乡镇是我国的一级政府，是社会的基础，是农村经济建设和社会发展的组织者。乡镇政权机构建设和运行能否适合农村经济和社会发展的形势，是关系到我国政治稳定、社会安定、经济繁荣的大事。目前，全国已有26个省区市决定免征农业税；而温家宝总理在2005年政府工作报告中也郑重宣布，明年全国所有省区市都将取消农业税，这是从根本上解决“三农”问题的一项重大战略性举措。农业税取消以后，乡镇是否有必要保留？这是一个敏感而又复杂的问题，但也是一个无法回避的问题。因此,乡镇机构的改革成为时下专家学者探讨的热点之一.各种观点都有,笔者将其主要归纳为“撤消论,保留论,自治论”等.
一、主张撤消论
伴随着费税改革的深入,乡镇一级政府面临的财政困难、职能单一等深层次的问题已暴露无疑,所以部分学者认为乡镇作为一级政府已没有存在的必要,应该撤掉. 以邓大才等为代表的学者认为,乡镇级政府早该撤了.其理由是:1、乡镇没有能力建立一级完全政府。我国农村共有2.38亿户、9.22亿人，设立近4.5万个乡级政府，平均每一个乡级政府仅5320户，2万人，特别是中西部大多数乡镇财政收入只有一百多万元，有的乡镇甚至不足一百万元，年年入不敷出，依靠吃上级财政补贴才能勉强度日，根本没有财力支撑一级完全政府的运行。2、乡级政府是当前农村许多问题的始作俑者。乡级政府是农民负担沉重的主要源泉。现行的行政管理体制坚持业务上条条管理，服务上由社区负责。在这种职能条块分割的行政制度下，许多上级业务主管部门往往以拨款和物质相威胁，要求下级政府设置对应的机构，因此，目前连乡级政府都与中央“一线牵”，七站八所一应俱全，导致了机构林立，人员臃肿，少的乡镇70—80人，多的达200人，站所“吃饭问题”，除了过度举债。就是向乡镇企业摊派，但是由于近几年乡镇企业效益不好，乡镇的“油水”不多了，农村基金会垮了、散了，借钱也没有路子了。于是在支出刚性的约束下，只好在农民身上打主意，导致农民负担屡减屡增，成了一块难以治愈的顽症。可以说“条块交叉”的管理机构、“上下对应设置”的行政管理体制是目前农民负担沉重的主要源泉。3、乡级政府已没有多少职能。乡级政府产生的直接动因是为了保证催耕催种计划的落实和面对面的管理。因为当时交通和通讯不发达，行政辐射的面积有限，需要乡级政府进行面对面的管理。但是在市场经济条件下，不需要催耕催种了，便利的交通和通讯，没有必要进行面对面的管理了。乡级政府目前的主要工作就是收税和收费，抓计划生育工作,伴随着农业税的取消和农村人口素质的提高,乡级政府的这点职能也会丧失殆尽。4、撤销乡级政府的收益大于成本。有人担心，如果撤销乡级政府以后会不会因县级政府管理的幅度大，代理链条缩短，会增加管理成本，甚至会影响社会稳定。这种担心完全没有必要。按照科斯定理：企业是对市场的一种替代，当企业的管理成本低于市场交易成本时，就有必要建立企业。撤销不撤销乡级政府也同样适用这一定理，只要撤销乡级政府收益大于设立乡级政府的管理成本，就应该撤销，否则就该保留。5、撤销乡级政府不会影响农村的管理。乡级政府撤销后，县级政府能否管理得了？这种担心完全没有必要，因为乡级政府撤销后，可以通过职能重新分配和归位，来实现比原有管理更有效率的管理。6、认为目前乡镇一级作为基层政权，没有历史依据,也没有现实必要. 中国自封建时代以来皇权最低只延伸到县,即“皇权不下县”.
