肥价格监察员，各市州物价部门也向当地龙头化肥生产企业派驻化肥价格监察员。检查尿素等化肥出产价格是否突破国家、省市规定最高限价。
经过政府的一系列调控措施的作用，化肥价格缓慢回落，上涨势头有所遏制，供求总量趋于基本平衡。预计2005年全国尿素产量将达到4400万吨，比2004年增产500万吨。但结构性矛盾仍然突出，季节性、局部性资源紧张压力仍比较大。
四、农村税费改革对乐至县、崇州市农村义务教育的影响
1、四川省义务教育阶段实行收费“一费制”
2004年8月23日，四川省教育局、物价局、财政局联合颁布了《关于在全省义务教育阶段学校实行“一费制”收费办法的意见》(川教电[2004]65号)（以下简称《意见》），规定全省范围由政府主办的普通小学和普通初中实行收费“一费制”，将杂费、课本费、作业本费、信息技术教育费合并为一费收取。
2005年2月4日，为进一步做好“一费制”，四川省教育厅、四川省物价局、四川省财政局又颁布了《关于全省义务教育阶段学校实行“一费制”收费办法相关问题的补充通知》（川教[2005]22号）（以下简称《通知》）。
《意见》规定了全省“一费制”收费标准幅度，如表1：
表1 四川省“一费制”收费标准幅度 元／生·期
学校类别 “一费制”标准 其 中 备注
杂费 课本费 作业本费 信息技术教育费 红线标准
1 2 3 4 5 6 7
小 学 一类：大中城市 220-260 100-140 75 15 30 370
二类：县城 200-240 80-120 75 15 30 340
三类：乡镇 180-220 60-100 75 15 30 290
四类：村小 170-210 50-90 75 15 30 280
初 中 一类：大中城市 335-395 120-180 155 20 40 520
二类：县城 305-365 90-150 155 20 40 490
三类：乡镇 285-345 70-130 155 20 40 450
说明：1、高中信息技术教育费为每生每期50元。2、表中各栏关系为2=3+4+5+6。
《意见》指出，上表内所列课本费金额为全省中小学开齐课程应购买教科书的最高限额。一些学校因条件暂不具备不能开设部分学科，如小学英语、信息技术教育等，其收取的课本费应将这些教科书的费用予以扣除。课本和作业本费属于代收费，每学期末学校应根据实际购买教科书和作业本的开支总额与学生进行结算，节余金额须如数退还学生。
信息技术教育费收取范围是全省高中、初中和完全小学(不含小学一、二年级)的中小学生。收费学校应开足信息技术教育课程规定课时数，开展信息技术教育，信息技术装备应达到省教育厅有关规定要求，不能搞跨校上课收费。若达不到要求，不得收取信息技术教育费。
《意见》还对“一费制”外的相关收费项目进行了规范。指出这些项目包括服务性收费、教辅资料费、初中升学考试费、借读费、住宿费，要求除上述以外的其它一切收费均予取消。学校防疫工作要按照规定积极开展，涉及防疫费用应由学生个人承担部分由防疫部门直接向学生收取。从2004年秋季开始，全省中小学教辅材料实行“限目标、限册数、限金额”的三限政策。每学期学生购买教辅材料的费用金额小学不得超过35元、初中不得超过75元。每学期末应根据实际购买总额与学生进行结算，节余金额须如数退还学生。继续鼓励和提倡在教学活动中不使用教辅材料。城市学生收取借读费后免收杂费。农村义务教育阶段学校对农民子女免收借读费。
《意见》要求各级政府要树立公共财政观念，进一步加大对义务教育的投入，除严格按照国家有关规定确保教师工资、确保中小学危房改造经费和必须的校舍建设经费以外，当前要着力解决中小学公用经费不足的问题。各市（州）和县（市、区）财政要从2004年起，将中小学公用经费纳入财政预算，并逐年增加，确保到2007年之前所有中小学校都要达到省定中小学公用经费财政拨款最低标准。有条件的市(州)和县(市、区)应当提前达到或超过最低标准。省定中小学公用经费财政拨款最低标准及全省分年落实计划如下：
