内容摘要：农村不同类型的需求主体，其金融需求的形式、特征和满足金融需求的手段要求是不一样的；农村金融改革滞后，农村金融资源供给不足，当前应加快农村金融制度改革。农村金融改革应坚持需求为导向、分类指导，多项政策协同，多予、少取、放活的原则，加强对一切涉农贷款的税收优惠，改造现有各类农村金融机构。
关键词：金融体系，农村金融，农业保险，改革
当前，资金严重短缺困扰着我国农村经济的可持续发展。其基本原因是：农村金融改革滞后，农村金融资源供给不足。如何加快农村金融制度改革，改变当前的被动局面？关键是要搞清农村金融需求的结构和特点到底是什么，由此，提出“十一五”期间我国农村金融体系改革方案，而不是分别就现存的金融机构提出金融机构单独改革的设想。
一、我国农村金融需求分析
从金融服务对象看，我国的农村金融需求主体是农户和农村企业，此外还有农村的基础设施建设等。由于农户和农村企业的性质、活动内容和规模不同，其金融需求又表现出多层次性特征。根据农户的金融需求特征，可以分为贫困户、温饱型农户和市场型农户；农村企业可以分为农村资源型小企业和龙头企业。不同类型的需求主体，其金融需求的形式、特征和满足金融需求的手段与要求是不一样的。
（一）农户金融需求分析
贫困户是一种特殊的金融需求主体，它们缺乏基本的生产和生活资金，有贷款的迫切需求，但无任何抵押，贷款风险极大，金融机构不愿、也不敢发放贷款。贫困户往往只能通过比较特殊的方式，比如民间高利的小额互助贷款、国际金融组织援助、政府财政性扶贫资金等，得到少量、零散的资金。
温饱型农户，即已初步解决生活温饱问题的农户。这些农户一般比较讲信誉，金融机构对温饱型农户的小额放款比较放心，贷款回收率一般在90%左右。目前这部分农户的小额资金需求，主要是从农村信用社以小额农户信用放款得到。但由于目前农村信用社资金实力普遍不足，所以难以最大限度地满足温饱型农户的资金需求。
市场型农户的生产经营活动，是以市场为导向的专业化技能型生产，是农民实现增收和农村实现经济结构调整的重要途径。这部分农户的贷款需求一般大于温饱型农户，但同样由于缺乏商业贷款供给所要求的抵押担保品（农户的主要资产，比如土地、房屋和农机具等，不能作为抵押品），因而从银行贷款难以得到基本满足。据有关调查，农村金融机构仅能满足20%市场型农户的贷款需求
（二）农村企业金融需求分析
“龙头企业＋基地＋农户”，以其特殊的产业联带效应和对农民增收的特殊影响力，被认为是我国农业产业化发展的主体模式。目前国内已逐步形成一批具有一定规模的龙头企业，如著名的内蒙伊利实业集团、广东金曼集团、德利斯集团、石家庄三鹿乳业集团等企业。这部分企业资金实力较为雄厚，也是较为健全的承贷主体，贷款风险较小，一般可以获得商业金融机构的贷款。
农村资源型小企业，是农村企业的主体。它们立足于当地资源，多数通过乡镇政府投资发展起来，生产面向市场的资源产品，基本处于完全竞争状态。但由于市场供需变化不确定性较大，信息不够对称，因此其生产经营风险较大，农村金融机构对其发放贷款特别谨慎，其资金短缺问题一直十分突出。有些依靠脆弱的乡镇政府担保获得贷款，但总体而言，资金短缺始终制约着资源型小企业的进一步发展。
（三）农村基础设施建设
农村基础设施建设（除水电外）的社会效益大而收益小，资金需求规模大，生产周期长，缺乏抵押担保，是典型的公共产品。现在农发行的农业综合开发业务基本处于萎缩状态，国开行的小城镇开发尚处于起步阶段，在农村金融体系中基本缺乏为其提供金融服务的组织。
中国农村信贷需求主体的层次性、主要信贷需求特征与满足方式
二、农村金融供给存在的问题
现实生活中，我国农村金融的供给包括正规金融组织和非正规金融组织。正规金融组织主要是农村信用社、农业银行、农业发展银行。在一些经济较为发达地区的边缘，国有商业银行、城市信用社和股份制商业银行也为农户和农村企业提供一些金融服务，但这是少量的。非正规金融组织主要包括私人钱庄、高利贷组织和各种行会等。目前这种农村金融体系，自然形成了在农村资源供给上的若干特征：
