我国全面建设小康社会，国民经济的持续稳定发展是前提，“三农”即农村发展、农业产业结构调整和农民增收是基础。而解决“三农”问题，金融是最大的制约瓶颈。
我国对金融业管制历来严格，对农村金融业管制更为严格，但是严格管制并没有也难以制约农村民间金融的存在与发展。凡是不抱有成见的人们都会发现这样的事实，正是民间金融的存在与发展，才保证了农村发展、农业产业结构调整和农民增收对金融的需求。
值得欣慰的是，2004年1号文件《中共中央国务院关于促进农民增加收入若干政策的意见》中，明确提出要鼓励发展农村多种所有制形式金融。这一具有历史意义的重大决策，为农村民间金融组织及服务的发展，提供了依据，指明了方向。
一、农村民间金融组织与服务是农村发展中的基础性支撑之一
农村金融组织与服务是农村发展中的核心。
当前，中国解决“三农”问题乃至农村的发展，最重要的是要提高农业的综合生产力，这就需要改善农业生产基础条件、技术装备和农民的素质。舒尔茨的农村发展理论认为，“贫穷而理性”的农民摆脱贫困的唯一出路是新资源的输入，资本就属于最为稀缺的新资源之一；因为输入的新资源能够为农户带来最大的边际效益。根据交易成本的理论，改变当前的状态需要投入一些改变所需要的成本再加上重新发展的资本投入，包括扩大再生产所需要的成本和转移投资所需要的成本。如果按照等产量线原理，生产同样的产量可以有多种不同资源的组合方式，农村的发展可以通过投入更多的其它资源来弥补资本的不足。一般来说，有土地、劳动力、适用技术和资本四个资源变量可以更多投入：一是土地，它是一个不能增加的量；二是劳动力，其投入基本上也接近饱和；三是适用技术，在此我们假定适用技术已经解决，那么剩下的就是资本了。农民只有获得必要的资本供给，才能购买到足够的化肥、农药、农机、薄膜等投入土地，才能有相应的产出和收益。然而，农村发展的瓶颈一直是对资本的需求，即农村金融贷款供给严重不足。
实践证明，目前农村大部分农民得不到现有农村信用合作社、农业银行等金融部门的贷款。我们在云南省大理白族自治州南涧县沙乐乡的调查中，发现该乡仅有4%多些的农户可以从金融部门得到发展所需要的贷款，因而经济状况一般相对较好，其余的96%仍处于贫困状态①。正因为农户得不到发展所需要的资本，他们没有能力购买可以使得他们的粮食产量翻番的化肥和良种，不能够发展在当地条件下边际收益率最高的畜牧养殖业，更没有出外打工的路费；他们的下一代的教育仅是有限的小学阶段；他们必须以生态环境的破坏为代价来解决生存问题等。总之，在没有边际效益更高的资本使用的前提下，仅仅依靠农民自己的原始积累而没有外界的新资源输入的环境下，农民的生存方式、生产技术水平、劳动方式不会发生任何改变，中国的“三农”问题也仍然会原地踏步，不会得到很好的解决。因此，中国的农村发展离开了金融组织的支撑是一句空话，无任何意义。
(二)现有农村金融组织无法满足农贷需求
据测算，全部满足“三农”的贷款需求，每年约在1—1.5万亿元(另一说为5万亿元)，而目前农业贷款每年只有2000亿元，仅占全国贷款余额的5%左右，乡镇企业贷款占全国贷款余额的6%
左右，而这总共不足11%的贷款创造了超过全国40%的社会财富①。据我们测算, 每年全国农业贷款总需求量大约在5万亿元左右，其中2。3亿农户平均每户按1万元计算为2.3万亿元，农村企业、农副产品加工业和农副产品营销业平均每年贷款需求约在2.7万亿元。由此看来，现有农村金融组织只能满足农贷需求的十分之一。
全国人大常委会金融支农调研组的调研情况表明，全国金融支农存在信贷资金不足、农村资金外流严重、农户贷款难、贷款满足率不高、小额信用贷款不完全满足农户需要、金融机构提供的服务比较单一、尤其是农业保险严重滞后等多个方面的问题②。现在的农村金融体系从整体上看，已经不适应农村信贷的特点和农民的金融需求。由此，为民间金融组织的存在与发展，提供了广阔的空间。
如果说上述是民间金融组织发展的必要条件，那么以下内容就是加快进入的催化剂。农村的金融组织在面临正规金融组织真空地带的条件下，政府政策的支持无疑是其发展的充分条件。2004年的国家一号文件已经表达出允许农村多种所有制金融的生存的政策规定。在国家放开农村金融的良好环境下，因利益驱动必然会有大量的供应者进入农民民间金融这片沃土。这些充分必要条件的具备必然给我国农村的金融组织创造更为广阔的发展空间，也为我国农民的增加收入创造了一个良好的氛围，这是解决“三农”问题的前提和基础。
(三)现有农村基层金融组织何以满足不了农贷需求？
一是农业银行已从乡村“下山回城”。1997年以来，农业银行进行商业化改革，市场定位和经营策略发生了重大变化，企业化行为日益突出，出于追求效益的冲动，大规模收缩经营网点，压缩基层经营机构，竞争的视角也从农村转向城市，利润导向的结果是放弃现有的农村市场。据统计，目前农业贷款仅占农业银行各项贷款余额的10％。与1998年相比，1999—2001年农行的农业贷款分别减少37亿元、491亿元和508亿元。③
二是农村信用合作社商业化改革将背离为农服务的宗旨。农村信用社毕竟是官办色彩较浓的集体金融组织。1996年，农村信用社从农行脱钩，意在恢复其一级法人合作性质和“三性”原则，但是，经过几年努力，并无实质性的进展。近年来，农村信用社正在进行改革，在省一级建立统一法人、改组为农村商业银行或农村合作银行，这当然可以减少其经营的风险性，并且大大提高其扩大业务的积极性，但是也必定会加大其向中小农户、中小私营企业以及乡镇企业提供贷款的交易成本，而且诱导其向非农业扩大业务的可能性，从而背离农民金融合作的本质。
三是农业发展银行业务范围狭窄，功能单一。早期农业发展银行还承担着以固定资产贷款为主体的各类农业开发和技术改造贷款等生产性贷款和扶贫贷款等功能，目的是改善农业生产条件和促进贫困地区经济发展。但后期由于政策调整，农业发展银行仅是在农产品收购方面发挥着政策性金融组织的作用，其业务功能单一地退化成“粮食银行”。