表2：中小学公用经费财政拨款最低标准落实计划表 元／生．年
学校类别 省定最低标准 分年落实计划
2004年 2005年 2006年 2007年
小学 20 5 10 15 20
初中 40 10 20 30 40
加强学校收费收入的管理，规范学校支出行为。“一费制”中的杂费(含信息技术教育费，下同)收入只能用于补充学校公用经费不足，不得用于教职工工资、津贴、福利及基建等项开支。杂费应按照财政部门规定及时上缴财政专户，实行“收支两条线”管理；同时财政部门应将其纳入部门预算编制范围，严格按照批复的预算和规定的时间及时足额拨付学校，确保学校教学和其它办学活动的正常开展。 “一费制”中的课本和作业本费属代收费，由学校直接用于购买课本和作业本，不得计入学校收入，资金不纳入财政专户管理，严格按财务制度规定核算。
学校收费必须实行公示制。各类收费在开学时全面公示，一次性收取，中途不得再收取任何费用。各地要加强对乱收费行为的查处力度和责任追究。
进一步完善资助家庭经济困难学生的政策体系。各地要进一步加大资助家庭经济困难学生工作的力度，建立和完善贫困学生助学金制度，对家庭经济困难学生要减免杂费(含信息技术教育费)、住宿费和课本费。有条件地区，逐步实行对所有义务教育阶段学生免收杂费(含信息技术教育费)和课本费，并补助住校生生活费。实行“免费提供教科书”制度试点的地区，要做好组织遴选接受免费教科书学生的工作和免费教科书的发放工作，确保每一个符合条件的家庭经济困难学生按时领到教科书。
《通知》要求，各地杂费具体标准应充分考虑不同地区的经济发展情况和群众特别是农民群众的承受能力，严格结合当地实际情况确定，不能一律向高限靠。严禁向学生收取各类单元测验、考试试卷、学生收费登记册和印刷资料费等费用，其费用应在公用经费中支出。完善资助家庭经济困难学生的政策体系，加大对贫困学生的减免力度，确保每一个家庭经济困难学生不因贫困而失学。
2、乐至县义务教育基本情况调查
我们从乐至县财政局教科文股提供的《乐至县农村义务教育财政保障机制情况汇报》了解到，乐至县农村义务教育现共有学校256所，其中小学228所，初级中学27所，九年一贯制学校10所。在校学生共计88840人，其中小学为53289人，初中为35551人。共有在职教职工4702人，离退休人员2036人，非公办教师101人。
乐至县农村义务教育经费的主要来源是财政拨款，除财政拨款以外的学校收入有：学生所缴杂费、住校学生住宿费、信息技术教育收费、学校勤工俭学、社会捐集资办学经费等。
近三年全县义务教育中小学学校平均收入为9636万元，其中财政拨款7448万元，占总收入的77%，学校事业收入平均为1687万，占总收入的18%，其他收入平均为509万元，占总收入的5%。
全县教育经费支出以人员经费、公用经费和基建支出构成。人员经费的开支范围主要有基本工资、国家规定的教师津补贴、部分地方津贴及一个月奖励工资等支出金额占总支出的4900万元左右；离退休人员离退休金及教职工的各类社会表现应由学校负担部分支出为2000万左右；贫困学生助学金支出为100万元左右。公用经费支出占总支出的30%，每年月2000万元，其中公务费支出450余万元；业务费支出70余万元；设备购置费指出300余万元；修缮维修费支出1100余万元；其他支出100余万元。
2004年全县财政预算农村义务教育支出8132万，其中：上级财政预算安排支出441.5万，县本级预算安排支出3144.7万，乡财政预算支出4545.8万，全县预算内教育支出9394万元，占总支出的28%，其中预算内农村义务教育占总支出的23%。
为彻底解决拖欠教师工资现象，全县从2002年起执行了教师工资由县财政上卡直发，教师能按时领取工资。
全县实行了中小学教育“一费制”收费。教育经费单一运行，独立帐户，封闭运行。“一费制”后，全县学校公用费用总计249万元，标准：小学每生20元，初中40元，专项经费，来源于转移支付，主要用于校舍“排危”改建、远程教育等。学校经费：学杂费标准：县小学120元/生，乡镇中心小学：80元/生，村小学70元/生。初中100元/人。
