农业发展问题、农村稳定问题、农民增收问题已成为我国经济社会发展的重大问题。这说明家庭承包经营责任制的积极效应正在逐渐消弱，要解决家庭承包经营责任制的制度性缺陷，要继续推进农村经济发展，要寻求解决"三农"问题的关键，就必须进行新一轮土地制度的创新。
土地制度的根本问题是所有权的明晰和使用权归属问题。所谓土地产权多元化，就是把土地所有权分为国家、集体、个人三个层次，建立全民土地国有制、集体土地农民共有制和农户家庭所有制。建立多元化的土地产权制度，把土地的产权明晰到国家、集体和个人（农户）的名下，实现所有权、管理权、使用权的统一，并在新的土地制度下重新构建政府与土地之间的关系，农民与土地之间的关系，土地产权所有者和使用者之间的关系。

全民土地国有制

《中华人民共和国宪法》第六条规定："中华人民共和国的社会主义经济基础是生产资料的社会主义公有制。"新《土地法》中规定："中华人民共和国实行土地的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。"
这表明，部分土地的国家所有制无论在法律界定上，还是在社会经济活动，中都是现实存在的。在土地所有制问题上，实行部分国有是世界上大多数国家普遍采用的做法，在市场经济发达的国家，很多都是采取国有与民有相结合的土地所有制。如美国联邦政府所有的土地占32%，州政府所有的土地占10%，私人(包括企业)所有的土地占58%。事实上，我国在新中国建立之初国家就已经开始拥有土地的所有权。根据1996年中国土地资源调查数据表明，国有土地面积53.17%，农村集体所有土地面积占46.18%，尚有0.65%的面积未确定土地权属。
本文提出的全民土地国有制，就是要在法律的基础上，对事实上的国有土地和应划为国有的土地，在制度创新中进一步明确和规范。国有土地应包括以下三类：一是城市建设用地，大型基础设施建设用地、公益设施用地、国防建设和涉及国家安全用地；二是现有的国营农牧场、国有林场、国有渔场和其他国有企业用地、国有矿山用地；三是把森林、山岭、荒地、滩涂、水面、河流等用地通过适当的方式确权为国有，由各级政府按规定权限，履行国有土地所有权的法人代表管理权和使用权，依据国家的法律和政策，加强对国有土地资源的开发利用和生态保护。
对国有土地资源的开发利用，除国家授权国有企业经营管理外，可采取国家审批使用权和依法发包承包权的方式来进行，逐步建立起以政府投入为主的公益型和以市场化运作为主的经营型开发利用模式，建立健全对国有土地资源进行合理开发、利用和保护的机制。