二、主张保留论
1、将乡镇府乡改为乡公所,作为县级政府派出机构. 以徐勇、温铁军等为代表的专家认为,乡镇一级作为政府，没有存在的必要，应改乡镇政府为乡公所。乡公所不是一级政权，也没有独立的财政权，而是县级政府为解决行政事务而在乡镇一级设置的派出机构。 赵树凯认为现在乡镇政府最重要功能是收取税费，税费改革之后，乡镇政府可以做的事情更少了，因此，彻底改革的时机基本成熟,乡镇政府应改为县级政府派出机构。陈杰认为, 在少数民族和边远山区宜实行县派，不设立乡镇政府，县派工作人员代表县级政府主要负责调处农村矛盾、维护社会稳定、宣传党的政策、传递科技文化。在经济较发达的东部地区和大城市周边地区，宜实行市管镇，取消县级政府。进一步把乡镇政府打造成一级完整的政府机构。乡镇政府规模宜扩大到30--50万人。编制和人员以巩固党在农村的领导、发展农村社会经济、扩大城镇化和建设小康社会为指导安排。 如果改乡镇政府为乡公所，徐勇、温铁军等认为具体步骤可以如下:第一，对农业型县市的大部分乡镇重新定位，除少数中心镇（只有在以第二、三产业为主且财政收入来源主要依靠第二、三产业的乡镇）设立镇并设立镇政府以外，其余乡镇均改为乡，设乡公所，作为县在乡镇一级的派出机构，主要履行县级政府委托必不可少的法定任务. 第二，乡公所一级不再设立独立财政，财政收支纳入县级财政预算，乡公所承担的工作与可支配财政资金，均由县级政府决定，做到事权与财权的统一。第三，乡镇一级不再设立党委，但设立党总支，党总支不再具体负责乡镇行政性工作，由党总支书记兼任乡公所乡长，另设若干由县级政府下派的副乡长。乡公所工作由兼乡长的党总支书记负全责，由1－3名副乡长分管方面工作。乡公所不与上级政府设立对等对口的机构，可因事设立办事员或助理。第四，对于设在乡镇一级的行政和事业性单位，除少数由上级直管的机构外，其他站所逐步向两个方向转化，一部分推向市场，变为中介性组织，如种子站、广播站、劳动就业管理所等，另一部分纳入乡公所内工作。
2、撤乡建镇,精简机构.近年来, 作为乡镇机构改革的一部分,为了精简机构、裁减冗员、减少开支,中国进行了较大幅度的撤乡并镇,乡镇规模由90年代初期的5万个减少到不到3万8千多个. 党国英认为,撤乡并镇的改革绝不能搞一刀切。撤乡并镇主要目的是为了减少公务人员，节约行政开支。但实际上人的问题并不是根本问题。如果体制不合适，人再少，也是冗员. 赵树凯等学者认为, 乡镇撤并有利有弊. 撤并之利在于一是乡镇综合经济实力增强了，有利于区域经济发展；能集中财力人力搞建设，便于发展大产业，便于调配资源。二是领导干部职数减少。在乡镇撤并中，一般工作人员数量并没有明显减少，主要是领导职数减少，如原来两个乡镇的领导班子合并为一个，党委书记、乡镇长和其他副职领导都明显减少了。撤并之弊在于一是人员精简的目标没有达到，财政负担并没有减轻。不少地方合并时人员没有减，机构没有动，财政供养人员没有减少。二是政府效率并没有提高，相反，由于管理幅度加大，给工作安排造成新的不便。有的地方增设了乡镇和村之间的新管理机构，如管区或者管片等，这个层次又增加一些工作人员。对于那些丘陵和山区以及交通不便的地方来说，撤并乡镇还为老百姓办事带来了麻烦。
3、乡镇政府可以保留,但要实行彻底的改革. 李昌平认为,乡镇改革不是削弱乡镇而是加强乡镇.究竟怎么改,他认为一要明确新的职能,主要的职能应该有三个：(1)服务“以工补农” 高效提供农村公共服务。（2）建设小城镇。乡镇政府要承担起统筹新乡村规划与建设的任务，建设、管理、维护小城镇也将是乡镇政府的重要职能；（3）管理国有的现代化后备资源，如森林、矿产、河流等。；二要建立提供高效服务的体制和机制. 不仅要改良农村微观组织形式，降低服务成本,还要改进资源配置方式、途经——将权力配置变为法律配置。柳亮认为,乡镇机构改革可以参考西方国家的做法,但主要是根据中国的具体国情。中国的国情就是有9亿农民在农村。温铁军说:“到2020年—2030年能够达到50—60%的城市化率,也仍然会有大约8亿人口生活在农村。小规模、高分散的农户从事农业生产的小农经济,仍然将是中国农村的主要经济类型。”在这种国情下,乡镇机构改革主要目的不是撤消而是加强建设,借以动员乡村资源,完善社会主义市场经济体制,“建立精干高效的基层行政管理体制和运作机制”,“实现城乡经济社会协调发展”。刘武典认为,乡镇政权不仅不能撤销,相反应当加强。