一、导 言
农村公共产品是指相对于农民的“私人产品”而言，用于满足农村公共需要，具有不可分割性、非竞争性、非排他性的产品。其范围相当广泛，主要包括：（1）可持续发展类公共产品，如大江大河的治理、水土流失及土地沙化的治理、防护林建设，生态保护、民兵、计划生育、社会福利、基础教育等；（2）农村经济发展类公共产品，如道路、水利设施、病虫害防治、农业技术推广、农业信息平台建设、行政服务、治安等；（3）农村基础设施类公共产品，如饮水、文化设施、广播电视、用电、通信、卫生防疫等。可以看出，其中既有物质性的，也有非物质性的；既有纯公共产品，也有准公共产品。
农村公共产品对于农业、农民、农村的作用是不言而喻的。农业是自然风险与市场风险并存的弱势产业，农民是收入低、生活水平低、风险抵御能力差的弱势群体，我国农村的发展大大落后于城市。农村公共产品的有效供给则会降低农村私人活动的成本，降低农业的自然风险和经济风险，促进农村非农产业发展，并有效改善农村物质产品长期匮乏的局面，促进我国农村正在进行的战略性经济结构调整。随着农民收入以及整个社会文明程度的提高，农民对公共产品的需求也在不断上升。然而，当前我国农村公共产品的供给现状并不乐观，例如，在大多数农村地区：农民不能饮用到干净的自来水；道路条件相对于城市十分恶劣；医疗设备简陋、缺医少药；基础教育条件差、农民的职业教育基本是一片空白等。总的来看，目前中国农村公共产品的供给水平，横向无法与城市相提并论,纵向甚至不及改革开放之前，农民能够享受到的公共产品愈来愈少。因此，农民经济活动的私人成本大大提高，这使本来就处于弱势地位的农民更加被动。
谁应该向农民提供公共产品？从理论来看，纯公共产品应当由国家承担，准公共产品应当由国家、集体、个人共同承担。但现实是，目前我国农村的公共产品主要是由农民通过“一事一议”制度自己提供的。
二、“一事一议”的形成
所谓“一事一议”，是指在农村兴办农田水利基本建设、植树造林、修建和维护村级道路等集体公益事业时，所需要的资金和劳务要通过村民大会或者村民代表大会集体讨论、研究，实行专事专议的办法筹集部分资金。
作为一种公共产品供给制度，“一事一议”是随着我国农村公共产品供给制度的变迁而逐步形成的。解放后至改革前，我国农村公共产品的供给水平持续上升（张军，1996）。究其原因，一方面，当时农村实行的人民公社制度具有提供公共产品的组织优势（叶兴庆1997），另一方面，为了解决粮食问题，国家必须向农业投资（林毅夫，2000）。改革开放后，家庭联产承包责任制迅速取代了人民公社制度，人民公社制度下的生产队、生产大队、公社逐步成为政权实体，而不再是经济组织，乡村财政可支配的经济资源与改革前相比已十分有限。由于现实的需要，当时，乡、村两级除了以乡统筹和村提留的方式，向农民分摊公共产品的货币成本用于物质费用和大部分人力费用以外，还以活劳动的方式向农民分摊公共产品的部分人力费用，这就是义务工和积累工，即“两工”。因此，在改革开放之初，我国形成了乡统筹、村提留、“两工”并存的农村公共产品供给体制。然而，由于农村行政体制改革的不配套等原因，较改革开放之前，农村地方政府的机构、人员迅速膨胀，为了维持农村地方政府正常运行，无疑需要巨大的开支。在这种背景下，乡统筹、村提留、“两工”逐渐丧失了应有的提供公共产品的功能，而蜕变为乡、村两级政府为了自身利益向农民伸手、损害农民利益的工具，90年代，乡统筹、村提留、“两工”等不合理收费已超越农业税成为农民负担的主要方面。为了减轻农民负担，中央2000年开始在安徽推行税费改革试点，根据《中共中央、国务院关于进行农村税费改革试点工作的通知》（中发（2000）7号文件）精神，制定了《安徽省农村税费改革试点方案》，其中明确规定到2003年取消“两工”，取消“两工”后村内兴办集体和公益事业，要通过村民大会或者村民代表大会集体讨论、研究，采取“一事一议”的办法筹集部分资金，地方政府应对村内实行“一事一议”的生产公益事业的投劳数额实行上限控制。至此，“一事一议”作为我国农村公共产品的提供形式出现了。