学校公用经费的主要来源是学校向学生收取的杂费，目前该县义务教育阶段“一费制”的杂费标准为；乡（镇）中心小学 80元/生/期；村小学70元/生/期，初中学生100元/生/期。杂费全部用于学校公共经费开支（实际并非如此，一些学校还要用来偿付“排危”，比如大佛中心小学就是如此。）
从2004年起，县财政已经将生均预算内公用经费纳入了预算，标准为小学生20元/生/年；初中学生为40元/生/年。从近几年全县义务教育阶段学校公用经费的支出情况来看，由于近期中小学危房改造任务较重，学校的修缮、维修费支出占了全部公用经费的1/3，学校只有打紧安排公、业务费开支，才能基本保证学校的正常运转。
经过四年的中小学危房改造，全县共消除各类危房11.8万平方米，总投入资金为6000余万元。资金来源为中央、省、地专项补贴1188万，县财政教育转移支付中安排800万，地方各种教育附加中安排600万，学校预算外资金自筹1100万，学校借贷款投入1200万，建筑老板垫支1150万。
表3：乐至县财政收支基本情况 单位：万元
项目 2001 2002 2003 2004
地方财政收入 5980 7316 7734 6907
财政支出 19058 24479 26816 34412
数据来源：乐至县统计局编：乐至县社会和国民经济发展公报
从表3可以看出，乐至县财政收入与支出之间差距很大。县财政局给我们的一份报告中也明确指出，“乐至县为财政贫困县。每年的地方财政收入全部用于教育经费都不够。”即便全县每年地方财政收入加上中央、省、市一级的转移支付大约为2亿元，而每年财政开支则为2.9亿多，缺口达9000多万。
乐至县教育局领导向我们介绍了一些情况：取消农业税后，按照文件对贫困学生实施“两免一补”，“一补”落实较差。全县享受“两免”的学生约9200人，占学生比例的10%左右。特殊学生教育：学生人数不多，但全部享受“两免一补”，有50人除享受“两免一补”外，还享受1000元/年的生活补助（由县残联、交通局、民政局提供。）
“普九”危房改造，使乡村负债很普遍。比如校长拿自己的房产证抵押贷款，对建筑工头欠款。存在严重的债务负担。如何解决？县里准备允许中小学收取杂费，用其中一部分给学校运转，大部分用来还债。但该方案成效不大。初中、小学学生共9万多人，如果收杂费，可以在2007年前还清。
教师问题：教师年龄结构不合理，知识老化严重。中专毕业的老师质量堪忧。优秀人才少。特别是乡村一级，音乐、英语老师很短缺，甚至没有教师能够胜任。
2004年有50个大专生、150个中专生到乡村小学，70%能够留下继续教书。
教育局该领导认为，从总体来看，税费改革对农村义务教育的冲击不是很大。实际情况是否如此呢？需要我们的进一步调查。
我们还发现，由于农村税费改革以及适龄学生数量近年来有所减少（见表4），乐至县进行了小学、初中的合并（见表5）。
表4：农村住户调查基本情况
指标（单位：人） 1997 1998 1999 2000
调查户数 100 100 100 100
常住人口 357 350 349 359
学龄前人数 21 17 11 18
6-11岁人口 31 31 30 28
6-11岁在校生 29 27 25 24
12-14岁人口 15 17 16 14
12-14岁在校生 15 17 16 14
资料来源：乐至县统计局编：《乐至县统计年鉴：1995——2000》，第239页。
表5：乐至县近年来学校和学生数量情况
项目 2001 2002 2003 2004
小学数（个） 332 333 248 228
小学在校生 73118 66540 59446 53289
小学毕业生数 15454 15480 14627
小学招生数 10344 9466 9144
小学专任教师 2739 2550 2417
初中数（个） 30 37 27 27
