内容提要：本文采用两部门模型框架探讨了城乡差距的本质、成因、多面性及其政策含义。在中国经济转型过程中，城乡差距并没有随着经济增长而缩小，反而越过了改革初始的水平。城乡差距的本质是资源配置扭曲、收入分配倾斜与部门间技术进步不平衡三者共同作用的结果。缩小中国城乡差距的政策空间很大。未来改革的方向、力度和政策效率对其走势将起到决定性的影响。
　　城乡差距是影响中国经济持续性增长的一个重大现实问题。从20世纪80年代中期开始，城乡差距并没有伴随中国经济快速增长而缩小、反而出现持续扩大的变化。这种变化不仅在趋势上将继续保持（王德文、蔡昉，2003a），而且使得中国的改革进入一个关键性的临界点（蔡昉，2003）。如果不以高度关注的态度着手改革，扭转这种持续扩大的趋势，恶化的城乡关系将威胁到已有的改革成果和社会稳定，对持续的经济增长和下一步发展目标带来严峻挑战。
　　认识城乡差距的本质和形成原因是从根本上解决该问题的关键。现有的研究成果大多从城乡差距的多面性，如收入差距、消费差距、要素禀赋差距、社会福利差距等，来强调该问题的严重性，但忽略了采用统一的分析框架对其本质进行深入研究，从而对解决城乡差距问题的重要性和长期性缺乏足够的认识。同时，对城乡差距多面性的观察结果也缺乏一致性与相关政策含义的比较，进而对政策调整的可能性进行探讨。
　　本文目的是提出一个统一的分析框架来探讨城乡差距的本质、成因、多面性及其政策含义。全文分为四个部分：第一部分描述和归纳城乡差距不断扩大的典型事实；第二部分从理论角度讨论城乡差距的本质和决定因素；第三部分对城乡差距的影响因素进行实证分析；最后，讨论政策空间和调整方向。
　　一、城乡差距的典型事实
　　城乡差距程度与指标选择有很大关系。在统计数据的可得性上，直接衡量城乡差距有三套指标：收入水平、消费支出、消费水平。收入水平和消费支出两个指标来自国家统计局的城乡住户调查资料，收入水平分别对应着城市人均可支配收入和农民人均纯收入，消费支出分别对应着城乡人均全年消费性支出。消费水平来自GDP账户的核算资料。
　　在这三套指标中，农村居民人均纯收入不是可支配收入概念。它不仅包括农户用于生活消费的部分，而且还包括农户未来用于农业生产的投入部分等。利用收入水平比较会低估城乡差距程度。消费支出统计包括了食品、衣着、居住、家用设备用品及服务、医疗保健、交通通讯、文教娱乐用品及服务、其它商品及服务等，城乡的统计口径一致，利用消费支出指标比较要好于收入水平指标。但是，消费支出指标没有将城乡居民所享有的教育、医疗、住房、物价等补贴纳入计算，这个指标也不全面。
　　消费水平是比较城乡差距程度的一个理想指标。利用来自人口就业统计中的全部职工保险福利费用构成情况表、农业和非农人口统计表、社会消费品零售总额表、以及建设部城镇和工矿区私人建房统计等（国家统计局国民经济核算司，1997），消费水平统计对城乡居户调查得到的消费支出进行了补充、调整，它在统计口径上不仅包含了原有的消费支出指标内容，而且还包含了城镇居民对集体福利的消费和公费医疗的消费。
　　表1(略)报告了上述三套指标计算的城乡差距程度。相比之下，城乡消费水平差距最大，其次是城乡消费支出差距，最小是城乡收入差距。以1978年为起点，按名义价格计算的城乡消费水平、消费支出和收入水平的差距程度分别为2.9：1，2.7：1、2.6：1。2003年，它们分别上升到3.6：1、3.4：1、3.2：1，均超过了1978年的水平。由于按名义价格计算没有剔除物价因素，这种比较结果并不准确。在剔除了物价因素之后，2003年按照不变价格计算的城乡差距程度分别为3.3：1、2.9：1、2.4：1，城乡实际收入差距开始逼近改革初始水平，而城乡实际消费水平差距和实际消费支出差距均超过了改革初始水平。从统计指标的全面性来判断，城乡差距程度已越过了改革初始水平。
