退耕还林:一种契约角度的分析
一、导 言
退耕还林工程是20世纪末我国政府实施的重大生态恢复工程，是实施可持续发展战略的重大举措。根据国家林业局制定的《退耕还林工程规划》，截至2010年，退耕地造林总面积将达到2.2亿亩（1467万公顷），工程总预算将达3370亿元。如此浩大的规模和预算，不仅在国内生态工程中绝无仅有，在世界范围内也史无前例[1]。另外，按照《全国生态环境建设规划》的总体规划，国家计划用20年左右时间，结合退耕还林还草工程，将长江流域重点治理区森林覆盖率由目前的22.1%提高到45%以上；用30年左右时间，使黄河流域重点治理区森林覆盖率由目前的10.1%提高到27%以上；构建林草生态系统，遏止水土流失，改善流域乃至整个西部生态环境，建立起与国民经济和社会可持续发展相适应的良性生态环境系统，基本实现“山川秀美”的宏伟目标[2]。为了使这项浩大的工程能够成功，国务院制定了退耕还林的纲领性文件《关于进一步做好退耕还林还草试点工作的若干意见》（国发（2000）24号文），根据该文件，国家在粮食补助、现金补贴、种苗供应、林种比例控制、林权保护、科技支撑、财务管理等多方面制定了一系列支持政策。
从这些政策可以看出，目前我国的退耕还林显然具有政府主导型治理体制的特征，在这种体制下，国家和农民是两个基本主体。需要说明的是，从实际来看，企业也可以是退耕还林的参与者，而且企业在资金、技术上比农民更具优势，但因目前我国荒漠治理的具体执行者主要仍是农民，另外由于本文中关于农民行为的分析也适用于企业，因此本文将荒漠治理的参与主体简化为两个。在退耕还林时，政府通过向农民支付一定的报酬，使农民成为退耕还林的具体执行者。但是国家退耕还林的目标在于生态环境的优化以及社会福利最大化，而具体执行的农民的目标在于获得收益，因此，实际上在国家和农民之间形成了一种委托代理关系。委托代理关系的存在使国家要实现退耕还林的目标，就必须以合理的契约设计激励农民。否则，农民要么会逆向选择，要么会偷懒，国家的目标也就难以实现，所以合理的契约设计对于双方目标的实现是必要的。那么，目前退耕还林中政府和农民之间是一种什么样的契约关系？国家为什么要选择这样的制度安排？如何使这种制度安排更加符合激励相容的原理，使我国退耕还林工程取得更好的效果？
二、退耕还林的契约特征
一般而言，在委托人和代理人之间，除了集体型的制度安排之外，还存在着三种基本的契约安排：固定工资型契约、固定地租型契约和分成契约[3]。在固定工资契约下，代理人得到委托人支付的固定工资，委托人承担所有的风险并获取所有的剩余；在分成契约下，委托人和代理人共同承担风险并按协议对剩余进行分割；在固定地租契约下，委托人得到固定的地租，代理人承担所有的风险并获取所有的剩余。在退耕还林中，目标和行为的差异使国家和农民不可能形成一个集体，因此，退耕还林不属于集体型的制度安排。根据当前国家在退耕还林方面所制定的政策和目标，可以看出：
首先，当前退耕还林的政策具有一定的固定工资契约的特征，这种特征主要体现在国家对退耕还林农户所给予的定额补助上。根据《关于进一步完善退耕还林政策措施的若干意见》，国家对每亩退耕地每年补助粮食数量是：长江上游地区150公斤，黄河上中游地区100公斤，另外，每亩退耕地每年均补贴现金20元。现金和粮食的补助年限，经济林5年，生态林8年，到期后可根据农民收入情况，再决定需要继续补助的年限，需要多少年就补助多少年。此外，建设生态林还可以一次性得到每亩50元的种苗费。这些规定实际意味着，只要农民付出劳动，达到国家的基本要求，原则上他们将得到钱、粮、种苗费等固定的收益，这种收益显然具有固定工资的特征。而对于国家来说，在支付了相应的成本之后，则可以得到生态环境的优化。