（一）农村资金严重流失
据估计，每年被抽离农村的资金约6000亿元。抽离的渠道：一是农业银行及其他一些商业银行分支机构，它们在农村吸收储蓄存款能力较强，而对于农户和农村中小企业贷款却较少，导致农村资金的转移；二是随着中国统一的金融市场触角向农村延伸，农村信用社资金向县及县以上城区金融机构转移；三是市区城市信用社通过下乡揽储挖走了部分农村资金；四是邮政储蓄转移了一块农村资金。1999～2002年四年间，邮政储蓄转存款累计增加5106亿元，其中约65%来自县及县以下地区。经国务院批准，从2003年8月1日起，人民银行调整了邮政储蓄转存款利率政策，邮政储蓄新增转存款利率从4.13%下调到1.89%，这对于减少农村资金外流、扩大农村金融机构信贷资金来源起到了一定的效果，但只是降低了农村资金外流的增幅，农村资金外流的趋势仍未扭转。
（二）与“三农”经济发展需求相比，贷款总量严重不足
据人民银行统计，2004年12月31日，金融机构各项贷款余额178197.78亿元，农业贷款余额9843.11亿元，乡镇企业贷款余额8069.22亿元，后两项合计17912亿元，约占各类金融机构贷款的10%。而当年农业及乡镇企业增加值占我国GDP总量的比重高达14.6%。另据农业部统计，2004年中国农业增加值就占GDP的比重近15%。农业银行全部贷款中只有10%投向了农村。
（三）农户贷款严重不足
据银监会统计，在我国2.48亿农户中，有贷款需求的约1.2亿户，大概有1亿户符合贷款条件。从我国农村信用社贷款看，发放了7000多万个贷款证、贷款卡，实际放贷中，在一年贷款高峰时期，约有6000万户农民能得到贷款。据有关单位测算，当前农户取得贷款的主要渠道是民间借款，农户借款额中民间借款所占比例高达70%，估计有50%～65%的农户不同程度获得了非正规金融体系的借款。
（四）现行贷款制度和担保制度严重制约了涉农贷款的发放
在现行信贷政策条件下，担保抵押资产是否充足是决定银行贷款的主要条件。由于农户和农村中小企业的经营场所、产品和经营周期有其特殊性，比如租用的土地，少于50年不准用于抵押，果树、机器、奶牛等资产，流动性太强，银行不允许作抵押，因此在涉农融资中农户和农村中小企业往往不能提供有效的抵押担保，严重制约了信贷的获取。在调查中发现，尽管部分农业龙头企业可享受政策性贴息，并得到了银行的授信额度，也往往由于无法提供有效抵押和担保而得不到银行资金的尽力支持。
（五）农业保险制度严重落后
中国农业经济基本上仍是“靠天吃饭”的脆弱经济。在银行融资得不到有效支持的同时，农业保险制度跟不上，必然进一步扩大了农村资金的供求缺口。1978-2003年间，我国农业每年总播种面积平均为15.1亿亩，平均每年有49480万亩农作物受灾，26618万亩成灾。而中国农业目前仍然主要靠两种传统的风险保障途径：民政主管的灾害救济和中国人民保险公司商业方式推进的农业保险。这两种补偿性质的灾害救济，一是受到国家财力限制，二是商业保险规模小、方式单一，所以根本满足不了农村需求。中国人民保险公司自1982年承办农业保险业务以来，由于农业保险的高赔付率（1982-2001年，综合赔付率为108%），导致农业保险业务极度萎缩，承保率不足5%，该公司2002年农业保险收入仅占公司保费总收入的0.6%。从整体上看，目前中国农业保险收入占农业增加值的比重仅0.043%，平均每个农民缴纳的农业保费为2.6元，获得的农业保险赔款仅1.8元，远远不能满足农村经济发展的基本需要。
综上所述，形成目前农村资金供需缺口的制度性因素，主要有以下几个方面：
一是要改变中国“三农”经济的落后面貌，在市场化改革不断深入和金融机构追求商业化原则的前提下，必须要有非金融的财政、税收等强有力政策手段予以激励。
二是在目前的金融机构格局下，政府要采取一系列有力措施，鼓励各类金融机构开展涉农金融业务，鼓励农村资金回流农村。
