摘要：农业税费的减免不仅仅是几百亿税费的问题，而是应该放到国家-农民关系这一大的背景下来审视，这不是一个静态的，而是一个动态的过程，是一个互动博弈的过程，是农民不断觉醒，国家所代表的利益不断普遍化的过程。税费减免只是整个过程中的一个点，通过这个点，可以看到国家-农民关系的转变，展望其未来的走向。
关键词：农业税费减免；国家-农民关系；
2004年7月，国务院总理温家宝在第十届全国人民代表大会第十二次会议上宣布从当年起，逐步降低农业税率，五年内取消农业税，至2005年2月底，全国已有26个省市和自治区宣布提前全面取消农业税，从“减税”到“免税”，标志着农村税费已经进入一个新的时期，国家与农民之间的关系也进入了新的转折点。本文试图就农业税费的由来及减免前后的国家农民关系作一简单梳理比较，以展望国家农民关系的走向。
一、引言
按照社会契约论的原则，国家是公民让渡部分权力组成的，如果是这样，公民是为了保障自己的权利而让渡部分权力则国家应该是维护公民权利的，可是作为国家却大量汲取、分享农民收入，农民生活状况日益恶化，农村到处一片衰败景象，如此看来国家并不如人们预期的那样好；可是如果没有国家则会匪类横行，人人自危，缺乏安全感。按照马克思的观点，国家是一个历史产物，是暴利统治的工具，随着社会的发展将会消亡，这样我们可以认为国家只是人们为了生存而借用的工具、一个机构组合。综合而言，国家只是人们为了安全而建立的一种制度安排，它本身有其利益需求，是一定利益集团利益的代表。国家是公民利益表达的工具，大众必须选择自己的代表进入机构表达自己的意愿，否则会被忽视，制度设计应能保障利益表达。诺斯教授对17世纪英国“光荣革命”后出现的宪政制度变迁作了研究，集中讨论了制度与政府行为之间的关系，认为新的政府正是在受到民选议员的议会制定的制度规则约束的情况下才得以信守承诺保护产权、保护财富和消除横征暴敛，实现经济增长。这里有一个重要的因素就是代表民意的议会制约了政府行为，也就是说在政府中没有代表就会被其盘剥。本文的探讨将借鉴这一观点。1但是正如当时不管是查理还是詹姆斯国王都不会自动放弃税收权，都是英国人民通过前仆后继的革命斗争才为自己争得的权利。所以国家与农民之间关系的变动也需要斗争。
其实国家农民之间应该是一个动态的相互博弈的过程，在国家结构框架内，农民作为行为主体有其自己的能动性，他们希望在体制内能获得最大化收益，希望政府政策能为他们倾斜。否则他们就会质疑现存制度的合理性、合法性，严重者，则会“揭竿而起，重上井冈山、再走长征路”。
二、农业税的历史形成及其性质
农业税的征收关系不仅是经济上的，也是政治上的，它内含政治权力的授受与运用。从国家的角度看，对农民征收税赋表现为国家实施公共管理的成本和所获取的报酬；从农民的角度看，向国家缴纳税赋不仅表明了农民作为公民为国家管理及公共权力的运作支付成本和费用，也表明愿意赋予公共权力的公共事务管理权，同时让渡部分权力和利益，服从公共权力的管理。税赋关系成为国家与农民关系的核心问题。而公民的授权及缴纳的税费成为国家、政府及其它公共权力赖以存在的前提和基础。
我国传统农业社会的土地税也就是田赋，是历代王朝的正税。自清朝实行"摊丁入亩"后，地主和自耕农缴田赋，佃农只交地租不缴田赋，政府靠田赋收入维持政权正常运转并为大众提供公共服务。解放前在共产党领导的抗日根据地，在实行减租减息和征收田赋的基础上，面向地主、自耕农、佃农等全体农村居民新开征了救国公粮等多种形式的税收，以便在经济十分落后的农村根据地最大限度的筹集军粮。为了统一和规范各根据地的税收制度，1943年陕甘宁边区政府颁布了《陕甘宁边区农业统一累进税暂行办法》，次年又颁布了《陕甘宁边区农业统一累进税条例》，将救国公粮这种临时性的征收制度与田赋制合并起来，建立了一种在战争时期能够最大限度动员资源的特殊税制——农业税。解放后，在内忧外患的政治经济局面下,为了发展工业经济，农业成为工业化资本积累的载体，农业税也被继承了下来。
