内容摘要：农村公共服务的诸多问题可以归结为资金投入不足，但不仅如此。基层政府致力于公共服务的动力不足，这是乡村公共服务的真正困境。在现行政府问责体制下，很难把农民的服务需求内化为基层政府的工作动力。近两年各级政府虽然在增加投入方面有重要举措，但在建立基层政府对于公共服务的激励基础和责任机制方面，还有许多事情没有做。
关键词：公共服务 乡村 政府
好的社会治理必然表现为提供了好的公共服务。乡村公共服务包括治安、教育、公共卫生、基础设施、社会救助、环境保护等若干方面。本次调查主要侧重治安、教育和公共卫生三个领域。从乡镇领导人的反映和判断看，近些年农村在这三个方面都有若干进步。但是，乡镇政府在这个三个领域的用力是不均衡的，工作绩效也有明显差异。治安方面，乡镇政府的努力持续而且全面，效果最为明显；义务教育方面，乡镇政府的努力是阶段性的，成效畸轻畸重；公共卫生方面，乡镇政府逐渐重视，也做了一些工作，但作为甚微。
一、乡村治安
从现状判断看，大部分乡镇治安状况良好。基本特征是农村的恶性案件、刑事案件减少，但是财产方面的盗窃案件增加。
从变化趋势看，乡村治安比前几年有所好转。8个乡镇比原来有所好转，5个乡镇比以前稍差， 7个乡镇没有多大变化。受访者指出，治安好转的原因主要有：第一，各级政府抓得紧，采取有力措施集中整治，特别是治安综合治理搞一票否决效果很明显；第二，农民倾心于发展经济，乡村闲人少了；第三，农民法制意识增强，有了冲突矛盾越来越自觉地依据政策法律来解决。从不同乡镇的治安差别看，东部沿海地区的2个镇形势较好，镇领导人说这是因为经济发达，就业状况好。江苏一个乡镇党委书记介绍：“农村治安状况总体还是不错的，刑事案件比较少。老百姓最不满意的就是偷盗现象。这些小偷多数都是外村外乡的，本村本乡也有，但是他们是兔子不吃窝边草。农民养的猪牛羊鱼以及种的果树都有可能被盗，为了保护自己的财产，有的农民晚上不得不睡在畜棚边、渔塘边和果园里；村里的变压器及电缆等都有可能被盗。对于这些偷盗行为，政府和派出所管不过来，也不好处置”。
总体看，乡镇政府对于社会治安高度重视。因为治安不仅直接影响老百姓的生活，也直接影响一个地方的招商引资，同时，在来自上级的政绩考核中，治安也处于突出地位。安徽一个镇长介绍：“我们镇近几年社会治安还是比较稳定的，与前五六年比打架斗殴的少了，社会上地痞流氓少了，强奸、抢劫、杀人等刑事案件少了，但赌博的多了，偷牛偷羊的有所增加。一个原因是这里农闲时间比较多，庄稼收了没事干，闲下来就赌，赌完了容易偷。再一个原因是年轻工人外出打工的多，家里剩下都是小孩子、老头、老太太，到了冬天，老年人睡下不想起来，小偷趁机偷盗。根据群众和乡镇人大代表的反映，镇政府采取措施，成立了军警民联防大队，由武装部组织基层民兵、派出所、村民组成，昼夜巡逻，效果还可以。”四川一个镇的党委书记说：“我镇治安状况比五六年前稍差，主要原因是村里的青壮年劳动力几乎都出去打工，只留下老人、妇女和儿童，有个别人趁机小偷小摸，但是不严重，为此这几年养狗的农户增加了，但没有较大的治安事件发生。”