三是为满足“三农”资金的需求和确保涉农贷款金融机构的资金安全，必须大力改善现有涉农贷款的担保、抵押制度。
四是针对中国农业经济的脆弱局面，必须大力发展农村保险，这是改善目前农村资金严重供需缺口不可忽视的又一项重要政策。
三、改革方案
（一）总的目标和原则
总的目标：“十一五”期间应建立与农村多种融资需求相匹配、相关优惠政策积极扶植、各类金融机构分工合理的农村金融体系。在推进建设这一农村金融体系改革的过程中，应坚持以下原则：
1.坚持以需求为导向、分类指导的原则
摸清农村中的不同金融需求是确立农村有效金融制度的基础。在设计农村金融体系时，一定要坚持以适合广大农村不同类金融需求为导向，注意城市金融与农村金融的差异，注意农村中不同农户和不同企业中的需求差异，在机构设置、业务范围和政策支持等方面实现区别对待、分类指导的原则，改善我国农村的金融供给。切忌将建设城市金融体系的方针政策简单套用于农村金融体系的建设。
2.坚持多项政策协同的原则
完善适合我国目前“三农”落后状况的金融体系，是一个复杂的系统工程。不仅涉及商业银行、政策性银行等金融机构，同时涉及邮政储蓄、保险、其他中介机构的建设，涉及财政、税收政策的支持，还涉及非正规金融机构的建设。因此，改革中必须体现多项政策相互呼应，发挥协同效应。
3.坚持多予、少取、放活的原则
农业是弱质产业，生产规模小，经营分散，受自然条件影响大。农业贷款比一般的工商业贷款风险大、收益低。这决定了要保持适度规模的农村贷款，不能过分强调市场化原则，必须要有一定的政策激励支持，必须体现“多予、少取、放活”的原则，以充分增加农村金融供给的内生机制。
（二）具体改革方案
1.加强对一切涉农贷款的税收优惠
今后，凡是对县以下企业和农户提供贷款服务的金融机构，不论所有制形式和规模大小，在实行分账核算后，由国家税务部门规定比例，原则上对一切涉农贷款可少交或免交营业税、所得税。其中，对农户小额信贷形成的亏损部分财政给予贴息，并免交全部营业税和所得税。对老少边穷地区县以下（不含县）金融机构实行税收全免。
扩大农村助学贷款扶持范围，可包括中、小学在内的所有助学内容，财政实行全额或部分贴息。助学贷款和农户小额信贷损失实行税前核销。允许开办“农村教育储蓄”，免交利息税。
2.分类指导农信社改革
要尽快纠正目前农信社改革“一刀切”的不切实际的做法。沿海、经济发达、交通便利地区的农信社改革，继续根据国务院有关规定，按照现代金融企业制度的要求，按股份制机制进行再造，或将农村信用社改造成为股份制农村商业银行，建立产权明晰、政企分开、权责分明、管理科学的现代金融企业。对老少边穷、经济欠发达、交通不便农村山区的农信社改革，要严格按照合作制原则进行改造，不能简单套用现代银行制度模式。要充分尊重农民意愿，按农民意愿办事，在经营范围、经营方式和利率方式上由合作社农民共同决定。确保基层农信社的独立性，严禁上级联社以指定联社负责人等任何形式挤占下级信用社的经营成本。对该类农信社免除一切所得税、营业税。
3.大力发展农村小额贷款机构
鼓励城乡各类投资者投资设立农村小额贷款机构。小额贷款机构的市场准入实行核准制，由银监会实施监管。该类机构不准向公众吸收存款，可进行批发贷款业务。给予更充分的利率浮动权，同时在一定时期内享受其他上述涉农贷款的税收优惠。实践证明，贫困和低收入农民最关心的往往是能不能获得贷款，只要利率相对低于地下高利贷利率，对于农民就是一个改进。
4.在贫困落后、交通不便的农村山区发展农村社区基金，弥补农村合作金融不足
允许在经济落后、交通不便的农村和山区，发展和推广社区基金或类似的社区性金融机构，重塑一批真正意义的互助性农村合作金融组织，以满足广大农户小额、频繁的生活和生产的基本资金需求。社区基金的原始本金可由国家扶贫资金、地方政府和捐助性资金共同出资，由各地政府组织实施。社区基金实行有偿使用，免交一切税收。每个基金以行政村为单位，一般控制在3万元左右。我国共有67.8万个行政村，贫困落后、交通不便地区行政村按1/4估算，大约有14.4万个，总共只需出资43亿元，就能在全部贫困村建立社区基金，达到尽快改善贫困山区农村的落后面貌。