“一事一议”为什么会成为我国农村公共产品的提供形式？原因在于：
第一，国家提供农村公共产品的意愿不足。建国后，由于我国长期实行城市偏向的政策，使有限的资源源源不断地从农村流向城市，从而导致我国城乡差距不断扩大。对于我国这样的农业大国，国家理应加大对农业基建的投入，但多年来农业基建投资的数额始终偏低，国家财政用于农业基本建设的投资在国家总投资中的比例在不断地下降，由“六五”期间的6%左右下降到目前的不足3%，国家对农业科技的投入不足使许多农业科技单位处于“有钱养兵，无钱打仗”的状态。80年代以来，我国农业科研经费仅占农业总产值的0.2%左右，而美国、日本、英国等发达国家这一指标则达到1.6%—2%，显然，我国农业科研的投入强度太低，科技三项费用在整个90年代几乎没有增加。另外，农业基本建设支出也增长缓慢，即便如此，国家对农业的大部分支出仍为生产和事业性经费，用于公共产品支出方面依然过少。改革开放以来，我国的国力不断增强，八十年代初国家的财政收入只有1千多亿元，而2003年已经超过2万亿元，增长了十几倍。然而，我国对农业的支持并未随着实力的增强而相应提升。总的来看，改革开放以来，虽然国家能力增强，但提供农村公共产品的意愿却相对不足。其结果是我国的农业近些年来一直在较低的水平徘徊，农民收入也难以增加，由于农村经济发展缓慢，很多问题也开始凸现出来。
第二，集体提供农村公共产品的能力不足。人民公社制度解体后，尽管村集体的经济功能弱化，但在改革开放初期，凭借“老本”，村集体仍然是农村公共产品的提供者之一。然而，随着“老本”被逐渐吃光，村集体提供公共产品的能力也就越来越弱。尤其是90年代以来，大多数农村基层组织债务缠身 ，使得集体在供给公共产品方面有心无力。值得注意的是，并非所有农村地区公共产品都表现为供给不足，而是呈现出了较大的地区差异。东南沿海等比较富裕的农村地区，集体企业迅速发展使其事实上已经成为社区公共产品的供给主体。因此，在这些地区，尽管随着人民公社制度的瓦解，原来的公共财政丧失了存在的基础，但由于集体企业迅速发展，其为社区提供了强大的收入来源，农村公共产品数量非但未减少，反而有所增加，增加程度取决于社区集体企业发展的水平以及社区政府的组织能力。然而，全国大多数农村地区，尤其是中西部地区，由于集体企业在改革后没有得到发展，因而，在集体收入较改革开放之前大幅下降情况下，公共产品供给不足就成为必然。
第三，农民所缴的税费也很难被用来为自己提供公共产品。从理论上讲，农民支付农业税等税收是为了支付社会公共成本，除了上层建筑的成本分摊外，农民应该得到相应的公共管理服务。但在目前，这一点显然无法实现。按中发（2000）7号文件规定，新增农业税收主要留归乡镇使用，农业税附加 主要用于解决村干部报酬、办公经费和五保户供养三项开支。由于农业税属于地税，实际用于县、乡两级政府开支，在当前县、乡两级政府入不敷出的情况下，把农业税用于农村公共开支是不可能的。另外，由于村级组织也存在着相当严重的债务问题，农业税附加能不能解决村级债务问题看来还有待观察，应付农村公共开支基本上是不可能的。有关部门的测算和安徽的试点表明，上述附加尚不能满足村级三项费用的基本需要 。笔者的调查也证明了这一点，陕西省在2002开始全面实施的农村税费改革中，将农业税税率统一定为7%，农业税附加为正税的20%，同时，省政府要求，农业税附加、农林特产税附加收入要全部用于村级开支。1999年，延安地区村提留为1381万元，但同期仅村干部报酬一项就达到2942万元，而2002年陕西省对延安市税改方案所核定的“两税”附加仅为1296.8万元，很明显，即使把这些钱全部用来发放村干部工资也远远不够。要应付公共开支，必定要通过“一事一议”，由农民自己解决。