有两个乡镇的领导人谈到本地治安问题时忧虑甚重。四川的一个镇党委书记说：“我们这里治安情况比较差，打架斗殴、偷盗、赌博的事时有发生，因此村民家里不敢放钱，屋内不敢离人，养的猪牛鸡鸭狗等得常常提防小心。公安机关打击不力，破案率不高，即便捉拿到犯罪分子了，法规处置得也较轻，群众和人大代表年年反映，但收效不大。如今，公检法战线的同志大多是些子弟兵，他们素质不高，还很懒散，法律条规又‘松’，对‘二进宫’的处理不严，群众也只能敢怒不敢言。” 宁夏的一个乡党委书记说：“我们这里治安问题是上升趋势。案件时有发生，主要是丢牛、羊和摩托车。偷盗活动的季节性比较明显，多发生在秋后有钱有物的季节，春节前也多。小偷们的装备比较现代化，经常出现三个人的团伙，坐出租车作案，而且事先踩好线路。因为本乡民族人口流动性大，无职业、收羊皮、羊毛、皮张，也能吃苦，三五成群，有的还贩毒。我们很重视这个问题，逢会必讲，搞联防，巡逻人员用‘交手电筒’、摘值班牌的办法加强责任制度，有一定效果。”
谈及乡镇政府改善治安状况的措施，所有乡镇领导人都认为首先应该加强治安防范工作，具体办法如乡镇公安派出所增加警力、村级搞联防巡逻、乡村干部实行治安责任制等等，最好晚上能派警车到各村转一圈。有的说：“我们现在要求村里组织民兵夜间巡逻，镇上抽查，要是没有巡逻的，就通报，罚包村干部”。
调查发现，部分地方的社会治安不好显然与农村干群矛盾有关。有些治安案件明显主要针对乡村干部，如破坏干部家里的庄稼、耕牛，放火烧干部家里的柴草堆等。因此，在乡镇领导人提出的解决治安问题的建议中，有2个乡镇提出的解决办法之一是：“给村干部上家庭财产保险”。
有些乡镇党委书记提出这样的判断：表面上看，治安比五六年前好，主要是刑事案件发案率减少了，因为我们抓治安综合治理力度比较大。但进一步看，农村社会治安压力越来越大，基本形势比前几年严峻。有些深层的威胁因素不仅没有消解，甚至还在生成和积累。第一，群体性事件的发生基础大量存在，难以保证不被一些偶然因素触发。虽然这几年的农村政策转变改善了农民的境遇和心绪，政府威信提高，但是农民对于基层干部的信任并没有增加。第二，社会上的黑恶势力依然呈现增长势头，对于党政机关的渗透更加复杂，治安管理更加困难。第三，一些地方不同类型的宗教力量发展较快，对于社会形势的直接影响也在显现出来。
二、乡村教育
从义务教育经费来看，基本上实现了县级统筹。在全部20个乡镇中，到2003年末18个乡镇实行了县级统筹，县里统一发放农村教师工资。另外2个乡镇的教育经费主要靠乡镇政府筹集。
关于实行县统筹的效果。13个乡镇明确表示县统筹后教师工资比较有保障，消除了乡镇之间教师待遇不一的现象，教师队伍比较稳定。其他乡镇认为没有什么变化。从减轻乡镇财政和农民负担来看，乡镇之间情况不同。8个乡镇表示并没有减少财政负担，3个乡镇表示减轻了农民负担， 7个乡镇表示减轻了工作压力。
与前几年比较，乡村教育最明显的进步表现在：8个乡镇提到学校危房减少，教学设施有所加强，教学条件大大改善；5个乡镇提到教学质量有所提高；4个乡镇提到九年制教育制度比较普及，入学率有所提高；2个乡镇提到教师待遇提高了，工资可按时足额发放，教师的心态比较好。
当前乡村义务教育存在的主要问题：6个乡镇提到教师素质较低，教学水平低，适应不了素质教育要求；5个乡镇提到中小学收费太高；5个乡镇提到教育经费不足，国家投入明显偏少；5个乡镇提到前几年乡村大办教育，向农民集资贷款危房改造、兴建学校，债务难偿还；3个乡镇提到中小学生辍学率较高，升学率低；2个乡镇提到体制管理问题，认为财权与事权的分离，教育的投入已成为乡村财政的沉重负担；1个乡镇提到城乡间教学条件差别大。