5.建立农村资金回流农村的机制
一是以税收优惠形式鼓励各商业银行，每年新增存款的一定比例投放到农业或涉农领域。二是通过一定的税收优惠等配套政策支持，鼓励县及县以下邮政储蓄份额超过20%的部分应通过适当方式用于农村，鼓励邮政储蓄机构在农村试办农村小额贷款机构；投资设立农村小额保险组织；购买农业发展银行政策金融债；可委托其他金融机构发放“三农”贷款，对存放农村信用社的协议存款，由财政部给予适当贴息优惠。
6.大力发展农业保险
为推动农业政策性保险的起步，可以通过政府的适度补贴和政策优惠，吸引和鼓励社会各方力量投资设立农业保险机构。建议中央财政出资建立中央级农业巨灾保险基金；探索将农村财产险、寿险和农业生产的政策性保险合并经营，用财产险和寿险的盈余，适当补贴生产保险的不足，实现险种的搭配互补；鼓励地方政府、农业大企业、社区集体经济组织、农民个人各出一点资金，各级政府补一点资金的办法办保险；对经办农业政策性保险的保险机构适当减免所得税；对农业政策性保险实施再保险。
在具体操作上，一是农业政策性保险机构，可以先由各地局部试点，条件成熟再考虑建立全国性机构，也可以考虑先建立全国性农业政策性保险公司，分别在不同地区，结合当地情况灵活发展；二是委托商业性金融机构包括外资保险金融机构代理，内部做到分别记账，独立核算。
在发展政策性保险业务的同时，同样通过一定的税收优惠，鼓励发展投资主体多渠道、经营主体多样化的农业保险机构，并鼓励引入外资保险公司开办农业保险业务。
7.建立健全农户和农村企业的贷款抵押担保机制
要针对农户和农村中小企业的实际情况，实施多种抵押担保办法，探索实行农具、牲畜、农作物收获权等动产抵押、仓单质押、权益质押、农户联保等担保形式。应允许多种所有制形式的担保机构并存。通过政策优惠鼓励各类信用担保机构积极拓展符合农村特点的担保业务，有条件的地方可设立农业担保机构，建立小额农贷担保基金。
8.修订中央银行相关贷款政策
目前的《农村信用合作社农户小额信用贷款管理指导意见》是2001年制定的，已不适应当前农村经济发展的需要。建议：延长小额农贷期限，适当放宽小额农贷额度；对小额农贷利率实行下浮或不浮，差额部分财政贴息；加强对小额农贷的监管，定期公开借、用、还情况，各级地方政府不得违背农户意愿安排贷款，不得强令农户借贷合资兴办项目和创建所谓的“形象工程”。
2010年前，凡经营县以下涉农贷款业务的金融机构，涉农贷款达到一定比例的，可向银行申请低息或无息长期贷款。
9.把农业银行办成真正的商业银行
农业银行要按照国有银行改革的要求，办成真正的商业银行，主要着眼于发挥大型商业银行的系统性优势，以市场原则为导向，重点支持商业化程度高、资金需求量大的农业产业化龙头企业、农村村镇化和农村基础设施建设和县域以上工商企业。对农行剥离的扶贫贷款业务，国家采用招标方式由多家金融机构平等竞争贴息优惠。鼓励农业银行在改革中，通过市场化手段，整合农行多余的机构和人员，或改制成农村信用社、试办农村小额贷款机构和农村保险机构。
10.改善农发行经营机制，拓宽农发行业务范围
要按照国务院第57次常务会议精神，全面按“好银行”要求，进一步改善经营机制。要根据区域和业务发展需要调整和精简农发行分支机构。
在确保农发行粮棉油购销储备信贷业务的同时，逐步适当拓宽农发行的业务范围，发展农村基础设施建设、农业科技开发推广、农业综合开发等政策性金融业务，试点开办农业保险业务和办理其他金融机构、外国政府和国际组织的转贷、委托业务，探索农村开发性金融的路子。
今后凡涉及需财政补贴的政策性业务，必须分设账户管理，报财政部审批。
11.发展大宗农产品期货市场
随着我国粮食流通体制改革的进一步市场化和入世后我国经济与世界经济的全面融合，农产品期货品种创新不仅十分迫切，而且空间十分巨大，因此，在规范发展原有交易品种的基础上，进一步健全小麦期货市场体系，适时恢复花生、早籼稻期货交易，允许油菜籽等粮油品种进入期货市场交易等，引导农户调整种植结构，规避农产品市场风险。