四是农村合作基金会被“一刀切”地取缔。20世纪80年代中期，我国实行包括农村合作基金会在内的十大农村改革实验，试图解决农村贷款难的问题。到1996年，全国农村合作基金会的存款规模为农村信用合作社的1/9。一项全国性的调查表明，农村合作基金会45％的贷款提供给了农户，24％的贷款提供给了乡镇企业，两项合计占69%。这不仅大大超过了农业银行的相应贷款比例，而且超过了农村信用合作社的贷款中投入农村经济的比例④。由于农村合作基金会不受货币当局的利率管制，因此其贷款利率较农村信用合作社更为灵活，贷款的平均收益也更高，在乡镇企业发展、农民增收等方面做出了突出的贡献。遗憾的是，农村合作基金会发展不久，便被当地党、政干部所干预甚至于把持，由此而来产生了大批呆帐、坏帐。在不能取现的情况下，有的地方相继出现了重大的激烈冲突。为此，，国务院1998年7月颁布的《非法金融机构和非法金融业务活动取缔办法》，要求全部的、“一刀切”的取缔农村合作基金会，农民建立自己金融服务组织就越来越困难。
五是邮政储蓄分流了农村金融资源，削弱了金融支持农业的应有力度。我国自1999年开办邮政储蓄以来，旨在方便农民特别是外出农民工汇兑款。但是，由于制度设计缺乏周密论证，考虑不周，邮政储蓄只存不贷，变成了农村金融资源的“抽水机”。邮政有近３．２万个营业网点吸收储蓄，储蓄规模发展很快。年吸纳存款储蓄额度从１９９８年的５５７亿元增长到２００２年的１４６５亿元。２００２年底余额已达７３７６亿元，其中６５％来自县及县以下地区，乡镇及其所辖地区农村占３４％。①此外，由于邮政储蓄转存利率长期过高，计息方式不合理，邮政储蓄的资金价格与金融同业相比有较大的级差，竞争优势明显大于农村信用社。以周月为例，2004年以来邮政储蓄新增储蓄存款为农村信用社两倍。
此外，除了面向农业和农户贷款的金融机构不断减少外，农村金融资金还通过金融机构大量流出农村。据国务院发展研究中心课题组推算，1979-2000年，通过农村信用社和邮政储蓄的金融资金净流出量为10334亿元。其中农村信用社净流出8722亿元，邮政储蓄净流出1612亿元。②
（四）农村民间金融组织一直没有获得合法地位
新中国成立以来，仅在50年代初中期允许发展的农村信用合作社外，其它农村民间金融组织一直没有获得合法地位。改革开放后，为调解民事纠纷，司法部门允许并保护民间借贷利率在人民银行规定的同期、同档次贷款利率的4倍以内的利息。但是，法律及司法部门并不保护农村民间金融组织。
20世纪中期试验的农村合作基金会，仅仅存在了十多年便被“一刀切”地取缔后，农民建立自己金融服务组织就越来越困难，包括一些以扶贫为目标的准金融机构（具有金融服务的功能，却没有合法的金融机构身份）也处于金融管理制度的灰色地带，农民金融的有组织状态到此走完了一段路程。
随后，我国相继出台了一些针对农村金融的政策，也都不允许民间金融存在。至于世界银行、联合国各组织援助的农村发展项目，中国政府一般都网开一面，默认其进行一些农村金融方面的活动，但其从事的所有农村金融活动都是不以盈利为目的，只有无偿地投入，而且他们自己几乎不要求任何经济收益回报。
由于对农村有益、对农民有利，我国民间金融始终客观存在并顽强发展。又由于完全处于非法的状态，却为高利贷的滋生创造了广阔的空间和肥沃的土壤，其结果是更不利于农村金融和农村经济发展。
二、农村民间金融组织始终扮演农村金融组织的主体
由于商业化的正规金融与高度分散、兼业化的小农经济之间交易费用过高；农业劳动力投入产出的连续负值使得资金连平均利润都不可能得到，因此，农业银行退出农业、农村信用社离开农户，民间借贷占领农村信用领域本属题中应有之意；③现实中，农村的发展一直靠非法的民间金融来带动。据国际农业发展基金的研究报告，中国农民来自非正规市场（民间金融）的贷款大约为来自正规信贷机构的四倍。对于农民来说，民间金融市场的重要性要远远超过正规金融市场。实地调查也证实了这一点：例如，温铁军等人对中国东部、中部、西部共15 个省份24 个市县的一些村庄进行了个案调查，发现民间借贷的发生率高达95%，高利息的民间借贷发生率达到了85%。据估计，仅在浙江温州市，地下金融的规模就已达到600亿元人民币之巨。民间金融组织扮演着不可缺少的角色，农村集体企业、乡镇企业的再发展，农民个体户的发展以及一些处于贫困状态的农民都是从这些农村民间金融组织中得到了贷款，解决了生存问题，并有长足的发展。这些民间金融组织产生于农民存在巨大需求的时刻，并且几乎是农民唯一的贷款依靠，按照市场经济的供求关系的定价原理，在供给小于需求的情况下，这些金融组织可以获取足够的利润，这就是特殊情况下他们能够存在的理由。随着对民间金融组织政策性放活的调整，多样化的农村民间金融组织形式会逐步出现，农民也将会面对更多的金融产品，在到达供求均衡前的相当长时期内，先前已经存在的民间金融组织仍然会获得足够多的收益，虽然此时的收益率小于先前的收益率，但是这些组织会一直有收益，所以他们也仍然会继续为农民服务，并且扮演着“服务于农”的主角①。
（一）民间借贷
1．亲朋好友间互助借贷
亲朋好友间互助借贷一般不收利息，纯粹是互相帮助、救济、救助的性质，体现了人们之间的情谊。这一次你帮助了我，下一次你有困难我肯定要帮助你。据湖北省农调队对该省3300个农户调查,2003年农民向亲朋好友、左邻右舍相互借贷占借贷总额的比例高达54.3%，向信用社贷款只占11，2%②。
为了更有成效的实现互助借贷，有的地方还成立了自原性质的、松散的组织。一般是由一个村庄、一个大的家族、一个宗族内，由德高望重、并有组织能力的领袖人物出面，组织大家凑钱，对一时陷入困境的农户进行帮助。但是，这些借贷到期必需归还本金，一般不收利息。
2．仅收少量利息的民间借贷
在亲朋好友间互助借贷中，不收利息的为数较少，大多数是收利息的。这是因为，借贷者必需感谢亲友，同时也给予他们一定的借款还款压力。月利率一般在一分（年息一角二分），高于国有商业银行同期、同档次利率的一倍左右。
除了一部分借贷双方达成协议者外，这种少量利息的民间借贷的特点，一是大都发生在亲朋好友、熟人之间，有的需要亲朋好友和熟人介绍；二是一般贷款额度不太大，周期不太长；三是大都有一定的组织，当然这种组织是非常松散的；四是大都约定有一定的约定，虽然这种约定并不正轨，但却是很有效的。五是借贷者都要承诺自己的信誉，因为他们知道一次不还，下次就难以再借，特别是他作为单个人难以对抗由多数人结成的这种组织。