集体土地农民共有制

根据《宪法》和《土地法》的规定，"农村和城市郊区的土地，除法律规定属于国家所有外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山属于农民集体所有。"这说明，土地所有权主体是特定的，全民所有制土地所有权主体是国家，集体土地所有权主体是劳动群众集体，除此之外的任何组织和个人都不能成为土地的所有权主体。但是在农民集体土地所有权的管理上，却被《土地法》规定为"农民集体所有的土地依法属于村民或集体所有的由村集体组织或者村民委员会经营管理"，属于"两个以上农村集体经济组织的农民集体所有，由村内各农村集体经济组织或者村民小组经营管理"。
上述是农村土地三种所有权主体并存的法律规定，显然是受到人民公社"三级所有"法律框架的束缚，延续了人民公社所有制关系的惯性，而没有去建立或创新土地劳动群众集体所有制管理组织形式，实践中就可能把农民和农户这个构成集体的元素排斥在土地产权所有者之外。事实上，农村土地所有者的权利和组织结构已经发生了很大的变化，目前这种土地集体所有，村委会及村群众经济组织和村民小组的土地产权占有和管理模式，从理论上、法律法规上已经严重地不适应。农民对农村土地产权占有制度和管理方式所形成的问题，就是集体土地所有权制度缺陷、农户土地使用制度缺陷、土地使用权流转制度缺陷和农户土地使用权利保障机制缺陷造成的。因此，必须对其理论和法规进行改革创新，重新确定和界定《土地法》中的"劳动群众集体所有制"的内涵，将土地农民集体所有制明确地界定为集体土地农民共有制。
集体土地农民共有制，就是每个农民都依法拥有相同一份土地所有权。在法律上把土地农民集体所有权明晰到每户或每个农民身上，并在此基础上以行政村为范围，创建农民土地合作社，由土地合作社代表农民来管理农民共有的土地所有权、使用权和流转权。在这样新型的农民集体组织基础上，把农民承包土地的使用权确定为承包权，实行农户家庭承包制。一切涉及农村土地所有权、使用权的变动和调整，土地的流转均由土地合作社全体成员讨论，不受任何行政组织和经济组织的影响，农民们可以自由平等地发表自己的意见，讨论他们关心的问题。合作社讨论形成的决议，每个农户都享有选择权，以保障农户的土地物权和一切合法权益。
创建集体土地农民共有制，并建立由农民组织的土地合作社，对农民共有土地实施有效管理。一方面，明确每个农民拥有多少具体的土地份额，使土地的市场价值以各种有效的形式兑现给每个土地所有者，享有土地流转或土地资本所带来的利益，解决土地所有权缺位问题；另一方面，由土地所有者依照法律和政策讨论和决定涉及土地的一切问题，可以限制基层政府和村组干部违法行使集体土地所有权，防止集体经济组织随意占用耕地，减少集体组织的领导干部越权处置集体土地和以权谋私的可能性，有利于维护农民个体的物权，解决土地管理权的错位问题。
创建集体土地农民共有制，关键是要建立和完善集体土地农民共有制的组织形式。建立土地合作社这一新型农民集体组织，并逐步引导其向土地股份合作社方向发展。农民可以将享有的那份土地所有权通过自愿入社的方式变成股权，由持有股权的农民组织土地股份合作社，土地股份合作社是经营管理农民共有土地的合作经济组织。土地股份合作实行股东代表大会、董事会、监事会的"三会"管理制度，代表股东负责监督土地经营活动。由董事会聘用"懂管理、会经营"的专业人员具体负责日常的土地经营活动。合作社的重大决策由股东大会表决，保证农户土地所有权的行使，保证农民土地所有权的共享性。在市场经济条件下，土地股份合作社的经营要以市场为导向，以效益为目标，实施规模化经营。土地使用权除对农户实行家庭承包制外，还可以根据大多数农户的要求进行土地租赁流转。股东可以通过股息和分红的形式，得到土地经营收入，在条件允许的情况下，可以尝试在土地股份合作社内部成立市场转让股权，变现资产。土地股份制合作社有了这样的决策机制、管理机制、经营机制和监督机制，也就实现了现有土地的"三化"改造，即农民所有权的股权化，集体经济组织的公司化，土地使用权的租佃化。这样，农村的土地再一次在新的制度层面上实现了所有权与使用权的分离，推动农村生产关系的变革和农村生产力的快速发展。

农户家庭所有制

在深化农村经济体制改革中，提出土地产权私有化的呼声一直很强烈，但土地制度改革是否要一步走到土地产权私有化的程度，还需要进一步商榷。但是目前可以尝试把某部分土地产权私有化作为进一步深化土地制度改革的内容，甚至可以创造一些条件，搞一些私有化的试验。比如可以把农村的宅基地和房前屋后的自留地进行私有化的尝试。从理论上讲，宅基地属于生活用地，是属生活资料范畴。在农村，农民的房产是私有的，是祖祖辈辈继承下来的。宅基地和房前屋后的自留地，在农民的，眼中也与房产一样早已视为己有。从法律上看，农民的宅基地大多是土改时分给农民的或是农民的先辈在旧中国土地制度下购买的。1956年全国人民代表大会通过的农业合作社章程中规定："社员的原有坟地和房宅基地不必入社。"这就是说，对农民宅基地私有是有其法律依据的。
从实践来看，选择某部分土地产权私有化，对农村经济发展既能产生积极的促进作用，又能为不断深化土地产权制度改革探索一些新领域、新经验，还可以有效地防止乡村干部乱批、乱占宅基地，防止宅基地无度扩散。特别是在推进城镇化过程中，在撤乡并村中，使农民特别是已失去耕地的农民最后一块土地利益得到保障。要推动农村宅基地私有化，需要土地价格评估权威机构科学合理的评估，也需有规范的宅基地产权交易规则，更需要在法律上给予确认。

建立农村土地使用权的家庭承包制度

建立多元化的土地产权制度，更需要土地产权制度和土地使用权制度的长期稳定。从世界范围看，很多市场经济国家都实行农民承佃制。目前，建立和实行土地使用权的承包制是实行土地产权多元化的基础和前提条件，它不涉及土地的最终产权，还会推动土地制度的进一步创新，使当前农村土地集体所有的单一制向多元化土地制度发展。在理论上不存在更多的障碍，在实际操作中也不会花费很大的成本。按有些人的说法，只要把发给农民的"土地承包证书"换成"土地永久使用权证书"，就可以推进这项土地使用制度的创新。虽然在实际工作中还有很多的问题需要解决，但实施承包制确是一件利国利民的大事。（作者系内蒙古赤峰市市长，来源：中国改革）