来源: 国研报告 (转载请注明出处)
关键词：金融体系，农村金融，农业保险，改革
当前，资金严重短缺困扰着我国农村经济的可持续发展。其基本原因是：农村金融改革滞后，农村金融资源供给不足。如何加快农村金融制度改革，改变当前的被动局面？关键是要搞清农村金融需求的结构和特点到底是什么，由此，提出“十一五”期间我国农村金融体系改革方案，而不是分别就现存的金融机构提出金融机构单独改革的设想。
一、我国农村金融需求分析
从金融服务对象看，我国的农村金融需求主体是农户和农村企业，此外还有农村的基础设施建设等。由于农户和农村企业的性质、活动内容和规模不同，其金融需求又表现出多层次性特征。根据农户的金融需求特征，可以分为贫困户、温饱型农户和市场型农户；农村企业可以分为农村资源型小企业和龙头企业。不同类型的需求主体，其金融需求的形式、特征和满足金融需求的手段与要求是不一样的。
（一）农户金融需求分析
贫困户是一种特殊的金融需求主体，它们缺乏基本的生产和生活资金，有贷款的迫切需求，但无任何抵押，贷款风险极大，金融机构不愿、也不敢发放贷款。贫困户往往只能通过比较特殊的方式，比如民间高利的小额互助贷款、国际金融组织援助、政府财政性扶贫资金等，得到少量、零散的资金。
温饱型农户，即已初步解决生活温饱问题的农户。这些农户一般比较讲信誉，金融机构对温饱型农户的小额放款比较放心，贷款回收率一般在90%左右。目前这部分农户的小额资金需求，主要是从农村信用社以小额农户信用放款得到。但由于目前农村信用社资金实力普遍不足，所以难以最大限度地满足温饱型农户的资金需求。
市场型农户的生产经营活动，是以市场为导向的专业化技能型生产，是农民实现增收和农村实现经济结构调整的重要途径。这部分农户的贷款需求一般大于温饱型农户，但同样由于缺乏商业贷款供给所要求的抵押担保品（农户的主要资产，比如土地、房屋和农机具等，不能作为抵押品），因而从银行贷款难以得到基本满足。据有关调查，农村金融机构仅能满足20%市场型农户的贷款需求
（二）农村企业金融需求分析
“龙头企业＋基地＋农户”，以其特殊的产业联带效应和对农民增收的特殊影响力，被认为是我国农业产业化发展的主体模式。目前国内已逐步形成一批具有一定规模的龙头企业，如著名的内蒙伊利实业集团、广东金曼集团、德利斯集团、石家庄三鹿乳业集团等企业。这部分企业资金实力较为雄厚，也是较为健全的承贷主体，贷款风险较小，一般可以获得商业金融机构的贷款。
农村资源型小企业，是农村企业的主体。它们立足于当地资源，多数通过乡镇政府投资发展起来，生产面向市场的资源产品，基本处于完全竞争状态。但由于市场供需变化不确定性较大，信息不够对称，因此其生产经营风险较大，农村金融机构对其发放贷款特别谨慎，其资金短缺问题一直十分突出。有些依靠脆弱的乡镇政府担保获得贷款，但总体而言，资金短缺始终制约着资源型小企业的进一步发展。
（三）农村基础设施建设
农村基础设施建设（除水电外）的社会效益大而收益小，资金需求规模大，生产周期长，缺乏抵押担保，是典型的公共产品。现在农发行的农业综合开发业务基本处于萎缩状态，国开行的小城镇开发尚处于起步阶段，在农村金融体系中基本缺乏为其提供金融服务的组织。
中国农村信贷需求主体的层次性、主要信贷需求特征与满足方式
二、农村金融供给存在的问题
现实生活中，我国农村金融的供给包括正规金融组织和非正规金融组织。正规金融组织主要是农村信用社、农业银行、农业发展银行。在一些经济较为发达地区的边缘，国有商业银行、城市信用社和股份制商业银行也为农户和农村企业提供一些金融服务，但这是少量的。非正规金融组织主要包括私人钱庄、高利贷组织和各种行会等。目前这种农村金融体系，自然形成了在农村资源供给上的若干特征：
（一）农村资金严重流失
