内容摘要：首先，从城乡收入水平、教育水平、国家扶持力度、社会保障差异四个方面分析我国城乡差距现状。其次，从我国农村土地经营体制的缺陷、农村剩余劳动力转移困难、农民负担严重、二元分割的教育及二元户籍制五方面找到造成差距的原因。最后，结合城乡差距的现状及原因，从构建和谐社会着眼，提出相应的对策，即解决我国城乡差距问题的可行性道路。
关键字： 缩小 城乡差距 构建 和谐社会
目前，我国把构建和谐社会摆在非常重要的位置。但是，我国当前的社会经济发展还面临着诸多“不和谐”的因素，突出表现在城乡之间存在巨大差距。如何城乡缩小差距，调整好城乡关系，这不仅是９亿农民的迫切要求，也是我国建设和谐社会进程中的重点和难点。
一、我国城乡差距的现状
现阶段，我国城乡结构仍处于一种严重失衡的状态，主要表现在城乡居民收入差距过大、城乡教育差距、国家政策扶持力度差异、城乡社会保障体系差异。而且，在未来一段时期内，城乡差距还可能呈现继续扩大的趋势。
第一，城乡居民收入水平差距过大。
改革开放以来，特别是在改革初期的上世纪70年代末80年代初，得益于一系列有效措施特别是家庭联产承包制的实施，农民收入有了较为迅速的增长。此后，由于错综复杂原因，农民收入水平的提高几经波折后，又回到了增速递减的状况，同时城乡收入差距也在不断扩大。2002年我国城乡居民收入比扩大到3:1。从反映生活质量的恩格尔系数上看，据国家统计局统计，2002年城乡居民的恩格尔系数分别为37.7％和46.2％，差值达到了8.5个百分点。2003年与1998年相比，农民人均纯收入增加460元，年均增加92元，同期城镇居民人均可支配收入增加3047元，年均增加609元。城乡居民收入差距从2.51:1扩大到3.23:1，年均扩大0.16个百分点。需要指出，这是全国农民收入的平均数，其中有相当部分是靠打工和非农经营收入而增加的。问题的严重还在于这种城乡收入差距扩大的趋势还在继续。从国际经验看，人均GDP从1000美元到3000美元阶段，是社会经济激烈变动时期。国内城市化迅速发展，收入差距不断扩大，社会矛盾相当复杂，这个时期各种关系处理得当，经济才能顺利发展。中国如果顺利地度过这一临界点，社会就步入了良性发展轨道。否则，便可能会掉进“拉美陷阱”：人均GDP或许不低，但失业率居高不下、贫富差距过于悬殊、社会动荡不安。
第二，城乡居民的教育水平差距拉大。
据2000年第五次全国人口普查统计，农村人口中初中及以上文化程度的占39.1％，远低于城市人口中占65.4％的水平；农村人口小学文化程度占42.8％，15岁以上文盲率为8.3％，分别高于城市的23.8％和4.0％的水平。全国80％的小学和64％的中学在农村，但农村中学的预算只有全国总额47.8％。城镇居民在义务教育中自己需负担的比率13％，农村则是60％。农村人口主要由受过初中和小学教育的群体构成，城市人口主要由接受了高中及其以上教育的群体构成，全国大学生有70％来自城市，这无疑是中国城乡之间最大的差距。同时，我国财政预算内农村义务教育投入严重不足。1994—2000年，预算内农村义务教育经费占农村义务教育经费总额的比重为57.7％。长期以来，由于义务教育管理层次逐渐下放，基层政府和农民承担了发展农村义务教育的主要责任，这种分级办学体制加重了基层政府和农民负担，迟滞了农村教育的发展，造成了农村与城市之间以及地区之间义务教育机会不平等的延续乃至扩大。近年来我国的农村教育有全面恶化的危险，我国城乡之间教育上的差距正在越来越演化成教育的不公平。而教育的不公平更加强化了城乡的二元结构，使得农村子弟通过教育来改善自身境遇的希望变得更加渺茫。从某种程度上说，我国目前的教育投入和教育结构，不仅没有成为弥合城乡差别的黏合剂，反而成了加剧城乡分化的筛选机器。
第三，国家政策对城乡扶持力度的差异。
首先，政府支持农业的资金总量不足。从国内来讲，政府因受财力的限制，对农业的投入还不能满足其需要，即使达到了《农业法》所规定的每年用于农业的支出不得低于经常性财政收入增长的要求，我国对农业的支持总量仍是低水平的。可以看出，国家财政用于农业的支出，其绝对量呈现出不断增长的趋势，但占财政总支出的比重则并不高，近年来大致维持在8％的水平，比1990年的10％约低两个百分点。其次，地方财政农业支出增长不甚理想。地方财政农业投入是一个十分重要的问题，一方面国家财政农业投入的大头在地方(约占80％左右)，另一方面国家财政农业投入的主要问题也出在地方。资料表明，1991--2000年，地方财政总支出由2295.81亿元增长到10366.65亿元，增长了3.52倍，而地方财政农业支出由220.74亿元增长到689.47亿元，增长了2.13倍，地方财政农业支出比重呈逐年下降趋势，1995年为7.9％，到2000年下降为6.6％。值得注意的是，地方财政支农支出预算的执行还存在重大偏差。地方财政支农资金在预算安排已经减少的前提下，在执行过程中又大打折扣，甚至截留、挤占、挪用支出资金，这就从资金总量上削减了地方财政支农的规模，这必然影响支农资金预算的正常执行。