对于原子化的农民，国家不便于汲取农村剩余财富，故而实行农业合作化，使农业税纳税单位由原来以“户”为单位的个体农民转变为以“社”为单位的农业生产合作社。随着政府职能的范围和强度的不断扩大，国家权力逐渐侵入私人经济领域并最终取代私人在生产和消费方面自主权，到1958年农村实行“政社合一”的人民公社后，各级政府不仅已经完全成为整个社会的主宰，甚至控制到经济的各个方面，生产的计划管理和各种票证制度，使得人民甚至连消费的自主权都丧失了。农民除了要在集体体制下承担农业税费，而且生产剩余也不是由个人控制的，因为农村经济的绝大部分都控制在公社、大队、生产队手中，其生产剩余除了分配给农民必需的生活资料外，其余都掌握在集体手中，农民负担问题也就被隐蔽在公有制里了。国家为了工业化战略的实现对农民和农业、农村经济剩余，通过农业税与农产品统购派购制度"明暗税"相结合的征收制进行了高强度的剥夺,使这一时期成为新中国成立后国家与农民的关系特别是分配关系最为紧张的时代。此时国家与农民分配关系的紧张状况以一种隐形方式存在,虽未酿成激烈的公开对抗,但也导致了严重的社会危机和社会经济后果,国家与农民在分配关系上的持续博弈形成了“双输格局”。国家对农民经济剩余的过多提取虽未引起农民直接的抵制,但农民用他们特有的“弱者的手段”进行消极的抵抗,导致农村生产队的“大锅饭”越来越难以维持农民的基本生存,国家提取农业剩余越来越困难。
农业税实际上是传统直接税，不同于一般的现代税收，故而一直未被纳入正规的税收体系之内。农业税与现代税收区别主要在于两个方面：首先表现在征收对象上。现代税收的征收对象一般包括商品流转额、所得额、财产、资源和特定行为五类。而农业税是以核定的常年产量为计税依据，也就是以生产总额为征收对象。农业税征收对象既不是商品销售额，也不是利润额，这正是人们难以将其归入任何一种现代税收类属中去的原因。其次体现在内在约束机制上。这种区别是由征收对象派生的。现代税收以商品流转和所得额为征收对象，这就形成了一种约束政府课税权的机制。政府只能对商品性生产征商品流转税，不能对自给性生产征商品流转；只能对有盈利生产经营征所得税，不能对亏损的征所得税，这就有利于限制政府任意扩大征收范围和加重负担。而农业税显然缺乏这种内在制约机制。农业税与其他传统直接税一样，以生产总量为征收对象不仅扩大了征税范围，农民只要种地不管有没有收益，也不管收益有多少，统统都要交农业税。而且农业税税率表面上并不很高（比例税率为20%），但对于商品率只有30%和微利的农业来讲实际上并不低。
从以上分析可以看出：农业税是在特殊历史背景下的产物，代表的是特定的国家农民之间的关系。它是基于传统的国家农民关系的延续，但又不是简单的继承，而是糅合了现代色彩的一种变体，是介于传统与现代之间的、转型过程中的一个阶段。它不同于传统中的简单的单方面的压榨和控制，也不同于现代民主社会中的代议式。一方面，它是国家通过权利渗透，加强对农民的政治控制，同时也通过各种形式上的民主允许人民参政议政，给大众一个发泄的机会，以及与上层沟通的渠道，这在一定程度上可以缓解社会紧张度，避免大规模的正面冲突的爆发；另一方面，通过各种压力措施积极汲取农民的农业收入，包括实行公社制以便更方便的从农民手中榨取剩余资源，但是它又不会像历史上的不顾农民生存底线的那样强取2，而是在保障其基本生存的前提下，攫取农业剩余，这就既不同于历史上的强取也不同与现代的税务征收。从农业税可以看出国家的性质，中国作为一个长期的集权国家，有其“历史路径”和“制度惯性”，在共产党当权后，加上受苏联统治方式的影响，不但没有缓解政治压力，反而加强了控制，继续维持了原有的国家农民之间的关系，通过农业税收和政权渗透进一步加强控制。农民是作为“二等”公民参与国家建设，国家视农民为汲取对象。
三、集体时代解体后至农业税费减免
在传统的财政分配格局下，农民的税费负担成为村民与国家利益冲突的焦点。由于税费征收的制度弹性使得农民负担日益沉重。国家与农民的关系愈加紧张。
国家与农民之间的主要纽带就是土地，农村集体化改革以后，以“一大二公”为主要标志的人民公社体制逐渐退出历史的舞台，农村基层组织亟待重建以确保国家对农村资源的控制与汲取，同时适应国家尚未明晰的市场化改革的环境。正如徐勇教授所言，“国家当时面临的紧迫形势是如何迅速填补传统的，政治合一的人民公社体制度废除后出现的某种公共权力和基层组织的‘真空’，以及如何迅速解决基层社会运行的‘失范’问题”。3国家就是用汲取功能获得的资源来保障控制功能的执行，汲取的主要途径也就是征收税费，征收就需要有机构执行，乡镇政权、村委会就被建立起来，完成征收税费和控制管理等职能，但是这些与农民而言，却没有多大益处，未给他们提供农田水利、种子、农技等他们所需要的服务。根据瓦格纳定律政府机构由于社会经济的发展而自我膨胀，需要供养的人员越来越多，另一方面，体制内的压迫性也要求其上下职能部门必须有对口单位，这也同样导致其机构不断膨胀，这两方面的原因促使政府机构用全力去榨取更多的财政收入，政府与农民的矛盾日益尖锐化。由于财税体制的固有缺陷，即其本身倾向于中央集权的性质使得乡镇政府在征税过程中为了争取政绩，就不免要侵犯农民的利益。以县乡政府官员为代表的乡村权势阶层就会利用制度的漏洞以农业税为载体，派生出从农民攫取剩余的名目繁多的税费负担向农民过重催粮派款，且“取之于农民”不是“用之于农民”，而是为了解决乡镇干部的吃饭和福利的需求，满足利益膨胀的需要。据有关文献统计，在改革前的1950年－1978年的29年中，农业税收为978 亿元；在1979年－1994年的16年间农业税收总额1755亿元，农民每年农业税负担是改革前的3 倍。4相对于农业税的负担而言，“三提五统”（主要是用于养活地方公务员、以及地方公益事业开支）对于农民来说可就是个无底洞，至于到底收了多少永远是个迷。