　　城乡差距变化随着时间推移呈现两个上升的“V” 字型变化格局。三套指标所反映变化趋势基本相同。以实际消费水平比较，第一个“V”字型变化发生在20世纪80年代中期，城乡差距从1978年到1985年一度缩小，此后再反弹到1978年的水平，前后大约经过了12年。第二个“V”字型变化发生在90年代中期，城乡差距从1993年到1997年逐渐缩小，此后再反弹到1993年的水平，前后只经过了7年时间。第二次变化不仅持续的周期短，并且下降幅度小，使城乡差距保持在高水平上持续扩大。
　　利用实际收入和消费水平比较，我们大体上可以观察到城乡差距的时间间隔。按照不变价格比较，1978～1992年的城市人均可支配收入与1989～2003年农村人均纯收入在数值和趋势上非常接近，这说明农民人均纯收入滞后城市人均可支配收入大约在11年以上。利用实际消费水平比较，1994～2003年的农村数值与1978～1987年的城市数值基本接近，这说明农村比城市的人均消费水平滞后大约在16年以上。恩格尔系数是反映生活质量的一个重要指标。1978年，城乡居民的恩格尔系数分别为57.5％和67.7％，两者相差10.2个百分点；到2003年，城乡居民的恩格尔系数分别下降到37.1％、45.6％，两者相差8.5个百分点。恩格尔系数下降虽然表明城乡生活质量有了不同程度的提高，但两者之间差距仍很显著。
　　农民收入增长缓慢是城乡差距扩大的直接原因。改革初期，城乡差距大幅度缩小得益于农村率先改革所带来的农民收入快速增长。1978年到1984年，农民人均纯收入年平均增长率达到16.5％，是城市人均可支配收入8.0％的两倍以上。90年代中期城乡收入差距再度缩小，则得益于1994年和1996年的两次粮食提价。1994年到1996年，农民人均纯收入年平均增长率为6.4％，也快于城市人均可支配收入5.8％的增长速度。从1996年开始，农民人均纯收入的实际增长率从9 ％降到2000年2.1％的最低点，不少地区农民收入甚至出现了负增长。与此对照，城市居民收入增长较快，从1996年的3.9％上升到2003年的9.0％。1996年到2003年，农村人均纯收入的年平均增长率为4.6％，城市居民人均可支配收入则达到7.5％，后者接近前者的2倍。农民收入增长不快，造成了近年农村贫困人口数量反弹，不利于农村经济的发展和社会的稳定。
　　二、城乡差距的本质：两部门分析
　　城乡收入差距分析最早可追溯到库兹涅茨（Kuznets，1955）对经济增长过程中有关收入分配问题的研究。他的倒U型假说描述一个经济增长和收入分配的长期画卷。在经济增长初期，收入不平等程度加重。当人均收入达到中等收入水平时，收入不平等程度达到顶峰，最为严重。随着人均收入达到工业化国家的水平，收入不平等程度才会下降。罗斯托把经济发展划分为传统的、过渡的、起飞、成熟经济、大众高消费五个阶段（Rostow，1960）。经济发展过程中收入不平等急剧上升过程，相当于从传统的农业社会向现代工业社会急剧转变的过程。在这个过程中，传统农业部门和现代工业部门此消彼长构成了发展中国家二元经济结构转换的突出特征（Lewis，1954）。
　　刘易斯最初提出的两部门模型将经济分为资本主义和非资本主义两个部门。在随后的发展经济学分析中，这两个部门通常分别对应于发展中国家的城市经济和工业部门、农村经济和农业部门。假定农业劳动力的边际生产率为零，农业部门的生存工资水平为工业部门提供储蓄和资本积累创造了条件。只有当农业部门的剩余劳动力全部转移之后，工业部门进一步扩张所派生的劳动需求才会诱发两个部门的工资率变化。