第四，城乡社会保障的差距拉大。
传统社会保障体制有两个基本特征即支出结构的社会保险主导性与覆盖面积的城市主导性。从支出结构上看，我国社会保障支出96％用于社会保险，只有4％用于社会福利与社会救济；从受益主体上看，城市社会保障受益率为88％以上，而农村社会保障受益率仅为3.3％。相比较而言，城市居民社会保障是一种就业式保障，而农村居民社会保障则是一种典型的农民家庭自我保障。这种城乡割裂的社会保障体系显然违背了公平公正原则，而社会保障制度在农村的不合理缺失，不仅不利于农民生活水平的提升与农村经济的发展，同时也严重阻滞了整个社会文明的进展。
改革开放以来，我国在农村社会保障方面做了许多工作，取得了一些成功的经验，但由于受各方面客观条件的限制，与城镇居民相比，农村社会保障制度的建设还非常薄弱。农民的社会保障仍然以家庭自保为主，亲友互助为辅，基本上处于无助的自然状态。目前，国家在社保方面的投资，90％以上用于城市，而作为占全国近70％人口的农村居民，因其经济发展水平低、居住地域分散等诸多原因，年人均占有社会保障费，城镇人均占有达455元，农民人均占有只有15元，相差整整30倍。
二、我国城乡差距的形成原因
随着改革开放程度进一步加深，特别是城市改革正在轰轰烈烈地展开，农村改革却被逐渐排斥于市场化改革之外，从而造成农业有效需求不足，农民人均收入偏低，经济发展势头萎缩。这些加剧城乡差距的拉大，并有可能成为农村动荡的隐患。这些矛盾的产生，有体制、政策因素和人为作用。具体表现在以下几个方面。
第一，农村土地经营体制的缺陷，阻碍着中国农业市场化的进程，造成城乡差距。
自从实行家庭联产承包责任制以来，中国农业水平以大量的农村人力投入为代价取得了巨大的发展。但是，一旦这种投入发挥到极至，农业的进一步发展就遇到了难以突破的阻力。这种阻力就是一家一户式的分散经营所导致的农业生产效率低下。按人配地、按户经营的农村土地承包制30年不变，在为农民拥有农村土地的使用权和经营权提供法律保证的同时，也阻碍了土地的流转。我国高度分散的农村土地使用权，零散细小耕种方式，进一步加深了农村现代化割据壁垒，从而严重地制约农村经济市场化进程，由此而导致了严重的后果：（1）单位耕地面积的效益低下。由于分散的土地使用权和经营权，造成农户间土地改造和耕作方式的不平衡，出现掠夺式的耕作及弃耕抛荒现象，从而导致单位耕地面积效益难以最大化。（2）加大了农民的生产投入成本。中国农业仍然属自然农业，独立的经营无法抵御大的自然灾害。目前农村公共设施建设不完善，一家一户排涝抗旱既不方便，也增加了农民的生产成本。（3）阻碍了农业现代化进程。农业现代化是中国农业必经之路，而现代农业是以机械化为前提，以规模化为经营理念，一家一户的分散经营方式显然已不适应。
第二， 农村剩余劳动力转移的障碍，制约农民增收，困扰着农村社会安定和发展。
随着农村生产力的发展，耕地面积的逐年递减，以及农村劳动力总量的增加，农村富余劳动力剧增。虽然,经过二十世纪八十年代的乡镇企业和二十世纪九十年代的民工潮,转移了一分农村剩余劳动力，但因二十世纪九十年代,乡镇企业效益滑坡，特别是二十世纪末城市下岗职工再就业力度加大，从农村转移出去的剩余劳动力又回到土地耕种上。由于市场疲软，经济增长速度放慢，农村剩余劳动力的转移由1996年以前的30％降到现在的10％。随着城镇下岗职工的增加,许多城市都制订了限制农民进城就业的政策，包括行业、工种、学历等限制。据经合组织公布的报告,中国农业富余人口至少有两亿，入世后还将有约2000万农业人口失业。农民外出就业打破了城乡二元结构的坚冰，但城乡居民收入差距扩大，行政主导的城乡二元结构正在转化为市场主导的城乡二元结构，农民收入增长缓慢，农业的比较收益下降，更多地依赖外出就业的收入，城镇却由于自身利益而千方百计将农村就业劳动力拒之门外，那么农民增收就缺乏基础。
第三，农民负担的增加，使城乡差距扩大。
农村稳定、农业增效、农民减负是当前农村三大突出问题，而农民减负又是重中之重的问题。首先，中国农业在历史上曾为中国工业发展做过牺牲。建国初，为了建立新中国的工业体系，在政策上采取二元体制管理，对农业产品采取强制性“剪刀差”，造成了农民负担的历史不公。其次，在农产品收购价格持续低迷的同时，农业生产资料的销售价格却持续走高。2000年农产品收购价格比上年持续下降3.6％，农资价格同期相比却上升了11.3％，农民从农业中获得的收入比上年减少2.5％，高价的农业生产资料间接增加了农民负担。再次，农村继续遭到城市盘剥。随着城镇规模不断扩大，农村土地中大量耕地用于发展城镇规模而被圈占搁荒，在农村土地转让中采取低进高出，变相剥夺了农民利益。 实际上很多地方的例子表明，对农民的补偿不及没有使得农民生活在土地转为非农业用途后获得改善，反而恶化。