其次，当前退耕还林的政策也具有一定的分成契约的特征。张五常（1969）认为，分成契约有三个不同于其它契约的特征，一是契约明确规定投入和种植的作物；二是契约精确地、甚至是不厌其烦地划定合约当事人的权利；三是同一契约中对不同作物可以有不同的地租率[4]。这些特征均可以体现在目前的退耕还林政策中。第一，根据国家的生态林优先政策，国家明确规定退耕还林（草）以营造生态林为主，生态林比例一般应占80%左右，经济林为20%。第二，由于事实上国家生态环境的收益将主要来自于生态林，农民除了钱、粮、种苗费以外的收益主要来自于经济林，相关规定实际上明确了未来国家和农民的权利。第三，国家对生态林和经济林执行不同的补助标准，生态林得到的补贴比经济林多，另外，对农民超过规定比例多种的经济林，只补助种苗费，而没有粮食和现金补贴。
最后，当前退耕还林的政策还具有一定的固定地租契约的特征，这种特征主要体现在农民对于自己所退耕地的长期承包权以及相应的收益权上。根据《关于进一步完善退耕还林政策措施的若干意见》中的林权保护政策，国家保护农民的收益权，而且农民承包的耕地和宜林荒地荒山，植树种草以后，承包期延长至50年，允许依法继承转让，到期可依法继续承包。从短期来看，农民要得到更多的收入就要把经济林搞好，而从长期看，把生态林搞好也会使农民得到巨大的收益，因为在确保生态林永续发展的前提下，随着我国生态环境的不断优化，未来对生态林轮伐将是必然的。到时农民从承包地栽种的生态林中获取的收益甚至可能要远高于从经济林中获取的收益。这些收益相当于农民支付租金（承包费）之后所得到的剩余。需要说明的是，由于退耕还林的正外部性，国家并未对农民收取租金，相反，还给予了钱、粮、种苗费等补偿，但这并不影响固定地租契约的特征。
从以上的分析可以看出，当前的退耕还林并不是固定工资型契约、固定地租型契约和分成契约中的一种，而是兼有以上三种契约的特征，或者我们可以理解其为一个组合型的契约。
三、国家为什么会选择一种组合型契约？
国家为什么会选择这样一个组合型契约，而不是一个单一型契约？笔者认为，这是国家为了避免单一型契约可能会出现的缺陷而设计的。
首先，单纯的固定工资契约无法实现国家的目标。同所有的固定工资契约一样，代理人关心的是自己的固定工资，而不是委托人的剩余，在自利动机的驱使下，代理人会具有机会主义倾向，比如偷懒，这样，委托人将不可避免要承担很大的风险，尤其是对于像退耕还林等农业活动而言。由于农业活动的效果易受多种因素影响，努力和产出都是不可观察和不可精确计量的，因此，农民完全可以将退耕还林的不力归结于其它因素，而不是自己的努力不足，再加上由于农民之间的亲缘和地缘关系，个体行为易受群体行为影响，这样农民之间很容易形成一种默契，共同推卸自身努力不足的责任。这样以来，委托人对代理人的监督似乎成为必要，但农业活动的特点之一就是监督的成本高，我国每年的退耕还林检查验收都要耗费巨额的人力、物力和财力。以陕西省延长县为例，截至2002年初，林业部门已累计支出检查验收费44万元，资料费11万元和培训等其它费用10万元，延长县是一个贫困县，这种年复一年的检查验收无疑会使基础本来就十分薄弱的县级财政雪上加霜[5]。依靠这样低效率的监督实现国家的生态目标无疑是困难的。
