内容提要：本报告以实地调查为基础，着重分析乡镇债务的发生机制。报告认为，乡镇债务反映出来问题，表面上看是经营不善、管理不严等工作问题，实质上是政府运作体制问题。基层政府的运作模式仍然具有深刻的行政控制色彩和群众运动烙印。尤其重要的是，在政府问责体系的制度安排中，农民的真实权力空间被虚化。
　　关键词：乡镇， 债务，政府体制


　　综合分析这些乡镇政府的债务情况，我们认为：债务既是严峻的现实之忧，更是深刻的未来之患。理由有三：第一是债务规模仍然巨大，也许在一些地方近几年有所减少，但是这种减少幅度甚少，一些地方新债务仍然在继续形成，个别地方债务增加速度还比较快；第二是债务问题的解决前景模糊，不论是什么人，不论是那一级政府，都不知道乡村债务化解的有效出路究竟在那里，也许只能靠"时间"来解决，但是"时间"解决也是有多种路径的；第三是债务正在严重困扰着基层政府运行，但是，债务问题对于乡村治理的深刻影响，不论从深度还是从广度，都还远没有充分显现出来。或者说，债务对于基层政府的杀伤力究竟有多大，我们还难以预测。

　　一． 债务规模与结构
　　九十年代末，乡村两级负债问题受到关注。根据2000年农业部的调查，村级平均负债17万元，乡镇平均负债298万元。从一些地区的调查来看，负债情况要严重得多。根据安徽社省人大财经委员会的调查，截止２００３年底，安徽省县乡政府负债约３１３亿元，其中：县级政府负债１８１亿元，县均负债２．２９亿元 ；乡镇负债１３２亿元，乡均负债７５３万元。本次调查的20个乡镇的债务状况，显然比安徽的情况要好得多，也比比几年前的全国情况要好一些。应该说，近几年全国范围内开始了乡村债务清理和化解的大举措，相信这种努力是有成效的，起码是乡村两级组织债权债务的情况比过去清楚了，同时，债务化解也有了一定的效果。
　　在20个乡镇中，4个乡镇表示基本没有债务，16个乡镇总债务约5600万元，平均每个乡镇负债280万。债务100万元以下的有5个乡镇，100-500万元的有6个乡镇，500万元以上的有5个乡镇，最高债务为1000万元。

　　乡镇债务规模：
　　<100万元 100-300万元 300-500万元 500-700万元 >800万元
　　乡镇个数 5 3 3 3 2

　　乡镇债务的基本构成比较复杂，主要有这几个方面：办企业欠款、教育达标欠款、农业开发投资、基础设施投资、垫税、私人集资款、招商引资配套工程、拖欠干部工资等。


　　乡镇债务形成结构：
　　债务形成原因 有此种债务的乡镇数 总额 占总债务量的比例
　　办企业借款 6 约700万 12%左右
　　基建等各种工程投资 6 约850万 15%左右
　　教育达标 5 约960万 17%左右
　　农村合作基金会债务 5 约930万 17%左右
　　拖欠工资及欠私人款 3 约820万 15%左右
　　日常开支 3 约550万 10%左右
　　以往借款利息 2 约530万 9%左右
　　垫税 1 约280万 5%左右
　　*提到教育达标形成债务的5个乡镇中，此类负债分别占到本乡镇负债总额的20%、40%、33%，两个占到70%。提到农村合作基金会债务的5个乡镇中，此类负债分别占到本乡镇负债总额的30%、40%、60%、86%和5%。