刘易斯两部门模型后来经过拓展被广泛应用到解释人口迁移和城乡劳动力的就业均衡问题（Ranis and Fei，1961；Todaro，1969；Harris and Todaro，1971；Fields，1974），以及二元经济发展的福利分析（Fields，1979，1987，1993，2005）。舒尔茨（Schultz，1976）利用印度1916～1919年农业资料质疑了零值农业劳动假说。印度在1918、1919年爆发的流感疾病使得农业劳动力数量减少了6％左右，劳动投入下降导致作物种植面积下降了接近4％。如果农业中有剩余劳动力，农业劳动力数量下降则不会带来作物播种面积下降，但“自然实验”的结果并非如此。借鉴刘易斯两部门模型和边际生产率理论，我们从相对收入差距角度来分析城乡差距的本质和决定因素。
　　城乡相对收入差距等于二元经济中城市人均收入和农村人均收入之比，即等式（1）：D＝Yu／YR，E代表相对收入差距，Yu，YR别代表城乡人均收入。对等式（1）两边取对数后再全微分，得到城乡相对收入差距的变化率。城乡相对收入差距变化率等于城市人均收入增长减去农村人均收入增长，即等式（2）：d=gU-gR，d代表相对收入差距的变化率，gU代表城市人均收入增长率，gR代表农村人均收入增长率。城乡收入增长对城乡差距程度的影响有三种可能性：第一种是城市人均收入增长快于农村人均收入增长，相对收入差距的变化率大于零，城乡差距扩大；第二种是农村人均收入增长快于城市人均收入增长，相对收入差距的变化率小于零，城乡差距缩小；第三种城乡人均收入增长相等，相对收入差距的变化率等于零，城乡差距保持不变。表面上看，只有农村人均收入增长等于或大于城市人均收入增长才能遏制和扭转城乡差距，城乡相对收入差距似乎只属于增长问题范畴，但如果考虑福利因素，它实际上还包含了收入分配问题。
　　税收和公共服务水平对城乡居民的社会福利有着决定性的影响。把税收和公共服务水平纳入相对收入差距计算，经过税收和福利调整后的城乡相对收入差距，就等于扣除税收与加入福利收入两项之后的城乡居民人均收入之比。如果城乡之间的税收政策和福利收入水平相同，经过调整之后的城乡绝对收入差距程度不变，但相对收入差距程度的变化方向取决于增加项的方向。如果增加项大于零，城乡相对收入差距程度趋于缩小。如果增加项小于零，城乡相对收入差距程度趋于扩大。如果城乡税收政策和福利政策相异，两者之间的差异程度越大，对城乡相对收入差距程度的影响也越大。一般而言，发展中国家的城市福利收入水平高于农村，而税收水平又小于农村，结果拉大了城乡社会福利总体水平。在提高城市税率和减少城市社会福利供给水平行不通的情况下，只有通过减免农村税率和提高农村公共服务水平才是缩小城乡差距的一条重要现实途径。
　　收入分配对城乡差距的影响直观、易见，而收入增长的作用机制则比较复杂。收入增长与产品和要素市场的经济活动联系在一起。如果产品和要素市场不存在着扭曲，那么，资源配置结果所带来的城乡相对收入差距则是合理的。但是，如果产品和要素存在扭曲，资源配置的扭曲程度和方向对城乡差距程度将带来巨大影响。
　　我们采用一个规模报酬不变的生产函数模型来分析市场扭曲和技术进步等因素对城乡差距的影响。假定工业部门和农业部门都采用劳动和资本作为要素投入只生产一种产品，产品相对价格为P（即设定农业部门产品价格为1），劳均资本存量分别为：ki，ka，工资率分别为wi，wa，假定两个部门的资本租金均为r，按照要素法分解的人均产值应等于工资率和劳均资本的租金之和，工业部门的人均产值等于wi＋rki，农业部门的人均产值等于wa＋rka。如果城乡劳动力不参与资本收益分配，城乡人均收入只来自工资收入，那么，城乡相对收入差距就等于城乡相对工资差距，即等式（3）：D＝wi/wa。按照边际生产率理论，工资率等于产品价格与边际产量乘积的边际产值。假定工业部门和农业部门的边际产量增长率分别为ei，ea，相对价格变化率为P，对等式（3）经过数学变化后就得到新的相对收入差距的变化率等式（5）：d=p＋ei-ea，即城乡相对收入差距的变化率取决于相对价格的变化率、两个部门边际产量的增长率等三个因素。
