内容提要：本文从分析三农问题出发，认为三农问题说到底是一个农民权益被损害的问题，是一个有效保护农民权益的问题，而有效保护农民权益的措施是制订《农民权益保障法》，并对《农民权益保障法》的立法设想做了说明。
关键词：三农问题 农民权益保障 立法
一、三农问题是什么样的问题？
三农问题是中国在改革开放以后凸显出来的的农村、农业和农民问题，这个学术界和普通百姓都很明白。但是，三农问题究竟是什么样的问题？这个就值得探讨了。我们对三农问题有最基本的看法：
第一、三农问题是社会政策不公平带来的贫富悬殊的问题
建国以后的较长时期，我国居民的收入差异十分有限。改革开放初期，农民的收入增长较快，一部分农民脱离了贫困。进入90年代中期以后，农民增收乏力，贫富差距逐渐加大。贫富差距加大主要体现在城乡居民收入差距扩大。据统计，2002年农民人均纯收入为2476元，城镇居民人均可支配收入为7703元，前者为后者的32.1％，名义差距超过3∶1。据全国农村固定观察点系统对31个省份所属32个县市的2万多个农村家庭调查，低收入（年均纯收入1千元以下）和中收入（年均纯收入1000－1999元）组占到54.2％，这部分人是21世纪中国的贫下中农。
在城乡居民收入差距扩大的同时，东西部农民收入差距也在扩大。我国的近3000万贫困人口主要集中在中西部地区，尤其是在西部地区，2002年，西部地区贫困人口共1742万，占全国农村贫困人口的61.8%。贫富差距还体现在东部地区与中西部地区的差距。我国的开放政策是从东部沿海14个城市开始试点，逐步扩大的，20多年来，在东部经济取得重大发展的同时，广大中西部地区的发展迟缓，与东部地区的差距越来越大。中国GDP的59%分布在东部地区，而这一地区的人口约占全国的40%。中部和西部地区分别只占有GDP总量的27%和14%，远低于其36%和23%的人口比例；从人均GDP看，1999年东部、中部和西部的人均国内生产总值分别为10089元、5407元和4217元，中部地区大约相当于东部的一半，西部地区只有东部的40%左右，最高的上海市是最低的贵州省的11倍。中西部地区与东部的差距，根源上还是一个城乡差距和"三农"问题。这种社会阶层之间的和地域之间的贫富差距的形成，其根本原因是由于国家的社会政策的不公平造成的。
第二、三农问题是农民税费负担过重的经济社会问题
关于农民负担，广泛流传这样一句话："头税轻，二税重，收费是个无底洞。""头税"是指国家征收的农业税。一般认为，我国的农业税是一种轻税政策。"二税"是指农民向乡村两级组织缴纳的村提留和乡统筹。村提留和乡统筹是农村的一项重要公共收入分配制度，它的问题是，第一，计提村提留和乡统筹的农民人均收入水平不容易科学确定。1991年国务院《农民承担费用和劳务管理条例》规定，农民负担的村提留和乡统筹不得超过以乡为单位上年农民人均纯收入的5%，1998年以后又改为以村为单位计算。由于农民收入水平的测算是基层自己进行的，就难免不出现根据需要"规定"农民收入水平的情况。第二，统一的5%的负担标准造成负担不均，低收入农民的负担相对较重。道理十分简单，如果一个村里有一户人的收入水平低于全村的平均数，他的负担就会高于5%.同理，一个地区的收入水平低于全国的平均数，这个地区的负担就会高于5%.这就是所谓农民负担的累退性，收入越低，负担越重。"收费"这个"无底洞"是指各种收费、集资和摊派（即"三乱"）游离于5%以外，随意性大，是农民负担沉重最突出的表现。从上面的分析可见，农民负担重主要是农业税外的负担失范，所以尽管国家决定取消农业税，但是对减轻农民总体负担只是杯水车薪。
更为严重的是，农民负担过重，容易抵制税费收缴，激发干群矛盾，导致恶性事件和群体事件等社会问题。1994年，河南省邓州市徐楼村农民陈中身因对乡里不合理摊派等问题向有关部门上访，引起乡长段其占的不满，被段授意村干部张德恩等人打死。1995年湖北省随州市万和镇沙河办事处党总支副书记、主任余万新一行19人强制要求农民蔡守国上缴各种钱款费1349.19元（按国家规定只应交370.27元），蔡无力上交被迫自杀。1998年8月，陕西省子洲县裴家湾乡万余农民联合状告乡政府乱收费，占全乡总人口的67%。2000年江西省"丰城事件"中，农民将几个乡政府的房屋全部砸平，涉及了几个乡的数万人。