　　根据乡镇领导人介绍，这些债务的债权人情况如下：9个乡镇提到建筑队、包工头；6个乡镇提到农户、个人，包括个体户等社会借款；5个乡镇提到信用社；5个乡镇提到银行；4个乡镇提到合作基金会；3个乡镇提到乡镇镇机关的工作人员，包括工资欠发和干部职工集资；2个乡镇提到县市财政；1个乡镇提到世界银行借款。
　　有三四个乡镇领导人表示，他们虽然是乡镇主要领导，但是对于本镇政府究竟有多少债务并不是清楚。原因主要是，债务是在长达十几年的时间里形成的，乡镇主要领导人已经更换了几次。现任领导人不热心去替上任还债，也并不关心究竟欠了多少债，不是债主不断地逼上门来，不会认真理会这些债务。就债务本身来说，也确实难以搞清楚。首先债务认定就比较困难。借款中有些钱是原来领导人个人借的，有的是原来乡镇办的企业借的，有些是某个部门借的，有些钱可能是投资款。哪些钱是真正的债务，要认定就有难度。如果是投资款，就不能算是政府的债务。其次是债权要与债务合并清理，才能认定债务的数量，乡镇政府还要搞清楚那些是别人欠他们的，这也是个复杂的过程。
　　山东的一个镇党委书记说："我们镇的债务到底有多少我也不清楚。前几年教育达标时形成的债务有100多万元；原先办企业形成的债务，镇里做担保借钱办企业，企业垮了，债务就落在镇政府头上，这部分债务有200多万吧；计生服务站有35万债务；合作基金会有200多万债务。过去5年平均每年形成的债务不多，主要是撤消基金会和以往借款的利息。债权人有银行、信用社、包工队，也有个人。如果算上欠发的档案工资，债务就更大了。债务对乡镇工作造成很大的不利影响，我今年都收到好几次法院的传票了，债权人把我这个法人代表告了，还得去应诉，没办法，镇里又花钱请了个法律顾问，一年给6000块钱，帮我们应诉打官司。镇里在化解债务方面基本没什么办法，前两年企业改制转出去了一些债务，剩下的都是不好办的。我觉得债务问题很难解决，现在乡镇的收入比原来减少了，其他集资收费也不许了，只能是财政慢慢还，恐怕还得国家出台些什么政策。
　　没有债务或者债务很少的乡镇，从调查来看主要有三种情况。第一种是乡镇领导人有能力，或者能从上面要到钱，或者乡镇企业效益较好。第二种是过去有债务，经过这几年努力已经化解。第三种与乡镇本身的位置和经济不发达有关。一位乡镇领导人说，"在我们这里，没有什么债务的乡镇一般比较偏远弱小。经济发展规模小，增长速度比较慢，合作基金会的资金来源较少，留给政府的债务相对较少；偏远乡镇农民比较淳朴，收缴税费比较容易；边远乡镇许多人不愿意去工作，因此乡镇干部人数少，人员开支相应较少；偏远乡镇接受各级部门的检查很少，因此招待费开支较少。"

　　二．债务发展历程
　　乡镇债务大多形成于八十年代后期以来。大致而言，乡镇政府办企业形成的债务主要是在80年代后期到90年代中期，有6个乡镇提到那个时期大办企业的债务；农村合作基金会债务主要形成于90年代初期，有5个乡镇有这方面债务；乡镇教育达标欠下债务主要在90年代中后期，有5个乡镇反映有这方面的债务。在这些乡镇中，最早的债务发生在1984年，是乡镇投资建电厂欠下的，最晚的债务就形成于调查的当时。有4个乡镇在2003年还在形成债务。
　　河北一个镇的债务总额有329多万，其中80年代办乡镇企业的债务就达212万，另外是近几年搞农业结构调整和发展旅游的贷款。
　　四川的一个镇党委书记说："乡镇政府债务的形成与农村合作基金会息息相关。以我镇政府的债务开始于九十年代初，合作基金会一成立，便成为镇政府的"小金库"。以前政府想上项目搞工程缺乏资金，合作基金会恰好成为政府最理想、最便捷的融资渠道。办企业、修公路、搞农田水利建设等等，甚至政府发工资困难，搞招待没有钱的时候，都先想到基金会，另外，也从其他渠道融资，譬如向信用社借款、向私人集资、应付包工头工程款，这样政府的债务开始形成和累积。"
　　湖南的一个镇党委书记介绍："镇政府现在有84万元的债务，今年3月要兑付农村合作基金会欠老百姓的本金和利息，马上还要产生25万元的新债务。现有的这些债务，都是1998年欠下的。还有30多万是教育达标欠下的，其中欠包工头12万多，欠县教育局17万多。我们这里每个乡镇都有债务，特别是那一年教育达标形成的，都要建最漂亮的学校。去年我去看了一个学校，房子很不错，现在只有两个学生上学，浪费很大。现在独生子女多了，小学生少了，农村教学质量不高，有的家长宁愿花钱让孩子到镇上上学"。
　　乡村债务在90年代末就受到重视，中央有关部门提出了化解债务的一系列要求和举措。从本次调查来看，这些努力效果并不显著。1998年以来乡镇仍然有新的债务形成，有的乡镇最近几年每年仍以近百万的速度增加债务。但是，债务增加的速度明显放慢，而且债务的结构也有明显变化。主要有：第一是旧债基础上形成的新债。如旧债的利息，或者为还旧债而举新债。有3个乡镇提到这方面的新债。第二是建设乡村公共工程的新举债。其中有3个乡镇提到是1998和2002"村村通"油路、水利工程等建设共欠下320万元。第三是行政管理开支方面形成的债务。有5个乡镇有这方面的债务。一部分是拖欠财政供养人员的工资而形成的债务，一部分是因为办公经费不足、吃喝招待、旅游参观而形成的债务。第四是修办公楼形成债务，有2个新增了这方面债务的乡镇。第五是办企业和农业开发投资形成的债务，有2个乡镇有这方面债务。
　　从最近5年的情况看，原来导致举债的主要因素如乡镇政府办企业、合作基金会、普九达标等基本上不见了。多起来的是政府日常运转本身、公共设施建设、税费垫付等方面的债务。这种变化说明：一方面政府的经济行为发生了积极变化，不再直接上项目办企业，这是令人高兴的，另一方面乡镇财政状况恶化，连日常运转有时候也需要举债，这是令人担忧的。四川南部的一个镇介绍："现有债务837.6万元，这些债务是从1991年镇里搞农业开发项目向财政借款形成的。近几年以每年60-70万元的速度递增。债务的来源：一是垫税；二是拖欠镇村干部的工资报酬；三是镇里搞一些基础设施建设。债权人主要有县财政、农业银行、社会借款、干部职工集资等。由于乡镇负债严重，一些重要工作难以运转，干部职工工作积极性大打折扣，乡镇领导只有变卖乡镇房产、土地、小车等来还债，有的乡镇没有办公室和住宿地点，只能借居学校民房维持工作。目前我县各乡镇都存在不同程度的债务，上级不给予优惠政策，乡镇债务将会像滚雪球一样，越积越大！"
　　谈到近几年新增加债务的原因，有的乡镇领导人还从干部体制方面列举了这样几个原因：第一，乡镇主要领导变换太频繁，后任领导没有化解债务的动力；第二，债务化解没有列入干部考核指标，有债务也不影响政绩，因此乡镇领导人没有压力；第三，上级用税收任务作为考核乡镇领导的主要指标，从农户那里完不成任务，唯一的出路就是借债来上缴。