对于农村特别是贫困地区而言，以民间借贷为典型形式的各种地下金融组织在调剂资金余缺、解决农户生产、生活中出现的暂时的资金困难，促进农村经济发展有着一定的积极作用，但其蕴藏的巨大风险不容忽 视。首先，民间借贷大多以借款人的信誉为基础，借贷关系的缔结少有抵押担保，债权人对 借款人的偿债行为缺乏足够的把握和制约能力。这不仅使债权人的权益难以保证，而且借贷 双方极易发生纠纷，造成社会秩序混乱，引发社会矛盾。其次，民间借贷利率通常远高于正 式金融市场的利率水平，这种情况加重了借款人还本付息的压力，一旦超过借款人的实际承 受能力，容易导致整个信用链条的断裂。最后，民间借贷活动因其地下性而成为金融监管的 真空地带，结果会助长一些不法分子利用各种形式的金融互助会进行非法集资等诈骗活动， 对地方金融秩序和社会秩序的稳定构成了威胁。
3.高利贷对“三农”的“双刃剑”作用
高利贷是指利率超过国家规定的国有商业银行同期同挡次利率4倍以上的借贷款。据估计，我国农村高利贷有8000亿元至1.4万亿元。，仅浙东南地区就有3000亿元。③高利贷在我国农村有着厚的生存土壤和空间。最重要原因在于，农行和农村信用合作社在经历了一系列改革、调整之后，厚的生存土壤和空间。最重要原因在于，农行和农村信用合作社在经历了一系列改革、调整之后，贷款的风险性成了其发放贷款的关键，由此抬高了普通农户贷款的门槛，使大多数农户在需要用款时，首先想到的是，官办金融机构贷款是没门的，在亲朋好友也借不到款的情况下，向高利贷借款就是唯一“理性”的选择。
据调查，在我国农村利率以下特点：一是利率高。一般高于银行同期、同档次利率4倍以上。二是利率一般由放贷者说了算，借贷者较少讨价还价的能力与余地。三是高利贷也遵循供求关系规律，即在借贷者多、放贷者少时，利率被抬高，反之利率被压低。四是由于高利贷存在的普遍性和长期性，在一定的区域内和一定的时期内，高利贷也存在着平均利率，即放贷者并不会无限制性的抬高利率。五是高利贷活动隐蔽性强，引起的纠纷查处难。在一般的情况下，利息都在借款时被放贷者扣除了，或者把利息直接反映在借款的总额中而写在借条上，从而使其由非法操作变成了合法的民间借贷。六是手续简便。金融机构办理一笔贷款业务要经过许多繁杂的手续，而高利借贷只要确定基本的信用后，写好借据即可拿到钱，极为便利。此外，在湖北省等地的借高利贷者中，村级组织占了大多数。村级组织借高利贷的用途，主要是上缴税收、提留、办学、架电、修路、筑渠、植树造林、办企业以及发放村干部工资。据湖北省农调队调查，该省南漳县刘家河、安乐堰两个村共有146户农民，高利借入资金125。3万元，占全村总农户的17，7%，被调查的10户农户高利贷主要是贷给村级集体组织和企业，占10个农户借贷总额的83，9%。①
高利贷对农村经济发展、农业产业调整和农民收入增加，作用是双面的。就负面的影响看，它客观存在着严重剥削借贷者，有的使借贷者倾家荡产，影响社会稳定，扰乱金融秩序等等。但是，人们很少看到它的正面作用，或者受义愤的支配而不愿意正视它的正面作用。如果我们理性地观察，都不难发现，高利贷解决了农户、农业企业发展生产经营中急需要的资金贷款问题，既救了急，又促进了发展；在官办的农业银行和农村信用合作社根本贷不到款的情况下，如果没有了高利贷，那将是“叫天不应，哭地不灵”，有的“急”救不了，有的赚钱机会将白白丧失。
温州是我国包括高利贷在内的民间借贷最活跃的地区。温州到底有多少民间借贷资金？各种说法不一。据报道，温州有关部门自测有2600亿元，除存在银行的1800亿元外，其余800亿元都在民间借贷市场。一些专业人士估计，民间借贷大于银行存款，流传最广的估计介于250—400亿元之间。而当地银行官员认为，温州民间借贷资金实际数据要远远大于估计数。
社会各界对温州包括高利贷在内的民间借贷褒贬不一。然而，我们不得不承认，正是被社会广泛指责的民间借贷，才造就成了温州这个我国最繁荣的、最具活力的经济区域。
（二）瞄准贫困农户的自然村基金组织
我国农村历来有村级基金组织。自20世纪80年代中期试验的农村合作基金组织，前期发展是顺利的、健康的，后来由于行政干预，出现了许多问题，被“一刀切”地取缔。
1．贵州“村寨发展信用基金
为保护草海自然资源，达到村寨与自然保护协调发展的目的。国际渐进组职、国际鹤类基金会资助，设立村寨发展基金，在1994－1997年的4年中完成400个“渐进小组”，成功率达99％，产生基金数额为62,568美元，合人民币506,800元。
草海的基金以自然村寨为一个工作单位，由村民自由组合成10---15户的基金小组，选举产生组长和记账员，召开会议共同讨论小组基金使用的管理规定，规定包括每次借贷户数、借贷金额、借贷时间、利息、超期处罚，不还钱怎么办以及怎样协助保护区管理等，经过草海保护区管理处对该小组参与性调查，如80％的组员能说出管理规定的内容，那么该基金小组成立的条件已基本成熟，小组成员必须在管理规定上签字或按手印，同时接受管理处的培训，基金运行状况通过银行账户反映，共启动了37个基金组。利息每月1％－ 5％不等，2％较为普遍。实践证明，基金一是方便了村民的小额借款需求，帮助村民通过发挥自己的技能和劳动获得了收益。二是提供了村民之间相互合作的机会，促进了村民之间的团结协助，增加了社区的凝聚力。邓相勇小组内有一位成员家里死了人，急需用钱，小组立即召开紧急会议，将基金转借给该成员，解决了燃眉之急。三是为村民提供了自己管理自己事务的机会，锻炼了村民的管理能力，提高了村民的参与热情。几乎每一个基金组，不论是小组、大组还是自然村基金组，都涉及到如何协调组内的关系，如何做到公平合理，如何记账，如何与银行打交道等等，这些事务都依靠基金成员共同协商解决，锻炼了村民主动决策、主动行动的能力，提高了村民的参与性。五是增强了村民的环境保护意识。每个基金组启动前都必须经过管理处的培训，保护草海自然资源是主要培训内容之一，除遵守国家的有关法律法规外，每个成员必须为保护区做一些有益的事情。很多基金组经过讨论后作了一些规定，如有些小组规定每人每年种20棵树、200株芦葱花(一种水土保护植物)，以保护水源、草海湿地和鸟类等生物资源。在开展过基金的村寨，禁渔期到来时，听到管理处的禁渔宣传，就自觉地收起了自己的鱼网，这是草海过去从未有过的。此外村寨发展基金还增加了草海自然保护区管理处和村民之间的相互理解，村民对草海保护与发展的许多方面都比过去更积极地发表自己的意见和建议，有的还直接向上级政府部门反映情况，提出建议，为保护好草海共同出谋划策。促进了自然保护与经济的协调发展。①