由于乡镇政府的主要职能已由服务农民异化为“搜刮”农民，加之农民负担过重已经威胁到一些农民的最基本的生存需要，必然导致“集体性抗议”的不断增加，农民利用其合法的渠道----上访来解决问题，（于建嵘在这一方面有比较深入的研究），但是信访最初只是作为一种供人们提意见的,后来变异为一种权利救济方式，其解决问题的力度是很有限的。久而久之，国家与农民深入对话与沟通的机制难以建立。农民的积怨故而越积越深，政府合法性受到威胁，国家与农民之间的矛盾成为主要矛盾。信访事件不断增多，2004年，国家信访局受理群众来信比2003年上升11.7％；接待群众来访批次、人次，分别比 2003年上升58.4％和52.9％。2005年中国《社会蓝皮书》的统计数据表明，从 1993年到2003年间，全国群体性事件数量已由1万起增加到6万起，参与人数也由约73万增加到约307万。5而这当中大多又与农民相关。
农业各项收入在国家建设当中起到了很重要的作用，国家通过各种手段从农民手中强行获得了大量发展资源，但也严重削弱了农民的再生产能力，使得农民更加原子化，难以组织形成有效的利益集团，没有经济基础农民自然难以形成规模经济，实现大跨步发展。而造成农民的经济和社会权利受到限制和剥夺的关键在于农民的政治权利受到了严重限制。由于僵化的国家理论的影响，农民在县级政权以上的参政权基本上处于“空置”状态，在各级政权里几乎没有自己利益的代表。中央和省级的情况自不待言，即使就处于农村地区的县级政权而言，其利益代表缺失的情况也是令人震惊的，根据在河南省新密市（县级市）的一项典型调查，组成该市第九届人民代表大会各“乡镇代表团”的264名代表中，真正的农民代表只有8人，而15个乡镇中只有4个乡镇有农民代表。农民利益之所以能一再被侵夺，由此可见一斑。
四、农业税费减免后
减负增收、扩大内需都是改革的目的而不是进行变革的原因。本文认为，国家之所以这么做，是想重建国家与农民在新形势下的权利——义务关系，打通国家与农民良性对话的机制，以应对日益严重的农民对国家的信任危机。民意表达的强大，大众生活的恶化，贫富差距的扩大迫使上层做出农业税费减免这一缓和利益矛盾的姿态。
面对农民的不堪重负及由此引发的一系列社会问题，中央决定在巩固和发展近年来农村税费改革成果的基础上，从2004年起取消农业特产税（除烟叶外），逐步降低农业税，平均每年降低1个百分点以上，5年内取消农业税，至2005年2月底已有26个省市自治区宣布免除农业税费，估计2005年农业税减免的数量大概可以达到210亿元左右，其中中央拿出140亿元转移支付，地方70亿元转移支付。还有良种补贴和农机具的补贴等。农业税减免的意义不仅在于每年减少农民人均几十元的负担，更重要的是为乡镇机构改革和农村基层民主建设增加推力，创造条件，从而也为改善农村干群关系营造氛围。首先，农业税减免以后，乡镇不再靠“以农养政”，上级政府（中央和省两级）的拨款而非“搜刮”农民将成为乡镇财政主要来源，从而实现“农不养政”。乡镇政权靠上级财政统筹后，乡镇政权的基本职能才有可能变“搜刮”农民为服务农民，上级政府也才会产生真正改革乡镇体制和机构的动力。其次，农业税减免以后，乡镇政府不再找农民收钱了，村干部的主要工作不再是完成乡镇布置的任务，而是管理本村事务；村委会主要不再是对乡镇负责，而要越来越对村民负责，这时村民自治便顺理成章、水到渠成，以村民自治为核心的农村基层民主建设才会有实质性进展。镇政府不再是只向上看，而是向下看农民有什么需求，想的是如何搞好农村公共服务，真正服务于民。
国家在减免农业税费后，减轻了农民负担，赢得农民了好感，使历史的天平再一次向国家倾斜，从而有机会加强农村控制地位，以放弃“汲取”换“控制”，但是这种控制地位也是不稳定的。国家与农民之间的矛盾仍然是存在的，而且仍然很严重，国家不收税只是第一步，只是表明国家放弃了汲取，但作为利益代表的国家还没有完全代表农民的意愿，农民只是被作为国家公民看待的第一步，只不过是取消了一项歧视性政策而已。农村的衰败、农民的困苦并不仅仅是农业税费造成的，还有体制性的等深层次的原因。农民需要在国家中有自己的利益表达，这才是问题的关键。
五、国家-农民关系的走向
