2004年初《中共中央国务院关于促进农民增加收入若干政策的意见》正式公布。这是时隔18年后中共中央再次把农业和农村问题作为中央一号文件下发，集中体现了新一届领导集体发展农村经济，增加农民收入的战略思想和基本政策。新一届中央领导集体对农村发展形势有着清醒的认识，配套中央一号文出台了粮食直扑、良种补贴、购置农机补贴、农业税减免、化肥调节、平抑农资价格等政策，深得民心。
今年上半年我国粮食主产区农业和农村经济整体上凸现农民增收和粮食增产两大亮点，农民收入状况突出表现为“三高”：
一是粮食主产区农民收入创8年来新高。上半年主产区农民人均现金收入1371元，实际增长13％，为1997年以来同期增幅之最；
二是粮食主产区农民增收幅度高于全国平均水平。上半年全国农民人均现金收入为1345元，扣除物价因素实际增长10.9％粮食主产区农民实际增收幅度超过全国2.l个百分点；
三是粮食主产区农民收入增速高于城镇居民人均可支配收入增速。上半年全国城镇居民人均可支配收入实际增长8.7％，粮食主产区农民收入增速高于城镇居民人均可支配收入增速4.3个百分点。
今年农民增收有政策调动、市场带动、结构调整、产业化驱动、务工拉动和有利气候条件等多方面的合力作用。其中政策调动作用十分明显，各地贯彻中央“一号文作’，农业税减免和各项补贴政策使农民得到很大实惠。正在进行农业税免征试点的黑龙江、吉林两省农民受益最大，农业税减免加上粮食在补使两省种粮农民每公顷地可增收800元，农民人均增收超过200元。
一号文下发以后，全国各地出现了近十年来的最好局面；但也遇到了一些问题；广大的农民和基层政府迫切的希望提出一些解决问题的建议。
二、遇到的问题
虽然，今年的农业和农村经济形势较好，农民收入增长较快，农民生活质量有较大提高；但影响农业发展和制约农村经济的问题和因素仍然很多，制约农民增收的主要问题还没有根本解决，归纳起来，主要有以下几个方面：
一是农民增收的长效机制尚未建立。目前“一降三补贴”已处于全面实施阶段，但政府出台为农民解决具体困难的举措仍显得不够有力，要在今后相当一段时期内使农民收入增加的难度仍比较大，其主要因素有：一是农业生产效率低，尽管国家制定了部分粮食品种的最低收购价，但农产品再提价的空间已经很小，农民因提价增收的可能性不大；二是农民问题的焦点是农民负担问题，今年农业生产资料价格暴涨，严重稀释了国家的富民政策，农民希望稳定粮食政策，保持政策连续性，有个稳定的长效机制以此保护农民种粮的积极性，农民增收和农民利益。
二是农村土地纠纷、矛盾突出。随着今年国家降低了农业税率，农产品价格全面上涨，粮食生产优惠政策和减轻农民负担政策陆续出台，农民种田积极性高涨，出现了部分农民要求重新分地，在外打工农民纷纷返乡要种田，争田种的现象，造成人地矛盾突出。主要情况有三，情况之一：前些年，由于承包地费用过高，大部分农民外出打工，出现了不交土地，或抛荒，或私下转包，没有协议、合同，也没有公证，或所在乡镇、村组将这些撂荒地以较低的价格承包给种田大户，现在打工农民返乡收田，而承包大户是在种田负担重的时候接收农田，在改造农田基础设施、购置农机具等方面投入较大，他们对于退田的要求抵触情绪很大，由此引发了强行耕种，争地纠纷，有的地方还引发了械斗，闹事和上访事件，形成不稳定因素。湖北省农业厅处理的农民信访中，有70％以上是土地纠纷问题，有些县市、乡镇已达到8.0%以上。情况之二：原来在种田不太赚钱的情况下，荒坡、荒地、河渠、公路还基本能保持完好，现有由于种田有利可图，河渠、公路被大量破坏，甚至有的因防汛需求而禁止耕种的地方也种植了农作物；给堤防的安全埋下了隐患。情况之三：有的乡镇在发展乡镇企业向部分农民征地时，农民要价很高，否则不让地。现在乡镇、村的基层干部处于两难之中，一方面要保护耕地，保护农民种粮积极性，一方面又要兴办企业，加快当地经济发展。基层干部认为鼓励农民种粮与农业结构调整，土地规模经营存在矛盾，在实践中不好把握，特别是部分土地多经过好几次流转，协调处理难度大。
三是村级债务十分沉重，化解无措施。近几年来，各县市、乡镇、村都存在着较大的债务。这些债务中，大量地是农户历年欠下的费税。截止2003年底，湖北全省村平均负债16.35万元，大部分的村都有负债，有些县市的村负债面已达到99％。在村级债务中；农民欠国家的，是无法收齐，也不可能收齐，而村级债务又是绝对要偿还的。现部分农民认为农业税马上要取消，欠下的那些钱希望能免掉，根本不愿意还，不少已缴纳税金的农户又纷纷要求退还。而债主又经常去乡、镇上门索债；中央、省、市都有政策；不准向农民收钱，乡村两级又没有资金来源，根本不可能还。基层干部反映，今年的农业税、费就很难收齐，随着农业税费的逐步减免，今后化债途径越来越窄，化债难度越来越大，村级的债务已经成为束缚着农村经济发展，影响着农村稳定的突出因素。