　　产品相对价格反映了两大部门之间的贸易条件关系。如果工业产品相对价格上升，交易条件变得对农业部门不利，工农业产品交换的“价格剪刀差”扩大，相对价格变化率大于零，在两个部门边际劳动生产率保持不变的情况下，城乡相对收入差距的变化率也大于零，城乡差距随之扩大。如果农产品价格被人为压低、扭曲程度的比例为a，工业品价格被人为抬高、扭曲程度的比例为β，价格扭曲对城乡相对收入差距的影响程度为（1＋a）/（1-β），也就是产品市场扭曲程度越大，对城乡相对收入差距的影响程度越大。
　　如果把生产函数简化为只有劳动投入，此时，边际产量就等于劳动生产率。城乡相对收入的变化率就等于相对价格变化和两个部门劳动生产率的变化。在产品和要素市场不存在扭曲的情况下，两个部门的边际产品和劳动生产率的长期增长都来自技术进步。由于两个部门在产品特性、生产组织形式和技术创新速度等方面的差异，导致两个之间的技术进步差异始终存在。农业是一个自然再生产和经济再生产相互交织的过程，它与大规模的、集中专业化的工业生产活动有着本质的差别。在工业化过程中，工业部门较快的资本积累和技术进步扩大了与农业部门的劳动生产率差距，结果也扩大了城乡收入差距。发达国家为了消除经济增长过程中城乡收入不平等现象，通过收入分配渠道将工业部门的部分剩余转移到农业部门，对农民采取收入补贴，以防止农业随着工业化发展而出现凋敝，保护本国农民利益。
　　劳动力市场扭曲对城乡差距的影响体现在劳动力流动和人力资本回报两个方面。按照新古典的城乡劳动力就业均衡配置模型，农业部门的工资率等于城市部门的工资率与就业机会的乘积（Todaro，1969）。如果劳动力市场不存在体制和政策等方面因素限制，劳动力流动具有工资均等化效应。按照舒尔茨观点，农业部门不存在着剩余劳动力，农业劳动力转移之后，农业劳动力的边际产值随之上升，农业部门的工资率上升。相反，农业劳动力流入工业部门之后，工业部门的劳均资本存量下降，工业部门劳动力的边际产值和工资率随之下降。劳动力部门之间重新配置的结果缩小了城乡之间的相对收入差距。一旦城乡劳动力市场被认为分割，劳动力自由流动受阻，劳动力流动所带来的工资均等化效应就受到钳制。劳动力市场扭曲程度越大，城乡相对收入差距也就越大。
　　考虑到劳动力质量差异，在计算城乡相对收入差距时必须剔除补偿人力资本部分，才能评价劳动力市场扭曲所造成的影响。由于城市劳动力的人均受教育年限大于农村劳动力，经过人力资本调整之后城乡相对差距一般要小于未调整的城乡相对收入差距。城乡人力资本的差距程度和回报率高低决定了调整幅度。城市部门的人力资本和回报率越高，调整幅度也就越大。虽然观察到的人力资本水平是一个静态结果，人力资本因素所对应的城乡差距部分是劳动力市场正常运作的结果，无可厚非，但人力资本的长期积累则来自个人与公共的人力资本投资。如果人力资本的公共投资政策长期偏向城市，那么，由人力资本投资政策扭曲所带来的收入差距部分也应看成是城乡差距的一部分。通常，由于劳动力市场扭曲，人力资本在两个部门之间的回报率也存在着一定的差异。
　　资本市场扭曲是通过资本收益分配、农村资金外流和部门偏向的技术进步来对城乡差距施加影响。如果城乡居民参与资本收益分配，城乡人均收入就等于工资率与资本收益之和，城乡相对收入差距就等于两者之间的比例。两个部门之间的人均资本差距越大，城乡相对收入差距也越大。即使城乡居民不参与资本收益分配，投资政策和收入再分配政策也会对城乡差距造成影响。一方面，发展中国家往往通过扭曲的资本市场将农业剩余和农村资金转入到城市工业部门，农村资金净外流抑制了农村经济发展，削弱了农民收入增长。同时，新的资本品包含了新技术、新工艺等技术进步要素，对工业部门的投资倾斜也加快了工业部门的技术进步速度。另一方面，收入再分配政策在教育、卫生医疗、社会保障等方面对城市倾斜，造成了城乡居民社会福利水平的显著差异。