初中在校生 38032 39971 39824 35551
初中毕业生数 7572 9872 11878
初中招生数 11642 13935 13784
初中专任教师 1988 1977 1922
注：2001-2003年数据来源于乐至县统计局编：乐至县社会和国民经济发展公报，2004年数据来源于县财政局《乐至县农村义务教育财政保障机制情况汇报》。
从表5我们可以看到，2001——2004年，乐至县小学、初中数量、教师人数均有所减少。我们认为，其原因除了受到生源减少之外，很可能是因为为缓解由于农村税费改革造成财政开支压力加大使然。
3、对乐至县几个乡镇政府、学生、学校的调查
为了比较全面了解乐至县义务教育的现状以及农村税费改革对其的影响。我们走访了几个乡镇的政府以及30个农户。
童家镇镇长宋俊锋等围坐在破旧的办公室向我们介绍，为实现“普九”目标和危房改造使政府、学校背负了沉重的债务包袱。全镇目前累计负债大约为2000万元，而其中有比较大的部分是因为实现“普九”和“排危”而造成的。
近3年来，初中、小学危房改造，共投入200多万元。资金来源构成为：国家“排危”专项资金，占60-70%；乡镇筹资，占20%左右（来源：财政税收，最主要是农税）；学校筹资，占10%左右，来源：学生杂费。至2003年，该镇已经基本完成校舍改造。目前存在的困难：学校建设工程欠款多，“上面”资金没有到位。由于税费改革，乡镇税收大大减少，所以乡镇对该部分的的欠款几乎没有着落。
随后我们在童家镇白布村就教育收费问题随机走访了近十户农户。该村10组的姚学魁向我们反映，他有一个孙女就读公办幼儿园，上学期交了210元，另外还交保险费12元，防疫费6元，防疫费未开单据。
童家镇白布村7组某农户（说明：为避免让调查农民担心，我们不再询问其姓名）家里留有两个老人，子女儿媳外出打工，孙子吴漾2005年上学期在中心小学就读四年级。其交费单如下：
学生姓名：4.2班吴漾 交费时间：2005年2月27日
行政事业性
杂费 80元
信息技术教育费 30元
非行政事业性
课本费 75
作业本费 15
教辅资料费 35
共计 235元
此外，该学生该学期还交了电影费30元，体检费60元。2004年交预防针费21元。
对比《意见》和《通知》我们发现，吴漾同学交的杂费80元，在规定标准以内，信息技术费则是按照省上规定的最高限额收取，而据该生反映，他们只上过两次电脑课，每次1小时。课本费、作业本费、教辅资料费也都是按照省上规定的最高限额收取。《意见》和《通知》规定，“课本费、作业本费、教辅资料费属于代收费，每学期末学校应根据实际购买开支总额与学生进行结算，节余金额须如数退还学生”。可实际该生同全班、全级、全校其他同学一样，根本没有给退一分钱。“多退少补”实际上变成了“多不退少必补”。可见，学校收费一般都是在最大程度上用足政策规定的，这也从侧面角度反映出学校的难处。至于电影费则是乱收费项目。体检费也是比较高的。高出实际所需费用多少，不能得知。
该镇其他学生所交纳的教育费用类同，这里不再列举。
我们随后去了大佛镇了解情况，存在的问题大致和童家镇差不多。大佛镇主管文教的杨志平书记向我们介绍说，全镇共有两所中学：大佛中学（为完全中学，即包括初中、各高中），大堰中学，中心小学4所。
税费改革以前，“双提留”款用于教育投入占1——1.5个百分点，义务教育投入经费由财政包。“双提留”款用于解决农村小学民办教师工资。
农业税费改革对教师工资没有直接影响，因为教师工资由县财政统一发放。但“排危”、校舍改造的负债却很大，为完成“普九”、“普十”任务，迎接上面的检查，大佛镇用于学校“排危”的欠帐已达200万元左右，而县财政的转移支付却不能及时用到学校基础建设。使得镇上和学校背负了沉重的债务包袱。
我们对大佛镇中心小学的调查，得出与县政府职能部门一些领导认为“农业税费改革对义务教育影响不大”观点完全相反的结论。大佛镇中心小学副校长认为，农村税费改革对基础教育的影响很大。