第四，二元分割的教育体制，是城乡教育差距不断扩大的主要原因。
我国教育制度具有典型的二元分割特征，农村教育与城市教育间存在天壤之别，与城乡二元分割教育相伴随的是农村教育经费困难。目前，农村义务教育经费的主要承担是乡镇一级，据有关资料，在20世纪90年代末，乡镇负担的农村义务教育经费接近80%，而中央、省与地区三级负担的尚不足15%，教育经费的不足导致农村教育步履维艰。由于城乡间经济发展水平与财政收入来源的差异，二元分割的教育制度导致城乡资金投入的严重失衡，使农村教育经费处于贫困之中，以上诸种原因导致了城乡间教育差距居高不下。在存在教育制度缺陷以及教育经费投向问题的情况下，农村自身的原因也决定了农村教育发展缓慢。农村居民收入增长缓慢与城乡居民收入差距持续扩大，在国家对农村教育难以加大投入等情况下，尤其是随着1998年以来为启动教育消费而伴随的教育高收费等诸多原因，多数农村家庭难以承担高额的教育费用，近年来高校毕业生就业困难更影响到了农村居民投资教育的积极性，直接影响了农村教育的发展。教育资源分配的不平等，使很多孩子输在了起点上。如果没有农村教育的发展，中国的现代化建设就没有基础可以谈。
第五，国家的二元户籍体制导致城乡社会保障的差距。
20世纪70年代，计划经济体制下的政府推行严格的城乡隔离制度，试图通过城乡分割为城市工业发展提供必要的资本积累，这是中国推行城乡分割的二元户籍制度的基础。正是政府推动的这种城乡分割的二元户籍制度导致了农村社会保障制度构建过程中的职能缺位，阻碍了我国城市化和农业现代化的进程。政府通过户籍制度用行政手段把城乡人口划分成福利待遇、发展机遇、社会地位极不平等的两大社会群体，尤其是将农民紧紧地束缚在土地上，他们在失去择业自由的同时，更重要地是失去了享有国家各种公共服务的资格。土地成为农民唯一的生活与生存保障，农民基本上没有享受到城市人享有的社会保障与社会福利政策。对缩小收入差距起到间接作用的是社会保障体系。我们的社会保障制度存在着严重的差距，一部分人享受过度保障，一部分人则无任何保障。中国毕竟是一个发展中国家，不可能给国民提供高水准的社会保障，这是可以理解的，但是根据不同的就业身份对不同的人实行迥然不同保障待遇则是让人难以接受的。因此，我们有必要重新考虑现存社会保障制度的合理性，逐步建立一种水平不高但覆盖面广的社会保障体系，使广大的农民也分享我国经济发展的成果。
三、缩小城乡差距的对策分析
切实增加农民收入，提高农民生活水平，缩小城乡差距，实现城乡经济和收入的同步增长，不仅可以增强我国农业参与国际市场竞争的能力，而且对于实施农业可持续发展战略，实现共同富裕，具有十分重要的意义。同时，这也是构建和谐社会的要求。
第一，统一城乡户籍制度。
户籍制度本身其实是一种人口的登记制度，但是在我们国家户籍制度被赋予了很多其他的含义，因此户籍制度改革的方向必须要弱化户籍制度的附加内容，使户籍制度成为一个单纯的人口登记制度。具体来看要注意两个方面的问题：（1）户籍和社会待遇脱钩。我国目前的现实是是城市的待遇高于的农村的待遇。要消除城乡的差别，不外乎两个方法：或者减弱城市的福利待遇，或者加强农村的福利待遇。第一种方法实际上是在剜肉补疮，不可取。因此努力的目标应该是在经济发展的过程中逐步提高农民的福利待遇，把农民纳入国家的社会保障体系中来。（2）实行统一的户口，取消城乡的户口差别，取消户籍的区域歧视，解决“人户分离”的问题。根据发展经济学的托达罗人口流动模型，农村人口做出迁往城市的决策，有两个主要变量：一是城乡实际收入差距；二是在城市正式部门找到工作的可能性即就业概率。实际收入与就业概率的乘积是预期收入。如果城市的预期收入大于农村预期收入，那么，农村劳动力就会迁往城市。相反，如果城市的预期收入小于农村预期收入，农村人口就不会做出迁往城市的决策。如果我们逐步消除了城乡户口的福利待遇的差异，人口流动都是遵循价格信号的指引，因此不会出现人口无限制的涌入城市的现象。因此在逐步减弱城乡户口福利差异的基础上，我们完全可以大胆的取消城乡户口的差异，实现人力资源的有序流动。
第二，加快农村城镇化进程。
改革开放以来，中国农村城镇化进程，是对城乡分割"二元体制"的一种突破与创新过程。农村城镇化是各国经济发展的历史规律，也是我国经济发展的必然之路。这是促进我国农民增收最重要的外部条件。只有大规模地转移农业劳动力才能大幅度地提高农业劳动生产率；只有通过农村城镇化才能提高较多的二、三产业就业机会，尤其是就业潜力最大的第三产业只有在城镇中才能发展和壮大。积极推进我国农村城镇化进程，重点应当是加快促进中小城市的发展，在中西部地区以县以上城市为主，在东部也应当包括一些中心乡镇。农村城镇化对农村和城市来讲是一个“双赢”格局。一方面，农业效率和农民收入得到了提高，另一方面，城市建设规模不断扩大。有研究表明，每1%的农业劳动力转移到非农业，将使GDP增加0.50-0.85%；每1%的农村人口转移到城镇，将使全国居民消费额提高0.19-0.34%。
