村级债务问题是改革开放，尤其是90年代以来我国农村乡村治理结构中的一个难题。从目前国内部分学者如李成森（2000）、贺雪峰（2002）等人的研究来看，村级债务问题在我国绝大多数农村不但存在，而且看起来越来越严重，陕西的情况也不例外，在我们所调查过的陕西省的延安、西安、安康等多个地区，村级债务也普遍存在。化解村级债务，已成为理论界亟待解决的任务。在2004年的“两会”上，温家宝总理宣布中国将在5年内完全取消农业税，这显然是一项功在千秋的伟业，然而，取消农业税将会使本已严重的村级债务雪上加霜，探讨新形势下的村级债务问题显得十分必要。本文试图通过在对陕西省多个地区调查的基础上，结合税费改革的进程，提出一些看法。另外，本文将侧重于探讨村级债务的解决，而对于学者们在此问题上已经形成的有关村级债务的产生原因、危害性等共识，将不再赘述。
村级债务问题能不能解决？如何解决？从对陕西省M县（M县的基本情况恕不披露）G乡进行的重点调查来看，我们认为：第一，村级债务问题能解决；第二，村级债务问题的解决需要一定的措施。G乡现有的26个行政村近些年来都不同程度存在债务问题，个别村问题较为严重，如W村，截止2002年底累计债务达8万元。在G乡中，值得注意的是S村，因为截至2003年，该村的债务已基本消失。S村现有6个生产小组，378户村民，人口1650人左右，耕地2322亩。该村无村办企业，农民基本以农业收入为主。我们在对S村1999年以来的会计、出纳帐务进行核查后发现，该村前几年仍存在着比较严重的收支困难。仅1999、2000年该村累计债务就达近3万元，但从2001年开始，S村债务开始持续下降，到2003年基本消失。S村是如何化解村级债务的？为什么同在G乡，其它村非但未能化解债务，有些村甚至情况有所恶化？调查中的启发及相关理论使我们认为，村级债务问题能够解决，但必须从简化村级治理结构、创造集体收入、村帐乡管几个方面同时着手。
一、裁撤冗员，简化村级组织治理结构
当前我国农村的村组干部明显偏多，仅是工资就占村级组织支出的一大部分。在调查中我们发现，在总人口仅1650人的S村，干部就有13人，其中村干部7人，小组长6人。据统计，该村干部1999—2002年年平均总工资开支为13000元。同我国绝大多数农村一样，税费改革之前，这部分开支的来源为村提留，但村提留并不能完全满足工资开支的需要，在S村，2002年税费改革以前村提留为每年8760元，距每年13000元的工资开支仍有一定的差距。
对于村提留不能满足村干部开支的问题，近几年各地在税费改革方面采取的措施不一，效果也有所不同。安徽省的费改税使原先的村级提留大幅减少，当地农村的债务问题更为突出。陕西省在2002开始全面实施的农村税费改革中，将农业税税率统一定为7%，农业税附加为正税的20%，同时，省政府要求，农业税附加、农林特产税附加收入要全部用于村级开支。从目前来看，这一措施仅能使陕西部分地区村级债务问题得到一定程度缓解，缓解的程度取决于新的两税附加较原来的村提留的增加幅度。从调查来看，关中地区，如西安、宝鸡等地农业税附加普遍较原来的村提留有大幅增加，但各地增幅不一，甚至同一个县的不同乡镇，同一个乡镇的不同村情况都有所不同。G乡在2002年税费改革后，全乡农业税附加为273869元，较原来的村提留144270元大幅增加，其中S村农业税附加为15385元，较以前村提留8760元增加近一倍，这也是S村村级债务问题得以解决的一个重要原因。而延安市等地区的情况则类似于安徽省，两税附加较原先村提留不但未能增加，反而有所减少。1999年，延安市全市村提留为1381万元，但同期仅村干部报酬一项就达到2942万元，而2002年陕西省对延安市税改方案所核定的“两税”附加仅为1296.8万元，很明显，即使把这些钱全部用来发放村干部工资也远远不够。在类似于延安的地区，税费改革显然不能解决农村干部开支问题，村级债务的出现也就在所难免了。