虽然这些恶性事件和群体事件都发生在基层，但是，对于广大农民而言，直接代表国家的正是这些基层政府和基层公务人员。如果国家公务人员在执法过程中扭曲法律，牟取私利，而国家监督者却采取放任态度，甚至助纣为虐，就会逐渐形成官官相护的利益共同体，进而通过影响法律和政策的制定，来保障特权，此时国家公务人员也就脱离了公民代理人的角色，甚至不惜损害被代理人利益来获取自己的利益，国家机关及其公务人员的腐败就成为制度性的腐败，发展到这一步，干群矛盾就演化成了国家与公民的矛盾，国家政权也将受到致命的冲击。
第三、三农问题是基层政权财政困难与社会治理失控的问题
自1994年财税体制改革以来，我国财政收入持续增长，但是在总体财政形势好转的背景下，广大中西部地区基层县乡两级政府的财政收支矛盾却日益突出。目前，全国一半以上的县甚至连工资也难以按时、足额发放，而相当数量乡镇财政的运行已难以为继。据温铁军估计，全国乡一级政府平均负债200多万，村一级平均负债达到20-30万 。徐勇的调查表明温铁军的估计基本正确，"黄梅一个镇平均一个村30万。汉川市629个行政村，91%的村负债，总债务达1亿多 。"根据2002年审计署对中西部10个省、市的49个县（市）财政收支状况进行审计调查发现，截止2001年底，累计债务达163亿元，平均达到3.32亿元 。按照这次审计情况估计，全国近3000个县（市），平均每个县（市）的债务按2-3个亿计算，全国农村债务大约在6000-9000亿之间，农村人口约9亿，人均负债约700-1000元。更大的问题在于，县乡村的债务还在以每年1000亿的速度增加。
基层县乡财政负债严重，在不断加大基层财政风险的同时，引发了一系列社会治理失控的问题。一是加重农民负担。乡镇政府为了满足各种开支需要，特别是吃饭需要，普遍存在想方设法从农民那里多征税费的现象长。二是造成债务的恶性循环。债务要支付利息，在没有新增收入的情况下，只有靠借新债还旧债，导致县、乡、村债务日益沉重。三是无法提供基本的公共物品。由于财政入不敷出，许多县乡政府无力向农村提供最基本的公共服务，如农村基本建设、基础教育、医疗卫生等，农民在正常纳税以后，不得不继续承担应该由财政开支的项目。四是助长弄虚作假。为了维持运转，县乡政府往往弄虚作假，虚增预算收入，隐瞒赤字，骗取资金。2002年，审计署组织对中西部10个省、市的49个县（市）审计调查发现，2001年，49个县（市）中有45个虚增预算收入6.74亿元，占当年预算收入的16%；有37个累计瞒报赤字10.6亿元，为当年决算反映赤字7.2亿元的147% 。五是影响了基层政权的合法性。政权的存在，以其提供公共产品和公共服务为基础，而县乡政府捉襟见肘的财政状况，几乎无法履行这一基本职能，相反，为了筹集人员工资，难以避免利用公权，非法榨取小农剩余，激发农村的干群矛盾，不仅难以维护乡村社会自然秩序，反而会强化乡村社会的离心力，影响社会稳定。
第四、三农问题是农村人才“空洞化”与村民自治无效化的问题
"三农"问题对农村最大的负面影响，是农村人才的大量流失，是农村人才的“空洞化”。在计划经济时期，由于户籍制度限制了农民的流动，农民被束缚在土地上，除了有限的高考升学（包括推荐工农兵学员）、入伍、招工转移了极少数的农村精英外，农村人才基本留在本地，保住了农村义务教育、合作医疗、维护安定（如民兵组织）和农村管理必需的人才。改革开放以后，高校招生规模逐渐扩大，农村精英高考升学越来越多，这些人基本上不再返回农村。而个体经济发展也使得很多农村精英离开了本地，外出淘金。特别是1995年以后，进城打工农民剧增，对农村是一个最大考验。据资料分析，我国从农村流出的农民工在12000万左右，流出的农民相对而言是农村文化水平较高，年纪较轻，观念较新的人群。大量的农民外流，使得农村人才缺失，农村干部的素质普遍偏低。据新疆自治区农调队调查，村干部中只有3.2%的人具有大专文化程度，36.3%的人具有高中文化程度，60.5%的人文化程度为初中及初中以下。