总的来看，国家通过税收以及转移支付制度供给农村公共产品属于制度内提供，由于国家的供给意愿不足，我国制度内供给的农村公共产品数量是很有限的，这才诱发了制度外供给公共产品的机制。在我国少数比较富裕，尤其是集体经济发展较好的农村地区，制度外供给公共产品的组织者是基层政府，提供主体则是集体企业。然而，在我国大多数农村地区，集体由于缺乏收入来源，提供农村公共产品的能力不足，使得农民在付出社会公共成本的税费之外，仍不得不通过“一事一议”这种制度外公共产品提供机制成为农村公共产品的提供主体，这也是“一事一议”形成的原因。
三、“一事一议”提供农村公共产品的绩效分析
尽管在我国绝大多数农村，“一事一议”实际已经成为农村公共产品的主要提供形式并承担着重要的功能，但以下缺陷却限制了其作用的发挥：
1、“一事一议”的交易成本过高
作为一种制度，“一事一议”应该具有降低交易成本、为合作创造条件等功能，但从笔者的调查来看，当前在农村推行的“一事一议”制度的交易成本显然过高。“一事一议”在实践中存在以下问题：（1）集中开会难。过去由于农民被严格限制在农村，农民以组为单位，统一安排干活、开会、学习，因此容易集中。而如今农村劳动力大量外流，青壮年基本都外出打工了，别说召开全体村民会议，就是召开村民代表会议也很困难 。（2）会场安排难。当前我国不少村庄人口都在千人以上，有些甚至达四、五千人，这么多人要开大会，除了学校操场很难想象还有什么场所能容纳如此多人，但这样既影响教学秩序，而且操场上日晒风吹地面脏，人们也坐不住，会议效果差。（3）意见统一难。由于对农村公共产品有着不同的看法，兼之村民采用实用主义，方案对自己有利则同意，对己利益小或无利则不同意，由于人数众多，意见很难统一。（4）经费筹集难。即便意见统一了，但实施时也有“谁同意谁掏腰包”现象发生，不同意者以种种借口不肯出资，农村基层组织对这部分农民也无可奈何。但问题是，少数或个别村民的不合作却会带来严重的后果，因为其违反了公平与合作精神，兼之公共产品的特点之一就是非排他性，即要排除其他人享用该公共产品的成本是很高的，这样以来，已同意的人也就不愿意出资了，“一事一议”就很难继续实施。以上问题充分说明了“一事一议”具有较高的交易成本。
2、组织者的因素
制度经济学认为，制度变迁的推动者，尤其是行动集团对于制度变迁至关重要，离开了行动集团，制度变迁是不可能发生的。缺乏强有力的行动集团，本应能办成的事却没办成；有强有力的行动集团，可能办不成的事情最后却办成了。在现实社会中，经常可以看到这样的事例，在条件相同的情况下，两个企业、地区等由于领导者的不同最后的结果差异极大。核心人物的带头作用对于成员努力具有相当的正面激励，可以有效的降低集体行动的成本，优秀共产党员郭秀明等人的事迹也充分说明了这一点，所以，可以说“行动集团实在重要”。客观地看，村干部相当于目前农村“一事一议”的行动集团，然而，由于以下原因，干部并没有多少积极性。（1）由于“一事一议”不仅对集资标准做出明确规定，而且对资金的使用有严格限制，村干部从中“揩油”的难度大大增加，通过“一事一议”为集体办事变得无利可图。（2）“一事一议”组织的难度也通常让村干部望而生畏，对其而言，与其“招惹麻烦”，不如维持现状。（3）当前村干部的任期短 ，因此，村干部不愿意“前人栽树，后人乘凉”。所以，基层干部兴办公益事业出力不讨好，热情下降。由于干部相当于初级行动团体，在其没有积极性的情况下，“一事一议”制度的实施必然会被大打折扣。
在调查中笔者发现，同样是农村公共产品的供给，在外部条件相同的情况下，有些村庄的村委会就表现得有眼光而且高效。比如，同样是修水泥路，在多年前，陕西省政府曾经在农村搞过道路硬化的试点，凡是愿意搞试点的村子，国家给予一定的补助。当大多数村犹豫不决的时候，个别村坚决地当了试点村，使本村村民较早地享受到了较高水平的公共产品。当其它村看到了好处时，国家的政策却不再予以继续支持，因此，村民不得不为同样的公共产品支付高得多的成本。这种事例在农村具有相当的普遍性。由此可见，组织者的作用是重要的。