遗憾的是，由于制度设计缺陷和人员变化，在国际上影响很大的草海村寨发展信用基金被村干部私分，而以失败告终。
2．云南省YUEP社区保护与发展基金
云南省社会科学院在GEF/UNDP资助的“中国云南省山地生态系统生物多样性保护示范项目(YUEP)”（2001年8月启动）中 ，试验成立村级社区森林、自然保护区和生物多样性共管组织，与此同时成立社区保护与发展基金组织。社区共管组织、社区保护与发展基金组织两个组织、一套人马，负责成员民主选举产生，并运作基金，基金按小额信贷模式运作。截止2004年8月，在云南省大理州南涧县沙乐乡和临沧地区云县后箐乡两个项目点的基金本金扩大到846432.4元，实际贷出本金669505元；共组建贷款小组176个（南涧项目点162个，云县项目点14个），累计贷款农户总数达1424户，累计贷款总额达到1097557元。已贷款农户入股股金达到11432.4元，利息收入29430.76元。经评估，基金产生了较高的经济效益、社会效益和生态效益，按期还贷率达到100%；基金利息的一部分成为社区共管组织的活动经费和可持续发展的保障。基金在项目实施村社的覆盖面和累计贷款总额已经超过了当地乡信用社，为中国农村金融改革提供了一个成功案例。为配合基金实施，还开展了技术培训、市场开发、矛盾调解、困难救助等活动，社区基金和共管组织已经成为了项目区的农业和政治的核心②。
与其它基金、小额信贷模式不同的，一是云南YUEP社区保护与发展基金是社区村民自己的基金，所有权属于自然村全体村民，利息全部留在村内，省项目办与县、乡政府不要一分钱，因而大大提高了全体村民对基金的关注度；二是基金与小额信贷运作的重大决策由全体村民讨论决定，而不是由其他外部机构、组织或人士决定；三是具体事务由全体村民直接民主选举出的共管组织、基金组织实施，而不是由外部组织与人员包办代替；四是基金与小额信贷的运作实现了低成本；五是贷款还款均实现了公开化、透明化，并接受全体村民的监管，特别是禁止行政干预，从而回避了风险。
（三）直接借鉴与复制孟加拉“乡村银行”模式的小额信贷扶贫到户 。
1.复制 孟加拉“乡村银行”小额信贷扶贫到户。小额信贷扶贫到户，是由孟加拉国尤诺斯（Muhammad.Yanus）教授于1973年创立的、以贫困农户中的妇女为承贷对象的扶贫组织与扶贫模式，由不设金库、不吸收社会存款的扶贫信贷机构——乡村银行（Grameen Bank）运作,亦称GB模式。这一模式的主要特点是，一是只向贫穷人贷款；二是向贫穷人贷款无需担保和财产抵押；三是贷款必须小额度、短周期；四是以贫困农户中的妇女为承贷对象；五是整贷零还；六是在一个小组里按“2—2—1”顺序放贷；七是贷款者必须结成互助、互督、互保的小组与中心；八是较高利率；九是连续贷款；十是贷款还款均在中心会议上进行，会议并进行培训、宣传、宣誓、互相帮助等；十一是对贷款者提供技术、市场等各类服务；十二是强制储蓄；十三是小组与中心均设立基金，以备急需。
为了保证小额信贷扶贫到户的顺利进行，乡村银行实行统一的资本金管理，即由总行统一向国家银行、国际机构贷款，然后分拨给各营业所，各营业所按规定直接向贫困农户发放贷款；各分行、各支行只是管理和服务机构。招聘的职员享受高于孟加拉国其他银行职员的工资与福利待遇，实行高薪养廉，造就了一支素质很高的员工队伍，并实行严格的纪律，例如不准在农民家里吃饭、喝水等等。1997年后，中国政府引进GB模式，由财政拿钱，扶贫办执行，乡村两级组成的非金融机构运作的小额信贷扶贫到户，被称为复制。
2．中国社科院农发所的“扶贫经济合作社”。
尤诺斯教授创建的小额贷款扶贫模式的信息，早在1986年便传到中国。1993年9月，中国社会科学院农村发展所杜晓山教授等学者应邀赴孟加拉国考察小额贷款扶贫模式，回来后倡议在我国引进、试验并复制GB模式，先后选定河北易县、陕西丹凤县、河南虞城县与南召县、河北涞水县和四川金堂县等6个县进行试点，先后投入贷款资本金共1500万元，累计发放贷款1亿多元，目前正在获得贷款支持的贫苦户1600户，累计受益农户3—4万户，覆盖贫困人口约15万人。
为保证扶小额信贷扶贫模式的顺利进行，中国社科院农发所设计并成立“扶贫经济合作社”，北京设总社，试点县设分社，均在政府部门登记注册，成为独立运行的法人。扶贫经济合作社主要借鉴的是孟加拉乡村银行小额信贷的方法（GB模式），也吸收了国际上其他扶贫方式的经验，在运行和研究过程中，结合中国的实际加以改进和完善，形成了自己系统的运行与管理制度。这一制度创新，解决了民间（NGO）、半民间组织运用小额信贷参与社会扶贫的难题，因而被称为“社科院模式”、或“易县模式”，受到中央和国务院领导的肯定，小额信贷扶贫已写入中央及有关部门的文件之中，全国一些省、市、区陆续引进与推广应用社科院模式。十几年来，已有国内外上万人次到易县扶贫社进行过学习、参观与考察。
在世行和福特基金会的资助下，中国社科院农发所从1997年起，专门出版了一种不定期的内部刊物《小额信贷扶贫》交流通讯，至今已出32期，发表各种文章100多万字，翻译印发了不少国外高水平的理论研究文章和实际案例介绍，起到了传播信息、交流经验和探讨问题的作用，推动全国小额信贷扶贫的发展。1999年，成立了“中国小额信贷培训中心”，为全国各地特别是国际组织援华扶贫项目培训了大批管理干部和业务人员。与此同时，还组织或联合组织了多次小额信贷扶贫国际研讨会，为推动我国扶贫与农村金融改革做出了积极贡献①。为此，社科院农发所“扶贫经济合作社”先后获得美国乡村银行2000年度“先锋奖”、中央国家机关2004年“五一劳动奖状”、2004年“中国消除贫困奖”。①