四川的一个镇党委书记谈到： “我认为现在农村基础教育和职业教育方面存在的主要问题是，想读书的孩子读不起书。与改革前相比较：校舍条件好了、环境美了，但是群众的意见大了。前几年，因为乡村大办教育，向农民集资贷款兴建了大批的新校舍，而如今欠债还没有还完，又要撤并村小乡中，造成校园闲置、劳民伤财。群众讲：以前普九达标，是瞎指挥、害农民。农民子弟上学太难！这些年，上级要减轻农民负担，可事实上是，只减轻了税费，却抬高了学费”。
山东的一个镇书记认为：“主要问题就是上学费用太高。农村里供应一个孩子上学全家都紧巴，省吃俭用，有时还要东挪西借。山区的孩子更困难，家里穷，有辍学的，都是女孩，连小学都没上完，农村孩子大学更上不起。另一个问题是以前教育达标时形成的债务，很难偿还，也不知道以后怎么办，包工头常找学校讨债。十年前农村学校的入学率要高些，那时候费用比现在低。现在有些学校，特别是中学，又是收费又是赞助，都成了最富的单位，盖房子、买车，普通老师通过孩子家长去办个人私事，风气很不好。农村教育方面的另一个问题是老师人数太多，根本不用那么多人。农村基础教育方面，教学条件都大大改善了，教学质量比以前高点。县乡人大开会每年都有不少农民代表建议制止农村中小学的乱收费。”
关于职业技术教育，乡镇领导人普遍认为，现在农民学习农业实用技术的积极性比前些年高。在乡村工作安排中，如果是动员农民（包括党员干部）参加一些比较虚的活动，很难得到配合；如果活动内容对于农民有比较实在的好处，就很容易得到配合。和前五六年相比，农业技术推广更容易得到农民支持。乡镇领导人认为，主要是因为农民的文化科学素质提高了，市场经济意识增强了。同时，乡镇干部工作方法的改进也是重要因素。以前比较多靠行政干预，强迫命令，现在注重示范引导，技术和资金扶持，甚至组织农民外出学习参观等，受到农民欢迎。
许多乡镇领导人对于前些年的普及义务教育工作怨言甚多。国家投入力度有限，拿出来的那点钱比起一个大学就可以投入几个亿甚至十几个亿的来，农村教育的投入微不足道。但是，却用强大的行政命令连续几年搞普九达标，结出了畸形的果实。说是果实，是因为硬件方面确实显著改革了农村学校的条件，起码学校的危险房屋减少了，跑道拓宽了；说这个果实畸形，是因为它已经留下了严重的后遗症，基层政府正为此付出代价，农民也在付出代价。在上级高压之下乡村被迫举债建学校，在债务等因素驱动下的学校高收费，又将许多农民的孩子“逼”出了学校，许多农村初中辍学率高达百分之三四十。但是反映在政府部门的工作总结中，“普九”硬是达标了。现在，学龄孩子少了，又要并校了，一些当年含辛茹苦建起的学校又空虚了。谈及此种情形，一些乡镇领导大发感叹。
三、公共卫生
这些乡镇领导人充分肯定乡村公共卫生这些年的发展。他们认为发展主要表现在：首先是医疗点增多，医院设施比以前好转；其次是农村医疗个体户数量增加了，为农民看病提供了方便；第三是农村医疗人员素质也有了一定提高。
山西的一个乡党委书记说：“十年前的时候，农村行医不如现在规范，现在农村医生比那时管理得严格。比较大的问题是有些农民因病致贫，有病也看不起，在家里拖着。我觉得这个问题靠农民自己他没能力解决，全靠国家投入也不可能，能不能国家给想点办法。还有，就是國家能不能给农村卫生院多补贴点经费，更新点设备。”
山东一个镇的党委书记说：“我们这里卫生防疫工作做得很好。卫生医疗工作比以前好了，过去是个体行医，现在是乡村医生一体化管理——统一医疗地点、统一设备、统一进药、统一考核、统一发工资补助，杜绝了假药和医疗事故。农村医疗卫生上的主要问题是卫生院骨干力量薄弱，卫生院是差额拨款，经费紧张，技术好的人留不住，技术不过硬的留了下来”。