其次，单以分成契约解决退耕还林中的国家和农民的激励问题，也存在重重困难，尤其表现在契约的议定成本高并难以有效监督。在我国，目前政府和农民并不具备平等谈判的条件，因此，契约的公平合理是无法保证的，这样的契约不具备自我实施机制，肯定难以顺利执行。若政府强制推动契约执行，则会产生另一个问题：信息或权力优势方通常会向劣势方隐瞒产出，为自己谋取更多的利益，这样，监督问题又产生了。然而，我国目前政府机构的多重委托代理关系很难提供给下层官员足够的经济激励和行政激励以诱使其认真履行职责。更糟糕的是，由于下层官员在当地往往都有由广泛的血缘和地缘关系组成的关系网，极易诱发其与农民之间的合谋行为[5]，因此，我国虚报退耕还林面积的事件屡屡发生。由此可见，分成契约并不适合于解决退耕还林中的国家和农民的激励问题。所以，除了生态林的比例控制之外，国家也很明智地在退耕还林中尽可能少的采用分成契约。
最后，单纯的固定地租契约也难以实现国家的目标。从表面看，在固定地租契约下，国家拥有田底权，农民拥有田面权，农民在向国家支付租金后，拥有剩余索取权，因此农民应该有足够的积极性。但仅仅靠固定地租契约解决退耕还林中的激励问题很可能要失败。第一，这类契约要求风险要比较低，在风险很高的情况下，农民更愿意选择固定工资契约或分成契约。尤其是对于以生存作为第一原则的贫困地区的农民而言，如果没有国家的钱、粮、种苗费补贴，大规模的退耕还林必然会使他们的生存面临危机，因此，对于他们而言，更重要的问题不是未来能从退耕还林中得到多少收益，而是目前能不能生存下去。第二，在实行固定地租契约时，代理人会过度或滥用资产（如土地）以便在短期内得到更多的产出，尤其在契约期限较短时，这种现象十分严重[3]。这可以解释为什么即便是在国家进行钱、粮、种苗费补贴的情况下，农民在退耕还林时仍不愿栽生态林而愿意多栽效益更明显的经济林。这样的结果是国家无法接受的，所以国家也未必会选择这样的契约。第三，客观地看，目前我国退耕还林的政策仍有相当大的不确定性，对于农民产权的保护也很不力，因此，农民未必会选择固定地租契约。一个典型的例子就是石光银和牛玉琴等治沙英雄为国家做出了很大的贡献，但由于国家对他们收益权的剥夺，使他们反而因治沙而致贫。类似情况对于农民的影响是可想而知的。
综上所述，固定工资型契约、固定地租型契约和分成契约各有利弊。随着交易费用和风险的变化，不同契约安排的激励效果有很大的差异[4]。由于选择单一型契约难以取得最大的激励效果，因此，国家才选择了这样的一种组合型契约。
四、几点启示
总的来看，国家退耕还林工程的成绩必须得到肯定，这个成绩的取得离不开国家的巨大投入以及制度设计的合理性。反思退耕还林工程的经验教训，笔者认为：
1．坚持以目前的组合型契约激励农民
总的来看，目前的组合型契约在通过利益调动农民积极性的同时，也使国家实现了生态环境优化的目标，有力推动了退耕还林工程的进展。1999~2003年，政府累计对参与退耕还林的农户补贴380多亿元，其中粮食补助490多亿斤，折合340多亿元，现金补助支出达40多亿元。因此，自1999年以来，退耕还林工程扩张速度非常之快，到2003年年底，已经覆盖全国2万多个乡镇，10万多个村，6000多万农户，退耕地造林1.08亿亩，宜林荒山荒地造林1.19亿亩[1]。一些地区甚至出现计划指标过低不能满足农民要求的现象。因此，国家应坚定不移地把这种组合型的契约坚持下去。当然，目前退耕还林的契约设计未必是最优的，其中也有一些需要改进的地方。例如，目前的契约设计仍显简单，对于全国退耕还林的区域主要分为长江和黄河两个流域，而未考虑到各地的差别，从而导致不同地区农民退耕还林的收益差距较大，个别地区农民退耕还林后反而出现了损失，因此在以后条件成熟时采取选择性激励，即根据不同地区的实际情况采取不同的补偿标准似乎更合理一些。