第三，要坚持城乡分治的原则，建立适合城乡现状的社会保障制度。
城乡分治一直是我国的特色，由于城乡居民对土地的产权背景存在的差异，因此，建立我国农村社会保障制度的指导思想是：从农村实际出发，坚持以保障农民的基本生活为目的，借鉴我国城市和国外社会保障的经验和教训，以农民的自我保障为主，自助为主与互济为辅相结合，社会基本保障与家庭保障，集体保障、企业保障相结合，实现全方位的社会保障。农村的社会保障制度必须制订一个适度的保障标准，既能够使低收入者在一定程度上得到制度的保障，同时又不会丧失寻找新工作机会的动力。国家财政可以根据财力的状况，在逐步建立农村社会保障制度的同时，加大转移支付力度：一方面将转移支付资金用于对农村的教育投入，以提高农民整体素质，提高他们在劳动力市场上的竞争力；另一方面，不断增加对农村的基础设施建设的投入，为农民提供更多的就业机会。同时，要加强农村社会保障制度的立法工作。不管农民是否要求，从科学管理的角度出发，面对9亿人的未来，我们从现在起必须加快社会保障立法工作，依法、以法建立社会保障制度。
第四，改革农村体制，提高农村自治。
市场经济要求“官退民进”、“小政府大社会”，只有这样才能形成正常的市场、健康的社会。中国农民是一个十分巨大的社会群体，目前仍处于剧烈的分化、融合和重组之中，如果有效地组织起来，就是巨大的人力资源，而不是社会的包袱。大力推进农村自治，一方面要充分发挥农村内生力量和传统，一方面要发挥中央权威。（1）制度支持。国家要建立制度，明确村民委员会的具体任务，对于国家法律规定以外的义务，村民委员会有权拒绝执行。（2）财政支持。农民作为收入远远低于市民的群体，在自治上反而要付出比城镇居民更大的代价，背离了基本的公平原则，国家应该对村民自治提供财政支持，逐步承担起村委会成员补贴的责任。（3）人力支持。农村自治，在依靠农村内在资源的同时，也要鼓励人才下乡对回到农村的大学生可以实行政策倾斜，引导人才回流到农村，提高农村的人才储备。
第五，加快农业和农村经济结构战略性调整。
农业和农村经济结构战略性调整主要指农业内部的调整和农村内部产业调整。就具体措施而言（1）国家应积极引导工商企业，让农户作为第一车间，分享农产品加工链上的利润，形成农业产业化。（2）通过调整农村的产业政策，鼓励建立农产品的深加工项目，改变农村单一输出农产品的状况，使资源得以充分利用，同时增加更多的就业。（3）还要完善农业社会化服务体系，建立灵敏而全面的农业信息网络，加快农业科技创新和推广体制的改革，政府要承担起对农民的培训责任。（4）要引导乡镇企业推进结构调整，用创新的思维和办法加快农村富余劳动力的转化，引导乡镇企业与城镇企业在分工上形成优势互补。
第六，全面提高农民素质。
据美国经济学家D．Galejohson分析，中国农民在校时间每增加一年，其收入就可增长百分之三点六至百分之五点五。（1）要大力发展职业技术教育，提高农民的生产技能。要在基础教育过程中加大职业教育的比重，使多数农村学生在基础教育阶段就能学到一些职业技能，为其以后求职打下一定基础。（2）大力发展面向农村的成人教育，为农民走出传统农业培养高素质人才。农村成人教育的专业设置、课程内容和培训方式要适应现代化农业的需要。（3）建立和完善进城务工农民教育培训体系。结合进城务工的岗位特点，有针对性地开设专业课程，为企业输送合格的初级中级技术人才和熟练劳动者。
四、结束语
在当前，保护农民的权益，缩小城乡差距，构建和谐社会，对我国政府的执政能力提出了新要求。这就是要坚持以人为本，树立全面协调可持续的科学发展观，坚持统筹城乡发展，统筹区域发展，统筹经济和社会发展。随着城乡差距的不断缩小，城乡一体化进程的不断推进，农村将向我们展示它社会和谐、经济繁荣的新面貌。
【注释】 ⑴中国农村研究网http://www.ccrs.org.cn
⑵新浪网 http://www.sina.com.cn ;
⑶中国统计出版社出版《中国统计年鉴》
参考资料：
⑴张敏杰：《中国弱势群体研究》，长春出版社2003年第1版。
⑵周作翰、张英洪：《解决三农问题的根本：破除二元社会结构》，载《当代世界与社会主义》，2004年第3期。
⑶周作翰、张英洪：《农民自由发展与乡镇体制改革》，载《湖南师范大学社会科学学报》，2004年第4期。
⑷邓伟志：《论“和谐社会”》，载《学习时报》，2005年1月3日。
⑸郭永中：《当前中国农民负担问题研究》，《北京大学学报，哲社版》2002第1期
⑹孙学玉：《体制创新：地方行政机构改革的现实选择》，《中国行政管理》2003第4期
⑺温铁军：《“市场失灵+政府失灵”：双重困境下的“三农”问题》，载《读书》2001年第10期