然而，从调查来看，即使对于那些农业税附加较原来的村提留有所增加的地区，税费改革的作用也仅仅是能够在一定程度上缓解当地村级债务，单靠税费改革，并不能彻底解决村级债务。因为农村村级组织的开支并不单是干部工资开支一项，除此之外，还存在不少其它开支。从G乡来看，各村开支普遍包括生产性的零工开支和非生产性开支，以S村为例，该村每年零工平均开支在3000元以上，而非生产性开支则在1万元以上。对以上三项开支相加，S村近几年每年的开支保守估计应该在2.5万元以上。即使以2.5万元算，税费改革后S村的15385元农业税附加也根本不足以应付总开支。因此，在不对现状进行改革的情况下，即使对于这些税费改革政策的受惠地区，单靠农业税附加，村级债务不但不能完全解决，而且还会进一步恶化。那些类似于延安，从税费改革政策中没有受惠的地区情况就可想而知了。2004年开始降低农业税率后，农业税附加也将逐步减少，若5年后取消农业税，村级组织目前唯一稳定的收入来源也将不复存在，债务问题将会凸现出来。
从以上分析可以看出，要解决村级债务问题，就必须节支。因此，简化村级组织治理结构，裁撤冗员以降低开支已显得十分必要，否则，农业税附加甚至还不够维持村级组织的治理成本，根本无法为农民提供其所需要的农村公共产品。我们在考察中还发现，干部人数的多少与履行功能的大小并无必然联系，目前村、组的十几个干部中，真正起作用的只有两三个，其他多数干部并无多少事可干。联系我国古代的村级治理结构，农村社会是在县官的监督下由乡村自身管理的，在当时以家族血缘关系为纽带的农村社区里，一般一个村只设一个里正或保正之职，负责乡村的治理，这种制度在封建社会维系了上千年，说明其在当时的社会环境下的有效性，否则，该制度必将随社会的发展而变迁。当然，目前的社会环境与封建社会不同，但当前的村、组干部确实冗员太多。从其所承担的管理职能来看，一个村有两位男干部、一位女干部就足够了，其他的村、组干部可以全部裁掉，这几名干部除了负责村级事务外，还可以分别负责若干个村民小组的事务。如果村级治理结构能简化到这种程度，其成本最少能降低一半，这样以来，还能适度增加在职干部工资，以激励其更加勤勉地工作。仍以S村为例，每年干部总工资就可以从13000元降到6000元左右，15385元农业税附加将会剩余9000多元。这样，用于村级公共产品开支的收入就有了更大的保证，农民也会得到更大的实惠，因此，简化村级组织治理结构会得到农民的支持，具有坚实的群众基础。
二、为村组织“创租”
实际上，上一部分所述的开支属于村级公共开支，或者说具有公共产品的性质，因此，村级债务与农村公共产品的提供是密不可分的，甚至可以认为，如果没有农村公共产品，村级债务也没有产生的理由。尽管被提供的公共产品未必合格，农民仍要为此提供收入来源。“一事一议”本来是解决村级公共产品提供的比较好的方案，对重大项目如村级道路硬化等，“一事一议”的确可以发挥应有的作用。然而，由于组织、交易成本高，对更经常出现的规模小、数额相对较小的公共开支，“一事一议”实际难以实行，表现为集中开会难、会场安排难、意见统一难、经费筹集难、干部积极性差等一系列问题。在我国农村的不少地区，“一事一议”名存实亡，村级组织不但难以向村民收取费用，反而还得垫付一些本应由村民买单的支出，例如，村级组织有时不得不为特困户垫付农业税。这样就加剧了村级债务问题的严重程度。因此，对于村级组织而言，寻求其它收入来源用于公共开支，避免村级债务进一步恶化是十分必要的。