2．努力维护政府承诺的可信性
对我国而言，在市场经济条件下进行大规模的退耕还林有很多经验教训需要及时总结，因此，政策的微调是不可避免的。但要注意，国家为了生态环境的优化，在退耕还林的政策设计中，制定了很多的优惠措施，这些措施实际是国家对于所有退耕还林主体的一种承诺。国家必须使社会相信，最初制定的优惠政策一定会付诸实施，且在长期内只会更有利，而不会倒退。只有这样，才能增强社会信心，稳定社会预期，从而有利于退耕还林的进行。因此，政策调整绝对不能走回头路。例如，2003年底，中央突然把2004年退耕还林的指标从2003年的5000万亩压缩到1000万亩。这样的决定值得商榷，因为不少地区基层政府和农民根据经验，预期一些坡地要退耕，已决定将其退耕而未种庄稼，政策出台时，农民已无法补种，因而给很多农民带来了经济上的损失。陶然，徐志刚，徐晋涛（2004）认为，国家政策调整的原因是由于粮食问题凸现。但是，应注意到，退耕还林决不是我国近几年粮食问题出现的主要原因，因此，不能以退耕还林政策的反复来解决粮食问题。在某种程度上，信誉重于规则，中央的政策调整必须充分考虑为此将要付出的各种代价。
参考文献：
1．陶然，徐志刚，徐晋涛：退耕还林，粮食政策与可持续发展 [J] 中国社会科学2004（6）25～38
2．孔凡斌：退耕还林（草）工程政策问题分析与优化建议 [J] 林业科学 2004（5）62~70
3．林毅夫：再论制度、技术与中国农业发展 [M] 北京大学出版社 北京 2000 P27
4．张五常：佃农理论 [M] 商务印书馆 北京 2002 P113~115
5．王小龙：退耕还林：私人承包与政府规制 [J] 经济研究 2004（4）107~115
（本文发表于《贵州社会科学》2005（5），合作者王永莲）
一、导 言
退耕还林工程是20世纪末我国政府实施的重大生态恢复工程，是实施可持续发展战略的重大举措。根据国家林业局制定的《退耕还林工程规划》，截至2010年，退耕地造林总面积将达到2.2亿亩（1467万公顷），工程总预算将达3370亿元。如此浩大的规模和预算，不仅在国内生态工程中绝无仅有，在世界范围内也史无前例[1]。另外，按照《全国生态环境建设规划》的总体规划，国家计划用20年左右时间，结合退耕还林还草工程，将长江流域重点治理区森林覆盖率由目前的22.1%提高到45%以上；用30年左右时间，使黄河流域重点治理区森林覆盖率由目前的10.1%提高到27%以上；构建林草生态系统，遏止水土流失，改善流域乃至整个西部生态环境，建立起与国民经济和社会可持续发展相适应的良性生态环境系统，基本实现“山川秀美”的宏伟目标[2]。为了使这项浩大的工程能够成功，国务院制定了退耕还林的纲领性文件《关于进一步做好退耕还林还草试点工作的若干意见》（国发（2000）24号文），根据该文件，国家在粮食补助、现金补贴、种苗供应、林种比例控制、林权保护、科技支撑、财务管理等多方面制定了一系列支持政策。
从这些政策可以看出，目前我国的退耕还林显然具有政府主导型治理体制的特征，在这种体制下，国家和农民是两个基本主体。需要说明的是，从实际来看，企业也可以是退耕还林的参与者，而且企业在资金、技术上比农民更具优势，但因目前我国荒漠治理的具体执行者主要仍是农民，另外由于本文中关于农民行为的分析也适用于企业，因此本文将荒漠治理的参与主体简化为两个。在退耕还林时，政府通过向农民支付一定的报酬，使农民成为退耕还林的具体执行者。但是国家退耕还林的目标在于生态环境的优化以及社会福利最大化，而具体执行的农民的目标在于获得收益，因此，实际上在国家和农民之间形成了一种委托代理关系。委托代理关系的存在使国家要实现退耕还林的目标，就必须以合理的契约设计激励农民。否则，农民要么会逆向选择，要么会偷懒，国家的目标也就难以实现，所以合理的契约设计对于双方目标的实现是必要的。那么，目前退耕还林中政府和农民之间是一种什么样的契约关系？国家为什么要选择这样的制度安排？如何使这种制度安排更加符合激励相容的原理，使我国退耕还林工程取得更好的效果？