⑻《我国高等教育公平问题的研究》 “我国高等教育公平问题的研究”课题组
陈首哲 华侨大学商学院 03金融 362021 e-mail:chenshouzhe@yahoo.com.cn
关键字： 缩小 城乡差距 构建 和谐社会
目前，我国把构建和谐社会摆在非常重要的位置。但是，我国当前的社会经济发展还面临着诸多“不和谐”的因素，突出表现在城乡之间存在巨大差距。如何城乡缩小差距，调整好城乡关系，这不仅是９亿农民的迫切要求，也是我国建设和谐社会进程中的重点和难点。
一、我国城乡差距的现状
现阶段，我国城乡结构仍处于一种严重失衡的状态，主要表现在城乡居民收入差距过大、城乡教育差距、国家政策扶持力度差异、城乡社会保障体系差异。而且，在未来一段时期内，城乡差距还可能呈现继续扩大的趋势。
第一，城乡居民收入水平差距过大。
改革开放以来，特别是在改革初期的上世纪70年代末80年代初，得益于一系列有效措施特别是家庭联产承包制的实施，农民收入有了较为迅速的增长。此后，由于错综复杂原因，农民收入水平的提高几经波折后，又回到了增速递减的状况，同时城乡收入差距也在不断扩大。2002年我国城乡居民收入比扩大到3:1。从反映生活质量的恩格尔系数上看，据国家统计局统计，2002年城乡居民的恩格尔系数分别为37.7％和46.2％，差值达到了8.5个百分点。2003年与1998年相比，农民人均纯收入增加460元，年均增加92元，同期城镇居民人均可支配收入增加3047元，年均增加609元。城乡居民收入差距从2.51:1扩大到3.23:1，年均扩大0.16个百分点。需要指出，这是全国农民收入的平均数，其中有相当部分是靠打工和非农经营收入而增加的。问题的严重还在于这种城乡收入差距扩大的趋势还在继续。从国际经验看，人均GDP从1000美元到3000美元阶段，是社会经济激烈变动时期。国内城市化迅速发展，收入差距不断扩大，社会矛盾相当复杂，这个时期各种关系处理得当，经济才能顺利发展。中国如果顺利地度过这一临界点，社会就步入了良性发展轨道。否则，便可能会掉进“拉美陷阱”：人均GDP或许不低，但失业率居高不下、贫富差距过于悬殊、社会动荡不安。
第二，城乡居民的教育水平差距拉大。
据2000年第五次全国人口普查统计，农村人口中初中及以上文化程度的占39.1％，远低于城市人口中占65.4％的水平；农村人口小学文化程度占42.8％，15岁以上文盲率为8.3％，分别高于城市的23.8％和4.0％的水平。全国80％的小学和64％的中学在农村，但农村中学的预算只有全国总额47.8％。城镇居民在义务教育中自己需负担的比率13％，农村则是60％。农村人口主要由受过初中和小学教育的群体构成，城市人口主要由接受了高中及其以上教育的群体构成，全国大学生有70％来自城市，这无疑是中国城乡之间最大的差距。同时，我国财政预算内农村义务教育投入严重不足。1994—2000年，预算内农村义务教育经费占农村义务教育经费总额的比重为57.7％。长期以来，由于义务教育管理层次逐渐下放，基层政府和农民承担了发展农村义务教育的主要责任，这种分级办学体制加重了基层政府和农民负担，迟滞了农村教育的发展，造成了农村与城市之间以及地区之间义务教育机会不平等的延续乃至扩大。近年来我国的农村教育有全面恶化的危险，我国城乡之间教育上的差距正在越来越演化成教育的不公平。而教育的不公平更加强化了城乡的二元结构，使得农村子弟通过教育来改善自身境遇的希望变得更加渺茫。从某种程度上说，我国目前的教育投入和教育结构，不仅没有成为弥合城乡差别的黏合剂，反而成了加剧城乡分化的筛选机器。
第三，国家政策对城乡扶持力度的差异。
首先，政府支持农业的资金总量不足。从国内来讲，政府因受财力的限制，对农业的投入还不能满足其需要，即使达到了《农业法》所规定的每年用于农业的支出不得低于经常性财政收入增长的要求，我国对农业的支持总量仍是低水平的。可以看出，国家财政用于农业的支出，其绝对量呈现出不断增长的趋势，但占财政总支出的比重则并不高，近年来大致维持在8％的水平，比1990年的10％约低两个百分点。其次，地方财政农业支出增长不甚理想。地方财政农业投入是一个十分重要的问题，一方面国家财政农业投入的大头在地方(约占80％左右)，另一方面国家财政农业投入的主要问题也出在地方。资料表明，1991--2000年，地方财政总支出由2295.81亿元增长到10366.65亿元，增长了3.52倍，而地方财政农业支出由220.74亿元增长到689.47亿元，增长了2.13倍，地方财政农业支出比重呈逐年下降趋势，1995年为7.9％，到2000年下降为6.6％。值得注意的是，地方财政支农支出预算的执行还存在重大偏差。地方财政支农资金在预算安排已经减少的前提下，在执行过程中又大打折扣，甚至截留、挤占、挪用支出资金，这就从资金总量上削减了地方财政支农的规模，这必然影响支农资金预算的正常执行。