我国的国情是人口多,面积广,尤其农村人口多,面积大,老百姓居住分散，社会矛盾和问题多,封建思想和落后的观念根深蒂固，社会不稳定因素在一个相当长的时期依然存在。协调经济发展和农业结构调整难度加大，农村基础设施建设、社会公益事业和集体事业兴办困难重重，这就需要有一个强有力的政府来服务、指导、协调、管理，以确保农村经济社会协调健康发展，确保农村社会稳定。因此乡镇政权不仅不能撤销,相反应当加强, 改革的突破口应在“市管镇”。参照国外经验，建立四级政府，即中央、省、市、镇四级政府。 张春根则主张“缩省、撤市、强县”，实行“新郡县制”：减少行政层次，撤销地级市和地区行署，取消“市管县”体制，形成省—县—乡三级体系.贺雪峰 、董磊明等认为，目前取消乡镇建制是一种过于激进的主张，因为这种主张忽视了中国是后发外生型现代化国家的本质及未来中国社会可能出现的各种波动。在有着众多人口，而且无论是经济还是社会文化乃至政治上日渐边缘化的庞大农村，出现各种特殊的问题都有可能，变数太大，而这些问题处理不好不仅会影响到农村的发展和稳定，而且还将会严重影响整个中国的现代化进程. 欧阳中球认为,在近阶段的历史条件下，乡级政权是不能撤销的，但是应该彻底改革。要按照精简、效能、民主的原则重组乡级政权。蔡永飞认为许多专家关于将乡镇政府改为县政府派出机构的改革主张不可行，因为即使将乡镇政府改为派出机构，同样很难减少人员、减少财政支出。乡镇改革应着眼于合理划分财权和事权. 湖北省人大副主任邓道坤认为，“下一步改革，不能只改乡镇一级，而必须要县市联动。”如果下改上不改，就很难改到位。
三、自治论
对于乡镇一级政府目前存在的债务负担重、机构庞大、职能不清等问题, 许多专家学者以为只有实现乡镇自治,才能使问题得到根本化解. 党国英认为,乡镇机构改革归根到底还是要走民主自治的道路。其基本想法是，第一，取消村级管理层次，村委会和村支部所承担的经济职能转移到民间经济组织，其所承担的公共管理职能转移到乡镇管理机构。第二，适当缩小乡镇规模，在乡镇社区实行“民主选举、议政结合、两委合一”。所谓两委合一，即政府委员会与党的委员会合一。徐勇认为,目前乡镇一级主要是收费养人，陷于恶性循环，因此建议撤销乡镇政府，实行乡镇自治，由农民选举产生官员来管理乡镇社区的事务. 温铁军认为,,镇应改建为自治政府，只管镇建成区，不得管辖有自治权的村。李昌平认为,乡镇体制改革的终极目标是乡镇自治。即放活农民——给农民平等的公民权利、放活农村组织——给民间组织平等的法人权利、放活基层政府——给乡村社会自治权。乡镇改革的核心是转制——建立“民本位”政府.今后的乡镇政府要实现民选、民管，乡镇的领导不要上级任免，应该由乡镇人民代表大会和党代表大会任免,依法对人民负责。乡镇政府要逐步向自治政府转变，乡镇的领导不要搞终身制，选上即官，选下即民。沈延生的主要观点是“乡治村政”：乡治即乡镇自治的简称。乡类似日本的町村，以社区服务为主，以行政决策为辅，其财政体制与人事制度由上级统一制定，以防范社区恶势力对乡治的操纵。乡镇长由选民直接选举产生，乡镇自治代表机构亦由选民选举产生，乡镇干部均应纳入地方公务员系列，乡镇长等人则应算作政务官，随选举而进退。吴理财认为“乡政自治”就是“在乡镇政府维持国家政权组织的基本前提下，增强乡镇政府的自主性，彻底改变它依附于县政的状况，使之真正成为乡镇社区有效治理的主体单位”，具体办法则是实行乡镇长直选，重新配置乡镇政府的权力，建立和扩大乡镇政府与乡村社会新型的多元的民主合作机制，扩大乡村人民民主参与乡镇政治的管道，使之有足够的政治权力参与到乡镇政府的选举、决策、监督、治理等诸多层面和各种事务当中，使国家与乡村民间社会在乡镇社区治理中达成全面、积极和有效的合作”。于建嵘则强调乡镇自治是一种社区自治，与上级行政没有关系.
综上所述,笔者以为乡镇改革是一个复杂、系统的工程，要区别对待，切忌千篇一律. 虽然农业税取消以后，标志着以农养政时代的结束，乡镇代表国家向农民收钱的功能不再存在了。除了计划生育以外，乡镇对农民的管制功能基本丧失，从这个意义上讲，农民进一步获得解放。但是有9亿多农民仍然在农村生产和生活。农村正常秩序的维护，国家法律的宣传贯彻；交通水利设施的管理，农村公益事业的兴办都需要人牵头；村民自治的组织，计划生育的实施，民间纠纷的调解，发展规划的制订。这些靠单个农民乃至村级组织都是无力办到的。因此,重塑乡镇公共服务职能是乡镇改革的关键.笔者更倾向于陈杰的观点,即乡镇改革要因地制宜,分区域推进,宜设乡公所的地区设立乡公所,反之则应该加强乡镇的建设.