我们认为，由于“一事一议”交易费用的存在，一定的集体收入可以使公共产品的提供更有效率。张军（1998）的研究也表明，集体收入是提供农村公共产品的主要来源。改革开放以来，并非所有农村地区公共产品都表现为提供不足，而是表现出了较大的地区差异。东南沿海等比较富裕的农村地区，集体企业迅速发展使其事实上已经成为社区公共产品的提供主体。因此，在这些地区，尽管随着农村集体化制度的瓦解，原来的公共财政丧失了存在的基础，但由于集体企业迅速发展，其为社区提供了强大的收入来源，农村公共产品数量非但未减少，反而有所增加，增加程度取决于社区集体企业发展的水平以及社区政府的组织能力。公共产品数量下降的现象，一般发生于缺乏集体收入的农村地区，尤其是中西部地区。这些地区由于集体企业在改革后没有得到发展，因而，在集体收入较改革开放之前大幅下降情况下，公共产品提供不足就成为必然。可见，对于乡村债务的解决，为村级组织创造合法稳定的收入来源不失为一项良策。
问题在于，近几年随着我国经济由卖方经济转为买方经济，集体企业在八、九十年代的优势已不复存在，因此，近几年，在买方经济下活得很好的集体企业纷纷出现困难，我国出现集体企业民营化的浪潮，中西部不少农村在发展集体企业中不但未能获益，反而因此背上了沉重的包袱。当前在我国创办企业的资金、技术、人才进入门槛较卖方经济时代已大大提高，对于负债累累的村级组织而言，发展集体企业显然已成为不可能。这样就陷入了“两难困境”：一方面如果没有集体经济，村级公共产品就没有收入来源，这会使村组织处于要么不提供、要么借债来提供公共产品的窘境；另一方面，要有收入来源就要发展集体经济，要发展集体经济又困难重重。那么，村集体的收入来源靠什么呢？
从调查来看，G乡各村创收的途径具有一定的启发意义，我们把该乡的村集体收入归为三类：
第一类，靠企业形成收入的。G乡26个村中，6个村有企业，均为砖瓦厂。由于集体经营效益低下，所以各村都把砖瓦厂包给私人，收入形式为租金，租金的多少不一，一般均超过万元。
第二类，靠村留地形成收入的。G乡26个村中，13个村有这部分收入。由于历史的原因，这些村原来有集体果园，但近些年来，M县的苹果卖不出去，所以把果树挖了，但土地并未分给私人，而是承包给了个人，村集体收取土地承包费。其中，SC村可出租土地800余亩，每年可得租金1万多元。另外，部分村、组在重新分配土地的过程中，把因升学和死亡而减少掉的这部分人口的地收归村组，不再分配，而采取出租的形式收取租金。
第三类，靠以前集体栽种的树木形成收入的。G乡26个村以前都有集体在生产路两边栽种的树木，但是改革开放以后，大部分村把树卖了后，没有再栽，没有再栽的原因主要有两个：一是由于某些村委会干部由于任期短，不愿意“前人栽树，后人乘凉”，所以没有积极性组织这项工作；二是客观上，栽在田间地头的树木确实对庄稼生长有一定的影响，而村委会又没有对农民补偿的措施，因此，农民会想尽一切办法对栽在自己家地头的树进行破坏。目前还有树的村只剩下2个。这两个村每年对树木进行轮伐，因此，可得到的收入最少在万元以上。这部分收入对这两个村的作用很大，以S村为例，从1998~2003年，该村卖树所得超过15万元，远远超出同期村提留，因此为村民办了不少实事。
以上三种形式中的第一、二种实际是地租，但地租对自然资源的依赖性是很强的。如前所述，由于进入门槛高以及体制的原因，目前在落后地区农村兴办集体企业已无可能，如很多村并无办砖瓦厂的自然条件。村留地虽然是可供借鉴的模式，但不同地方应根据实际情况决定能否采用。我们认为栽树是相对更可行的一个思路，但老路子行不通，必须另辟蹊径。发展集体林地由于种种原因已不可能，要发展应当从“创租”的角度出发。如何“创租”呢？就是把原来由集体发展的，改成由私人去发展，集体利用其对土地或资产的所有权收取地租，农民在付租金后享有剩余索取权，对集体而言，这样形成的收入是最有效率而且可靠的——这实际是“租佃制”的做法。平原地区，可以在道路两边、河岸、甚至农村的公共坟地栽树，总之，只要有空闲地，就可以栽，非平原地区，可以栽树的地方就更多了。我国木材比较紧缺，栽种树木具有较好的经济效益，对解决农村村级债务问题会有很大帮助，而且栽种树木对于改善生态环境有利，成败关键在于要以合理的分配制度处理好集体利益与个人利益的矛盾。
三、完善农村财务监督机制