3．国际组织在中国实施的小额贷款。联合国是我国小额信贷试验较早的一个国际合作伙伴。1981年与1982年，国际农发基金（IFAD）和联合国妇女发展基金会（UNIFEM）先后在我国实施信贷或滚动贷款基金项目，当然这些都还不是严格意义上的小额信贷。1995年后，为配合我国《八七扶贫攻坚计划》的实业施，联合国开发计划署（UNDP）、联合国儿童基金会（UNICEF）、联合国人口基金会（UNFPA）、世界粮食计划署（WFP）等，开始援助由我国微型即小额信贷试验项目。联合国系统在中国实施的小额贷款的特点，一是派出专家作指导，由我国县、乡两级政府组成的项目办公室负责实施；二是要求我国政府按比例配套资金，作为小额信贷的本金；三是把小额信贷作为包括农村基础设施建设、农村教育、农村医疗保健、妇女儿童权益保护等扶贫项目的重要部分；四是特别强调强调提高妇女的社会与经济地位；五是向当地金融机构提供抵押，以激励其向贫困农户特别是妇女提供小额信贷；六是重视对贷款者提供必要的培训。
在支持我国扶贫攻坚中，世界银行是援助资金最多、规模最大的国际组织。其中，世行援助的中国西南扶贫项的资金援助规模为2。475亿美元软贷款、5000万美元硬贷款；援助的我国秦巴山区扶贫项目资金规模为1。8亿美元软贷款、3000万美元硬贷款。前期，世行援助的项目重视直接增加农民收入的农业种植和劳务输出的项目，以农副产品为原料的加工业项目，以提高教育和卫生水平的社会服务项目、基础设施项目以及确保实现项目目标的机构能力建设。
此外，福特基金会、香港乐施会、世界宣明会等著名国际组织也资助实施了一批小额信贷项目，大都带有试验与示范性质①。
（四） 农户小额信贷款
农户小额信贷款是指经中国人民银行批准，由农村信用合作社运行的、针对普通农户贷款的农村金融活动。1999年7月21日，中国人民银行关于印发《农户农村信用社小额信用贷款管理暂行办法》的通知 后，农户农村信用社开始了农户小额信贷款业务。所谓农户小额信贷款，是信用社以农户的信誉为保证，在核定的额度和期限内发放的小额信用贷款。农户小额信用贷款采取“一次核定、随用随贷、余额控制、周转使用”的管理办法。农户小额信用贷款使用农户贷款证。贷款证以农户为单位，一户一证，不得出租、出借或转让。
实践证明，农户小额信贷款使农民、信用社实现“双赢” 。一是小额信贷已成为农民增收的助推器。二是小额信贷已成为农村社会的稳定剂 。三是农民的信用意识不断增强， 逐渐培养成按时还贷的诚信意识，信用观念由“贷款、十年豁免”向“好借好还、再借不难”、“一人守信，全村光荣”转变。四是农村信用社知名度提高，信贷资金基本实现良性循环 。
调查表明，大多数农民对信用社的支农服务比较满意，认为目前贷款手续比较简便，信贷员基本上做到了服务热情周到，以前存在的“门难进，脸难看，事难办”的情况极少存在，但在调查过程中也发现，小额信贷的推行仍存在一些问题。 一是小额信贷找担保人难 。根据有关规定，除已经具有信用等级的农户外，农户在办理小额信用贷款时，必须出具公职人员或有固定收入的人员担保，方能取得贷款。但是农村中具有信用等级的户相对较少，；同时，在农村中能够满足担保人要求的也只有公办教师或村委会人员，不但为数不多，且在这些人之中又有相当一部分人不愿意为此承担风险，寻找担保人成为农户贷款的第一道门槛。二是贷款额度难以满足农户需要，贷款期限与农业生产周期脱节。同时，由于现代农业已打破传统农业的春种秋收模式，向反季节、长周期发展，一些特色农业生产周期多在1-3年左右，因此，目前的贷款期限与农业生产周期形成脱节现象。 三是信贷机制影响了向农民放贷的积极性 。一方面，信用社实行贷款责任终身追究制，另一方面，农业经济效益和农民收入低下，新型农业虽能带来较高收益，但周期相对较长，市场风险也大，可以说投放越多风险越大，为此，信贷人员对发放小额贷款顾虑重重，宁可少放或不放，也不愿去“冒风险”。 四是信用社资金严重不足 。五是信贷业务员过少，使信用社对农户的跟踪调查和信用评定及年审、换证等工作难以有效实施，制约了农户贷款业务的拓展及小额贷款对农村经济的发展。
（五）资金互助合作社——“摇会”组织。
标会，亦称摇、抬会，是由组织者（会头、会首）发起的一种民间金融互助组织。一般是一年期，12人参加，每人每月交纳100元、合计1200元、由按约定规则的一个人当月使用。如果按约定规则可以当月使用的那个人不愿意使用，那么他可以转让给那些急需用款的会员，当然急需用款的会员向他支付一定的使用费。显然，这种摇会组织与所有的农村金融乃至全部金融服务一样，在制度设计出现漏洞、监督不力的情况下，很容易被某些人利用，例如携款外逃等。
[案例 轰动全国的福建省福安民间标会案。
福安市位于福建省东北部。近几年来，福安民间标会盛行。标会的发起人也就是组织者一般叫会头，其他人叫普通会员或叫会脚。一个标会成立时，由会头把会脚召集在一起，约定本标会的本金规模，一般是以百元、千元、万元等为基本单位，百元会就是每个会脚的本金是100元。千元会、万元会依此类推。每个标会会期按会脚多少而定，例如10人会，会期为10个月，每个会员有一个月可以得到一次中标机会，即使用一次全体会员交纳的100元总会费（扣除他本人，为900元）。在标会里，会头负责把全体会脚会费的筹集起来等工作，作为回报，会头不需要竟标，可以从所有会脚在第一次集会上一次性交纳的会费中领取其中的一次总会费进行支配，结束时不用付利息把本金归还给大家。而会脚得到的好处是，通过竟标，以付出每次的最高利息中标，即可以把本次会脚交纳的总会费全部拿走。这叫作以小钱换大钱。以百元会为例，中标的会脚以一个最高利息（例如30元）标，便得到了其他9个人交纳的900元的总会费。
福安市一个最有名的会头叫李住，2004年5月16日向当地公安局投案自首，以求自保。原来，由她组织的标会为20万元会，在一次开标后，中标的一个会脚从她手里拿走了其他会员交纳的200万元，便逃之夭夭。按照标会规定，会员中标后卷款逃跑，造成的亏空需要会头用自己的钱来填补。李住先后作了十几个标会，累计亏空已在千万元以上，已经无力垫付，只好投案自首。据报道，福安市中标逃跑者卷款疑达25亿元。截止2004年6月7日，公安机关搜查到大小会头157个，刑事拘留了5个涉嫌犯罪的会头。]①
三、农村基层民间金融组织发展的共性问题与困境
当前，我国农村金融组织存在着人们的认识分歧太大、所有制歧视太严重、机构组织太少、金融产品太单一、服务太差劲、法律太滞后、政府监管太偏颇、风险规避太薄弱等“八个太”的问题。