农村人才的流失，不仅导致了农村干部的素质普遍偏低，还导致了农民的民主权利无法得到有效实施，出现了村民自治的无效化。很多农村由于外出青壮年太多，留在当地的主要是老人、妇女、儿童，因而对于村委会成员的监督很难到位，一些地方甚至出现了民选的"村官"反过来为非作歹，欺压百姓的情况， 同时，由于农村"两委"职责不清，也影响了村民自治能力的发挥。在一些农村，村级党组织"大事小事，一切都说了算"，越权、包办和干涉应该属于村民委员会职权范围内的工作，有的村支书甚至直接任命村委会成员和其他村干部，使村委会无法充分行使自治权。有些地方的村委会主任甚至根本不知道村里的财务支出。村民自治中的这些问题，影响到对村民自治的认同，使得村委会难以发挥村民所期望的发展性和保护性功能，不能增强村级公共权力的合法性。
这样看来，三农问题说到底是一个农民权益被损害的问题，是一个有效保护农民权益的问题。那么，采取怎样的办法可以真正保护农民的权益呢？我们认为，加快立法进程，完善保护农民合法权益的法规体系是一项有效的措施。国家和各省先后已制定了不少保护农民合法权益的法规，但不集中，不系统，散见于各种法规，不便贯彻落实。因此，我们建议全国人大根据现行政策和法律，尽快制订《农民权益保障法》。
二、《农民权益保障法》的基本内容构架
对于《农民权益保障法》，我们认为它应该是一个综合性的、基本层面的立法。因此，它的基本构架应该包括这样几个部分，即第一章总则、第二章民主权利保障、第三章人身权利保障、第四章经济权利保障、第五章社会权利保障、第六章法律责任和附则等。
第一章总则应该明确《农民权益保障法》的立法根据与目的即“为了保障农民权益，促进农业生产，繁荣农村经济，维护社会稳定，根据我国宪法和农村、农业和农民的实际情况制订本法”；明确《农民权益保障法》的法律主体对象即“本法所称的农民，是指户籍在农村，实际从事或曾从事生产和经营活动的自然人及其未成年子女，本法所称的农业，包括种植业、林业、畜牧业和渔业”；明确农民法律地位即“农民是农村政权和农业生产经营活动的主体，农民法律上一律平等，任何农民享有宪法、法律和法规规定的权利，同时必须履行宪法、法律和法规规定的义务”；明确《农民权益保障法》的基本原则即“农民的合法权益受法律保护。任何国家机关、社会组织和个人都不得侵犯或损害”。
第二章民主权利保障应该明确“农民依法享有宪法和法律所规定的各项公民政治权利；有权依照宪法和法律，通过合法渠道与形式，管理农村的政治事务，经济、文化事业和社会事务”；明确农民的选举权与被选举权，明确农民有监督与罢免村民委员会工作人员的权利，有参与村内事务决策与决定的权利，明确农民 对国家机关及其工作人员有监督的权利，有提出批评和建议的权利，对国家机关及其工作人员的违法失职行为，有提出申诉、控告和检举的权利； 明确农民有享受荣誉称号的权利，有被任命或被选举为国家机关工作人员的权利；明确农民依法享有言论、出版、集会、游行、示威的自由，明确农民有宗教信仰自由；明确农民有参与诉讼的权利；明确农民因国家机关和其工作人员违法行使职权造成损害的，有依法取得国家赔偿的权利等。
第三章人身权利保障应该明确农民的生命权受法律保护；农民的健康权受法律保护；农民的人身自由受法律保护；农民的人格尊严受法律保护；农民的住宅不受侵犯；农民的通信自由不受侵犯；农民的婚姻自由不受侵犯；农民的隐私权受法律保护；农民的姓名权、肖像权、名誉权和荣誉权均受法律保护；同时要特别强调，农民有免受恐惧的权利。