在G乡，S村之所以化解了债务，还有一个重要原因——近几年来该村班子较为清廉，帐务管理比较健全。但从调查来看，G乡部分村帐务则比较混乱。在这种情况下，贪污、浪费、村级资产流失在所难免。不少村的个别村干部甚至存在严重的经济问题，村民意见很大。所以说，如果财务管理混乱的问题不解决，即使其它方面办法再多，村级债务问题也难以得到解决。俗话说，自己是掐不死自己的，如果把财务管理权限仍放到村上，财务管理混乱的问题是无法得到根本解决的。尽管S村近几年的财务管理比较健全，但不能从制度上保证以后永远健全，更不能保证所有的村都像S村一样。制度比人强，所以必须从制度上根本解决这一问题。村级帐务管理混乱的现状显然证明了其自我实施的不可能，因此，添加额外的实施机制就显得十分必要，村务公开虽然也算一种监督机制，但农民的弱势地位决定了其有效实施的不可能。我们认为村帐乡管，即各村不设立会计、出纳，把村上帐务全部收到乡上，由乡财政所统一管理是一个可供借鉴的思路。
以G乡为例，该乡财政所现有工作人员10人，专门负责G乡“农业四税”，即农业税、耕地占用税、特产税、契税的征收。其中，耕地占用税实际由土地所征收；契税任务很轻，县财政局分给G乡的2003年契税任务仅1000元，财政所一般不征收而通过其它收入交纳该税；由于G乡农民以粮食种植为主，特产很少，且往年确实存在农业税和特产税双重征收的问题，特产税从2003年开始不予征收，因此，G乡财政所现在的职能实际上就是征收农业税。然而，在征收农业税过程中，由于时间紧、任务重，财政所人手显然不够，农业税征收工作实际由乡镇政府组织，期间乡镇干部务必全力以赴保证完成任务。尽管由乡镇政府组织，G乡26个村的干部实际是征收农业税的主力军，他们既要把上级部门下达的农业税总任务分解落实到户，又实际担负着挨家挨户征收的任务。这样以来，财政所反而闲了，一年中大部分时间并无多少业务。由于近几年改革乡镇政府的呼声甚高，因此，财政所人员也感觉到了下岗的压力，一年中大部分时间的无所事事增加了其担心。村帐交给他们管可以使他们有所为，有为才有位，这本身就是对实施者的一种激励，而且，村帐乡管利用的是闲置的资源，带来的成本的增加并不多。不仅如此，实行村帐乡管之后，村委会可以不再设会计、出纳，这样也会使村级组织的干部和开支减少。基于此，我们反对为村帐乡管再耗费增量资源，因为这样不仅会加重乡镇财政的负担，也会使该措施失去应有的意义。
实行村帐乡管后，由乡政府根据实际情况并结合国家基本财务制度订立本乡的关于村帐乡管的相应制度。大致思路为：为各村分别设立独立的账目，在收入方面，各村的收入全部上缴财政所，其中，农业税附加部分在征收时就直接收归乡管，各村的其他收入，如卖树款、包地收入等也要求交归乡管，同时定期检查，防止各村不上缴收入，私设小金库。在支出方面，开支由村主要领导，如书记或村长签字把关，实报实销，财政所根据财务制度进行处理，遵守制度的支出予以报销，否则不予报销。另外，还要防止乡镇政府挪用各村资金，这样会使村级组织本来就缺乏的实施该制度的积极性进一步弱化，从而有可能诱致村帐乡管政策的彻底失败。我们认为，村帐乡管不一定能彻底杜绝村级财务管理混乱问题，但肯定可以使财务管理混乱问题的严重程度大大降低，从而有助于解决村级债务问题。
总的来看，在国家税费改革政策的配合下，如果对村级治理结构进行简化，坚决裁撤冗员，降低治理成本，并在法律和相关制度许可的范围内因地制宜地为村集体创造一定的收入来源，再辅之以严格的财务管理措施，村级债务问题完全能够解决。

参考文献：
1．张军、何寒熙：中国农村的公共产品的供给：改革后的变迁[J] 改革 1996（5）
2．叶兴庆：论农村公共产品供给体制的改革[J] 经济研究 1997（6）
3．李成森：谁让村级债务包袱如此之重[J] 瞭望2000（37）
4．贺雪峰、王习明：村级债务的成因与危害——湖北J市调查 [J] 管理世界 2002（3）
5．《中华人民共和国村民委员会组织法》网上下载

本文曾发表于《安徽大学学报》2004（4），发表时有改动。