亨廷顿指出：“政治现代性的来源是城市，政治安定的来源是农村。”6国家和农民关系处于紧张状态久而久之必然引起民心离散进而会影响社会和国家政权稳定。因此中国在现代化的过程中必须重视改善同农民的关系以得到农民的支持，才能真正实现现代化。
农业税费的减免不仅仅是几百亿税费的问题，而是应该放到国家-农民关系这一大的背景下来审视，这不是一个静态的，而是一个动态的过程，是一个互动博弈的过程，是农民不断觉醒，国家所代表的利益不断普遍化的过程。从建国初期的稳定群众生活，减轻负担，到大集体建设时代的大量汲取，涸泽而渔，再到开放初期的稳定税率，保障农业生产，直到乡镇政权的膨胀，农民不堪重负，最后税费改革直至减免，这都是农民与国家在时代大背景下互动的过程，农业税费减免只是整个过程中的一个点，通过这个点，我们可以看到国家农民的转变，展望其未来的走向。
国家政权的合法性应该来源于大众（农民）的认可，而由于各种原因，权力的来源却出现了怪圈，如图（一）中国家权利是直接来源于农民的支持，而不是一级一级的由农民---地方---中央（国家），而向下的控制却是从中央---地方---农民，也就是说权力流是单向的而缺乏反馈，现在都是国家对下级政府的主要领导人实行提名制，然后经该级人大代表表决，实际上是中央控制地方，国家政权控制地方政权，地方政权只是在名义上由地方选举产生，也就意味着地方政权只用对上负责，而不必太在意下面农民的反映。7可见正是由于权力流的不正常，导致了当前很多问题，尤其是本文所关注的农业税费负担问题，这一块主要就是用于供养地方政府，如果地方政府由农民真正的选举产生，我想至少不会这么严重。正是由于这当中出现了权力断层，权力流不顺畅，导致国家-农民关系也不顺畅，农民利益被忽视。而要真正维护农民的利益就必须实现权力流的顺畅，使政府成为民选政府真正代表农民意愿，就应该像图（二）中所描述的：一切权力都来源于大众（本文因探讨的是国家与农民的关系故而图中主要描述这两者耳不计其他群体，其实这里应该是整个大众群体包括各阶层的意见，），政府只不过是大众民意的代表，把农民的意愿转化为国家政策并负责由上而下的传达执行，当然这只是一个理想的模型，但却是国家与农民关系的未来走向。在这个框架中，农民为了自己的利益必定会通过各种手段不断影响国家政策的制定，推动国家采取一系列的利农支农政策，而原利益集团必定会想方设法从农民那里赚取好处，尤其是抢占土地，但是也要顾及社会的整体安定，怎样实现利益最大化，这就是多方相互争斗博弈的过程，也是行动主体能动性充分利用斗争的过程，问题是零和博弈还是非零和博弈、抑或是双输呢？这就在于各方如何调和化解相互间的矛盾与冲突，实现均衡发展达到社会和谐。
（地方有四级政权机构，它们之间的利益差异性比起其共同性是微不足道的，故而此处予以忽略，为了行文的简省，主要探讨国家和农民之间的关系）
参考资料：
1． 于建嵘《终结革命：背弃承诺抑或重构价值——解读20世纪中国工农运动》 本文为于建嵘博士应燕园评论的邀请于2002年12月19日在北京大学所做的演讲稿
2． 李芝兰、邱红艳《细节梳理：中国地方政治经济中的结构、行为主体能动性及其交互作用》2004年12月，英国Warick大学政治学年会论文
3． 卢梭（著）何兆武（译）《社会契约论》商务印书馆，2003年3月修订第三版
4． 武力 《1949年以来中国乡村政权职能与农民负担关系研究》《江苏行政学院学报》，2004年5期
5． 孙立平《“过程—事件分析”与当代中国国家—农民关系的实践形态》,《清华社会学评论》特辑,鹭江出版社,2000年
6． 国家税务总局农税局课题组《农民负担与农业税制改革问题》 载大中华财税网2001年7月27日
7． 《中国农民的负担问题》载 http://www.mlcool.com/info/00632.htm
【注释】
1 道格拉斯-诺斯、巴里-温家斯特《宪政和承诺：17世纪英国公共选择治理制度的变迁》载吴敬琏主编《比较》第6辑.中信出版社，2003年4月第一版。
2 因为越过该线就会出现反抗，具体可见斯科特《农民道义经济学》。
3徐勇《中国村民自治》华中师范大学出版社. 1997年第一版。
4 “农业投入”总课题组.《农业保护：现状、依据和政策建议》 《中国社会科学》1996年第1 期。
5 翟泰丰《健全社会矛盾纠纷调处机制 妥善处理人民内部矛盾》载中国政协新闻网，政协第十届全国委员会常委会第十次会议大会发言2005年7月8日。
6 [美]亨廷顿《变化社会中的政治秩序》，华夏出版社，1988年版。
7 笔者在调研民政服务体系建设时曾问咸安区马桥镇党委书记兼镇长冯方平：“你的工作压力主要来自于上面还是下面？”他想了会答到：“最终还是来自于下面”。一语点破当前问题症结。