第四章经济权利保障应该明确农村和城市效区的土地除法律规定属于国家所有或国家依法征用外，一律为农民集体所有。法律规定的森林、山岭、草原、荒地及滩涂和水域也为农民集体所有；农民享有集体资产所有权，受益权和金融监督权；农民的合法财产不受侵犯，国家机关有保护农民合法财产的义务；农村实行以家庭承包为主的责任制和统分结合的双层经营体制，农民的承包经营权受法律保护；农民除依法缴纳法律规定的税项和“三提五统”费用外，有权拒绝一切摊派；农民有权依法合伙或单独开办企业，财产属于投资者所有；农民可以依法经营商业、交通运输和其他行业，其合法权益受法律保护；农民有依法继承财产的权力等。
第五章社会权利保障应该明确农民有从事创作和科学研究的自由，其知识产权受法律保护；农民依法享有从国家和社会获得物质帮助的权利，有享受社会发展成果的权利；农民有接受救助和捐赠的权利；农民有依法收养子女的权利，收养人、被收养人的权益受法律保障；农民有受教育的权利与义务；成年农民有从事劳动生产的权利与义务；农村逐步实行社会保障制度；农民有依法迁居的自由等。
第六章法律责任应该明确各种违反《农民权益保障法》的行为所必须承担的法律责任。
附则应该明确其他法律、法规中农民权益保障规定的适用问题；应该明确《农民权益保障法》的司法解释权；明确《农民权益保障法》实施的规定等。
参考文献：
1．徐勇，"挣脱土地束缚之后的乡村困境及应对-农村人口流动与乡村治理的一项相关性分析"《华中师范大学学报》2000年第3期。
2．国家统计局农调总队/新疆自治区农调队，"农村基层工作与农民意愿调查--农村热点问题调研系列报告"，《中国国情国力》2001年第11期。
3．牛竹梅，"乡村债务现状、负面影响及消减对策"，《山东经济》2002年第1期。
4．李金华，"关于2002年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告"，2003年6月25日 新华网。
5．张景峰，“农民权益保障与增进法的设想”，《华中师范大学学报》（人文社会科学版）2005年第2期。
6．梅志罡，“从减轻农民负担看依法保障农民权益”，《统计与决策》200
关键词：三农问题 农民权益保障 立法
一、三农问题是什么样的问题？
三农问题是中国在改革开放以后凸显出来的的农村、农业和农民问题，这个学术界和普通百姓都很明白。但是，三农问题究竟是什么样的问题？这个就值得探讨了。我们对三农问题有最基本的看法：
第一、三农问题是社会政策不公平带来的贫富悬殊的问题
建国以后的较长时期，我国居民的收入差异十分有限。改革开放初期，农民的收入增长较快，一部分农民脱离了贫困。进入90年代中期以后，农民增收乏力，贫富差距逐渐加大。贫富差距加大主要体现在城乡居民收入差距扩大。据统计，2002年农民人均纯收入为2476元，城镇居民人均可支配收入为7703元，前者为后者的32.1％，名义差距超过3∶1。据全国农村固定观察点系统对31个省份所属32个县市的2万多个农村家庭调查，低收入（年均纯收入1千元以下）和中收入（年均纯收入1000－1999元）组占到54.2％，这部分人是21世纪中国的贫下中农。
在城乡居民收入差距扩大的同时，东西部农民收入差距也在扩大。我国的近3000万贫困人口主要集中在中西部地区，尤其是在西部地区，2002年，西部地区贫困人口共1742万，占全国农村贫困人口的61.8%。贫富差距还体现在东部地区与中西部地区的差距。我国的开放政策是从东部沿海14个城市开始试点，逐步扩大的，20多年来，在东部经济取得重大发展的同时，广大中西部地区的发展迟缓，与东部地区的差距越来越大。中国GDP的59%分布在东部地区，而这一地区的人口约占全国的40%。中部和西部地区分别只占有GDP总量的27%和14%，远低于其36%和23%的人口比例；从人均GDP看，1999年东部、中部和西部的人均国内生产总值分别为10089元、5407元和4217元，中部地区大约相当于东部的一半，西部地区只有东部的40%左右，最高的上海市是最低的贵州省的11倍。中西部地区与东部的差距，根源上还是一个城乡差距和"三农"问题。这种社会阶层之间的和地域之间的贫富差距的形成，其根本原因是由于国家的社会政策的不公平造成的。