据估计，每年被抽离农村的资金约6000亿元。抽离的渠道：一是农业银行及其他一些商业银行分支机构，它们在农村吸收储蓄存款能力较强，而对于农户和农村中小企业贷款却较少，导致农村资金的转移；二是随着中国统一的金融市场触角向农村延伸，农村信用社资金向县及县以上城区金融机构转移；三是市区城市信用社通过下乡揽储挖走了部分农村资金；四是邮政储蓄转移了一块农村资金。1999～2002年四年间，邮政储蓄转存款累计增加5106亿元，其中约65%来自县及县以下地区。经国务院批准，从2003年8月1日起，人民银行调整了邮政储蓄转存款利率政策，邮政储蓄新增转存款利率从4.13%下调到1.89%，这对于减少农村资金外流、扩大农村金融机构信贷资金来源起到了一定的效果，但只是降低了农村资金外流的增幅，农村资金外流的趋势仍未扭转。
（二）与“三农”经济发展需求相比，贷款总量严重不足
据人民银行统计，2004年12月31日，金融机构各项贷款余额178197.78亿元，农业贷款余额9843.11亿元，乡镇企业贷款余额8069.22亿元，后两项合计17912亿元，约占各类金融机构贷款的10%。而当年农业及乡镇企业增加值占我国GDP总量的比重高达14.6%。另据农业部统计，2004年中国农业增加值就占GDP的比重近15%。农业银行全部贷款中只有10%投向了农村。
（三）农户贷款严重不足
据银监会统计，在我国2.48亿农户中，有贷款需求的约1.2亿户，大概有1亿户符合贷款条件。从我国农村信用社贷款看，发放了7000多万个贷款证、贷款卡，实际放贷中，在一年贷款高峰时期，约有6000万户农民能得到贷款。据有关单位测算，当前农户取得贷款的主要渠道是民间借款，农户借款额中民间借款所占比例高达70%，估计有50%～65%的农户不同程度获得了非正规金融体系的借款。
（四）现行贷款制度和担保制度严重制约了涉农贷款的发放
在现行信贷政策条件下，担保抵押资产是否充足是决定银行贷款的主要条件。由于农户和农村中小企业的经营场所、产品和经营周期有其特殊性，比如租用的土地，少于50年不准用于抵押，果树、机器、奶牛等资产，流动性太强，银行不允许作抵押，因此在涉农融资中农户和农村中小企业往往不能提供有效的抵押担保，严重制约了信贷的获取。在调查中发现，尽管部分农业龙头企业可享受政策性贴息，并得到了银行的授信额度，也往往由于无法提供有效抵押和担保而得不到银行资金的尽力支持。
（五）农业保险制度严重落后
中国农业经济基本上仍是“靠天吃饭”的脆弱经济。在银行融资得不到有效支持的同时，农业保险制度跟不上，必然进一步扩大了农村资金的供求缺口。1978-2003年间，我国农业每年总播种面积平均为15.1亿亩，平均每年有49480万亩农作物受灾，26618万亩成灾。而中国农业目前仍然主要靠两种传统的风险保障途径：民政主管的灾害救济和中国人民保险公司商业方式推进的农业保险。这两种补偿性质的灾害救济，一是受到国家财力限制，二是商业保险规模小、方式单一，所以根本满足不了农村需求。中国人民保险公司自1982年承办农业保险业务以来，由于农业保险的高赔付率（1982-2001年，综合赔付率为108%），导致农业保险业务极度萎缩，承保率不足5%，该公司2002年农业保险收入仅占公司保费总收入的0.6%。从整体上看，目前中国农业保险收入占农业增加值的比重仅0.043%，平均每个农民缴纳的农业保费为2.6元，获得的农业保险赔款仅1.8元，远远不能满足农村经济发展的基本需要。
综上所述，形成目前农村资金供需缺口的制度性因素，主要有以下几个方面：
一是要改变中国“三农”经济的落后面貌，在市场化改革不断深入和金融机构追求商业化原则的前提下，必须要有非金融的财政、税收等强有力政策手段予以激励。
二是在目前的金融机构格局下，政府要采取一系列有力措施，鼓励各类金融机构开展涉农金融业务，鼓励农村资金回流农村。
三是为满足“三农”资金的需求和确保涉农贷款金融机构的资金安全，必须大力改善现有涉农贷款的担保、抵押制度。
四是针对中国农业经济的脆弱局面，必须大力发展农村保险，这是改善目前农村资金严重供需缺口不可忽视的又一项重要政策。