四是农业基础设施严重滞后，十分薄弱。现有的农田水利设施大都是上世纪几年代修建的，年久失修，设施严重老化，有的完全损毁不能使用，勉强可用的其维护成本很高，而维修费用来源有限，有的排灌设施不配套，渠难连，涝难排，旱难灌；有的由于重建设、轻管理，重开发、轻维护；致使前些年开发的如桥、涵、闸、渠、站等配套设施损毁及被盗严重，不能发挥应有的功能等等，大部分农田水利设施的老化，而乡、村两级又无钱进行维修，加固，又不可能找农民收取，因此；越来越不适应现代农业的发展需求，也使防洪抗灾面临着严重隐患。目前，全国有效灌溉面积不足5000万公顷，仅占耕地面积的38％也就是说，目前仍有62％的耕地是靠天吃饭。不少干部和群众反映，今年农业收成这么好，除了党的政策好以外，很大程度上还得益于天帮忙，否则，如遇上大旱或大涝等自然灾害，农民就没办法，农业收成就没有保障。农民种地，遇到天灾而没有收成，是很无辜的和不幸的。
五是农业结构调整在一些地方出现弱化和片面现象。在调查中，我们发现，由于受眼前利益驱动和认识上的片面性，少数地方出现了毁林种粮，毁菜种粮等现象，蔬菜、林果面积略有下降。少数原来种优质稻的地方，由于优质难以做到优价，加上水稻最低收购价政策的出台，再加上常规稻单产一般又比优质稻高300斤左右，所以种植优质稻没有优势可言，现在一些农民大多改种常规稻，优质稻产业受到冲击。
六是粮食直补政策落实有难度，种粮效益仍然偏低。“两杯”发放工作虽顺利进行，但在实效中遇到了不少问题。有些地方春播之前，就将补贴发放到农民手中，由于尚未播种，对种植面积无法确定。许多地区反映，播种之前发补贴，无法对农民种植情况进行监督，也无法对已领取补贴的农民进行制约，由于气候等原因，领到刺呗占的农民可能会对种植计划作出调整，不种粮而种其他经济作物，这样在一定程度上，会影响政策落实的效果和失去粮食在补政策的意义。也就是说，对直扑了的农户缺乏有效地约束机制。目前粮食价格恢复到每斤0.7元以上；但仍未达到1997年每斤0.8元以上的水平。而且农资价格特别是化肥、农药等价格明显上涨，涨幅达到30％以上，再则，种粮与种其他经济作物还有一个比较效益的问题，因此，国家虽然补了钱，但收效不一定很大。
七是财政对农业投入与农业发展实际需求的差距较大。尽管国家、省、市财政预算安排农业资金呈逐年增长之势，但与农业发展的实际需求相比仍然偏低，各地市财政用于农业的支出占总支出的比重仍然较低，而且非生产性支出占了整个农业的支出的一半，同时；按《农业法》要求，应该是财政支农重点的动植物检疫防疫体系，农产品质量标准和检验检测监督体系、信息服务体系，农业综合执法等公益性事业，许多地方却没有纳入财政预算安排，影响了相关工作的开展。今年中央1号文件明确的农业投入政策，大多是应急性的，缺乏稳定性、长期性。明年农业投入政策是什么；大家都感到不清楚。
八是农村市场主体发展不够。大部分市、县的市场体系不健全，尤其缺乏辐射面广，带动力强的大型专业市场，尚不能对农民调整结构进行供求和价格引导，加之农民市场意识不强，供求信息不灵，使农民千家万户的生产与千变万户的市场难以接轨，不能形成强有力的防御市场风险的能力，农民生产经营常常处于盲目和被动。另一方面，农业产业化龙头企业偏弱，产业链不长，带动力不强，尤其是在对农产品进行深加工、精加工做得不够，绝大多数农产品形成低价出售，影响了农民增收，同时，各地虽然涌现了一些农业中介组织、协会组织、农村经济合作组织，甚至还出现了农民股份公司，但大多处于弱小、分散、不规范状态，实力不强，组织化程度很低，还不能承担起组织农民进入市场的责任。
三、解决问题的建议
一、建立促进农民增收的长效机制
1、制定粮食产业的长期战略规划。
政府应做好粮食区域规划，保持粮食政策的延续性，粮食是战略物资，粮食产业是战略产业，政府应做好粮食战略规划；稳步发展。
2、建立稳定的农民补贴机制。
对现行的“一提价，二减免，三补贴”的政策要保持其连续性和稳定性，明确此政策在一定时期内保持相对稳定，让农民放心。
3、实行粮食预警机制。
国家应对粮价进行宏观调控，即通过储备粮的收购与抛售，进口与出口的余缺调剂，以及对价格的监控等手段，来调控市场，在粮食充裕时，要保护粮产区，确保粮价稳定和农民收入相对稳定，以保持生产与消费的长期平衡。建议把国家出台的粮食生产政策与措施变成长期调控政策，并建立粮食预警机制。
4、尽量取消农业税。
由于粮食种植是一个需要特殊补贴的产业，我国长期以来对粮食产业的大量补贴都沉淀手垄断的流通环节，农民并未从巨额补贴中得到多少实惠。粮食产业是弱质产业，建议今年在降低农业税收率3个百分点的基础上，对剩余的农业税收率4个百分点，从明年开始减到2个百分点，后年全部取消农业税，让农民得到更大的实惠。一方面可以免除征收成本，另一方面可以对农业尽量“少取”、“多予”。
5、适当调整粮食直补发放办法。