二、退耕还林的契约特征
一般而言，在委托人和代理人之间，除了集体型的制度安排之外，还存在着三种基本的契约安排：固定工资型契约、固定地租型契约和分成契约[3]。在固定工资契约下，代理人得到委托人支付的固定工资，委托人承担所有的风险并获取所有的剩余；在分成契约下，委托人和代理人共同承担风险并按协议对剩余进行分割；在固定地租契约下，委托人得到固定的地租，代理人承担所有的风险并获取所有的剩余。在退耕还林中，目标和行为的差异使国家和农民不可能形成一个集体，因此，退耕还林不属于集体型的制度安排。根据当前国家在退耕还林方面所制定的政策和目标，可以看出：
首先，当前退耕还林的政策具有一定的固定工资契约的特征，这种特征主要体现在国家对退耕还林农户所给予的定额补助上。根据《关于进一步完善退耕还林政策措施的若干意见》，国家对每亩退耕地每年补助粮食数量是：长江上游地区150公斤，黄河上中游地区100公斤，另外，每亩退耕地每年均补贴现金20元。现金和粮食的补助年限，经济林5年，生态林8年，到期后可根据农民收入情况，再决定需要继续补助的年限，需要多少年就补助多少年。此外，建设生态林还可以一次性得到每亩50元的种苗费。这些规定实际意味着，只要农民付出劳动，达到国家的基本要求，原则上他们将得到钱、粮、种苗费等固定的收益，这种收益显然具有固定工资的特征。而对于国家来说，在支付了相应的成本之后，则可以得到生态环境的优化。
其次，当前退耕还林的政策也具有一定的分成契约的特征。张五常（1969）认为，分成契约有三个不同于其它契约的特征，一是契约明确规定投入和种植的作物；二是契约精确地、甚至是不厌其烦地划定合约当事人的权利；三是同一契约中对不同作物可以有不同的地租率[4]。这些特征均可以体现在目前的退耕还林政策中。第一，根据国家的生态林优先政策，国家明确规定退耕还林（草）以营造生态林为主，生态林比例一般应占80%左右，经济林为20%。第二，由于事实上国家生态环境的收益将主要来自于生态林，农民除了钱、粮、种苗费以外的收益主要来自于经济林，相关规定实际上明确了未来国家和农民的权利。第三，国家对生态林和经济林执行不同的补助标准，生态林得到的补贴比经济林多，另外，对农民超过规定比例多种的经济林，只补助种苗费，而没有粮食和现金补贴。
最后，当前退耕还林的政策还具有一定的固定地租契约的特征，这种特征主要体现在农民对于自己所退耕地的长期承包权以及相应的收益权上。根据《关于进一步完善退耕还林政策措施的若干意见》中的林权保护政策，国家保护农民的收益权，而且农民承包的耕地和宜林荒地荒山，植树种草以后，承包期延长至50年，允许依法继承转让，到期可依法继续承包。从短期来看，农民要得到更多的收入就要把经济林搞好，而从长期看，把生态林搞好也会使农民得到巨大的收益，因为在确保生态林永续发展的前提下，随着我国生态环境的不断优化，未来对生态林轮伐将是必然的。到时农民从承包地栽种的生态林中获取的收益甚至可能要远高于从经济林中获取的收益。这些收益相当于农民支付租金（承包费）之后所得到的剩余。需要说明的是，由于退耕还林的正外部性，国家并未对农民收取租金，相反，还给予了钱、粮、种苗费等补偿，但这并不影响固定地租契约的特征。