反映在杂费变化方面，实行“一费制”前，学生的杂费为：小学48元/生·期，初中58元/生·期。而实行“一费制”后，学生的杂费有较大幅度上升，乡镇小学为80元/生·期，村小学为70元/生·期，乡镇初中为100元/生·期。依此计算，乡镇小学、村小学、乡镇初中杂费上升幅度分别为：66.7%，45.8%，72.4%。需要说明的是，实行“一费制”收取的杂费完全符合《意见》规定的收费标准。《意见》规定，乡镇小学、村小学、乡镇初中杂费应分别为：60——100，50——90，70——130元/生·期，
大佛镇中心小学副校长坦陈实行“一费制”，使学生负担并没有什么减少。他还认为，“一费制”和取消农业税费，使得学校困难加大。表现主要在：排危费没有“附加”保证（以前农业税附加还有一定比例可用于排危，现在则没有了。）而县财政的转移支付却不能及时用到学校基础建设。该学校新建教学办公楼投资30万，目前还拖欠建筑老板10多万元。今后3年很可能需要学校自筹解决。解决办法，从生均杂费中提取28元/学期（占杂费比例的35%）的“排危”费。需要指出的是，从学生交纳的杂费中开支“排危费”，是和《意见》不相符合的。《意见》规定，“一费制”中的杂费(含信息技术教育费，下同)收入只能用于补充学校公用经费不足，不得用于教职工工资、津贴、福利及基建等项开支。
校长和一名班主任还说，实行“一费制”后，教职工的基本工资能得到按时、足额发放，没有出现拖欠情况，但却使教职工福利比以前减少了许多。县上以前还按照总工资的1.5%拨给学校用于教职工福利，近两年已经取消了。他们比较熟悉全县的基本情况：由于县财政开支压力巨大，县财政用于教育经费支出的拨款仅能用于支付教职工基本工资，教职工津贴很难兑现。全县每年应发教职工津贴共计870万，但县上只给200多万，还有600多万元的缺口。
在回答我们的调查问卷时，大佛小学校长填写如下：
1、您觉得贵校办学经费是否存在困难？回答：是
如回答是，请问具体困难有哪些？
回答：（1）、因取消农业税后，造成财政资金短缺，无资金改善办学条件。
（2）、家庭贫困学生交不起学杂费，造成学校资金缺口过大，学校无法运转。
（3）、财政取消教职工福利金费，教师福利无法兑现。
2、近3年政府财政对贵校的支持力度有什么变化？回答：减少
3、您觉得贵校教师待遇情况如何？回答：偏低
4、贵校近几年是否存在师资力量不足的问题？回答：存在
如果存在，您认为程度如何？回答：一般
5、最近几年教师工资是否得到按时、足额发放？回答：是
他们还向我们反映，学校的公共经费难以满足学校的各种正常开支。比如电费是从办的幼儿园的收入中开支的，目前还有拖欠。教师培训的费用也很难解决。这名校长举例说大佛寺村有这么一个贫困家庭，家里有兄弟两人就读本校。学校免除了他们的学费，并实行了“两免”，可他们仍然连一百多的杂费都交不上来。当我们追问是否可以免掉兄弟二人的杂费时，校长因为学校日常经费也很困难，所以不能免掉他们的杂费。
劳动镇荣古村3组有一王姓学生就读该镇民生初中初二，他向我们出示了2005年上学期的交费单。抄写如下：
民生初中交费单 时间：2005年3月7日
行政事业性收费 140
杂费 100
信息技术教育费 40
非行政事业性收费 180
课本费 85
作业本费 20
教辅资料费 75
合计 320
对比《意见》和《通知》，王同学交纳的杂费、课本费在规定标准以内，信息技术教育费、作业本费、教辅资料费是在规定的最大限度收取的。同样，课本费、作业本费、教辅资料费这三项代收费在期末也未进行结算。
荣古村10组的唐艳同学刚刚初中毕业，下学期开学她将到大佛上普通高中。她给我们找来了初三下学期她的交费单。抄录单据如下：
行政事业性收费
杂费 100
信息技术教育费 40
住宿费 60
初三补习费 60
非行政事业性收费
课本费 118
作业本费 20
教辅资料费 75
蒸饭费 30
合计 503