为了把粮食直扑落实到实处，建议适当调整现行补贴办法。具体分两步走：其一即粮食播种之前先公布政策，先发放良种补贴；播种之后核实面积再发放补贴。其二播种之后发放粮食直补，有利于各级政府部门对农民当年种植粮食作物面积进行登记、核实，在面积准确无误的基础上，通报填报登记、复核，再将粮食补贴资金按实际面积足额下拨到农户手中。
6、试行农村灾情补贴。
农业的生产很大程度上依赖于自然气候条件，气候较好的年份；加上农民精耕细作必定是个丰产年，而受灾年份农作物必定减产。农村的灾情补贴，原作法是将农业税根据灾情程度进行减免，而农业税运年取消后，对农村的灾情就没有了办法。因此我们建议试行农村灾情丰卜贴的办法，对灾害年受灾的农民进行生产自救的灾情补贴。
7、用法律作保障，切实让农民增收机制长效。
农民希望有个稳定的长效增收机制，不能像有些农民所说的“共产党政策像月亮，初一、十五不一样”。我们仅仅靠完善政策是远远不够的，只有将政策上升为法律，农民利益的保护，才具有坚实的法律基础，农民的增收机制才能长效。
二、克服体制约束，配套落实相应政策
1、建立健全农村土地承包经营权流转政策。
按照明确立地所有权，稳定土地承包权，搞活土地经营权的原则，采取“依法、自愿、有偿”的办法，积极稳妥地推进土地经营权的流转，探索土地的适度规模经营与组织创新相结合的经营模式，提高农业资源的配置效率。切实规范农村土地使用权流转的基本程序，流转的主体是承包农户；将农户之间的自由流转引向有组织、有计划的流转。现有的《土地承包法》原则性规定多，可操作性规定少，妨碍了在实际适用中的贯彻实施，土地承包经营权的流转应在自愿的原则基础上，坚持“农地农有农用的原则”和“国家加强宏观调控的原则”，流转方式可以是转包、出租、互换、转让、入股，在条件成熟的地方还可以允许以土地承包经营权提供抵押，在流转管理方面，应规定政府维护正常流转秩序的职责，建立规范的流转登记制度、流转程序、流转的场所、流转合同等。
2、建立防债化债的长效机制。
持续抓好村级债务的化解工作，村级债务表面上看是政府债务，但归根结底，还是农民的债务，要严格锁定债权债务，规范村级组织借贷行为，制止新债发生。禁止村级向非金融机构和个人借款，把化解村级债务工作与财务管埋制度建设有机结合起来，防止前清后乱，前化后增。多途径化解债务，按照债务形成的原因通过降息减债、变卖集体资产偿债、转债等方法有针对性地采取措施化解债务。化解债务要注意两个问题：其一债务的认定和债务的核本降息。其二：化债政策。在现有的村办企业债务的转移、村级所欠财政周转金处置、‘港九”债务处置、“减免缓”四项政策落实后还应增加村级“普九”欠债以及村级欠农村合作
基金会的借款处置政策。
3、积极推进农村配套改革。
全面开展第二轮撤乡并镇工作，减少乡镇机构工作人员数量，减轻财政压力，减轻农民负担，大力加强村级组织建设，动员区、乡（镇）机关干部到村级组织任职。在乡镇综合配套改革中要注意公益性与经营性分开，用市场机制推进公共服务社会化进程。对公益性职能及服务性工作要加强，要保证动植物检疫防疫体系，农产品质量标准和检验检测监督体系，信息报务体系，农业综合执法等公益性事业。保障农业生产安全，农业持续发展。
三、调整农村经济结构
1、要用科学发展观指导农村经济发展。在指导思想上，要从单纯的农业经济转变到农村经济发展上来，转变到统筹城乡经济发展上来。要以工业化理念谋划农业，把农村经济发展，农民增收与推进工业化、城镇化进程有机地结合起来。在实际工作中，要敢于创新、开拓，善于冲破束缚生产力发展的制度障碍，尊重农民的首创精神，科学指导工作，促进农业增效，农民增收。
2、在经济结构调整过程中要规划好全国的农业生产区域布局。
当前，我国农业生产中各个地区的农业结构趋同现象严重，农业结构调整要发挥市场的作用，更要发挥政府的宏观调控作用。应根据各地的资源状况，生产力水平，国家的粮食安全，以及加入WTO后全球农产品市场需求的变化，进行全国的农业生产区域布局，在区域布局的前提下，各地再进行品种结构和品质结构的调整，这样既可以使各个地区发挥本地优势，同时各个地区互为市场，又可以解决农产品的结构性过剩问题。
3、因地制宜地调整农村经济结构。
发展粮食生产不能盲从，要以促进粮食深加工、转化增值为重点。不能以牺牲现有的农村产业结构调整的成果为代价发展粮食生产（少数地方毁林、毁菜种粮，经过几年努力形成的西瓜、花生等特色产业几乎粮食替代）；不能以牺牲农民的长远利益为代价发展粮食生产；更不能以牺牲农民的身体健康为代价发展粮食生产（有些地方农田旱改水后，血吸虫病蔓延）。当前，要着眼市场抓调整，农产品要优质优价。通过提高农产品优质率扩大其市场占有率；围绕加工抓调整，大力发展精加工业，延伸产业链条，提高农产品附加值。
4、围绕调整优化农业结构，做大优势产业。
根据农产品的区域布局规划，加强支柱产业发展、产业基地建设、农业产业经营，对优势产业要加大投入，整合资源，规模经营，提高效益。要推进基地连片，加强板块建设，把产业调大调强。大力引进新技术，新工艺，提高装备水平，不断延伸产业链，对大宗农产品进行深加工，对主导农产品进行精加工，对副产品进行综合利用，促进农产品的增值。同时要组织银企对接，引导企业与基地和农户发展订单农业，促进龙头企业的发展壮大。