关于当前乡村公共卫生的主要问题，这些乡镇领导主要认为表现在：第一，农民没有医疗保险，药价太贵，遇到大病或重病负担不起，因病致贫非常普遍；第二，乡村医务人员技术水平低，卫生院骨干量薄弱；第三，乡镇医疗卫生单位的经费紧张，条件很差，管理落后，收费不合理；第四，乡村社区卫生服务滞后；第五，农村医疗卫生中的假冒伪劣问题严重。
四川的一个镇党委书记说：“与改革前相比较，农村的医疗卫生有了进步，如各村都有医疗点，乡镇驻地药铺比较多，大医院的设施也比以前好多了。但群众反映：农村目前的医疗卫生缺少合格的医生，缺乏便宜的常规药物，药价太贵、病人开支大，医生得到的回扣多，农民有病不敢轻易去医院”。山东的一个镇党委书记说：“多年来，由于国家对乡村卫生事业发展定位不准，没有进行必要的投入，致使不少乡镇卫生院严重亏损，债台高筑，无以为继，一部分已经关门倒闭，使农民的医疗服务得不到保障。解决的办法是尽快理顺卫生管理体制，实行以国家投入为主、微利经营的办院机制，增设服务网点，改善农村卫生服务设施条件，提高服务质量，尽快建立起以国家投入为主的农民医疗健康保障体系，解决农民后顾之忧。”
甘肃的一个乡党委书记说：“这里比较贫困，基本没有什么像样的设备。因为县里财政拨款只能维持卫生院的差额工资款，卫生院没有收入，也没有共用经费，没法添置一些医疗检测设备。农民由于收入非常低，小病只好自己忍着，等有大病的时候，根本付不起高昂的医疗费”。
解决农民的医疗卫生问题，上层已有共识，政策也有部署，就是推行新的合作医疗。但从本次调查看，这些乡镇领导人不持乐观态度。1个乡镇目前正在实行农村合作医疗保险。这个乡镇的党委书记说：“目前正在实行的农村合作医疗保险，由县镇两级政府和农民每人每月各拿1元钱组成（全年12元），但运转起来效果不好。首先是农民很不信任，很不积极，即使每月一元钱也不愿出，因而参与率很低。其次，报销方面每年最多800元，这在医疗费用昂贵的今天，对一个重病家庭毫无意义”。还有1个乡镇前几年曾经推动过农村医疗合作，但是以失败告终。当时的办法是：镇财政每年拨付5万元分配到各村，要求各村每年每人拿出30元，村集体按比例拿出现金，组成合作医疗基金。全镇要求70%的村参加，农民参保率要达到90%。但实际上参保率非常低，原因是农民不认同，多数人认为这个办法靠不住，不肯参加。基金运转的缺乏透明度，农民更不放心。在运行中报销率也较低，对生大病的农户帮助效果不明显。由于农民不愿意交费入保，合作医疗后来就取消了”。对于目前正在推进的新型合作医疗工作，这些基层干部颇多疑虑，认为难以行得通。
一些乡镇领导人指出，农村公共卫生方面的问题，“是国家的问题，不是我们乡镇的问题”。他们认为，乡村教育发展中国家的问题是“只重视，但没有投入”，强迫乡镇政府从农民那里集资大搞校舍建设。在公共卫生方面，前些年国家的问题是“既没有什么投入，也没有重视”。国家不重视，乡镇政府自然也不重视。乡镇卫生院的建设，特别是防疫体系的建设，体制上与乡镇政府没有什么直接联系，工作上基本在乡镇政府视野之外。所以虽然农民有强烈需求，但是基层政府没有回应，而是片面地将公共卫生问题抛给市场，农民深受其苦。现在，中央政府对于这些问题已经有了充分认识，并且在近两年采取了非常有力的措施，解决问题的转机已经出现，但是需要做的工作还很多。