　　归纳起来，城乡差距本质上是资源配置扭曲、收入分配倾斜与部门间技术进步不平衡三者共同作用的结果。资源配置扭曲通过工农产品的价格剪刀差、劳动力流动、农村资金外流等方式对城乡差距施加影响。城市偏向政策导致公共物品投资对城市倾斜，加剧了城乡社会福利收益之间的差距。技术进步不平衡导致部门间劳动生产率差异，从而使得城乡相对收入差距始终存在。
　　三、城乡差距的实证分析
　　以1978年为参照时点，我们可以从价格剪刀差、劳动生产率、资源禀赋、税收和社会福利水平等方面来考察它们对城乡差距所带来的影响，以此来判定它们哪些属于扩大城乡差距的消极因素、哪些属于缩小城乡差距的积极因素。这种比较对寻找解决缩小城乡差距的途径有非常现实的政策含义。
　　价格剪刀差不再是造成城乡差距扩大的重要因素。农产品收购价格指数和农村工业品零售价格指数，是衡量工农业产品贸易条件的重要指标。农产品收购价格指数反映了农产品收购价格总水平的变化情况，以及对农民货币收入的影响。农村工业品零售价格指数反映了农村市场工业品零售价格水平变动趋势和程度，以及对农民货币支出的影响。工农业商品综合比价指数的变化趋势表明，农产品收购价格在大多数年份比农村工业品零售价格上涨幅度大，按照不变价计算的工农业商品综合比价指数从1978年100％的初始水平下降到目前66％左右，相对价格的总体水平下降具有缩小城乡差距的效应。但农村工业品相对价格在1988年到1993年、1996年到2003年上升，对这两个阶段的城乡差距反弹扩大也有一定影响。
　　两个部门劳动生产率的相对变化是造成城乡差距扩大的重要因素。利用GDP中三大产业的增加值和分产业就业统计，可以计算出农业劳动生产率（GDP统计中的第一产业即农业）、第二产业劳动力生产率和非农产业劳动生产率（即第二、第三产业的增加值之和除以两个产业的加总就业人数）。设定第二产业或非农产业的劳动生产率为100，就可以计算历年农业相对劳动生产率的变化趋势。这个指标在一定程度上反映了劳动力市场的扭曲程度。理论分析指明，劳动力流动具有缩小城乡劳动力工资率差距的均等化效应。如果劳动力市场是完善的，劳动力会从低生产率的农业部门流向高生产率的工业部门，最后达到两个部门的生产率相等。但如果劳动力市场存在扭曲，劳动力从低生产率的农业部门向高生产率的工业部门流动困难，两个部门之间的生产率差异通过工资率等形式反映到收入上来，结果造成了城乡收入差距。
　　图3(略)显示，农业劳动生产率相当于第二产业的12％～3％、非农产业的16％～26％。从趋势上看，农业相对劳动生产率呈两个倒“V”字格局，刚好与城乡相对收入差距的变化格局相反。也就是讲，当农业相对劳动生产率上升时，城乡相对收入差距缩小，而农业相对劳动生产率下降时，城乡相对收入差距扩大。两个部门之间的劳动生产率相对差距比城乡相对收入水平或相对消费水平的差距还大。在农村劳动力流动不畅的情况下，资本市场扭曲和城市偏向的投资政策加剧了城市工业部门的资本积累，城乡劳动力的人均物质资本拥有量差异进一步扩大。城市工业部门的资本密度上升不仅提高了劳动力生产率，也加快了工业部门的技术进步速度。在劳动力市场分割和资本市场扭曲的情况下，农业部门的生产率提高和技术进步受到了抑制。城乡收入差距缘此而扩大。