第二、三农问题是农民税费负担过重的经济社会问题
关于农民负担，广泛流传这样一句话："头税轻，二税重，收费是个无底洞。""头税"是指国家征收的农业税。一般认为，我国的农业税是一种轻税政策。"二税"是指农民向乡村两级组织缴纳的村提留和乡统筹。村提留和乡统筹是农村的一项重要公共收入分配制度，它的问题是，第一，计提村提留和乡统筹的农民人均收入水平不容易科学确定。1991年国务院《农民承担费用和劳务管理条例》规定，农民负担的村提留和乡统筹不得超过以乡为单位上年农民人均纯收入的5%，1998年以后又改为以村为单位计算。由于农民收入水平的测算是基层自己进行的，就难免不出现根据需要"规定"农民收入水平的情况。第二，统一的5%的负担标准造成负担不均，低收入农民的负担相对较重。道理十分简单，如果一个村里有一户人的收入水平低于全村的平均数，他的负担就会高于5%.同理，一个地区的收入水平低于全国的平均数，这个地区的负担就会高于5%.这就是所谓农民负担的累退性，收入越低，负担越重。"收费"这个"无底洞"是指各种收费、集资和摊派（即"三乱"）游离于5%以外，随意性大，是农民负担沉重最突出的表现。从上面的分析可见，农民负担重主要是农业税外的负担失范，所以尽管国家决定取消农业税，但是对减轻农民总体负担只是杯水车薪。
更为严重的是，农民负担过重，容易抵制税费收缴，激发干群矛盾，导致恶性事件和群体事件等社会问题。1994年，河南省邓州市徐楼村农民陈中身因对乡里不合理摊派等问题向有关部门上访，引起乡长段其占的不满，被段授意村干部张德恩等人打死。1995年湖北省随州市万和镇沙河办事处党总支副书记、主任余万新一行19人强制要求农民蔡守国上缴各种钱款费1349.19元（按国家规定只应交370.27元），蔡无力上交被迫自杀。1998年8月，陕西省子洲县裴家湾乡万余农民联合状告乡政府乱收费，占全乡总人口的67%。2000年江西省"丰城事件"中，农民将几个乡政府的房屋全部砸平，涉及了几个乡的数万人。
虽然这些恶性事件和群体事件都发生在基层，但是，对于广大农民而言，直接代表国家的正是这些基层政府和基层公务人员。如果国家公务人员在执法过程中扭曲法律，牟取私利，而国家监督者却采取放任态度，甚至助纣为虐，就会逐渐形成官官相护的利益共同体，进而通过影响法律和政策的制定，来保障特权，此时国家公务人员也就脱离了公民代理人的角色，甚至不惜损害被代理人利益来获取自己的利益，国家机关及其公务人员的腐败就成为制度性的腐败，发展到这一步，干群矛盾就演化成了国家与公民的矛盾，国家政权也将受到致命的冲击。
第三、三农问题是基层政权财政困难与社会治理失控的问题
自1994年财税体制改革以来，我国财政收入持续增长，但是在总体财政形势好转的背景下，广大中西部地区基层县乡两级政府的财政收支矛盾却日益突出。目前，全国一半以上的县甚至连工资也难以按时、足额发放，而相当数量乡镇财政的运行已难以为继。据温铁军估计，全国乡一级政府平均负债200多万，村一级平均负债达到20-30万 。徐勇的调查表明温铁军的估计基本正确，"黄梅一个镇平均一个村30万。汉川市629个行政村，91%的村负债，总债务达1亿多 。"根据2002年审计署对中西部10个省、市的49个县（市）财政收支状况进行审计调查发现，截止2001年底，累计债务达163亿元，平均达到3.32亿元 。按照这次审计情况估计，全国近3000个县（市），平均每个县（市）的债务按2-3个亿计算，全国农村债务大约在6000-9000亿之间，农村人口约9亿，人均负债约700-1000元。更大的问题在于，县乡村的债务还在以每年1000亿的速度增加。