结语：
乡村公共服务领域存在的问题，影响因素很多，可以从不同侧面加以总结。从本次调查来看，核心是政府职能如何转变。转变政府职能、建设服务型政府的口号已经提出若干年，政府文件随处可见，领导讲话信口可得，但是，在基层政府的现实运作中，公共服务并没有真正成为工作重心。基层政府的工作重点仍然集中于经济发展，具体来说就是集中于招商引资、培植税源，开展各类能够立竿见影出政绩的工程项目。经济增长显然压倒了“公共服务”。现在，国家加大了社会事业方面的投入，基层政府也有所重视，但工作重心仍然没有转过来。以教育为例，随着教师工资县级统筹，乡镇教育部门（通常称“教委”、“总校”）的人财物管理已经完全由县里垂直管理，许多乡镇政府已经将义务教育工作列为化外之地。乡镇公共卫生体系的建设也一样，除非在乡镇政府财力比较雄厚的个别地方，乡镇政府为投入资金建设医院、防疫中心等设施，在通常情况下，乡镇政府不把这些事情作为自己的工作。社会治安方面比较重视，乡镇虽然领导不了辖区内的公安派出所，但是依然投入比较多的工作精力。其他领域的公共服务，仍然难以得到乡镇政府的应有重视。
公共服务的诸多问题当然可以归结为投入不够。但是，在许多方面并不是钱的问题，或者说主要不是钱的问题。即便没有多少资金投入，有许多工作也是可以做的。关键在于是否真正有动力去做。除了财政资金投入问题之外，乡村公共服务面临的更大尴尬是：基层政府志不在此。就是说，基层政府致力于公共服务的动力不足，这是乡村公共服务的真正困境。不仅包括文化教育、医疗卫生，也包括科技服务、环境保护、农民权利保障等方面服务，都存在这样的问题。在现行政府问责体制下，很难把农民的服务需求内化为基层政府的工作动力。因为这些领域的政府业绩评价具有两重性。一方面，从直观考察看最不容易短期内出成绩，或者是出了政绩也是难以直接测量的；另一方面，这个领域的工作比较容易造假，或者说也容易出成绩，在许多时候可以直接编造数字上报。以防疫工作而言，不论人的防疫，还是牲畜的防疫，如果没有大规模疫病爆发，在现在的政府工作检查中很难检验，义务教育工作业绩也是同样的道理。与经济增长等方面的考核比较，这类工作自上而下的监督考核更难奏效，所以，做好这类工作特别需要深刻的使命意识和有效的责任机制。当基层政府有了真正的动力机制，是为了民众的需要而工作，不是为了应付上级检查而工作的时候，工作才会是扎实的，业绩才是真正可以信赖的。近两年政府的努力只是在解决投入问题方面有显著改善，但在建立基层政府对于公共服务的动力基础和责任机制方面，还有许多事情没有做。这些事情需要立足于政府改革，改革的重心应当是引入农民的问责，因为这些服务需求是由农民生发出来的，农民最关心，也最有力量评价和监督。
（本项研究的实地调查在河北、山西、山东、浙江、安徽、湖南、四川、甘肃、宁夏、陕西等10个省区的20个乡镇进行。基本调查方法是对于乡镇村主要干部的结构式访谈，访谈内容是乡村组织的日常运行和难点问题。每个乡镇调查3至5天，形成2万字左右个案报告。为了深化对于乡镇运行的理解，课题组曾在北京召开两次乡村干部座谈会，每次会议两天，每次邀请来自不同地区的20余名乡村干部参加。实地调查和座谈会资料是本课题研究的基础性依据。同时，赵树凯挂职担任县委副书记期间的基层工作体验对于本报告的形成也有重要帮助。
赵树凯：中国发展研究基金会