　　Johnson（2000）认为，社会固定资产投资可用来反映了城乡劳动力的人均资本拥有量差距。他利用《1999年中国统计年鉴》分析了1998年城乡劳动力人均拥有的固定资产投资额。城市国有企业职工人均为16329元、城市集体企业职工人均为5063元，农村集体企业（主要为乡镇企业）劳动力人均为2584元，国有企业职工人均拥有的固定资产投资额大约是农村劳动力的6.5倍。采用同样方法计算，到2003年，城市国有企业职工人均为31504元、城市集体企业职工人均为14557元，农村集体企业劳动力人均为4829元，国有企业职工人均拥有的固定资产投资额也是农村劳动力的6.5倍，没有改变。由于乡镇企业大多数是非农企业，上述比较低估了城乡劳动力的人均资本拥有量的差距。
　　利用《中国农村观察统计年鉴》中农户年末固定资产原值和《中国工业经济统计年鉴》中的工业企业固定资产原值，经过劳动力数量调整后得到的劳均年末固定资产原值，是反映城乡劳动力资本拥有量差距的一个较好指标。1985年，农户劳均年末固定资产原值为330元，工业企业劳均年末固定资产为8008元，后者是前者的24倍。到2003年，农户劳均年末固定资产原值为2328元，工业企业劳均年末固定资产为113145元，后者是前者的49倍。城乡劳动力人均资本拥有量差距持续扩大，是投资倾斜政策和资本市场扭曲的双重结果。由于直接的或间接的收入转移，迫使相当大部分的农民收入从农村流出，转入公共部门和城市部门，这种隐含的税收降低了农业生产的净收益和农业投资收益，从而诱发了农村资金进一步外流。据估计，1978年到2000年，通过农村信用社累计资金外流总额从121亿元上升到4640亿元，90年代农村资金的外流规模和速度要远远大于80年代（王德文、蔡昉，2003b）。
　　人力资本积累对缩小城乡相对收入差距发挥了一定作用。农村劳动力受教育程度对其收入有三个方面重要影响：一是农业劳动力生产率，二是流动性和非农就业的工资水平，三是对城市生活的适应能力（Johnsan，2000）。人口普查和抽查资料显示，1982年到2000年，农业劳动力的平均受教育年限从4.8年上升到6.8年，非农产业劳动力的平均受教育年限从8.6年上升到10.2年，两者之间差距由同期的3.8年下降到3.4年。文盲率指标也反映了城乡人力资本差距的缩小趋势。1982年到2000年，农村15岁以上人口文盲率从37.7下降到11.6％，城镇15岁以上人口文盲率从17.6％下降到5.2％，两者之间差距由同期的20.1％下降到6.4％。
　　但是，上述贡献非常有限。一方面，农业与非农产业劳动力的人力资本差距下降幅度只有0.4年，对收入收益的贡献小。农村劳动力的教育回报率在3.5％～5.5％左右（Yang，1997，2004；Liand Zhang，1998），如果农业劳动力的人均受教育年限增加4年，这能够削减城乡收入差距大约15％～20％（Johnson，2000），因此，农业与非农产业劳动力的人力资本差距实际下降幅度对减少城乡收入差距的贡献只有1％左右。另一方面，虽然城市比农村的教育回报率高，但城市劳动力市场分割也降低了农民工的教育回报率。这两方面因素限制了人力资本对缩小城乡收入差距的潜在贡献。
　　从收入分配政策角度看，税收政策和公共服务供给水平（医疗、养老、最低生活保障）对城乡居民的社会福利有重要影响。中国几乎是全球唯一实行农业税的国家。其它国家包括发达国家和发展中国家一般对城乡采取统一的收入税制或增值税制。随着税收来源拓宽和税收规模扩大，我国农业各税（包括农业税、牧业税、农业特产税、耕地占用税、契税）占国家税收总收入比重呈下降趋势，由1978年5.5％降到2003年4.4％，但占农业增加值比重从1980年中期以来却呈上升趋势，这意味着农业的税收负担在不断加重。