从以上的分析可以看出，当前的退耕还林并不是固定工资型契约、固定地租型契约和分成契约中的一种，而是兼有以上三种契约的特征，或者我们可以理解其为一个组合型的契约。
三、国家为什么会选择一种组合型契约？
国家为什么会选择这样一个组合型契约，而不是一个单一型契约？笔者认为，这是国家为了避免单一型契约可能会出现的缺陷而设计的。
首先，单纯的固定工资契约无法实现国家的目标。同所有的固定工资契约一样，代理人关心的是自己的固定工资，而不是委托人的剩余，在自利动机的驱使下，代理人会具有机会主义倾向，比如偷懒，这样，委托人将不可避免要承担很大的风险，尤其是对于像退耕还林等农业活动而言。由于农业活动的效果易受多种因素影响，努力和产出都是不可观察和不可精确计量的，因此，农民完全可以将退耕还林的不力归结于其它因素，而不是自己的努力不足，再加上由于农民之间的亲缘和地缘关系，个体行为易受群体行为影响，这样农民之间很容易形成一种默契，共同推卸自身努力不足的责任。这样以来，委托人对代理人的监督似乎成为必要，但农业活动的特点之一就是监督的成本高，我国每年的退耕还林检查验收都要耗费巨额的人力、物力和财力。以陕西省延长县为例，截至2002年初，林业部门已累计支出检查验收费44万元，资料费11万元和培训等其它费用10万元，延长县是一个贫困县，这种年复一年的检查验收无疑会使基础本来就十分薄弱的县级财政雪上加霜[5]。依靠这样低效率的监督实现国家的生态目标无疑是困难的。
其次，单以分成契约解决退耕还林中的国家和农民的激励问题，也存在重重困难，尤其表现在契约的议定成本高并难以有效监督。在我国，目前政府和农民并不具备平等谈判的条件，因此，契约的公平合理是无法保证的，这样的契约不具备自我实施机制，肯定难以顺利执行。若政府强制推动契约执行，则会产生另一个问题：信息或权力优势方通常会向劣势方隐瞒产出，为自己谋取更多的利益，这样，监督问题又产生了。然而，我国目前政府机构的多重委托代理关系很难提供给下层官员足够的经济激励和行政激励以诱使其认真履行职责。更糟糕的是，由于下层官员在当地往往都有由广泛的血缘和地缘关系组成的关系网，极易诱发其与农民之间的合谋行为[5]，因此，我国虚报退耕还林面积的事件屡屡发生。由此可见，分成契约并不适合于解决退耕还林中的国家和农民的激励问题。所以，除了生态林的比例控制之外，国家也很明智地在退耕还林中尽可能少的采用分成契约。
最后，单纯的固定地租契约也难以实现国家的目标。从表面看，在固定地租契约下，国家拥有田底权，农民拥有田面权，农民在向国家支付租金后，拥有剩余索取权，因此农民应该有足够的积极性。但仅仅靠固定地租契约解决退耕还林中的激励问题很可能要失败。第一，这类契约要求风险要比较低，在风险很高的情况下，农民更愿意选择固定工资契约或分成契约。尤其是对于以生存作为第一原则的贫困地区的农民而言，如果没有国家的钱、粮、种苗费补贴，大规模的退耕还林必然会使他们的生存面临危机，因此，对于他们而言，更重要的问题不是未来能从退耕还林中得到多少收益，而是目前能不能生存下去。第二，在实行固定地租契约时，代理人会过度或滥用资产（如土地）以便在短期内得到更多的产出，尤其在契约期限较短时，这种现象十分严重[3]。这可以解释为什么即便是在国家进行钱、粮、种苗费补贴的情况下，农民在退耕还林时仍不愿栽生态林而愿意多栽效益更明显的经济林。这样的结果是国家无法接受的，所以国家也未必会选择这样的契约。第三，客观地看，目前我国退耕还林的政策仍有相当大的不确定性，对于农民产权的保护也很不力，因此，农民未必会选择固定地租契约。一个典型的例子就是石光银和牛玉琴等治沙英雄为国家做出了很大的贡献，但由于国家对他们收益权的剥夺，使他们反而因治沙而致贫。类似情况对于农民的影响是可想而知的。