　　三． 债务影响和化解前景
　　债务对于乡镇政府工作的影响，在不同的乡镇情况不同。在全部16个负债乡镇中，有10个乡镇认为对于工作有影响，其中4个认为影响严重。影响表现在以下方面：
　　第一，还债影响到乡镇发展计划。在许多情况下，有些债务不得不还，乡镇把还债列入支出盘子，乡镇工作的计划部署受到直接影响。有时候，因为借金融部门的贷款没有还，再借钱就很难，甚至从外边争取来的资金被银行直接扣下来，直接影响乡镇政府工作。
　　第二，债主逼债影响政府日常工作。不少地方的债主经常上门催债或者起诉，乡镇主要领导人有时候要躲债或出面周旋应付，有时候要出庭应诉，为了躲债不得不离开办公室，甚至关掉手机，或者经常更换手机号码，对于个人的精力、心绪和工作部署造成影响。
　　第三，如果债主是人数比较多的农民群众，债务本身既直接影响乡镇经济运转，也直接带来社会不稳定。最典型的是合作基金会的欠款，因为量大面广，引起农民大面积地拒绝缴税费，甚至集体围攻政府。
　　有2个乡镇的领导人认为，负债对于政府工作影响不大，因为"反正是还不上，有债没债差不多"。这样的乡镇一般负债规模不大，同时债权人主要是政府部门或者银行等。乡镇本身不想还，债主也没有什么办法。
　　山西的一个国家级贫困县的乡党委书记说："我县乡乡都有债务，我乡债务有20来万，其中有10多万是10多年前办乡镇企业和发展果园时形成的，有6万元是1998年借的，另外，这几年也零零碎碎借了些钱，借个人的，顶个急，几百上千元，有钱就还了，没出什么问题。就是那些大的债务，没办法还。债权人经常来找我要钱，反正是没有钱还，就拖在那。对于化解债务，我看没什么办法。债务问题的解决，只有靠经济发展，经济发展了，税源增加了，债务就能偿还了"。江苏北部的一个乡党委书记说："苏北没有债务的乡镇不多。到2002年年底，我乡债务累计有150万元，其中欠银行的债务约为50万元，其他多数是承包工程的老板的。到了年底债主都会上门催要债务，很麻烦。化解债务没有别的办法，主要是靠从外面争取资金，如上项目或帮扶单位解决一点资金，近几年争取到的资金主要用于还债了"。
　　关于乡镇债务的化解前景，几乎所有受访的乡镇领导人都认为没有什么办法，只有1个乡镇书记表示争取一些上面来的资金还款有希望。在不得不还的情景下，乡镇采取的办法或者是举新债还旧债，或者是变卖房产土地，或者挪用其他方面资金。从乡镇本身长远来看，这些乡镇领导人提出的思路是发展经济，培植税源、增加收入。但是他们自己同时认为这样的思路并不现实。不少人认为需要国家支持，有的甚至提出国家应该拨款帮助乡镇还债，或者应该把一些税种放给乡镇，等等。但他们知道这样的想法也不现实，因为国家不会这样做。所以，面对债务，这些乡镇领导人的基本行为逻辑是"只要债主没有打到门上来，就权当无债一身轻"。