三、改革方案
（一）总的目标和原则
总的目标：“十一五”期间应建立与农村多种融资需求相匹配、相关优惠政策积极扶植、各类金融机构分工合理的农村金融体系。在推进建设这一农村金融体系改革的过程中，应坚持以下原则：
1.坚持以需求为导向、分类指导的原则
摸清农村中的不同金融需求是确立农村有效金融制度的基础。在设计农村金融体系时，一定要坚持以适合广大农村不同类金融需求为导向，注意城市金融与农村金融的差异，注意农村中不同农户和不同企业中的需求差异，在机构设置、业务范围和政策支持等方面实现区别对待、分类指导的原则，改善我国农村的金融供给。切忌将建设城市金融体系的方针政策简单套用于农村金融体系的建设。
2.坚持多项政策协同的原则
完善适合我国目前“三农”落后状况的金融体系，是一个复杂的系统工程。不仅涉及商业银行、政策性银行等金融机构，同时涉及邮政储蓄、保险、其他中介机构的建设，涉及财政、税收政策的支持，还涉及非正规金融机构的建设。因此，改革中必须体现多项政策相互呼应，发挥协同效应。
3.坚持多予、少取、放活的原则
农业是弱质产业，生产规模小，经营分散，受自然条件影响大。农业贷款比一般的工商业贷款风险大、收益低。这决定了要保持适度规模的农村贷款，不能过分强调市场化原则，必须要有一定的政策激励支持，必须体现“多予、少取、放活”的原则，以充分增加农村金融供给的内生机制。
（二）具体改革方案
1.加强对一切涉农贷款的税收优惠
今后，凡是对县以下企业和农户提供贷款服务的金融机构，不论所有制形式和规模大小，在实行分账核算后，由国家税务部门规定比例，原则上对一切涉农贷款可少交或免交营业税、所得税。其中，对农户小额信贷形成的亏损部分财政给予贴息，并免交全部营业税和所得税。对老少边穷地区县以下（不含县）金融机构实行税收全免。
扩大农村助学贷款扶持范围，可包括中、小学在内的所有助学内容，财政实行全额或部分贴息。助学贷款和农户小额信贷损失实行税前核销。允许开办“农村教育储蓄”，免交利息税。
2.分类指导农信社改革
要尽快纠正目前农信社改革“一刀切”的不切实际的做法。沿海、经济发达、交通便利地区的农信社改革，继续根据国务院有关规定，按照现代金融企业制度的要求，按股份制机制进行再造，或将农村信用社改造成为股份制农村商业银行，建立产权明晰、政企分开、权责分明、管理科学的现代金融企业。对老少边穷、经济欠发达、交通不便农村山区的农信社改革，要严格按照合作制原则进行改造，不能简单套用现代银行制度模式。要充分尊重农民意愿，按农民意愿办事，在经营范围、经营方式和利率方式上由合作社农民共同决定。确保基层农信社的独立性，严禁上级联社以指定联社负责人等任何形式挤占下级信用社的经营成本。对该类农信社免除一切所得税、营业税。
3.大力发展农村小额贷款机构
鼓励城乡各类投资者投资设立农村小额贷款机构。小额贷款机构的市场准入实行核准制，由银监会实施监管。该类机构不准向公众吸收存款，可进行批发贷款业务。给予更充分的利率浮动权，同时在一定时期内享受其他上述涉农贷款的税收优惠。实践证明，贫困和低收入农民最关心的往往是能不能获得贷款，只要利率相对低于地下高利贷利率，对于农民就是一个改进。
4.在贫困落后、交通不便的农村山区发展农村社区基金，弥补农村合作金融不足
允许在经济落后、交通不便的农村和山区，发展和推广社区基金或类似的社区性金融机构，重塑一批真正意义的互助性农村合作金融组织，以满足广大农户小额、频繁的生活和生产的基本资金需求。社区基金的原始本金可由国家扶贫资金、地方政府和捐助性资金共同出资，由各地政府组织实施。社区基金实行有偿使用，免交一切税收。每个基金以行政村为单位，一般控制在3万元左右。我国共有67.8万个行政村，贫困落后、交通不便地区行政村按1/4估算，大约有14.4万个，总共只需出资43亿元，就能在全部贫困村建立社区基金，达到尽快改善贫困山区农村的落后面貌。
5.建立农村资金回流农村的机制