杨振杰，华中师范大学地方政府学专业研究生，主要研究领域为地方政府与治理。
关键词：农业税费减免；国家-农民关系；
2004年7月，国务院总理温家宝在第十届全国人民代表大会第十二次会议上宣布从当年起，逐步降低农业税率，五年内取消农业税，至2005年2月底，全国已有26个省市和自治区宣布提前全面取消农业税，从“减税”到“免税”，标志着农村税费已经进入一个新的时期，国家与农民之间的关系也进入了新的转折点。本文试图就农业税费的由来及减免前后的国家农民关系作一简单梳理比较，以展望国家农民关系的走向。
一、引言
按照社会契约论的原则，国家是公民让渡部分权力组成的，如果是这样，公民是为了保障自己的权利而让渡部分权力则国家应该是维护公民权利的，可是作为国家却大量汲取、分享农民收入，农民生活状况日益恶化，农村到处一片衰败景象，如此看来国家并不如人们预期的那样好；可是如果没有国家则会匪类横行，人人自危，缺乏安全感。按照马克思的观点，国家是一个历史产物，是暴利统治的工具，随着社会的发展将会消亡，这样我们可以认为国家只是人们为了生存而借用的工具、一个机构组合。综合而言，国家只是人们为了安全而建立的一种制度安排，它本身有其利益需求，是一定利益集团利益的代表。国家是公民利益表达的工具，大众必须选择自己的代表进入机构表达自己的意愿，否则会被忽视，制度设计应能保障利益表达。诺斯教授对17世纪英国“光荣革命”后出现的宪政制度变迁作了研究，集中讨论了制度与政府行为之间的关系，认为新的政府正是在受到民选议员的议会制定的制度规则约束的情况下才得以信守承诺保护产权、保护财富和消除横征暴敛，实现经济增长。这里有一个重要的因素就是代表民意的议会制约了政府行为，也就是说在政府中没有代表就会被其盘剥。本文的探讨将借鉴这一观点。1但是正如当时不管是查理还是詹姆斯国王都不会自动放弃税收权，都是英国人民通过前仆后继的革命斗争才为自己争得的权利。所以国家与农民之间关系的变动也需要斗争。
其实国家农民之间应该是一个动态的相互博弈的过程，在国家结构框架内，农民作为行为主体有其自己的能动性，他们希望在体制内能获得最大化收益，希望政府政策能为他们倾斜。否则他们就会质疑现存制度的合理性、合法性，严重者，则会“揭竿而起，重上井冈山、再走长征路”。
二、农业税的历史形成及其性质
农业税的征收关系不仅是经济上的，也是政治上的，它内含政治权力的授受与运用。从国家的角度看，对农民征收税赋表现为国家实施公共管理的成本和所获取的报酬；从农民的角度看，向国家缴纳税赋不仅表明了农民作为公民为国家管理及公共权力的运作支付成本和费用，也表明愿意赋予公共权力的公共事务管理权，同时让渡部分权力和利益，服从公共权力的管理。税赋关系成为国家与农民关系的核心问题。而公民的授权及缴纳的税费成为国家、政府及其它公共权力赖以存在的前提和基础。
我国传统农业社会的土地税也就是田赋，是历代王朝的正税。自清朝实行"摊丁入亩"后，地主和自耕农缴田赋，佃农只交地租不缴田赋，政府靠田赋收入维持政权正常运转并为大众提供公共服务。解放前在共产党领导的抗日根据地，在实行减租减息和征收田赋的基础上，面向地主、自耕农、佃农等全体农村居民新开征了救国公粮等多种形式的税收，以便在经济十分落后的农村根据地最大限度的筹集军粮。为了统一和规范各根据地的税收制度，1943年陕甘宁边区政府颁布了《陕甘宁边区农业统一累进税暂行办法》，次年又颁布了《陕甘宁边区农业统一累进税条例》，将救国公粮这种临时性的征收制度与田赋制合并起来，建立了一种在战争时期能够最大限度动员资源的特殊税制——农业税。解放后，在内忧外患的政治经济局面下,为了发展工业经济，农业成为工业化资本积累的载体，农业税也被继承了下来。
对于原子化的农民，国家不便于汲取农村剩余财富，故而实行农业合作化，使农业税纳税单位由原来以“户”为单位的个体农民转变为以“社”为单位的农业生产合作社。随着政府职能的范围和强度的不断扩大，国家权力逐渐侵入私人经济领域并最终取代私人在生产和消费方面自主权，到1958年农村实行“政社合一”的人民公社后，各级政府不仅已经完全成为整个社会的主宰，甚至控制到经济的各个方面，生产的计划管理和各种票证制度，使得人民甚至连消费的自主权都丧失了。农民除了要在集体体制下承担农业税费，而且生产剩余也不是由个人控制的，因为农村经济的绝大部分都控制在公社、大队、生产队手中，其生产剩余除了分配给农民必需的生活资料外，其余都掌握在集体手中，农民负担问题也就被隐蔽在公有制里了。国家为了工业化战略的实现对农民和农业、农村经济剩余，通过农业税与农产品统购派购制度"明暗税"相结合的征收制进行了高强度的剥夺,使这一时期成为新中国成立后国家与农民的关系特别是分配关系最为紧张的时代。此时国家与农民分配关系的紧张状况以一种隐形方式存在,虽未酿成激烈的公开对抗,但也导致了严重的社会危机和社会经济后果,国家与农民在分配关系上的持续博弈形成了“双输格局”。国家对农民经济剩余的过多提取虽未引起农民直接的抵制,但农民用他们特有的“弱者的手段”进行消极的抵抗,导致农村生产队的“大锅饭”越来越难以维持农民的基本生存,国家提取农业剩余越来越困难。