基层县乡财政负债严重，在不断加大基层财政风险的同时，引发了一系列社会治理失控的问题。一是加重农民负担。乡镇政府为了满足各种开支需要，特别是吃饭需要，普遍存在想方设法从农民那里多征税费的现象长。二是造成债务的恶性循环。债务要支付利息，在没有新增收入的情况下，只有靠借新债还旧债，导致县、乡、村债务日益沉重。三是无法提供基本的公共物品。由于财政入不敷出，许多县乡政府无力向农村提供最基本的公共服务，如农村基本建设、基础教育、医疗卫生等，农民在正常纳税以后，不得不继续承担应该由财政开支的项目。四是助长弄虚作假。为了维持运转，县乡政府往往弄虚作假，虚增预算收入，隐瞒赤字，骗取资金。2002年，审计署组织对中西部10个省、市的49个县（市）审计调查发现，2001年，49个县（市）中有45个虚增预算收入6.74亿元，占当年预算收入的16%；有37个累计瞒报赤字10.6亿元，为当年决算反映赤字7.2亿元的147% 。五是影响了基层政权的合法性。政权的存在，以其提供公共产品和公共服务为基础，而县乡政府捉襟见肘的财政状况，几乎无法履行这一基本职能，相反，为了筹集人员工资，难以避免利用公权，非法榨取小农剩余，激发农村的干群矛盾，不仅难以维护乡村社会自然秩序，反而会强化乡村社会的离心力，影响社会稳定。
第四、三农问题是农村人才“空洞化”与村民自治无效化的问题
"三农"问题对农村最大的负面影响，是农村人才的大量流失，是农村人才的“空洞化”。在计划经济时期，由于户籍制度限制了农民的流动，农民被束缚在土地上，除了有限的高考升学（包括推荐工农兵学员）、入伍、招工转移了极少数的农村精英外，农村人才基本留在本地，保住了农村义务教育、合作医疗、维护安定（如民兵组织）和农村管理必需的人才。改革开放以后，高校招生规模逐渐扩大，农村精英高考升学越来越多，这些人基本上不再返回农村。而个体经济发展也使得很多农村精英离开了本地，外出淘金。特别是1995年以后，进城打工农民剧增，对农村是一个最大考验。据资料分析，我国从农村流出的农民工在12000万左右，流出的农民相对而言是农村文化水平较高，年纪较轻，观念较新的人群。大量的农民外流，使得农村人才缺失，农村干部的素质普遍偏低。据新疆自治区农调队调查，村干部中只有3.2%的人具有大专文化程度，36.3%的人具有高中文化程度，60.5%的人文化程度为初中及初中以下。
农村人才的流失，不仅导致了农村干部的素质普遍偏低，还导致了农民的民主权利无法得到有效实施，出现了村民自治的无效化。很多农村由于外出青壮年太多，留在当地的主要是老人、妇女、儿童，因而对于村委会成员的监督很难到位，一些地方甚至出现了民选的"村官"反过来为非作歹，欺压百姓的情况， 同时，由于农村"两委"职责不清，也影响了村民自治能力的发挥。在一些农村，村级党组织"大事小事，一切都说了算"，越权、包办和干涉应该属于村民委员会职权范围内的工作，有的村支书甚至直接任命村委会成员和其他村干部，使村委会无法充分行使自治权。有些地方的村委会主任甚至根本不知道村里的财务支出。村民自治中的这些问题，影响到对村民自治的认同，使得村委会难以发挥村民所期望的发展性和保护性功能，不能增强村级公共权力的合法性。
这样看来，三农问题说到底是一个农民权益被损害的问题，是一个有效保护农民权益的问题。那么，采取怎样的办法可以真正保护农民的权益呢？我们认为，加快立法进程，完善保护农民合法权益的法规体系是一项有效的措施。国家和各省先后已制定了不少保护农民合法权益的法规，但不集中，不系统，散见于各种法规，不便贯彻落实。因此，我们建议全国人大根据现行政策和法律，尽快制订《农民权益保障法》。
二、《农民权益保障法》的基本内容构架
对于《农民权益保障法》，我们认为它应该是一个综合性的、基本层面的立法。因此，它的基本构架应该包括这样几个部分，即第一章总则、第二章民主权利保障、第三章人身权利保障、第四章经济权利保障、第五章社会权利保障、第六章法律责任和附则等。