　　通常所讲的农业税只包括农业税、牧业税和农业特产税三项。从1999年开始，《中国统计年鉴》提供了分细项的税收项目，三项合计的农业税额由1999年295亿元上升2003年428亿元，占国家税收总额比重由2.8％下降到2.1％，但占农业增加值比重却由2.0％上升到2.5％。按政策规定，农业税收比例一般不超过上年农民人均纯收入的5％。2000年安徽省率先实行改革方案将农业税率提高到7％，同时取消了过去的乡村统筹、教育集资、义务工和积累工等项目。1994年实行分税制后，农业税属于地方财政收入。为了增加地方财政收入，不少地方政府采取层层加码的方式保障农业税征收，农民除了缴纳“皇粮国税”外，还需要缴纳各种摊派、集资等费用，加重了农民的负担。在农民负担中，最严重的是各种“乱集资、乱摊派”，根据实地调查推算，这类负担合计大约在1500亿元以上，加上农业税收的农民负担大约在2000亿元左右，相当于农村人均多支出260元。相比之下，城市居民中除了高收入阶层需要交纳收入税外，一般工薪阶层的工资收入就是可支配收入，没有税收负担和其它负担。考虑税收因素之后，城乡居民的实际可支配收入差距更大。
　　城乡卫生医疗发展非常不均衡。随着医疗改革，城乡每千人的医疗床位数均有所下降，但两者差距并没有缩小，说明城乡医疗服务水平差距的格局没有得到根本改变。虽然农村每千人医护人员数量有所上升，但农村合作医疗体制瓦解之后，乡镇卫生院和村卫生室大多被私人承包或者是个体诊所，这些单位不仅医疗服务质量差，而且完全按照市场行为收费，失去了合作医疗的性质。2001年，国务院发布了《关于农村卫生改革与发展的指导意见》。时至今日，农村医疗卫生改革状况进展不大，农村医疗保险制度建立也处在试点阶段。
　　2000年人口普查资料显示，农村人口老龄化程度比城市还严重，城乡人口老龄化水平分别为6.4％、7.5％，农村比城市高出1.1个百分点。然而，城市目前基本建立了覆盖所有劳动力的养老、医疗和最低生活保障制度，而农村社会养老体系只在部分发达地区进行改革试点，农村养老仍然依靠家庭支持为主。农村社会养老体系的覆盖率很低，2002年参保人数只有5461.8万人，相当于农村劳动力总量48526.9万人的11.30％，覆盖对象主要是乡镇企业职工和农村的城镇人口。农村最低生活保障制度只是在发达省份推开，如广东、上海、福建、浙江、江苏等省。
　　我们可以将上述影响因素归为两类：一类是影响城乡收入创造活动，如相对价格、劳动生产率、物质资本和人力资本等因素；另一类影响城乡居民的社会福利水平，如税收、公共服务供给水平等。从收入创造活动的影响因素看，相对价格变化总体下降趋势和农村人力资本上升趋势对缩小城乡差距发挥了一定的积极作用，而农业相对劳动生产率下降和城乡人均物质资本存量差距扩大对城乡差距带来了显著的负面影响。从福利水平的影响因素看，农业税收比重上升对农村居民福利带来了一定的负面影响，而农村社会公共服务发展滞后则进一步扩大了城乡差距。
　　四、政策空间和调整方向
　　通过对战后发展中国家的经验总结，世界银行等国际组织和大多数发展经济学家都主张一个国家的经济发展战略应该抛弃过去的先增长后分配模式，转向选择增长与公平并重模式（吉利斯等，1998），即通过重新调整发展战略扭转伴随经济增长所出现的收入不均等加剧现象。这种思想反映在城乡两个部门发展上，就是要放弃不平衡发展战略，选择工农之间、城乡之间平衡发展战略或协调发展战略。实际上，这种选择需要对城乡关系和工农关系重新定位，以便让所有国民均能够分享经济增长所带来的成果。
　　改革以来，中国经济发展的指导思想从过去的重工业优先发展战略向比较优势战略转变。这种转变为中国经济高速增长提供了制度基础，也为缩小城乡差距提供了可能性。但是，在经济转型过程中，农村居民并没有获得与城市居民同等的经济增长成果，要素市场扭曲和城市偏向政策造成了城乡差距已经越过了改革的初始水平。为了缩小城乡差距，中国未来经济发展在坚定地推行比较优势发展战略的同时，还需要进一步深化改革，消除市场扭曲和城市利益集团对发展和改革政策形成的影响，通过调整国民经济分配格局来矫正城市利益偏向政策，充分发挥市场配置资源的作用。