第四，城乡社会保障的差距拉大。
传统社会保障体制有两个基本特征即支出结构的社会保险主导性与覆盖面积的城市主导性。从支出结构上看，我国社会保障支出96％用于社会保险，只有4％用于社会福利与社会救济；从受益主体上看，城市社会保障受益率为88％以上，而农村社会保障受益率仅为3.3％。相比较而言，城市居民社会保障是一种就业式保障，而农村居民社会保障则是一种典型的农民家庭自我保障。这种城乡割裂的社会保障体系显然违背了公平公正原则，而社会保障制度在农村的不合理缺失，不仅不利于农民生活水平的提升与农村经济的发展，同时也严重阻滞了整个社会文明的进展。
改革开放以来，我国在农村社会保障方面做了许多工作，取得了一些成功的经验，但由于受各方面客观条件的限制，与城镇居民相比，农村社会保障制度的建设还非常薄弱。农民的社会保障仍然以家庭自保为主，亲友互助为辅，基本上处于无助的自然状态。目前，国家在社保方面的投资，90％以上用于城市，而作为占全国近70％人口的农村居民，因其经济发展水平低、居住地域分散等诸多原因，年人均占有社会保障费，城镇人均占有达455元，农民人均占有只有15元，相差整整30倍。
二、我国城乡差距的形成原因
随着改革开放程度进一步加深，特别是城市改革正在轰轰烈烈地展开，农村改革却被逐渐排斥于市场化改革之外，从而造成农业有效需求不足，农民人均收入偏低，经济发展势头萎缩。这些加剧城乡差距的拉大，并有可能成为农村动荡的隐患。这些矛盾的产生，有体制、政策因素和人为作用。具体表现在以下几个方面。
第一，农村土地经营体制的缺陷，阻碍着中国农业市场化的进程，造成城乡差距。
自从实行家庭联产承包责任制以来，中国农业水平以大量的农村人力投入为代价取得了巨大的发展。但是，一旦这种投入发挥到极至，农业的进一步发展就遇到了难以突破的阻力。这种阻力就是一家一户式的分散经营所导致的农业生产效率低下。按人配地、按户经营的农村土地承包制30年不变，在为农民拥有农村土地的使用权和经营权提供法律保证的同时，也阻碍了土地的流转。我国高度分散的农村土地使用权，零散细小耕种方式，进一步加深了农村现代化割据壁垒，从而严重地制约农村经济市场化进程，由此而导致了严重的后果：（1）单位耕地面积的效益低下。由于分散的土地使用权和经营权，造成农户间土地改造和耕作方式的不平衡，出现掠夺式的耕作及弃耕抛荒现象，从而导致单位耕地面积效益难以最大化。（2）加大了农民的生产投入成本。中国农业仍然属自然农业，独立的经营无法抵御大的自然灾害。目前农村公共设施建设不完善，一家一户排涝抗旱既不方便，也增加了农民的生产成本。（3）阻碍了农业现代化进程。农业现代化是中国农业必经之路，而现代农业是以机械化为前提，以规模化为经营理念，一家一户的分散经营方式显然已不适应。
第二， 农村剩余劳动力转移的障碍，制约农民增收，困扰着农村社会安定和发展。
随着农村生产力的发展，耕地面积的逐年递减，以及农村劳动力总量的增加，农村富余劳动力剧增。虽然,经过二十世纪八十年代的乡镇企业和二十世纪九十年代的民工潮,转移了一分农村剩余劳动力，但因二十世纪九十年代,乡镇企业效益滑坡，特别是二十世纪末城市下岗职工再就业力度加大，从农村转移出去的剩余劳动力又回到土地耕种上。由于市场疲软，经济增长速度放慢，农村剩余劳动力的转移由1996年以前的30％降到现在的10％。随着城镇下岗职工的增加,许多城市都制订了限制农民进城就业的政策，包括行业、工种、学历等限制。据经合组织公布的报告,中国农业富余人口至少有两亿，入世后还将有约2000万农业人口失业。农民外出就业打破了城乡二元结构的坚冰，但城乡居民收入差距扩大，行政主导的城乡二元结构正在转化为市场主导的城乡二元结构，农民收入增长缓慢，农业的比较收益下降，更多地依赖外出就业的收入，城镇却由于自身利益而千方百计将农村就业劳动力拒之门外，那么农民增收就缺乏基础。
第三，农民负担的增加，使城乡差距扩大。
农村稳定、农业增效、农民减负是当前农村三大突出问题，而农民减负又是重中之重的问题。首先，中国农业在历史上曾为中国工业发展做过牺牲。建国初，为了建立新中国的工业体系，在政策上采取二元体制管理，对农业产品采取强制性“剪刀差”，造成了农民负担的历史不公。其次，在农产品收购价格持续低迷的同时，农业生产资料的销售价格却持续走高。2000年农产品收购价格比上年持续下降3.6％，农资价格同期相比却上升了11.3％，农民从农业中获得的收入比上年减少2.5％，高价的农业生产资料间接增加了农民负担。再次，农村继续遭到城市盘剥。随着城镇规模不断扩大，农村土地中大量耕地用于发展城镇规模而被圈占搁荒，在农村土地转让中采取低进高出，变相剥夺了农民利益。 实际上很多地方的例子表明，对农民的补偿不及没有使得农民生活在土地转为非农业用途后获得改善，反而恶化。
第四，二元分割的教育体制，是城乡教育差距不断扩大的主要原因。