（一）是官办还是农民自己办。
包括农村金融在内的金融，属于具体的、带有竞争性的经济部门，应该逐步退出“官有官办”计划经济体制的经营模式。现有农业银行、农业政策银行属于国有金融机构，也应该根据社会主义市场经济体制改革的总要求，实行股份制改革，引入战略投资者，强化法人治理，使其成为依法独立经营的实体。农村信用合作社应该恢复其农民所有、合作经营的本质。新中国成立初期，曾允许并鼓励发展属于农民自己所有的农村信用合作社，许多农民用稻谷、小米、大豆等实物入股，成为股东。后来，这种靠农民入股发展起来的农村信用合作社，演变成被某些人称为“产权模糊”的农村国有金融组织。实际上，农村信用合作社的原始产权非常情楚。
除政府财政投资的农村金融组织外，其他投资者投资的农村金融组织，都必须坚持“谁投资，谁所有，谁受益”和"民办、民管、民受益"的组织原则问题。中国改革开放取得巨大成就的一个重要因素，就是从中国的国情出发，放手发展非国有国营的其他所有制经济。所以，发展民营农村金融也不能例外。各地应该根据当地实际，大胆进行多种所有制民营农村金融的尝试。考虑到各种因素，“官民结合型”比较适合成立初期需要政府大力扶持的实际。但是不管何种类型，坚持“民办、民管、民受益”的组织原则是必须的，是各种类型农村金融组织努力改进的方向，是保证农民利益的有效途径。民办是基础，民管是保证，民受益是目标，如果不能坚持三者的统一，就不能保证成立的多种所有制民营农村金融是真正的为农民服务的组织，不能实现农民增收的愿望。
(二)管理的专业性和从业人员素质的差距。
包括农村金融在内的金融业，是专业性、技术性很强的部门，这就需要从业人员对金融知识有清楚的认识，了解如何运作、风险管理、基金管理并且要对农户的贷款行为和贷款用途及其预期的收益有高度的认识。但是，包括农村信用社在内的多数农村金融组织的从业人员的业务素质较差，经营人员多数是当地人，表现为文化层次低和专业素质差。在某市农村信用社的调查中，初中以下文化程度的占68%，没有专业技术职称的占55%（瞿绍生，1997）。绝大多数职工没有经过专业培训，各项业务工作多数满足于能上岗操作，金融业务理论人才的匮乏已经成为制约农村金融组织发展的障碍。在实践中，经常出现违规违纪行为，有的职工私自挪用存款，有的擅自为他人提供信用证明和资金担保等，这些违反规定和纪律事件的发生与职工的素质直接相关。所以，农村金融人员素质的制约使其很难有效开展在农村的正常运作，服务于农户的农村金融组织不能把更多的有限的金融资本用于农户的发展生产，以便带来更大的边际产出和收益，其根本原因是一些低素质职工的所导致的高额“交易成本”，使得农户得不到贷款。从业素质不高的结果也是造成这些农村金融组织不良贷款形成的重要原因之一，致使不良资产保持很高的比例，经营环境会进一步恶化：资产结构不合理，形式单一；负债成本高、风险成本也很高等。
(三)低成本运作一直是有待于解决的问题。
低成本运作是一切经济组织赖以生存和持续稳定地发展的前提条件，农村金融组织也不例外。然而，目前我国公开的农村金融组织的运作成本都很高。农业银行、农村信用合作社、中国社科院农发所“扶贫经济合作社”作为我国农村当前重要的农户获得贷款资本的渠道，其运作成本也是非常高的。造成这种高成本的原因是多方面的，其一，由于农业投入资金分散，收益不稳定等农业本身的特点，以及农村金融部门受到贷款权限的限制，致使这些金融组织必须对繁多的农户贷款手续支付高昂的成本。其次，由于农村金融组织的网点分布松散、规模小、业务单一，达不到规模经济，致使组织资金的成本增加。加上农村地域广阔，发展又不平衡，大多数农村信用社资金规模小、业务范围窄，不利于费用分流，也不利于风险分散，从而进一步提高了单位资金成本；第三，农村金融组织中的一部分资金在运用中游离于农村之外，服务于城市的企业，而一些企业由于经营管理不善，造成资金不能追回成为呆帐、坏帐；另外，贷款给农业大户会带来风险的高度集中。这些大户一般是农村金融组织愿意发放的农户，他们一般贷款数量大，还款率高，但是由于这些农户占有贷款资金多，易形成风险集中，造成大量资金沉淀，是风险的又一来源。
实质上，造成农村金融组织高成本运作的原因来自两方面，一是组织设计方面的成本；另一方面由于不规范所造成的风险成本。要解决上述二问题，其一，可根据村民和金融组织的需要设置各种所要的机构，如果国有的农村金融组织由于利润原因需要退出，政府应该给予民间的金融组织更多的政策性支持，允许其更大限度的发展，并给予更好的监督，让这些民间金融组织根据市场的调控，发展金融业务，满足农户对金融产品的需求。其二，如果这些金融组织愿意继续留在农村给予农民更多金融支持，这些以利润为目的的金融组织必须规范其业务操作，以减少由于人为因素所造成的高风险；并且制定出适合我国农户的各种不同的针对性贷款的发放手续，使得这些程序不会成为阻碍农民得到贷款的障碍。
（四）运作效率急待提高。
效率是任何组织生存和发展的根本。高效率能够给组织带来更高的利润，是其继续存在和发展的保证。但是，中国农村金融组织运作效率低下，已到了令人难忘忍受的地步：一是机构林立，官僚习气浓厚，遇事推诿扯皮；二是设计的贷款程序繁琐、复杂，许多时候不得不“公章游戏”；三是缺乏对员工的有效激励机制，多数员工没有积极性、主动性和负责精神；四是内部人控制始终难以有效解决，一旦控制人不在，什么问题也解决不了。
（五）许多机构的发展具有不可持续性。
当前，现有农村金融组织不可回避的问题，是其发展具有不可持续性。农业银行、农业发展银行、农村信用合作社等国有金融组织，受到国家利率、贷款指标、呆坏帐冲消等政策的约束，不愿、也不能完全融会到竞争的行列中；一旦离开国家扶持，它们就难以生存。民间金融组织不但在性质和地位上急待法律认可，而且在发展的空间上也急需解决国家政策的重重阻挠。随着我国加入WTO的进展，外资金融机构陆续进入我国并扩大占领市场，竞争力不强的现有农村金融组织能否生存将成为大问题。
四、发展农村民间基层金融组织的可能途径和策略
（一）提高对放开与发展农民金融组织的认识。