四、增加农业投资，调整投资结构，改善农民增收条件
1、加大财政对农业的投入。
农业发展一靠政策，二靠科技，三靠投入，农业投资是农业增长的物质基础。加大农业投入是改善农业基础设施，增强农业发展后劲，保证农民持续增收的必然要求。建立健全财政支农资金的稳定增长机制，不仅使财政预算安排农业资金的增长幅度高于财政收入的增长幅度，而且还要保证农业资金占财政支出的比重逐年提高。
2、加强农田水利设施的投入。
对农田水利基本建设要认真规划、综合治理、分步实施。最关键的是要加大投入。要认真研究“两工”取消后的新变化，有效组织劳力和资金。充分发挥广大农民在农田水利基本建设方面的主力军作用。同时；按照分级管理原则，加快农田水利工程管理改革，建立产权清晰，责权明确的管理体制和运行机制。加大对病险水库、泵站、水渠、节水浇灌、改水改厕以及涵闸等设施的维修改造。提升水利设施的档次，增强抗大旱防大汛的能力。
3、加强农村交通等基础设施的投入，改善农民生产生活条件。
要提高农村公路建设的投入标准。公路的养护可采取财政拨款、社会捐助以路养路等渠道筹资解决公路的养护资金。有条件的乡镇可建立专业常年养护队；没有条件的可与当地养护站协商签订养护合同，确保乡村公路处于良好状态。同时要加快发展农村文化、教育、卫生事业，使农民的生产生活条件有一个明显的改善。
4、鼓励和引导民间资本投向农业和农村。
要运用税收、补助等经济杠杆形式，采取股份合作，拍卖转让、租赁承包等方式建设、经营、管理农村水利等基础设施，充分调动社会方方面面投资农业和农村的积极性。
五、加强农村市场建设，加快农民增收进程
1、加强农产品市场体系建设。
农产品市场建设是推进农业产业化、带动农民调整结构、使产品优势变为产业优势、加快农民增收的有效途径。在区域规划布局的情况下；建设具有区域特色的大型农贸专业批发市场，推进农业市场化进程，及时发布农产品市场供求和价格信息，运用市场机制的调节功能，引导农民自觉地、合理地调整农业结构，使农民的生产适应市场的变化，满足市场的需求，真正成为市场的主体。
2、建立农村新型合作经济组织，帮助农民直接进入市场。
新型合作经济组织能有效地增强农民抗御市场风险的能力，在组织生产、信息服务、市场流通等方面发挥着政府部门不可替代的作用。要引导农民在自愿和互利互惠的原则下，采取股份合作制等多种办法，建立各种专业协会，专业合作社；并由流通领域的合作扩大到生产领域的合作；逐步形成以农民及其合作经济组织为主体的企业化经营方式和社会化服务体系。鼓励和支持农副产品经销大户和经纪人扩大经营，发展成为贸工农一体化的经营组织。
政府部门要降低登记门槛和收费标准，在信贷、税收、外贸、培训、信息等方面给予支持和帮助，为农民合作经济组织的发展创造宽松环境。建议尽快制定出台《培育和发展农民合作经济组织的意见》。
3、加强对农业生产资料市场的监督。
粮价提高有利于调动农民种粮积极性，但从比较效益角度看，粮价小幅上涨改变不了粮食生产比较效益低的现状，粮价上涨有可能带动农业生产资料价格的上涨，从而使农民因粮食涨价所得的实惠被市场消耗掉了。因此，要加强对农业生产资料市场的监督，通过必要手段；调控农资价格，切实加快农民增收进程。
4、加大对粮食收购市场的管理。
目前，粮食流通的主体是国有粮食收购企业，但由于企业自有资金缺乏；收购资金主要依靠农行发贷，由于发贷门槛高，从而限制了收购能力。要加大对粮食收购市场的管理，对国有粮食收购企业以资金扶持，保障粮食收购市场的正常运行。
六、提高农业科技水平，挖掘农民增收潜力
1、重构农业科技推广体系。
按照“强化公益性职能、放活经营性服务”的总体要求，构建以国家农技推广机构为主体，企业、科研教学单位和农民专业合作经济组织等社会力量广泛参与的新型推广网络。强化县级农村推广中心职责；由县农业技术推广中心按产业区域布局，重新组建中心农技站，负责全县的公益农技推广工作，有专门的机构和队伍来承担农作物病虫害和动物疫病的测报、预防，并配备相应检测设备，大力发展各种农村专业技术协会，让民间资本进入农业科技服务体系，并且依托农民，实行利益共享，创建一个适合农业生产特点的农村服务新模式。
2、提高农民素质，加强农民培训工作。
我国广大农村的农民素质普遍较低；农民对现代农业知识掌握太少，专业知识十分欠缺。虽然目前搞了一些“阳光工程”、“技能培训”，但由于覆盖面窄，培训知识单一，受益者不多，效果不明显，应采用“精进来，送出去”的办法，开展不同层次；不同形式的科技培训，加大对农村农民的全面培养力度。开办广播电视学校和“绿色证书工程”、“跨世纪青年农民科技培训工程”、“农村妇女培训工程”等培训，建立多渠道，多层次，多形式的农民教育体系，组织农民学习先进实用技术和法律知识。不断提高农民素质，让农民学有所得，学有所长，学有所用，提高农业的科技含量，增加农民收入。