　　从变化趋势上，影响城乡差距的两类因素提供了不同的政策可能性。从收入创造活动的影响因素看，相对价格变化的政策空间较小，而劳动生产率、人力资本和物质资本等政策空间较大。从福利水平的影响因素看，税收政策和公共物品投资等政策的空间也很大。总体上看，这意味着缩小城乡差距的政策操作空间很大。如何将这些可能性转化为现实，则取决于改革的力度、方向和政策运作效率。具体来讲，缩小城乡差距的改革方向和具体措施如下：
　　（一）价格政策。中国产品市场的价格改革已经完成，产品市场的一体化程度高，产品价格也由供求来决定。因此，利用价格杠杆来调节工农产品的相对价格空间有限。尤其是中国已经是世界贸易组织的成员，贸易自由化也对国内价格起到封顶和平抑作用。不过，调整工农产品相对价格仍有一定的余地。例如，通过农业结构调整来发挥地区比较优势和提高农产品质量，通过提高农业生产资料部门的效率和增加供给来降低农业投入品的价格等。
　　（二）劳动力市场政策。中国劳动力市场改革正在进展之中，但城乡劳动力市场一体化程度仍然较低。加快劳动力市场发育不仅能够矫正资源配置扭曲、推进经济增长，而且还能够增加农户的非农收入、对缩小城乡差距的效果显著，这应该是今后政策的着力点之一。劳动力市场改革的重点应该从户籍制度转向就业制度、城市社会福利制度和城市管理体制，建立新型的开放的城市管理体制，消除劳动力流动和就业所面临的体制、政策等限制因素，吸引农村劳动力从流动状态变成城市永久市民、居住者和建设者。
　　（三）金融投资政策。农村金融体制也是一个改革非常滞后的领域。由于历史和体制原因，农村信用社虽然是农村金融供给的主导力量，但已经不是合作金融体制，需要采取因地制宜方针对其进行全面改革，探索建立一个由多样化金融机构组成的、既互相竞争又各有特色的整体系统，满足农村不同用户的金融需求，解决农村资金外流、农户和乡镇企业获得金融服务难等突出问题。同时，国家应该纠正对国有企业和城市部门的投资偏向，真正地把农业放在基础地位，加大对农业基础设施、农业科研和推广、农业风险保障等方面投资，提高农业综合生产能力和农业劳动生产率。
　　（四）人力资本投资政策。人力资本是影响着城乡劳动力收入创造活动的长期因素。教育作为人力资本的生产部门，公共教育投资在兼顾保持高等教育、中等教育和初等教育平衡发展的同时，更应重视义务教育、特别是农村义务教育的发展，防止农村儿童辍学现象反弹，在免除国家级贫困县农村义务教育学杂费的基础上，进一步将此项政策作为消除城乡差距的措施逐步扩大到其它县和市，从而把义务教育办成真正意义上的免费教育。
　　（五）农业税收政策。农业税收政策对农村居民的福利水平有长期影响。据2005年1月31日《瞭望新闻周刊》报导，从2005年开始全国有22个省（市、自治区）全面免除农业税，中国农业宣告进入了“无税时代”。实际上，它的免除范围只是农业税、牧业税、农林特产税三项。用2003年三项428亿元除以当年7.7亿农村人口，人均税负为56元。由于还有部分省份没有实施这项政策，2005年全国人均实际减免幅度要小于这个数字。当然，这是一个好的开端。国家应该在全国范围实行农业税费全面免除政策。同时，逐步采取收入转移支付政策来增加农民收入，缩小城乡差距。
　　（六）社会保障政策。医疗、养老、低保等社会保障体系是现代市场经济体制的制度支撑，是实现城乡劳动力市场一体化的重要条件。由于农村医疗、养老和低保等社会保障体系发展水平严重滞后，政策在这方面操作的空间很大。在整合享有的财政资源基础上，农村可以率先全面建立最低生活保障制度，来对贫困人口和失业人员提供最低收入支持。其次，通过加大对农村公共医疗卫生投入和农民合理交费，建立农村“大病统筹”医疗体系，解决农民“看病难”和“看不起病”问题。最后，逐步建立农村社会养老体系，完成家庭养老向社会养老过渡。