　　结语：
　　乡镇债务反映出来的是问题，表面上是经营不善、管理不善等工作问题，实质上是一个政府运作体制问题。这些债务分别形成于不同时期、不同方面的行政命令和群众运动式工作，如发展乡镇企业、普九达标、报刊征订、超标准建办公楼、各种形象工程等等。根本原因在于，政府在许多方面仍然用人民公社的运作模式治理农村，工作方式仍然具有深刻的行政控制色彩和群众运动烙印。经济发展领域如发展乡镇企业，用行政动员和群众运动的方式"大干快上"，搞"村村办企业，户户上项目"，甚至提出"消灭无工（业）村"。在社会发展领域如教育普九达标，用行政命令向农民和企业摊派收费，甚至四处借款，拆旧学校建新学校，最后，校舍是达标了，但是，农民负担加重，引发不满，社区政府和校方债台高筑，许多学校经常被债主封门。在政治动员领域，如"三个代表学教"活动，也基本上是群众运动式的。村干部被乡镇集中起来开会学习连续数日，期间心不在焉地听"报告"，不着边际地搞"讨论"，这种学习还需要吃饭招待、误工补贴、买材料和印材料等，既耗费时间，又耗费钱财。
　　考察基层政府的运行机理发现，乡镇完全是围绕上边各种指令转，任务、指标是上级部署下达的，检查、评审是上级组织的，激励、处罚是上级安排的。这些考核评比都直接与乡镇领导人的个人升迁和物质待遇息息相关。比如发展乡镇企业，普九达标的校舍建设，农业结构调整（包括规模养殖和规模种植），最近几年的招商引资，都有明确的指标，有紧张的评比，完不成指标要不仅升迁表彰无望，而且要"黄牌警告"，有的甚至要就地"免职"。在这种压力下，超出他们的正常的资源运作范围之外，乡镇领导人往往做出两种极端选择：一种是造假，编数字向上报，玩数字游戏，搞形式主义；另一种是"硬来"，既无法造假，也不具备条件，那就来"横的""硬的"，在工作上就是强迫命令，在经济上往往表现为"借钱"办事，花钱做"秀"。
　　从上级领导部门角度来看，施加压力的动机是好的，是要加快发展造福农民。但
　　是问题在于，在这个自上而下的层层紧逼过程中，农民被忽略了。基层政府的好大喜功经常出现劳民伤财的结果，造成的损失农民却要承担。说起来都是在为了农民，但是在基层政府的真实体制中农民被架空了，更多是被动接受，很少有真实的权力空间。上级掌握了控制基层干部的几乎一切手段，但是，上级实际上看不到基层干部的真实表现。基层干部在工作过程中，眼睛盯住的不是农民的脸色，而是上级领导的脸色。考察乡镇债务的形成过程，可以比较清楚地看出政府问责制度方面的问题。
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　　*本项研究的实地调查在河北、山西、山东、浙江、安徽、湖南、四川、甘肃、宁夏、陕西等10个省区的20个乡镇进行。基本调查方法是对于乡镇村主要干部的结构式访谈，访谈内容是乡村组织的日常运行和难点问题。每个乡镇调查3至5天，形成2万字左右个案报告。为了深化对于乡镇运行的理解，课题组曾在北京召开两次乡村干部座谈会，每次会议两天，每次邀请来自不同地区的20余名乡村干部参加。实地调查和座谈会资料是本课题研究的基础性依据。同时，作者下派挂职担任县委副书记期间的基层工作体验对于本报告的形成也有重要帮助