3、“一事一议”制度存在一定的缺陷
在当前，国家为了防止农民负担反弹，在“一事一议”方面有诸多的文件和详细的规定，但是，有些规定过细，而且也没有考虑地区差异，不尽合理。（1）上限不尽合理。由于相关文件规定“一事一议”的上限为15元，显然，这是国家为了防止农民负担加重而做出的，本意是好的，然而，这样的上限应付小额的开支还可以，遇到乡村道路硬化、兴修水利等大额的开支则无能为力。以2000人的村子为例，“一事一议”能够征收到的资金的上限为3万元，这对于道路硬化等显然是不够的。由此可见，当前的“一事一议”的上限做不成大事。（2）“两工”取消并不尽合理。在某些农村公共产品的建设上，义务工和劳动积累工仍是必要的，包括农民也对此表示理解和支持，因为这样可以大大降低公共产品的建设成本，实际上能够部分地减轻农民负担。由此可见，硬性地取消“两工”并不尽合理，这样的制度显然不符合“激励相容”的原理，在实施中势必要被打折扣。（3）召开村民大会来议事的成本太高。按照现行的《中华人民共和国村民委员会组织法》，“一事一议”时应召开村民大会来议事，这样的规定使“一事一议”的交易成本大大增加，因此，应对这种规定进行改革。
综上所述，“一事一议”存在着很大的缺陷，在现实中难以操作，不是议不起来，就是议而不决，靠“一事一议”供给农村公共产品、兴办公益事业存在一定困难，效率并不高。
四、完善“一事一议”的对策
在现行制度背景下，一方面，“一事一议”在农村公共产品供给中具有重要的地位；另一方面，“一事一议”又表现出低效率。那么，在当前如何对待“一事一议”？完善还是废止？笔者认为，现阶段在国家对农村支持没有实质性改变之前，“一事一议”只能完善，尚不能废止。因为在我国农村不少地区，乡镇、村组由于债务缠身，失去公共产品的投入能力，“一事一议”事实上成为农村公共产品投入的唯一渠道。如果“一事一议”也被废止，农村公共产品就彻底丧失了投入主体，这样会使本来就极其薄弱的农村公共事业雪上加霜。因此，尽管由农民继续充当农村公共产品的供给者是不公平的，但这却是目前不得已的选择。那么，在当前如何完善“一事一议”制度，使其在提供农村公共产品方面发挥更好的作用？
1、估量不同“事”的交议成本，根据交易成本确定议事策略
在农村，很多公共产品都是介于纯公共产品与私人产品之间的准公共产品，但由于实物形态有差异，不同公共产品又具有不同的特点，这些差异是不同公共产品交易成本不同的重要原因。下面这个例子中可以证明这一点。
1999年，H县S村由于原有电力线路已使用40多年，已经老化，事故频发，所以该村决定进行低压线路改造。改造时，每户需出资180元，该工程在村委会征集村民意见后不到两个月时间完成。但是，在另一件事——修水泥路上，村委会则碰了不少钉子。S村由于村内是土路，天晴一身土，下雨一身泥，村民对此意见一直很大。2002年，为了配合上级道路硬化示范村工程，村委会拟利用国家拨款机会在全村铺设水泥路，但由于部分村民不愿出钱，村民大会开了几次，但始终难以达成统一意见。为什么同一个村中，都是通过“一事一议”供给公共产品，低压线改成功了，而道路硬化却难以成功？笔者认为，低压线改之所以能成功，在于能够有效地以很低的成本排斥不付费的人搭便车的行为——只要给不付费的人家不通电就行了，对村委会而言，这显然很容易办到，但却是农民无法接受的，道路硬化则做不到这一点，付费的人或村集体很难阻止没有付费的人使用水泥路。可见，“一事一议”的成功与否，很大程度上取决于要供给的公共产品本身的特点，如在技术上是否容易排他。有些产品更适合采取“一事一议”的方式供给，有些产品采取“一事一议”的方式供给则难度很大，必须另辟蹊径。
2、重视组织者（行动集团）的作用