中共中央、国务院2004年1号文件《中共中央国务院关于促进农民增加收入若干政策的意见》要求，从农村实际和农民需要出发，按照有利于增加农户和企业贷款，有利于改善农村金融服务的要求，加快改革和创新农村金融体制。鼓励有条件的地方，在严格监管、有效防范金融风险的前提下，通过吸引社会资本和外资，积极兴办直接为“三农”服务的多种所有制的金融组织。
当前，需要针对社会在农民金融组织方面的模糊认识，广泛开展农民金融知识与政策的大普及，使大家明白这样一个道理，即农村民间金融组织在新的历史条件下的再生与发展，已经成为促进农村经济发展和社会进步的核心。要明白，民以食为天，食靠农提供；农业兴，百业兴；农民富，国家富；农村稳，天下稳；没有农民的小康，就没有全国人民的小康；农民的增收离不开贷款，离开贷款的农民增收是一句空话。因此，千道理万道理，按照中央规定发展多种所有制农村金融、为农民提供优质的金融服务、保证农民增收有充足的贷款供给，是第一道理；其它道理都应该服从于、服务于这个第一道理。
一谈起金融特别是农村金融，许多人的观点是，为避免风险，农村金融只能由农业银行、农村信用社垄断经营。这种完全不符合市场经济的原则。要明白，实现垄断及获取垄断利润的一个必要条件是存在着生产要素或商品进入市场的障碍，而按照市场经济原则开放资金市场后，任何一个资金所有者，无论其持有资金量大小，都可作为一个放贷人随时进入市场，不应该存在市场的障碍。同时在当前国家和城市资金供大于求的情况下，农村却是典型的资金卖方市场。所以在资金市场开放的前提下，具有不同经济成份的、多元化的金融组织将会应运而生，不可能出现由一种金融组织垄断资金市场的局面，这也就决定了农村的金融体系必然是多元化的。
（二）预测农村民间金融组织将会有一个加快发展过程。
市场经济的规律是供给和需求寻求均衡的过程，当前存在广大农民强烈的、大规模金融需求，而现有农村信用合作社和农业银行的供给者却极少，按照价格原理，必然存在大量的利润能够吸引更多的供应者的加入，直到双方的边际收益等于边际成本时达到平衡状态。事实上，过去长期内存在的民间金融组织的高收益率驱动着大量的民间资本的流动是非公开化的，这些属于需要承担巨大风险的资本，市场上也存在着大量随时进入的资本，只是由于国家的禁止所造成的高风险而驻步。如果说上述是民间金融组织发展的必要条件，那么以下内容就是加快进入的催化剂。农村的金融组织在面临正规金融组织真空地带的条件下，政府政策的支持无疑是其发展的充分条件。2004年的国家一号文件已经表达出允许农村多种所有制金融的生存的政策规定。在国家放开农村金融的良好环境下，因利益驱动必然会有大量的供应者进入农民民间金融这片沃土。这些充分必要条件的具备必然给我国农村的金融组织创造更为广阔的发展空间，也为我国农民的增加收入创造了一个良好的氛围，这是解决“三农”问题的前提和基础。
（三）明确规定农村民间基层金融组织的法律地位。
我国宪法明确规定公民有结社的自由，其中结社就包括农民自己的基层金融组织。然而我国至今尚无一部具体贯彻落实宪法明确规定，解释农民自己的基层金融组织的具体法律。而且，我国是亚洲除朝鲜外唯一的一个没有包括农村基层金融组织在内的农村合作组织立法的国家，仅浙江省制定、颁布实施了《农村合作经济组织条例》。在全国农村基层金融组织的性质还没有明确的法律定位的情况下，其健康、顺利和快速发展，是不可能的。由于农村金融是在农村改革中再次以实践先于理论，先于政策法律支持的情况下产生的，所以发展还缺乏良好的环境氛围：首先，农村多种金融的性质缺乏法律定位，随之带来的是注册难题。现有的注册部门是谁？是人民银行或是银监局、农业部、工商局、民政局？并没有明确规定，因此有相当大数量民间金融根本就没有注册。因为注册不成，法人地位就不能确立，在市场运营中难以取得信任，交易难以向有利于自己的方向顺利进行，而且合法权益也难以得到有效保证，直接影响业务的开展。其次，多种农村所有制金融作为一个“弱势”的组织，自身的生存发展不可避免面临困境，急需要国家政策方面的支持。国际上的惯例是国家从立法上就对农村金融较多的给以税收减免、政策保护方面的支持，而在我国，农村多种所有制金融的运营还不成熟，基础比较薄弱。由于缺乏法律支持和政府的扶持，在许多地区，人们对农村多种所有制金融的认识存在误区，客观上限制了它们的生存、发展与壮大。要把中共中央、国务院2004年一号文件明确提出的发展多种农村所有制金融落在实处，就必需加快立法进程。
全国人大常委会农村金融调研组建议，解决"三农"问题，是一项长期而艰巨的任务，必须加强农业法制建设，建立长效机制，把“三农”工作纳入法制轨道。要加快农业和农村方面的立法，认真研究农业和农村公益事业投入、农村金融、农业保险等方面的立法问题，及时修改与当前"三农"形势发展不相适应的法律法规。为此，建议全国人大在进一步深入实际调查研究的基础上，尽快起草、审议、通过《农村金融组织法（或条例）》。明确规定各类农村金融组织的性质、地位、名称、发起人、设立、经营地点、业务范围、享有权利、应尽义务、执法主体等等。当前，要尽快允许在农村多种金融组织的出现与发展，实现农村金融市场参与者的多样性，逐步建立起以现有农业金融部门为主、其他金融组织为辅的农村金融体制，形成覆盖乡村、辐射农户的金融机构网点，使国家的政策性金融业务和商业性金融业务服务能够在农村较好地衔接起来，并产生较大的货币政策效应和经济效益。
（四）尽快恢复与大力扶持真正的农村民间合作金融。
现代社会规范的农村金融体系，都是政府从政策和资金上大力扶持合作金融，使其能够与商业金融展开竞争，共同为农业、农村融资服务。当前，要真正恢复、大力发展与切实扶持农村合作金融。马克思主义经典作家早就告诉我们，合作社制度需要一定阶级的财政支持才会产生。这是因为，合作金融不以自身盈利为宗旨，不等于不要自求平衡。据世界银行资料，在非洲农村，2500个农户的存贷业务量才能负担起一个信用机构职员的费用。无利可图的事业却又为全局所需，那么，动力何在？国际合作运动的历史表明，存在着两种动力。一是决心为大众谋利益的道德高尚的先驱者，著名的空想社会主义者欧文早为大家熟知，当今发展中国家的典型是孟加拉国的年青的经济学家尤努斯，他自1976年用自己的30美元贷给42名农妇起，开始了乡村银行小额信贷扶贫的事业。更为普遍的推动力是市场经济发达国家政府，欧美日各国均以国家财力为依托，通过政策金融资助合作金融。它们或者以极优惠条件贷出农民信用合作组织的全部初始股本资金，让农民在存贷业务过程中按“惠顾者与出资者合一”原则，逐渐以自有股本替出政府资金，达到资金良性循环；或者让合作金融机构办理政策优惠贷款，对农民进行诸如兴修水利、平整土地、购建农业设施、扩大经营规模、调整产业结构等符合国家政策导向的行为，经由合作金融给予财政资助；或者自任农民信用合作系统的中央机构，对合作金融营运作最后保证。在这里，是政府充当了“道德高尚的先驱者”。