第一章总则应该明确《农民权益保障法》的立法根据与目的即“为了保障农民权益，促进农业生产，繁荣农村经济，维护社会稳定，根据我国宪法和农村、农业和农民的实际情况制订本法”；明确《农民权益保障法》的法律主体对象即“本法所称的农民，是指户籍在农村，实际从事或曾从事生产和经营活动的自然人及其未成年子女，本法所称的农业，包括种植业、林业、畜牧业和渔业”；明确农民法律地位即“农民是农村政权和农业生产经营活动的主体，农民法律上一律平等，任何农民享有宪法、法律和法规规定的权利，同时必须履行宪法、法律和法规规定的义务”；明确《农民权益保障法》的基本原则即“农民的合法权益受法律保护。任何国家机关、社会组织和个人都不得侵犯或损害”。
第二章民主权利保障应该明确“农民依法享有宪法和法律所规定的各项公民政治权利；有权依照宪法和法律，通过合法渠道与形式，管理农村的政治事务，经济、文化事业和社会事务”；明确农民的选举权与被选举权，明确农民有监督与罢免村民委员会工作人员的权利，有参与村内事务决策与决定的权利，明确农民 对国家机关及其工作人员有监督的权利，有提出批评和建议的权利，对国家机关及其工作人员的违法失职行为，有提出申诉、控告和检举的权利； 明确农民有享受荣誉称号的权利，有被任命或被选举为国家机关工作人员的权利；明确农民依法享有言论、出版、集会、游行、示威的自由，明确农民有宗教信仰自由；明确农民有参与诉讼的权利；明确农民因国家机关和其工作人员违法行使职权造成损害的，有依法取得国家赔偿的权利等。
第三章人身权利保障应该明确农民的生命权受法律保护；农民的健康权受法律保护；农民的人身自由受法律保护；农民的人格尊严受法律保护；农民的住宅不受侵犯；农民的通信自由不受侵犯；农民的婚姻自由不受侵犯；农民的隐私权受法律保护；农民的姓名权、肖像权、名誉权和荣誉权均受法律保护；同时要特别强调，农民有免受恐惧的权利。
第四章经济权利保障应该明确农村和城市效区的土地除法律规定属于国家所有或国家依法征用外，一律为农民集体所有。法律规定的森林、山岭、草原、荒地及滩涂和水域也为农民集体所有；农民享有集体资产所有权，受益权和金融监督权；农民的合法财产不受侵犯，国家机关有保护农民合法财产的义务；农村实行以家庭承包为主的责任制和统分结合的双层经营体制，农民的承包经营权受法律保护；农民除依法缴纳法律规定的税项和“三提五统”费用外，有权拒绝一切摊派；农民有权依法合伙或单独开办企业，财产属于投资者所有；农民可以依法经营商业、交通运输和其他行业，其合法权益受法律保护；农民有依法继承财产的权力等。
第五章社会权利保障应该明确农民有从事创作和科学研究的自由，其知识产权受法律保护；农民依法享有从国家和社会获得物质帮助的权利，有享受社会发展成果的权利；农民有接受救助和捐赠的权利；农民有依法收养子女的权利，收养人、被收养人的权益受法律保障；农民有受教育的权利与义务；成年农民有从事劳动生产的权利与义务；农村逐步实行社会保障制度；农民有依法迁居的自由等。
第六章法律责任应该明确各种违反《农民权益保障法》的行为所必须承担的法律责任。
附则应该明确其他法律、法规中农民权益保障规定的适用问题；应该明确《农民权益保障法》的司法解释权；明确《农民权益保障法》实施的规定等。
参考文献：
1．徐勇，"挣脱土地束缚之后的乡村困境及应对-农村人口流动与乡村治理的一项相关性分析"《华中师范大学学报》2000年第3期。
2．国家统计局农调总队/新疆自治区农调队，"农村基层工作与农民意愿调查--农村热点问题调研系列报告"，《中国国情国力》2001年第11期。
3．牛竹梅，"乡村债务现状、负面影响及消减对策"，《山东经济》2002年第1期。
4．李金华，"关于2002年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告"，2003年6月25日 新华网。
5．张景峰，“农民权益保障与增进法的设想”，《华中师范大学学报》（人文社会科学版）2005年第2期。
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