我国教育制度具有典型的二元分割特征，农村教育与城市教育间存在天壤之别，与城乡二元分割教育相伴随的是农村教育经费困难。目前，农村义务教育经费的主要承担是乡镇一级，据有关资料，在20世纪90年代末，乡镇负担的农村义务教育经费接近80%，而中央、省与地区三级负担的尚不足15%，教育经费的不足导致农村教育步履维艰。由于城乡间经济发展水平与财政收入来源的差异，二元分割的教育制度导致城乡资金投入的严重失衡，使农村教育经费处于贫困之中，以上诸种原因导致了城乡间教育差距居高不下。在存在教育制度缺陷以及教育经费投向问题的情况下，农村自身的原因也决定了农村教育发展缓慢。农村居民收入增长缓慢与城乡居民收入差距持续扩大，在国家对农村教育难以加大投入等情况下，尤其是随着1998年以来为启动教育消费而伴随的教育高收费等诸多原因，多数农村家庭难以承担高额的教育费用，近年来高校毕业生就业困难更影响到了农村居民投资教育的积极性，直接影响了农村教育的发展。教育资源分配的不平等，使很多孩子输在了起点上。如果没有农村教育的发展，中国的现代化建设就没有基础可以谈。
第五，国家的二元户籍体制导致城乡社会保障的差距。
20世纪70年代，计划经济体制下的政府推行严格的城乡隔离制度，试图通过城乡分割为城市工业发展提供必要的资本积累，这是中国推行城乡分割的二元户籍制度的基础。正是政府推动的这种城乡分割的二元户籍制度导致了农村社会保障制度构建过程中的职能缺位，阻碍了我国城市化和农业现代化的进程。政府通过户籍制度用行政手段把城乡人口划分成福利待遇、发展机遇、社会地位极不平等的两大社会群体，尤其是将农民紧紧地束缚在土地上，他们在失去择业自由的同时，更重要地是失去了享有国家各种公共服务的资格。土地成为农民唯一的生活与生存保障，农民基本上没有享受到城市人享有的社会保障与社会福利政策。对缩小收入差距起到间接作用的是社会保障体系。我们的社会保障制度存在着严重的差距，一部分人享受过度保障，一部分人则无任何保障。中国毕竟是一个发展中国家，不可能给国民提供高水准的社会保障，这是可以理解的，但是根据不同的就业身份对不同的人实行迥然不同保障待遇则是让人难以接受的。因此，我们有必要重新考虑现存社会保障制度的合理性，逐步建立一种水平不高但覆盖面广的社会保障体系，使广大的农民也分享我国经济发展的成果。
三、缩小城乡差距的对策分析
切实增加农民收入，提高农民生活水平，缩小城乡差距，实现城乡经济和收入的同步增长，不仅可以增强我国农业参与国际市场竞争的能力，而且对于实施农业可持续发展战略，实现共同富裕，具有十分重要的意义。同时，这也是构建和谐社会的要求。
第一，统一城乡户籍制度。
户籍制度本身其实是一种人口的登记制度，但是在我们国家户籍制度被赋予了很多其他的含义，因此户籍制度改革的方向必须要弱化户籍制度的附加内容，使户籍制度成为一个单纯的人口登记制度。具体来看要注意两个方面的问题：（1）户籍和社会待遇脱钩。我国目前的现实是是城市的待遇高于的农村的待遇。要消除城乡的差别，不外乎两个方法：或者减弱城市的福利待遇，或者加强农村的福利待遇。第一种方法实际上是在剜肉补疮，不可取。因此努力的目标应该是在经济发展的过程中逐步提高农民的福利待遇，把农民纳入国家的社会保障体系中来。（2）实行统一的户口，取消城乡的户口差别，取消户籍的区域歧视，解决“人户分离”的问题。根据发展经济学的托达罗人口流动模型，农村人口做出迁往城市的决策，有两个主要变量：一是城乡实际收入差距；二是在城市正式部门找到工作的可能性即就业概率。实际收入与就业概率的乘积是预期收入。如果城市的预期收入大于农村预期收入，那么，农村劳动力就会迁往城市。相反，如果城市的预期收入小于农村预期收入，农村人口就不会做出迁往城市的决策。如果我们逐步消除了城乡户口的福利待遇的差异，人口流动都是遵循价格信号的指引，因此不会出现人口无限制的涌入城市的现象。因此在逐步减弱城乡户口福利差异的基础上，我们完全可以大胆的取消城乡户口的差异，实现人力资源的有序流动。
第二，加快农村城镇化进程。
改革开放以来，中国农村城镇化进程，是对城乡分割"二元体制"的一种突破与创新过程。农村城镇化是各国经济发展的历史规律，也是我国经济发展的必然之路。这是促进我国农民增收最重要的外部条件。只有大规模地转移农业劳动力才能大幅度地提高农业劳动生产率；只有通过农村城镇化才能提高较多的二、三产业就业机会，尤其是就业潜力最大的第三产业只有在城镇中才能发展和壮大。积极推进我国农村城镇化进程，重点应当是加快促进中小城市的发展，在中西部地区以县以上城市为主，在东部也应当包括一些中心乡镇。农村城镇化对农村和城市来讲是一个“双赢”格局。一方面，农业效率和农民收入得到了提高，另一方面，城市建设规模不断扩大。有研究表明，每1%的农业劳动力转移到非农业，将使GDP增加0.50-0.85%；每1%的农村人口转移到城镇，将使全国居民消费额提高0.19-0.34%。