唐艳同学读初三在学校住宿、上灶，所以她的交费里面有住宿费和蒸饭费。这两项以及初三补习费属于“一费制”之外的其他收费，是符合《意见》和《通知》的。课本费118元、杂费100元在规定标准之内。而信息技术教育费、作业本费、教辅资料费同样是在规定的最大限度收取的。同样，课本费、作业本费、教辅资料费这三项代收费在期末毕业前未曾进行结算。
综上我们得出如下结论：
（1）、农村税费改革使乐至县地方财政收入有较大程度的减少，进一步加大了财政收支压力。为缓解高度紧张的财政开支，全县合并、停办了一些中小学，使得中小学数量有所减少，却给一些学生上学带来了食宿行困难。
（2）、农村税费改革使乡镇政府财力大大减少。而为实现“普九”达标、“排危”给乡镇政府、学校造成沉重的债务包袱。在农村税费改革前，乡镇政府还有一定的财力来周旋。一些学校违反《意见》和《通知》，不得不用公用经费的相当部分来偿还债务负担，这加重了学校办公经费的短缺。
（3）、实行教育收费“一费制”，名义上规范了教育收费，但实际仍然存在较多的问题：提高了教育收费，并且“一费制”标准区间大，操作余地很大。大多数学校的收费都尽量在规定的最大限度收取。并且，课本费、作业本费、教辅资料费这三项代收费在期末前未曾进行结算。学校之所以这么做，主要是因为学校办公经费很紧张，而这一定程度上又归因于农村税费改革。
（4）、教师工资由县财政统一开支，基本保证了教师工资的按时发放，而教师福利、奖金难以兑现，教师工资水平低。这一定程度上也归因于农村税费改革。
4、崇州市乡镇情况：乡镇政府、学生、学校。
我们在补调中着重调查了崇州市几所初中和小学。现以隆兴中学（初中）为例来说明。据我们了解，该校危房改造主要用在教师宿舍改造上。与乐至县一样，教师待遇偏低，财政只包教师的基本工资。在回答我们的调查问卷问题时，问答如下：您觉得贵校办学经费是否存在困难？回答：是。近3年政府财政对贵校的支持力度有什么变化？回答：基本没有变化。贵校近几年是否存在师资力量不足的问题？回答：存在。程度如何？回答：严重。最近几年教师的工资、福利等待遇有什么变化？回答：基本没有变化。最近几年教师的工资是否得到按时、足额发放？回答：是。
隆兴小学实行了“一费制”，存在的主要问题也是办学经费不足，主要来自杂费。
五、农村税费改革与农村“一事一议”。
和部分乡镇领导和农户的交流我们发现，农村“一事一议”存在很多问题。实行“一事一议”以来，许多地方的道路改造等基础设施的投入明显减少。乐至县农业局王局长坦言“一事一议”问题有比较大的争议，比如修路问题，一些地方路况很差，“大家都心想修路，但根本无人组织修路”。对此我们在走访乡镇的过程中也有深刻的体会。
由于每个村民从“一事一议”项目中获得的收益和支付的成本难以达到均等，造成“一事一议”协调成本太高。如对同一条乡村公路，有人利用多些，有人利用少些，利用多的人对实行均等的负担很支持，而利用少的人对实行均等负担则很反对，从而造成修建公路计划实施的迟延、难产。
六、结论及政策建议
1、结论
本实践课题调查成果可以概括为以下几个方面：
（1）、农村税费改革大大减轻了农民负担，深受广大农民拥护，提高了农民的生产积极性（一个表现是抛荒面积锐减，土地利用率提高）。提高程度如何，需要做进一步的研究，因为同期还有农产品价格上涨因素、粮食补贴政策等的正面作用使然。农村税费改革得到广大农民和大多数基层干部的叫好和大力支持。
（2）、农村税费改革的同时，农业生产资料价格大幅度上涨，很大程度上抵消了减免农村税费给农民带来的实惠。与之形成对比的是，早期农产品价格在上涨之后有较大幅度回落。这表明，农民收入的快速增加是暂时的，长期增收压力很大。
（3）、农村税费改革使地方财政收入有较大程度的减少，进一步加大了财政收支压力，给基层政权运转带来很大困难，使原本累积的巨额乡镇债务难以偿还，并不断累积。这些巨额负债，靠乡镇、县一级根本无法偿还。这表明了基层政府事权与财权的倒挂，即事务很多，而资金却很紧张。要化解之，目前主要只有依靠增加上级转移支付力度来进行。
（4）、农村税费改革使乐至县地方财政收入有较大程度的减少，进一步加大了财政收支压力。为缓解高度紧张的财政开支，全县合并、停办了一些中小学，使得中小学数量有所减少，却给一些学生上学带来了食宿行困难。