在当前农村，鉴于村委会事实上充当着行动集团的角色，因此，要重视行动集团的作用，实际上就是要注重村委会的作用。要做到这一点，就必须把合适的人选举到村委会中去，合适的人是指在农民中具有企业家才能的人。尽管西奥多·W·舒尔茨认为农民都是“企业家”，但是，客观上讲，农民之间能力还是有差距的。结合农村实际，当前应做到两点：第一，农村党支部应年轻化。因为现在农村党支部存在着年龄、知识、能力等方面的“老化”现象，不少农村党支部50岁以下的党员寥寥无几，因此，应当把农村年轻的、有闯劲的“能人”尽快地吸收到党支部中去，并尽量使其成为党支部的主要成员。第二，应当鼓励年轻的、有能力的人通过选举成为村委会主要成员，如村委会主任。只有那些思想好、有能力的人才能带领群众过上好日子。在这一方面，上级政府有很多工作需要做，尤其是在导向上要注意多提拔有为的年轻人。
3、对“一事一议”制度中不合理的地方进行改进
如前所述，在“一事一议”执行方面有诸多的法律条文和详细的规定不尽合理。国家的本意是好的，但这样以来，也会出现很多问题，使组织者（即村委会）等有所顾忌，这些都是“一事一议”制度本身需要改进的地方。
首先，废除“一事一议”的上限规定。因为：一方面，目前的“一事一议”上限并未考虑地区差异。目前我国不同地区，尤其是沿海与内地的经济状况差异很大，一刀切的规定显然不合理，但是，国家不可能为不同地区设计出不同的上限，而且不同地区的经济会不断地不均衡增长，而“一事一议”的上限不可能灵活地调整。另一方面，“一事一议”的上限并无实际意义。由于目前的上限办不了大事，所以，如果某些村庄真的需要办大事的话，比如要为村庄修路，就必然会突破上限，这种情况下，“上限”已失去了存在的意义。
其次，不要硬性取消“两工”，在村民自愿的情况下应允许“两工”存在。在调查中笔者发现两点足以说明硬性取消“两工”是有问题的：一是有些低收入的农民在村集体兴办公共产品时愿意以劳抵资，这显然是应该被许可的，二是某些公共产品的技术含量并不高，比如在农村修水泥路，由本村村民自己兴建显然可以使成本降低，这时“两工”显然是合理的，在村民自愿的情况下应该允许其存在。
最后，召开村民大会来议事的制度也需要改革。可以替代的方式有很多，比如，第一，以村民代表大会代替村民大会实施“一事一议”；第二，村委会组织中心户，由中心户征求大家意见并向上反馈；第三，利用类似于选票的卡片，由村民以填卡片的形式代替开会表达意见。总之，所有的改革措施，都应该向降低“一事一议”的交易成本努力，否则，如果“议事”成本太高，“一事一议”是难以成功的。
五、结 语
值得注意的是，针对全国农民人均收入连续多年增长放慢等问题，2004年1月，中央下发《中共中央国务院关于促进农民增加收入若干政策的意见》，成为改革开放以来中央关于“三农”问题的第六个“一号文件”。在该文件中，中央决定要加强农业科研和技术推广、继续增加财政对农业和农村发展的投入、进一步加强农业和农村基础设施建设、加强对农村劳动力的职业技能培训等。可见，国家也已经意识到农村公共产品不足的严重后果并准备予以解决。然而，解读“一号文件”，可以发现，中央目前在这一方面可以采取的有力措施并不多，政策资源十分有限，而且还必须考虑到有限的政策资源可能会被基层政府组织吸纳。因此，指望“一号文件”的出台就能完全解决相关问题并不切合实际。联系当前农村公共产品的提供现状：“真苦”的农民为了在“真穷”的农村生活，还不得不为“真危险”的农业长期支付成本。因此，尽管本文主要讨论农民通过“一事一议”提供农村公共产品的问题，但是笔者认为，鉴于当前农村严峻的形势与国家发展战略的巨大反差，要改变当前农村公共产品匮乏的局面，单靠农民的力量是无法解决问题的，问题要最终解决，国家必须在这方面提升意愿，向农民、农村、农业需要的公共产品进行投资。

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13. 《中华人民共和国村民委员会组织法》等法律文件网上下载
（本文曾发表于《财经科学》2005年第1期，合作者王永莲）