综上所述，固定工资型契约、固定地租型契约和分成契约各有利弊。随着交易费用和风险的变化，不同契约安排的激励效果有很大的差异[4]。由于选择单一型契约难以取得最大的激励效果，因此，国家才选择了这样的一种组合型契约。
四、几点启示
总的来看，国家退耕还林工程的成绩必须得到肯定，这个成绩的取得离不开国家的巨大投入以及制度设计的合理性。反思退耕还林工程的经验教训，笔者认为：
1．坚持以目前的组合型契约激励农民
总的来看，目前的组合型契约在通过利益调动农民积极性的同时，也使国家实现了生态环境优化的目标，有力推动了退耕还林工程的进展。1999~2003年，政府累计对参与退耕还林的农户补贴380多亿元，其中粮食补助490多亿斤，折合340多亿元，现金补助支出达40多亿元。因此，自1999年以来，退耕还林工程扩张速度非常之快，到2003年年底，已经覆盖全国2万多个乡镇，10万多个村，6000多万农户，退耕地造林1.08亿亩，宜林荒山荒地造林1.19亿亩[1]。一些地区甚至出现计划指标过低不能满足农民要求的现象。因此，国家应坚定不移地把这种组合型的契约坚持下去。当然，目前退耕还林的契约设计未必是最优的，其中也有一些需要改进的地方。例如，目前的契约设计仍显简单，对于全国退耕还林的区域主要分为长江和黄河两个流域，而未考虑到各地的差别，从而导致不同地区农民退耕还林的收益差距较大，个别地区农民退耕还林后反而出现了损失，因此在以后条件成熟时采取选择性激励，即根据不同地区的实际情况采取不同的补偿标准似乎更合理一些。
2．努力维护政府承诺的可信性
对我国而言，在市场经济条件下进行大规模的退耕还林有很多经验教训需要及时总结，因此，政策的微调是不可避免的。但要注意，国家为了生态环境的优化，在退耕还林的政策设计中，制定了很多的优惠措施，这些措施实际是国家对于所有退耕还林主体的一种承诺。国家必须使社会相信，最初制定的优惠政策一定会付诸实施，且在长期内只会更有利，而不会倒退。只有这样，才能增强社会信心，稳定社会预期，从而有利于退耕还林的进行。因此，政策调整绝对不能走回头路。例如，2003年底，中央突然把2004年退耕还林的指标从2003年的5000万亩压缩到1000万亩。这样的决定值得商榷，因为不少地区基层政府和农民根据经验，预期一些坡地要退耕，已决定将其退耕而未种庄稼，政策出台时，农民已无法补种，因而给很多农民带来了经济上的损失。陶然，徐志刚，徐晋涛（2004）认为，国家政策调整的原因是由于粮食问题凸现。但是，应注意到，退耕还林决不是我国近几年粮食问题出现的主要原因，因此，不能以退耕还林政策的反复来解决粮食问题。在某种程度上，信誉重于规则，中央的政策调整必须充分考虑为此将要付出的各种代价。
参考文献：
1．陶然，徐志刚，徐晋涛：退耕还林，粮食政策与可持续发展 [J] 中国社会科学2004（6）25～38
2．孔凡斌：退耕还林（草）工程政策问题分析与优化建议 [J] 林业科学 2004（5）62~70
3．林毅夫：再论制度、技术与中国农业发展 [M] 北京大学出版社 北京 2000 P27
4．张五常：佃农理论 [M] 商务印书馆 北京 2002 P113~115
5．王小龙：退耕还林：私人承包与政府规制 [J] 经济研究 2004（4）107~115
（本文发表于《贵州社会科学》2005（5），合作者王永莲）