（5）、农村税费改革使乡镇政府财力大大减少。而为实现“普九”达标、“排危”给乡镇政府、学校造成沉重的债务包袱。在农村税费改革前，乡镇政府还有一定的财力来周旋。而农村税费改革后，乡镇政府基本上丧失了财权。一些学校违反《意见》和《通知》，不得不用公用经费的相当部分来偿还债务负担，这加重了学校办公经费的短缺。为缓解高度紧张的财政开支，合并、停办了一些中小学，使得中小学数量有所减少，却给一些学生上学带来了食宿行困难。
（6）、实行教育收费“一费制”，名义上规范了教育收费，但实际仍然存在较多的问题：提高了教育收费水平，并且“一费制”标准区间大，操作余地很大。大多数学校的收费都尽量在规定的最大限度收取。并且，课本费、作业本费、教辅资料费这三项代收费在期末前未曾进行结算。学校之所以这么做，主要是因为学校办公经费很紧张，而这一定程度上又归因于农村税费改革。
（7）、教师工资由县财政统一开支，基本保证了教师工资的按时发放，而教师福利、奖金难以兑现，教师工资水平低。
（8）、农村税费改革使基层公共物品（公路、五保等）供给减少。
总之，农村税费改革是一项艰巨、复杂的系统工程，其牵一发而动全身，必须切实推进相关的配套改革。否则，农村税费改革只能流于形式。在这些改革没有得到实质性的推进之前，言已经跳出“黄宗羲定律”为时尚早！
2、政策建议：
（1）、大力发展县域经济，积极发展有比较优势的工业，做大第三产业。
在西部县域经济中，与东部相比，农业在三大产业中仍然占有很重要的位置，非农产业发展十分滞后。这并不说西部农业比东部发达，实际情况是，西部县域经济各产业发展都要远远滞后于东部。以四川省为例，全省绝大多数农业生产仍然停留在传统耕作阶段。
为尽快缩小东西部差距，发展西部县域经济，各地应充分论证，依据本地资源优势，努力培育产业集群，支持一些有较大市场发展前景的产业和企业做大做强。搞活体制，建设服务性政府，促进民营经济的大发展。只有经济发展了，地方政府的财力才会有所增加，从而缓解财政开支压力。
（2）、调整中央、省、市、县一级的财政分配格局，尽量做到事权和财力的对等化。
1993年的税制改革，使得财政收入权力上收，尤其是中央财政占全国财政收入的比重得到大幅度提高。而作为基层政权的县一级事务繁多，难以满足必须的财力。农业税费改革进一步加大了县一级的财政开支压力，使其苦不堪言。这一点，对西部农业县（市）来说尤甚，矛盾更尖锐突出。在目前情况下，建议增大中央、省转移支付力度。使县一级政府承担的事权和财力尽量得到均衡协调。
在西部农业县市，县一级财政收入主要用于支付义务教育机构教师工资，由此加大了县财政压力。要解决之，中央政府应尽快为“义务教育”买单，改变教育投入结构（即实际重视高等教育，忽视义务教育），大幅度增加义务教育经费投入，给“义务教育”以真实性质。
（3）、变支持化肥企业为直接支持农户。
因为支持化肥企业，都在中间环节被其他利益者给掠去了。除了控制、调节化肥出厂价格外，还需要尽量减少流通环节，从而减少流通费用，从而能让农民得到切切实实的实惠。
（4）、恢复供销合作社或者建立新型的农民合作组织，由这些组织直接组织农业生产资料的采购、农产品的销售与加工。
由农民合作组织向生产厂商购买农业生产资料其好处有三：减少农民的成本：保证了生产资料的质量；减少供需链条过长导致的供需矛盾。应该尽快建立化肥、农药等农业生产资料政府储备制度，调节余缺，平抑物价。
由农民合作组织组织农产品的销售可以减少市场交易成本，一定程度上改变农民在市场中的被动地位，提高他们在市场中的谈判力。由农民合作组织农产品的加工与深加工，可以增加农民的收益，解决农产品“卖难”和因农产品集中上市而导致的价格过低，农民利益受损的突出问题。
作者单位：王海全（西南财经大学经济学院2003级博士生）
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