农业税实际上是传统直接税，不同于一般的现代税收，故而一直未被纳入正规的税收体系之内。农业税与现代税收区别主要在于两个方面：首先表现在征收对象上。现代税收的征收对象一般包括商品流转额、所得额、财产、资源和特定行为五类。而农业税是以核定的常年产量为计税依据，也就是以生产总额为征收对象。农业税征收对象既不是商品销售额，也不是利润额，这正是人们难以将其归入任何一种现代税收类属中去的原因。其次体现在内在约束机制上。这种区别是由征收对象派生的。现代税收以商品流转和所得额为征收对象，这就形成了一种约束政府课税权的机制。政府只能对商品性生产征商品流转税，不能对自给性生产征商品流转；只能对有盈利生产经营征所得税，不能对亏损的征所得税，这就有利于限制政府任意扩大征收范围和加重负担。而农业税显然缺乏这种内在制约机制。农业税与其他传统直接税一样，以生产总量为征收对象不仅扩大了征税范围，农民只要种地不管有没有收益，也不管收益有多少，统统都要交农业税。而且农业税税率表面上并不很高（比例税率为20%），但对于商品率只有30%和微利的农业来讲实际上并不低。
从以上分析可以看出：农业税是在特殊历史背景下的产物，代表的是特定的国家农民之间的关系。它是基于传统的国家农民关系的延续，但又不是简单的继承，而是糅合了现代色彩的一种变体，是介于传统与现代之间的、转型过程中的一个阶段。它不同于传统中的简单的单方面的压榨和控制，也不同于现代民主社会中的代议式。一方面，它是国家通过权利渗透，加强对农民的政治控制，同时也通过各种形式上的民主允许人民参政议政，给大众一个发泄的机会，以及与上层沟通的渠道，这在一定程度上可以缓解社会紧张度，避免大规模的正面冲突的爆发；另一方面，通过各种压力措施积极汲取农民的农业收入，包括实行公社制以便更方便的从农民手中榨取剩余资源，但是它又不会像历史上的不顾农民生存底线的那样强取2，而是在保障其基本生存的前提下，攫取农业剩余，这就既不同于历史上的强取也不同与现代的税务征收。从农业税可以看出国家的性质，中国作为一个长期的集权国家，有其“历史路径”和“制度惯性”，在共产党当权后，加上受苏联统治方式的影响，不但没有缓解政治压力，反而加强了控制，继续维持了原有的国家农民之间的关系，通过农业税收和政权渗透进一步加强控制。农民是作为“二等”公民参与国家建设，国家视农民为汲取对象。
三、集体时代解体后至农业税费减免
在传统的财政分配格局下，农民的税费负担成为村民与国家利益冲突的焦点。由于税费征收的制度弹性使得农民负担日益沉重。国家与农民的关系愈加紧张。
国家与农民之间的主要纽带就是土地，农村集体化改革以后，以“一大二公”为主要标志的人民公社体制逐渐退出历史的舞台，农村基层组织亟待重建以确保国家对农村资源的控制与汲取，同时适应国家尚未明晰的市场化改革的环境。正如徐勇教授所言，“国家当时面临的紧迫形势是如何迅速填补传统的，政治合一的人民公社体制度废除后出现的某种公共权力和基层组织的‘真空’，以及如何迅速解决基层社会运行的‘失范’问题”。3国家就是用汲取功能获得的资源来保障控制功能的执行，汲取的主要途径也就是征收税费，征收就需要有机构执行，乡镇政权、村委会就被建立起来，完成征收税费和控制管理等职能，但是这些与农民而言，却没有多大益处，未给他们提供农田水利、种子、农技等他们所需要的服务。根据瓦格纳定律政府机构由于社会经济的发展而自我膨胀，需要供养的人员越来越多，另一方面，体制内的压迫性也要求其上下职能部门必须有对口单位，这也同样导致其机构不断膨胀，这两方面的原因促使政府机构用全力去榨取更多的财政收入，政府与农民的矛盾日益尖锐化。由于财税体制的固有缺陷，即其本身倾向于中央集权的性质使得乡镇政府在征税过程中为了争取政绩，就不免要侵犯农民的利益。以县乡政府官员为代表的乡村权势阶层就会利用制度的漏洞以农业税为载体，派生出从农民攫取剩余的名目繁多的税费负担向农民过重催粮派款，且“取之于农民”不是“用之于农民”，而是为了解决乡镇干部的吃饭和福利的需求，满足利益膨胀的需要。据有关文献统计，在改革前的1950年－1978年的29年中，农业税收为978 亿元；在1979年－1994年的16年间农业税收总额1755亿元，农民每年农业税负担是改革前的3 倍。4相对于农业税的负担而言，“三提五统”（主要是用于养活地方公务员、以及地方公益事业开支）对于农民来说可就是个无底洞，至于到底收了多少永远是个迷。