扶持作为农村经济核心的农村合作金融，是世界各国的成功经验。为此，不能把希望寄托于仅有偶然意义的道德高尚的个人。这是因为，农业作为一个受自然环境影响很大、周期长的弱质产业，不能与第二、第三产业的发展相提并论。即便是农业高度发达的美国、欧盟等国家，政府无一例外的都给予农村金融以极大扶持。需处于工业化资本原始积累阶段的穷国，在农业剩余净流出时，是不可能有真正的国家对农村的经济资助，从而也不可能有真正的农村合作金融的。（我国传统体制时期的农村合作，只是以合作为名的集体化措施，其实质，是为国家工业化原始积累提供农业剩余；也因此，在运行中很快成为国有体系统制金融的基层组织；而在市场经济体制新时期，它们又很快自发演变成商业金融。）在这种情况下，国际金融机构的“政策金融”可以作为替代。孟加拉国尤努斯的乡村银行就是得到了世界银行等国际多边组织的大量低成本资金供应，才负担起了由于大量深入基层的小额贷款导致的高达18％的贷款费用率，才创造出了按时偿还率98％、业务扩展到全国一半农村的200万穷人的良好业绩。
（五）政府财政应对农村民间金融实施补贴政策。
世界各国的经验表明，对农业、农村经济和农民实行特殊的、优惠的政府财政扶持政策，是一个国家经济发展的客观过程与规律。遵循这一客观规律，国民经济将得到健康、顺利发展；违背这一客观规律，国民经济的发展将出现大的波动，甚至于产生社会动荡、政局不稳。而对农业、农村经济和农民实行特殊的、优惠的扶持，就包括了对农村民间基层金融组织发展的扶持和优惠政策。
长期来，我国财政对农业投入数量过少，无法保障农业健康快速发展和农民持续增收。据不完全统计，建国50多年来，我国财政对农业投入的总量约5000亿元，仅占财政总支出的6.5％左右。。虽然《农业法》规定每年对农业总投入的增长幅度应高于国家财政经常性投入的增长幅度，但实际执行情况却大相径庭，除个别年份外，财政对农业总投入的增长幅度均低于其经常性收入的增长幅度。这显然有悖于公共财政的发展要求。
据统计，发展中国家财政对农业的投入占财政总支出，一般保持在10％左右，像印度、泰国、巴基斯坦等国，财政对农业的投入要占到财政总支出15％以上，大大高于我国的水平。
为此，政府必须采取有效措施，加大财政的投入力度。首先，确立并加大财政支持补贴的力度，要确保新增财力向农业倾斜，确保国债资金分配向农业倾斜；其次，发挥农业财政支持政策的导向功能。农业财政支持政策的运用，其意义不仅仅在于直接增加农业投入，还在于有利于吸引和带动全社会的农业投入。通过发挥农业财政支持的导向功能，建立农业投入的激励机制，吸引和带动全社会的农业投入。
（六）实行减、免、缓的税收优惠政策。
对包括农村基层金融组织在内的农业税收实行减、免、缓优惠，这是世界各国普遍采取的政策。在西欧的法国、英国、德国、瑞典、意大利等主要国家，农产品与工业品一样征收增值税，其基本税率从15—25％不等。但由于农业的退出障碍、生产周期过长及自然因素影响过多的原因，各国在实际征收中，都普遍采取了对农业优惠的政策。有实行免税的，有实行特别税率的，有给予农民财政补贴的，农民真正负担的税率保持在2—7％的范围内，大大低于增值税的基本税率。另外，在对农业实施税收优惠措施时，充分尊重农民的自主权和选择权，优惠措施并不是非要农民去执行，而是规定农业纳税人有权选择有利于自己的征收方式。美国的农业税同样不仅被纳入了与其他产业一样的统一的税收制度下征收，而且还给予农民尽可能多的税收优惠。长期以来，许多发展中国家在农业征税方面与发达国家的做法基本相同，除实行与工商业大体一致的所得税政策外，对农业也都实行税收优惠政策和财政扶持政策。
（七）培训农村民间基层金融组织的成员。
目前，我国农村民间基层金融组织成员存在着水平、素质不适应基层金融大发展的状况。只有通过并加强培训，才能使他们胜任农村民间基层金融工作。各地区、各部门、各行业的实践证明，不怕素质差，就怕不培训。培训是提高农村基层金融组织成员水平、素质，使其尽快提高能力、适应工作的唯一必走之路。
我国已经具有了从事培训的丰富经验。根据农村民间基层金融组织发展的实际，培训要从以下方面着手，一是加强思想观念更新，破除不适应市场经济的一切条条框框和陈旧观念，教育受训者做解放思想、勇于创新、冲破教条牢笼的束缚，大胆试验各种所有制农村基层金融；二是抓好文化技术基础知识的培训，逐步使从业者学会并熟悉起码的金融知识和文化常识；三是能力培养要下大功夫，千方百计使从业者具有必需的思维能力、政策能力、组织能力、创新能力、开拓能力、规避风险能力。
（八）把邮政吸储额作为贷款指标留给农村民间合作金融组织。
解决邮政储蓄对农村金融的“抽水机”的负面影响问题，一个最简便、最具操作性的办法，是把邮政吸储额作为贷款指标留给县级农村信用社和农村民间合作金融组织， 作为其当年新增的农村农业贷款指标。这一方案也体现了相对公平的原则，实施起来将不会有什么阻力，但对当地县乡农村经济发展和农民增收将具有重大意义。
（九）农业保险要尽快提到议事日程。
我国保险体制的设计宗旨，主要是服务于城市与工业，基本上不考虑农村、农业和农民。国外农村保险、农业保险和农民保险非常发达，创造了多种多样的对农村民间合作金融组织提供保险产品和优良的保险服务，积累了丰富的保险经验，很值得我国保险业界老老实实、认认真真学习。在此，对外开放国内农村保险业，既可以给我国保险业界提供学习的榜样，又可以为我国保险业界提供一个竞争对手，有利于我国保险业界改变保险服务，是一举多得的措施。
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