作者简介：梅志罡，男，汉族，河南新野人，1968年5月生，讲师，在职博士，华中师范大学社会福利研究中心研究人员,主要研究方向是公共管理与公共政策、社区理论与实践
今年上半年我国粮食主产区农业和农村经济整体上凸现农民增收和粮食增产两大亮点，农民收入状况突出表现为“三高”：
一是粮食主产区农民收入创8年来新高。上半年主产区农民人均现金收入1371元，实际增长13％，为1997年以来同期增幅之最；
二是粮食主产区农民增收幅度高于全国平均水平。上半年全国农民人均现金收入为1345元，扣除物价因素实际增长10.9％粮食主产区农民实际增收幅度超过全国2.l个百分点；
三是粮食主产区农民收入增速高于城镇居民人均可支配收入增速。上半年全国城镇居民人均可支配收入实际增长8.7％，粮食主产区农民收入增速高于城镇居民人均可支配收入增速4.3个百分点。
今年农民增收有政策调动、市场带动、结构调整、产业化驱动、务工拉动和有利气候条件等多方面的合力作用。其中政策调动作用十分明显，各地贯彻中央“一号文作’，农业税减免和各项补贴政策使农民得到很大实惠。正在进行农业税免征试点的黑龙江、吉林两省农民受益最大，农业税减免加上粮食在补使两省种粮农民每公顷地可增收800元，农民人均增收超过200元。
一号文下发以后，全国各地出现了近十年来的最好局面；但也遇到了一些问题；广大的农民和基层政府迫切的希望提出一些解决问题的建议。
二、遇到的问题
虽然，今年的农业和农村经济形势较好，农民收入增长较快，农民生活质量有较大提高；但影响农业发展和制约农村经济的问题和因素仍然很多，制约农民增收的主要问题还没有根本解决，归纳起来，主要有以下几个方面：
一是农民增收的长效机制尚未建立。目前“一降三补贴”已处于全面实施阶段，但政府出台为农民解决具体困难的举措仍显得不够有力，要在今后相当一段时期内使农民收入增加的难度仍比较大，其主要因素有：一是农业生产效率低，尽管国家制定了部分粮食品种的最低收购价，但农产品再提价的空间已经很小，农民因提价增收的可能性不大；二是农民问题的焦点是农民负担问题，今年农业生产资料价格暴涨，严重稀释了国家的富民政策，农民希望稳定粮食政策，保持政策连续性，有个稳定的长效机制以此保护农民种粮的积极性，农民增收和农民利益。
二是农村土地纠纷、矛盾突出。随着今年国家降低了农业税率，农产品价格全面上涨，粮食生产优惠政策和减轻农民负担政策陆续出台，农民种田积极性高涨，出现了部分农民要求重新分地，在外打工农民纷纷返乡要种田，争田种的现象，造成人地矛盾突出。主要情况有三，情况之一：前些年，由于承包地费用过高，大部分农民外出打工，出现了不交土地，或抛荒，或私下转包，没有协议、合同，也没有公证，或所在乡镇、村组将这些撂荒地以较低的价格承包给种田大户，现在打工农民返乡收田，而承包大户是在种田负担重的时候接收农田，在改造农田基础设施、购置农机具等方面投入较大，他们对于退田的要求抵触情绪很大，由此引发了强行耕种，争地纠纷，有的地方还引发了械斗，闹事和上访事件，形成不稳定因素。湖北省农业厅处理的农民信访中，有70％以上是土地纠纷问题，有些县市、乡镇已达到8.0%以上。情况之二：原来在种田不太赚钱的情况下，荒坡、荒地、河渠、公路还基本能保持完好，现有由于种田有利可图，河渠、公路被大量破坏，甚至有的因防汛需求而禁止耕种的地方也种植了农作物；给堤防的安全埋下了隐患。情况之三：有的乡镇在发展乡镇企业向部分农民征地时，农民要价很高，否则不让地。现在乡镇、村的基层干部处于两难之中，一方面要保护耕地，保护农民种粮积极性，一方面又要兴办企业，加快当地经济发展。基层干部认为鼓励农民种粮与农业结构调整，土地规模经营存在矛盾，在实践中不好把握，特别是部分土地多经过好几次流转，协调处理难度大。
三是村级债务十分沉重，化解无措施。近几年来，各县市、乡镇、村都存在着较大的债务。这些债务中，大量地是农户历年欠下的费税。截止2003年底，湖北全省村平均负债16.35万元，大部分的村都有负债，有些县市的村负债面已达到99％。在村级债务中；农民欠国家的，是无法收齐，也不可能收齐，而村级债务又是绝对要偿还的。现部分农民认为农业税马上要取消，欠下的那些钱希望能免掉，根本不愿意还，不少已缴纳税金的农户又纷纷要求退还。而债主又经常去乡、镇上门索债；中央、省、市都有政策；不准向农民收钱，乡村两级又没有资金来源，根本不可能还。基层干部反映，今年的农业税、费就很难收齐，随着农业税费的逐步减免，今后化债途径越来越窄，化债难度越来越大，村级的债务已经成为束缚着农村经济发展，影响着农村稳定的突出因素。