由于乡镇政府的主要职能已由服务农民异化为“搜刮”农民，加之农民负担过重已经威胁到一些农民的最基本的生存需要，必然导致“集体性抗议”的不断增加，农民利用其合法的渠道----上访来解决问题，（于建嵘在这一方面有比较深入的研究），但是信访最初只是作为一种供人们提意见的,后来变异为一种权利救济方式，其解决问题的力度是很有限的。久而久之，国家与农民深入对话与沟通的机制难以建立。农民的积怨故而越积越深，政府合法性受到威胁，国家与农民之间的矛盾成为主要矛盾。信访事件不断增多，2004年，国家信访局受理群众来信比2003年上升11.7％；接待群众来访批次、人次，分别比 2003年上升58.4％和52.9％。2005年中国《社会蓝皮书》的统计数据表明，从 1993年到2003年间，全国群体性事件数量已由1万起增加到6万起，参与人数也由约73万增加到约307万。5而这当中大多又与农民相关。
农业各项收入在国家建设当中起到了很重要的作用，国家通过各种手段从农民手中强行获得了大量发展资源，但也严重削弱了农民的再生产能力，使得农民更加原子化，难以组织形成有效的利益集团，没有经济基础农民自然难以形成规模经济，实现大跨步发展。而造成农民的经济和社会权利受到限制和剥夺的关键在于农民的政治权利受到了严重限制。由于僵化的国家理论的影响，农民在县级政权以上的参政权基本上处于“空置”状态，在各级政权里几乎没有自己利益的代表。中央和省级的情况自不待言，即使就处于农村地区的县级政权而言，其利益代表缺失的情况也是令人震惊的，根据在河南省新密市（县级市）的一项典型调查，组成该市第九届人民代表大会各“乡镇代表团”的264名代表中，真正的农民代表只有8人，而15个乡镇中只有4个乡镇有农民代表。农民利益之所以能一再被侵夺，由此可见一斑。
四、农业税费减免后
减负增收、扩大内需都是改革的目的而不是进行变革的原因。本文认为，国家之所以这么做，是想重建国家与农民在新形势下的权利——义务关系，打通国家与农民良性对话的机制，以应对日益严重的农民对国家的信任危机。民意表达的强大，大众生活的恶化，贫富差距的扩大迫使上层做出农业税费减免这一缓和利益矛盾的姿态。
面对农民的不堪重负及由此引发的一系列社会问题，中央决定在巩固和发展近年来农村税费改革成果的基础上，从2004年起取消农业特产税（除烟叶外），逐步降低农业税，平均每年降低1个百分点以上，5年内取消农业税，至2005年2月底已有26个省市自治区宣布免除农业税费，估计2005年农业税减免的数量大概可以达到210亿元左右，其中中央拿出140亿元转移支付，地方70亿元转移支付。还有良种补贴和农机具的补贴等。农业税减免的意义不仅在于每年减少农民人均几十元的负担，更重要的是为乡镇机构改革和农村基层民主建设增加推力，创造条件，从而也为改善农村干群关系营造氛围。首先，农业税减免以后，乡镇不再靠“以农养政”，上级政府（中央和省两级）的拨款而非“搜刮”农民将成为乡镇财政主要来源，从而实现“农不养政”。乡镇政权靠上级财政统筹后，乡镇政权的基本职能才有可能变“搜刮”农民为服务农民，上级政府也才会产生真正改革乡镇体制和机构的动力。其次，农业税减免以后，乡镇政府不再找农民收钱了，村干部的主要工作不再是完成乡镇布置的任务，而是管理本村事务；村委会主要不再是对乡镇负责，而要越来越对村民负责，这时村民自治便顺理成章、水到渠成，以村民自治为核心的农村基层民主建设才会有实质性进展。镇政府不再是只向上看，而是向下看农民有什么需求，想的是如何搞好农村公共服务，真正服务于民。
国家在减免农业税费后，减轻了农民负担，赢得农民了好感，使历史的天平再一次向国家倾斜，从而有机会加强农村控制地位，以放弃“汲取”换“控制”，但是这种控制地位也是不稳定的。国家与农民之间的矛盾仍然是存在的，而且仍然很严重，国家不收税只是第一步，只是表明国家放弃了汲取，但作为利益代表的国家还没有完全代表农民的意愿，农民只是被作为国家公民看待的第一步，只不过是取消了一项歧视性政策而已。农村的衰败、农民的困苦并不仅仅是农业税费造成的，还有体制性的等深层次的原因。农民需要在国家中有自己的利益表达，这才是问题的关键。
五、国家-农民关系的走向
亨廷顿指出：“政治现代性的来源是城市，政治安定的来源是农村。”6国家和农民关系处于紧张状态久而久之必然引起民心离散进而会影响社会和国家政权稳定。因此中国在现代化的过程中必须重视改善同农民的关系以得到农民的支持，才能真正实现现代化。