第三，要坚持城乡分治的原则，建立适合城乡现状的社会保障制度。
城乡分治一直是我国的特色，由于城乡居民对土地的产权背景存在的差异，因此，建立我国农村社会保障制度的指导思想是：从农村实际出发，坚持以保障农民的基本生活为目的，借鉴我国城市和国外社会保障的经验和教训，以农民的自我保障为主，自助为主与互济为辅相结合，社会基本保障与家庭保障，集体保障、企业保障相结合，实现全方位的社会保障。农村的社会保障制度必须制订一个适度的保障标准，既能够使低收入者在一定程度上得到制度的保障，同时又不会丧失寻找新工作机会的动力。国家财政可以根据财力的状况，在逐步建立农村社会保障制度的同时，加大转移支付力度：一方面将转移支付资金用于对农村的教育投入，以提高农民整体素质，提高他们在劳动力市场上的竞争力；另一方面，不断增加对农村的基础设施建设的投入，为农民提供更多的就业机会。同时，要加强农村社会保障制度的立法工作。不管农民是否要求，从科学管理的角度出发，面对9亿人的未来，我们从现在起必须加快社会保障立法工作，依法、以法建立社会保障制度。
第四，改革农村体制，提高农村自治。
市场经济要求“官退民进”、“小政府大社会”，只有这样才能形成正常的市场、健康的社会。中国农民是一个十分巨大的社会群体，目前仍处于剧烈的分化、融合和重组之中，如果有效地组织起来，就是巨大的人力资源，而不是社会的包袱。大力推进农村自治，一方面要充分发挥农村内生力量和传统，一方面要发挥中央权威。（1）制度支持。国家要建立制度，明确村民委员会的具体任务，对于国家法律规定以外的义务，村民委员会有权拒绝执行。（2）财政支持。农民作为收入远远低于市民的群体，在自治上反而要付出比城镇居民更大的代价，背离了基本的公平原则，国家应该对村民自治提供财政支持，逐步承担起村委会成员补贴的责任。（3）人力支持。农村自治，在依靠农村内在资源的同时，也要鼓励人才下乡对回到农村的大学生可以实行政策倾斜，引导人才回流到农村，提高农村的人才储备。
第五，加快农业和农村经济结构战略性调整。
农业和农村经济结构战略性调整主要指农业内部的调整和农村内部产业调整。就具体措施而言（1）国家应积极引导工商企业，让农户作为第一车间，分享农产品加工链上的利润，形成农业产业化。（2）通过调整农村的产业政策，鼓励建立农产品的深加工项目，改变农村单一输出农产品的状况，使资源得以充分利用，同时增加更多的就业。（3）还要完善农业社会化服务体系，建立灵敏而全面的农业信息网络，加快农业科技创新和推广体制的改革，政府要承担起对农民的培训责任。（4）要引导乡镇企业推进结构调整，用创新的思维和办法加快农村富余劳动力的转化，引导乡镇企业与城镇企业在分工上形成优势互补。
第六，全面提高农民素质。
据美国经济学家D．Galejohson分析，中国农民在校时间每增加一年，其收入就可增长百分之三点六至百分之五点五。（1）要大力发展职业技术教育，提高农民的生产技能。要在基础教育过程中加大职业教育的比重，使多数农村学生在基础教育阶段就能学到一些职业技能，为其以后求职打下一定基础。（2）大力发展面向农村的成人教育，为农民走出传统农业培养高素质人才。农村成人教育的专业设置、课程内容和培训方式要适应现代化农业的需要。（3）建立和完善进城务工农民教育培训体系。结合进城务工的岗位特点，有针对性地开设专业课程，为企业输送合格的初级中级技术人才和熟练劳动者。
四、结束语
在当前，保护农民的权益，缩小城乡差距，构建和谐社会，对我国政府的执政能力提出了新要求。这就是要坚持以人为本，树立全面协调可持续的科学发展观，坚持统筹城乡发展，统筹区域发展，统筹经济和社会发展。随着城乡差距的不断缩小，城乡一体化进程的不断推进，农村将向我们展示它社会和谐、经济繁荣的新面貌。
【注释】 ⑴中国农村研究网http://www.ccrs.org.cn
⑵新浪网 http://www.sina.com.cn ;
⑶中国统计出版社出版《中国统计年鉴》
参考资料：
⑴张敏杰：《中国弱势群体研究》，长春出版社2003年第1版。
⑵周作翰、张英洪：《解决三农问题的根本：破除二元社会结构》，载《当代世界与社会主义》，2004年第3期。
⑶周作翰、张英洪：《农民自由发展与乡镇体制改革》，载《湖南师范大学社会科学学报》，2004年第4期。
⑷邓伟志：《论“和谐社会”》，载《学习时报》，2005年1月3日。
⑸郭永中：《当前中国农民负担问题研究》，《北京大学学报，哲社版》2002第1期
⑹孙学玉：《体制创新：地方行政机构改革的现实选择》，《中国行政管理》2003第4期
⑺温铁军：《“市场失灵+政府失灵”：双重困境下的“三农”问题》，载《读书》2001年第10期
⑻《我国高等教育公平问题的研究》 “我国高等教育公平问题的研究”课题组
陈首哲 华侨大学商学院 03金融 362021 e-mail:chenshouzhe@yahoo.com.cn