四是农业基础设施严重滞后，十分薄弱。现有的农田水利设施大都是上世纪几年代修建的，年久失修，设施严重老化，有的完全损毁不能使用，勉强可用的其维护成本很高，而维修费用来源有限，有的排灌设施不配套，渠难连，涝难排，旱难灌；有的由于重建设、轻管理，重开发、轻维护；致使前些年开发的如桥、涵、闸、渠、站等配套设施损毁及被盗严重，不能发挥应有的功能等等，大部分农田水利设施的老化，而乡、村两级又无钱进行维修，加固，又不可能找农民收取，因此；越来越不适应现代农业的发展需求，也使防洪抗灾面临着严重隐患。目前，全国有效灌溉面积不足5000万公顷，仅占耕地面积的38％也就是说，目前仍有62％的耕地是靠天吃饭。不少干部和群众反映，今年农业收成这么好，除了党的政策好以外，很大程度上还得益于天帮忙，否则，如遇上大旱或大涝等自然灾害，农民就没办法，农业收成就没有保障。农民种地，遇到天灾而没有收成，是很无辜的和不幸的。
五是农业结构调整在一些地方出现弱化和片面现象。在调查中，我们发现，由于受眼前利益驱动和认识上的片面性，少数地方出现了毁林种粮，毁菜种粮等现象，蔬菜、林果面积略有下降。少数原来种优质稻的地方，由于优质难以做到优价，加上水稻最低收购价政策的出台，再加上常规稻单产一般又比优质稻高300斤左右，所以种植优质稻没有优势可言，现在一些农民大多改种常规稻，优质稻产业受到冲击。
六是粮食直补政策落实有难度，种粮效益仍然偏低。“两杯”发放工作虽顺利进行，但在实效中遇到了不少问题。有些地方春播之前，就将补贴发放到农民手中，由于尚未播种，对种植面积无法确定。许多地区反映，播种之前发补贴，无法对农民种植情况进行监督，也无法对已领取补贴的农民进行制约，由于气候等原因，领到刺呗占的农民可能会对种植计划作出调整，不种粮而种其他经济作物，这样在一定程度上，会影响政策落实的效果和失去粮食在补政策的意义。也就是说，对直扑了的农户缺乏有效地约束机制。目前粮食价格恢复到每斤0.7元以上；但仍未达到1997年每斤0.8元以上的水平。而且农资价格特别是化肥、农药等价格明显上涨，涨幅达到30％以上，再则，种粮与种其他经济作物还有一个比较效益的问题，因此，国家虽然补了钱，但收效不一定很大。
七是财政对农业投入与农业发展实际需求的差距较大。尽管国家、省、市财政预算安排农业资金呈逐年增长之势，但与农业发展的实际需求相比仍然偏低，各地市财政用于农业的支出占总支出的比重仍然较低，而且非生产性支出占了整个农业的支出的一半，同时；按《农业法》要求，应该是财政支农重点的动植物检疫防疫体系，农产品质量标准和检验检测监督体系、信息服务体系，农业综合执法等公益性事业，许多地方却没有纳入财政预算安排，影响了相关工作的开展。今年中央1号文件明确的农业投入政策，大多是应急性的，缺乏稳定性、长期性。明年农业投入政策是什么；大家都感到不清楚。
八是农村市场主体发展不够。大部分市、县的市场体系不健全，尤其缺乏辐射面广，带动力强的大型专业市场，尚不能对农民调整结构进行供求和价格引导，加之农民市场意识不强，供求信息不灵，使农民千家万户的生产与千变万户的市场难以接轨，不能形成强有力的防御市场风险的能力，农民生产经营常常处于盲目和被动。另一方面，农业产业化龙头企业偏弱，产业链不长，带动力不强，尤其是在对农产品进行深加工、精加工做得不够，绝大多数农产品形成低价出售，影响了农民增收，同时，各地虽然涌现了一些农业中介组织、协会组织、农村经济合作组织，甚至还出现了农民股份公司，但大多处于弱小、分散、不规范状态，实力不强，组织化程度很低，还不能承担起组织农民进入市场的责任。
三、解决问题的建议
一、建立促进农民增收的长效机制
1、制定粮食产业的长期战略规划。
政府应做好粮食区域规划，保持粮食政策的延续性，粮食是战略物资，粮食产业是战略产业，政府应做好粮食战略规划；稳步发展。
2、建立稳定的农民补贴机制。
对现行的“一提价，二减免，三补贴”的政策要保持其连续性和稳定性，明确此政策在一定时期内保持相对稳定，让农民放心。
3、实行粮食预警机制。
国家应对粮价进行宏观调控，即通过储备粮的收购与抛售，进口与出口的余缺调剂，以及对价格的监控等手段，来调控市场，在粮食充裕时，要保护粮产区，确保粮价稳定和农民收入相对稳定，以保持生产与消费的长期平衡。建议把国家出台的粮食生产政策与措施变成长期调控政策，并建立粮食预警机制。
4、尽量取消农业税。
由于粮食种植是一个需要特殊补贴的产业，我国长期以来对粮食产业的大量补贴都沉淀手垄断的流通环节，农民并未从巨额补贴中得到多少实惠。粮食产业是弱质产业，建议今年在降低农业税收率3个百分点的基础上，对剩余的农业税收率4个百分点，从明年开始减到2个百分点，后年全部取消农业税，让农民得到更大的实惠。一方面可以免除征收成本，另一方面可以对农业尽量“少取”、“多予”。
5、适当调整粮食直补发放办法。
为了把粮食直扑落实到实处，建议适当调整现行补贴办法。具体分两步走：其一即粮食播种之前先公布政策，先发放良种补贴；播种之后核实面积再发放补贴。其二播种之后发放粮食直补，有利于各级政府部门对农民当年种植粮食作物面积进行登记、核实，在面积准确无误的基础上，通报填报登记、复核，再将粮食补贴资金按实际面积足额下拨到农户手中。
6、试行农村灾情补贴。