农业税费的减免不仅仅是几百亿税费的问题，而是应该放到国家-农民关系这一大的背景下来审视，这不是一个静态的，而是一个动态的过程，是一个互动博弈的过程，是农民不断觉醒，国家所代表的利益不断普遍化的过程。从建国初期的稳定群众生活，减轻负担，到大集体建设时代的大量汲取，涸泽而渔，再到开放初期的稳定税率，保障农业生产，直到乡镇政权的膨胀，农民不堪重负，最后税费改革直至减免，这都是农民与国家在时代大背景下互动的过程，农业税费减免只是整个过程中的一个点，通过这个点，我们可以看到国家农民的转变，展望其未来的走向。
国家政权的合法性应该来源于大众（农民）的认可，而由于各种原因，权力的来源却出现了怪圈，如图（一）中国家权利是直接来源于农民的支持，而不是一级一级的由农民---地方---中央（国家），而向下的控制却是从中央---地方---农民，也就是说权力流是单向的而缺乏反馈，现在都是国家对下级政府的主要领导人实行提名制，然后经该级人大代表表决，实际上是中央控制地方，国家政权控制地方政权，地方政权只是在名义上由地方选举产生，也就意味着地方政权只用对上负责，而不必太在意下面农民的反映。7可见正是由于权力流的不正常，导致了当前很多问题，尤其是本文所关注的农业税费负担问题，这一块主要就是用于供养地方政府，如果地方政府由农民真正的选举产生，我想至少不会这么严重。正是由于这当中出现了权力断层，权力流不顺畅，导致国家-农民关系也不顺畅，农民利益被忽视。而要真正维护农民的利益就必须实现权力流的顺畅，使政府成为民选政府真正代表农民意愿，就应该像图（二）中所描述的：一切权力都来源于大众（本文因探讨的是国家与农民的关系故而图中主要描述这两者耳不计其他群体，其实这里应该是整个大众群体包括各阶层的意见，），政府只不过是大众民意的代表，把农民的意愿转化为国家政策并负责由上而下的传达执行，当然这只是一个理想的模型，但却是国家与农民关系的未来走向。在这个框架中，农民为了自己的利益必定会通过各种手段不断影响国家政策的制定，推动国家采取一系列的利农支农政策，而原利益集团必定会想方设法从农民那里赚取好处，尤其是抢占土地，但是也要顾及社会的整体安定，怎样实现利益最大化，这就是多方相互争斗博弈的过程，也是行动主体能动性充分利用斗争的过程，问题是零和博弈还是非零和博弈、抑或是双输呢？这就在于各方如何调和化解相互间的矛盾与冲突，实现均衡发展达到社会和谐。
（地方有四级政权机构，它们之间的利益差异性比起其共同性是微不足道的，故而此处予以忽略，为了行文的简省，主要探讨国家和农民之间的关系）
参考资料：
1． 于建嵘《终结革命：背弃承诺抑或重构价值——解读20世纪中国工农运动》 本文为于建嵘博士应燕园评论的邀请于2002年12月19日在北京大学所做的演讲稿
2． 李芝兰、邱红艳《细节梳理：中国地方政治经济中的结构、行为主体能动性及其交互作用》2004年12月，英国Warick大学政治学年会论文
3． 卢梭（著）何兆武（译）《社会契约论》商务印书馆，2003年3月修订第三版
4． 武力 《1949年以来中国乡村政权职能与农民负担关系研究》《江苏行政学院学报》，2004年5期
5． 孙立平《“过程—事件分析”与当代中国国家—农民关系的实践形态》,《清华社会学评论》特辑,鹭江出版社,2000年
6． 国家税务总局农税局课题组《农民负担与农业税制改革问题》 载大中华财税网2001年7月27日
7． 《中国农民的负担问题》载 http://www.mlcool.com/info/00632.htm
【注释】
1 道格拉斯-诺斯、巴里-温家斯特《宪政和承诺：17世纪英国公共选择治理制度的变迁》载吴敬琏主编《比较》第6辑.中信出版社，2003年4月第一版。
2 因为越过该线就会出现反抗，具体可见斯科特《农民道义经济学》。
3徐勇《中国村民自治》华中师范大学出版社. 1997年第一版。
4 “农业投入”总课题组.《农业保护：现状、依据和政策建议》 《中国社会科学》1996年第1 期。
5 翟泰丰《健全社会矛盾纠纷调处机制 妥善处理人民内部矛盾》载中国政协新闻网，政协第十届全国委员会常委会第十次会议大会发言2005年7月8日。
6 [美]亨廷顿《变化社会中的政治秩序》，华夏出版社，1988年版。
7 笔者在调研民政服务体系建设时曾问咸安区马桥镇党委书记兼镇长冯方平：“你的工作压力主要来自于上面还是下面？”他想了会答到：“最终还是来自于下面”。一语点破当前问题症结。
杨振杰，华中师范大学地方政府学专业研究生，主要研究领域为地方政府与治理。