一是以税收优惠形式鼓励各商业银行，每年新增存款的一定比例投放到农业或涉农领域。二是通过一定的税收优惠等配套政策支持，鼓励县及县以下邮政储蓄份额超过20%的部分应通过适当方式用于农村，鼓励邮政储蓄机构在农村试办农村小额贷款机构；投资设立农村小额保险组织；购买农业发展银行政策金融债；可委托其他金融机构发放“三农”贷款，对存放农村信用社的协议存款，由财政部给予适当贴息优惠。
6.大力发展农业保险
为推动农业政策性保险的起步，可以通过政府的适度补贴和政策优惠，吸引和鼓励社会各方力量投资设立农业保险机构。建议中央财政出资建立中央级农业巨灾保险基金；探索将农村财产险、寿险和农业生产的政策性保险合并经营，用财产险和寿险的盈余，适当补贴生产保险的不足，实现险种的搭配互补；鼓励地方政府、农业大企业、社区集体经济组织、农民个人各出一点资金，各级政府补一点资金的办法办保险；对经办农业政策性保险的保险机构适当减免所得税；对农业政策性保险实施再保险。
在具体操作上，一是农业政策性保险机构，可以先由各地局部试点，条件成熟再考虑建立全国性机构，也可以考虑先建立全国性农业政策性保险公司，分别在不同地区，结合当地情况灵活发展；二是委托商业性金融机构包括外资保险金融机构代理，内部做到分别记账，独立核算。
在发展政策性保险业务的同时，同样通过一定的税收优惠，鼓励发展投资主体多渠道、经营主体多样化的农业保险机构，并鼓励引入外资保险公司开办农业保险业务。
7.建立健全农户和农村企业的贷款抵押担保机制
要针对农户和农村中小企业的实际情况，实施多种抵押担保办法，探索实行农具、牲畜、农作物收获权等动产抵押、仓单质押、权益质押、农户联保等担保形式。应允许多种所有制形式的担保机构并存。通过政策优惠鼓励各类信用担保机构积极拓展符合农村特点的担保业务，有条件的地方可设立农业担保机构，建立小额农贷担保基金。
8.修订中央银行相关贷款政策
目前的《农村信用合作社农户小额信用贷款管理指导意见》是2001年制定的，已不适应当前农村经济发展的需要。建议：延长小额农贷期限，适当放宽小额农贷额度；对小额农贷利率实行下浮或不浮，差额部分财政贴息；加强对小额农贷的监管，定期公开借、用、还情况，各级地方政府不得违背农户意愿安排贷款，不得强令农户借贷合资兴办项目和创建所谓的“形象工程”。
2010年前，凡经营县以下涉农贷款业务的金融机构，涉农贷款达到一定比例的，可向银行申请低息或无息长期贷款。
9.把农业银行办成真正的商业银行
农业银行要按照国有银行改革的要求，办成真正的商业银行，主要着眼于发挥大型商业银行的系统性优势，以市场原则为导向，重点支持商业化程度高、资金需求量大的农业产业化龙头企业、农村村镇化和农村基础设施建设和县域以上工商企业。对农行剥离的扶贫贷款业务，国家采用招标方式由多家金融机构平等竞争贴息优惠。鼓励农业银行在改革中，通过市场化手段，整合农行多余的机构和人员，或改制成农村信用社、试办农村小额贷款机构和农村保险机构。
10.改善农发行经营机制，拓宽农发行业务范围
要按照国务院第57次常务会议精神，全面按“好银行”要求，进一步改善经营机制。要根据区域和业务发展需要调整和精简农发行分支机构。
在确保农发行粮棉油购销储备信贷业务的同时，逐步适当拓宽农发行的业务范围，发展农村基础设施建设、农业科技开发推广、农业综合开发等政策性金融业务，试点开办农业保险业务和办理其他金融机构、外国政府和国际组织的转贷、委托业务，探索农村开发性金融的路子。
今后凡涉及需财政补贴的政策性业务，必须分设账户管理，报财政部审批。
11.发展大宗农产品期货市场
随着我国粮食流通体制改革的进一步市场化和入世后我国经济与世界经济的全面融合，农产品期货品种创新不仅十分迫切，而且空间十分巨大，因此，在规范发展原有交易品种的基础上，进一步健全小麦期货市场体系，适时恢复花生、早籼稻期货交易，允许油菜籽等粮油品种进入期货市场交易等，引导农户调整种植结构，规避农产品市场风险。
来源: 国研报告 (转载请注明出处)