农业的生产很大程度上依赖于自然气候条件，气候较好的年份；加上农民精耕细作必定是个丰产年，而受灾年份农作物必定减产。农村的灾情补贴，原作法是将农业税根据灾情程度进行减免，而农业税运年取消后，对农村的灾情就没有了办法。因此我们建议试行农村灾情丰卜贴的办法，对灾害年受灾的农民进行生产自救的灾情补贴。
7、用法律作保障，切实让农民增收机制长效。
农民希望有个稳定的长效增收机制，不能像有些农民所说的“共产党政策像月亮，初一、十五不一样”。我们仅仅靠完善政策是远远不够的，只有将政策上升为法律，农民利益的保护，才具有坚实的法律基础，农民的增收机制才能长效。
二、克服体制约束，配套落实相应政策
1、建立健全农村土地承包经营权流转政策。
按照明确立地所有权，稳定土地承包权，搞活土地经营权的原则，采取“依法、自愿、有偿”的办法，积极稳妥地推进土地经营权的流转，探索土地的适度规模经营与组织创新相结合的经营模式，提高农业资源的配置效率。切实规范农村土地使用权流转的基本程序，流转的主体是承包农户；将农户之间的自由流转引向有组织、有计划的流转。现有的《土地承包法》原则性规定多，可操作性规定少，妨碍了在实际适用中的贯彻实施，土地承包经营权的流转应在自愿的原则基础上，坚持“农地农有农用的原则”和“国家加强宏观调控的原则”，流转方式可以是转包、出租、互换、转让、入股，在条件成熟的地方还可以允许以土地承包经营权提供抵押，在流转管理方面，应规定政府维护正常流转秩序的职责，建立规范的流转登记制度、流转程序、流转的场所、流转合同等。
2、建立防债化债的长效机制。
持续抓好村级债务的化解工作，村级债务表面上看是政府债务，但归根结底，还是农民的债务，要严格锁定债权债务，规范村级组织借贷行为，制止新债发生。禁止村级向非金融机构和个人借款，把化解村级债务工作与财务管埋制度建设有机结合起来，防止前清后乱，前化后增。多途径化解债务，按照债务形成的原因通过降息减债、变卖集体资产偿债、转债等方法有针对性地采取措施化解债务。化解债务要注意两个问题：其一债务的认定和债务的核本降息。其二：化债政策。在现有的村办企业债务的转移、村级所欠财政周转金处置、‘港九”债务处置、“减免缓”四项政策落实后还应增加村级“普九”欠债以及村级欠农村合作
基金会的借款处置政策。
3、积极推进农村配套改革。
全面开展第二轮撤乡并镇工作，减少乡镇机构工作人员数量，减轻财政压力，减轻农民负担，大力加强村级组织建设，动员区、乡（镇）机关干部到村级组织任职。在乡镇综合配套改革中要注意公益性与经营性分开，用市场机制推进公共服务社会化进程。对公益性职能及服务性工作要加强，要保证动植物检疫防疫体系，农产品质量标准和检验检测监督体系，信息报务体系，农业综合执法等公益性事业。保障农业生产安全，农业持续发展。
三、调整农村经济结构
1、要用科学发展观指导农村经济发展。在指导思想上，要从单纯的农业经济转变到农村经济发展上来，转变到统筹城乡经济发展上来。要以工业化理念谋划农业，把农村经济发展，农民增收与推进工业化、城镇化进程有机地结合起来。在实际工作中，要敢于创新、开拓，善于冲破束缚生产力发展的制度障碍，尊重农民的首创精神，科学指导工作，促进农业增效，农民增收。
2、在经济结构调整过程中要规划好全国的农业生产区域布局。
当前，我国农业生产中各个地区的农业结构趋同现象严重，农业结构调整要发挥市场的作用，更要发挥政府的宏观调控作用。应根据各地的资源状况，生产力水平，国家的粮食安全，以及加入WTO后全球农产品市场需求的变化，进行全国的农业生产区域布局，在区域布局的前提下，各地再进行品种结构和品质结构的调整，这样既可以使各个地区发挥本地优势，同时各个地区互为市场，又可以解决农产品的结构性过剩问题。
3、因地制宜地调整农村经济结构。
发展粮食生产不能盲从，要以促进粮食深加工、转化增值为重点。不能以牺牲现有的农村产业结构调整的成果为代价发展粮食生产（少数地方毁林、毁菜种粮，经过几年努力形成的西瓜、花生等特色产业几乎粮食替代）；不能以牺牲农民的长远利益为代价发展粮食生产；更不能以牺牲农民的身体健康为代价发展粮食生产（有些地方农田旱改水后，血吸虫病蔓延）。当前，要着眼市场抓调整，农产品要优质优价。通过提高农产品优质率扩大其市场占有率；围绕加工抓调整，大力发展精加工业，延伸产业链条，提高农产品附加值。
4、围绕调整优化农业结构，做大优势产业。
根据农产品的区域布局规划，加强支柱产业发展、产业基地建设、农业产业经营，对优势产业要加大投入，整合资源，规模经营，提高效益。要推进基地连片，加强板块建设，把产业调大调强。大力引进新技术，新工艺，提高装备水平，不断延伸产业链，对大宗农产品进行深加工，对主导农产品进行精加工，对副产品进行综合利用，促进农产品的增值。同时要组织银企对接，引导企业与基地和农户发展订单农业，促进龙头企业的发展壮大。
四、增加农业投资，调整投资结构，改善农民增收条件
1、加大财政对农业的投入。
农业发展一靠政策，二靠科技，三靠投入，农业投资是农业增长的物质基础。加大农业投入是改善农业基础设施，增强农业发展后劲，保证农民持续增收的必然要求。建立健全财政支农资金的稳定增长机制，不仅使财政预算安排农业资金的增长幅度高于财政收入的增长幅度，而且还要保证农业资金占财政支出的比重逐年提高。
2、加强农田水利设施的投入。
对农田水利基本建设要认真规划、综合治理、分步实施。最关键的是要加大投入。要认真研究“两工”取消后的新变化，有效组织劳力和资金。充分发挥广大农民在农田水利基本建设方面的主力军作用。同时；按照分级管理原则，加快农田水利工程管理改革，建立产权清晰，责权明确的管理体制和运行机制。加大对病险水库、泵站、水渠、节水浇灌、改水改厕以及涵闸等设施的维修改造。提升水利设施的档次，增强抗大旱防大汛的能力。
3、加强农村交通等基础设施的投入，改善农民生产生活条件。
要提高农村公路建设的投入标准。公路的养护可采取财政拨款、社会捐助以路养路等渠道筹资解决公路的养护资金。有条件的乡镇可建立专业常年养护队；没有条件的可与当地养护站协商签订养护合同，确保乡村公路处于良好状态。同时要加快发展农村文化、教育、卫生事业，使农民的生产生活条件有一个明显的改善。
4、鼓励和引导民间资本投向农业和农村。
要运用税收、补助等经济杠杆形式，采取股份合作，拍卖转让、租赁承包等方式建设、经营、管理农村水利等基础设施，充分调动社会方方面面投资农业和农村的积极性。
五、加强农村市场建设，加快农民增收进程
1、加强农产品市场体系建设。
农产品市场建设是推进农业产业化、带动农民调整结构、使产品优势变为产业优势、加快农民增收的有效途径。在区域规划布局的情况下；建设具有区域特色的大型农贸专业批发市场，推进农业市场化进程，及时发布农产品市场供求和价格信息，运用市场机制的调节功能，引导农民自觉地、合理地调整农业结构，使农民的生产适应市场的变化，满足市场的需求，真正成为市场的主体。
2、建立农村新型合作经济组织，帮助农民直接进入市场。
新型合作经济组织能有效地增强农民抗御市场风险的能力，在组织生产、信息服务、市场流通等方面发挥着政府部门不可替代的作用。要引导农民在自愿和互利互惠的原则下，采取股份合作制等多种办法，建立各种专业协会，专业合作社；并由流通领域的合作扩大到生产领域的合作；逐步形成以农民及其合作经济组织为主体的企业化经营方式和社会化服务体系。鼓励和支持农副产品经销大户和经纪人扩大经营，发展成为贸工农一体化的经营组织。
政府部门要降低登记门槛和收费标准，在信贷、税收、外贸、培训、信息等方面给予支持和帮助，为农民合作经济组织的发展创造宽松环境。建议尽快制定出台《培育和发展农民合作经济组织的意见》。
3、加强对农业生产资料市场的监督。
粮价提高有利于调动农民种粮积极性，但从比较效益角度看，粮价小幅上涨改变不了粮食生产比较效益低的现状，粮价上涨有可能带动农业生产资料价格的上涨，从而使农民因粮食涨价所得的实惠被市场消耗掉了。因此，要加强对农业生产资料市场的监督，通过必要手段；调控农资价格，切实加快农民增收进程。
4、加大对粮食收购市场的管理。
目前，粮食流通的主体是国有粮食收购企业，但由于企业自有资金缺乏；收购资金主要依靠农行发贷，由于发贷门槛高，从而限制了收购能力。要加大对粮食收购市场的管理，对国有粮食收购企业以资金扶持，保障粮食收购市场的正常运行。
六、提高农业科技水平，挖掘农民增收潜力
1、重构农业科技推广体系。
按照“强化公益性职能、放活经营性服务”的总体要求，构建以国家农技推广机构为主体，企业、科研教学单位和农民专业合作经济组织等社会力量广泛参与的新型推广网络。强化县级农村推广中心职责；由县农业技术推广中心按产业区域布局，重新组建中心农技站，负责全县的公益农技推广工作，有专门的机构和队伍来承担农作物病虫害和动物疫病的测报、预防，并配备相应检测设备，大力发展各种农村专业技术协会，让民间资本进入农业科技服务体系，并且依托农民，实行利益共享，创建一个适合农业生产特点的农村服务新模式。
2、提高农民素质，加强农民培训工作。
我国广大农村的农民素质普遍较低；农民对现代农业知识掌握太少，专业知识十分欠缺。虽然目前搞了一些“阳光工程”、“技能培训”，但由于覆盖面窄，培训知识单一，受益者不多，效果不明显，应采用“精进来，送出去”的办法，开展不同层次；不同形式的科技培训，加大对农村农民的全面培养力度。开办广播电视学校和“绿色证书工程”、“跨世纪青年农民科技培训工程”、“农村妇女培训工程”等培训，建立多渠道，多层次，多形式的农民教育体系，组织农民学习先进实用技术和法律知识。不断提高农民素质，让农民学有所得，学有所长，学有所用，提高农业的科技含量，增加农民收入。
作者简介：梅志罡，男，汉族，河南新野人，1968年5月生，讲师，在职博士，华中师范大学社会福利研究中心研究人员,主要研究方向是公共管理与公共政策、社区理论与实践