(联系方式:0931-3687450,0943-3627538;)
参考文献:
1、 邓大才：乡政府该撤了, 中国三农研究中心, 2005年5月15日
2、 赵树凯, 乡镇改革：检讨与展望----10省（区）20乡（镇）调查,中国社会蓝皮书《2004-2005 中国 社会形势分析与预测》，社科文献出版社2004年12月出版
3、 党国英,撤消乡镇政府，并非改革目标, 中国农村研究网, 2005-6-14
4、 李昌平, 乡镇改革与乡镇干部, 中国农村研究网, 2004-7-23
5、 柳亮, 农村税费改革与乡镇公共服务职能的重塑, 西南民族大学学报·人文社科版,2004，11
6、 于建嵘,“乡镇自治：根据和路径”，《战略与管理》2002年第6期
7、 吴理财,中国大陆乡镇政府何去何从，《二十一世纪》2003年第4期
8、 张春根,《县域论》,科技出版社,2003年12月出版
9、 党国英,学术界关于乡镇机构改革的一些看法,《领导参阅》,2005年第9期
10、 蔡永飞,乡镇改革应着眼于合理划分财权和事权, 中国农村研究网, 2005-1-6
11、 沈延生, 村政的兴衰与重建, 《战略与管理》,1998，9
12、 沈延生、张守礼,自治抑或行政：中国乡治的回顾与展望, 《中国农村研究》,中国社会科学出版社 2003年版
13、 税改革进入新阶段 乡镇机构改革是关键, 21世纪经济报道, 2005-6-13
14、 朱勇,变乡级政府为派出机构,三农中国, 2005-2-21
15、 贺雪峰 、董磊明, 乡镇一级何去何从,中国农村研究网, 2003-5-22
16、 欧阳中球,《湖南内参》2004年第45期
17、 刘武典,乡镇的根本出路在于“市管镇”, 中国农村研究网, 2004-12-21
18、 李昌平,乡镇体制改革：官本位体制向民本位体制转变,中国农村研究网,2004-1-10
19、 陈杰,乡镇改革建言, 中国农村研究网, 2005-3-11
20、 温铁军:“谁的孩子谁抱走”—化解乡村债务, 三农中国, 2005年5月15日
一、主张撤消论
伴随着费税改革的深入,乡镇一级政府面临的财政困难、职能单一等深层次的问题已暴露无疑,所以部分学者认为乡镇作为一级政府已没有存在的必要,应该撤掉. 以邓大才等为代表的学者认为,乡镇级政府早该撤了.其理由是:1、乡镇没有能力建立一级完全政府。我国农村共有2.38亿户、9.22亿人，设立近4.5万个乡级政府，平均每一个乡级政府仅5320户，2万人，特别是中西部大多数乡镇财政收入只有一百多万元，有的乡镇甚至不足一百万元，年年入不敷出，依靠吃上级财政补贴才能勉强度日，根本没有财力支撑一级完全政府的运行。2、乡级政府是当前农村许多问题的始作俑者。乡级政府是农民负担沉重的主要源泉。现行的行政管理体制坚持业务上条条管理，服务上由社区负责。在这种职能条块分割的行政制度下，许多上级业务主管部门往往以拨款和物质相威胁，要求下级政府设置对应的机构，因此，目前连乡级政府都与中央“一线牵”，七站八所一应俱全，导致了机构林立，人员臃肿，少的乡镇70—80人，多的达200人，站所“吃饭问题”，除了过度举债。就是向乡镇企业摊派，但是由于近几年乡镇企业效益不好，乡镇的“油水”不多了，农村基金会垮了、散了，借钱也没有路子了。于是在支出刚性的约束下，只好在农民身上打主意，导致农民负担屡减屡增，成了一块难以治愈的顽症。可以说“条块交叉”的管理机构、“上下对应设置”的行政管理体制是目前农民负担沉重的主要源泉。3、乡级政府已没有多少职能。乡级政府产生的直接动因是为了保证催耕催种计划的落实和面对面的管理。因为当时交通和通讯不发达，行政辐射的面积有限，需要乡级政府进行面对面的管理。但是在市场经济条件下，不需要催耕催种了，便利的交通和通讯，没有必要进行面对面的管理了。乡级政府目前的主要工作就是收税和收费，抓计划生育工作,伴随着农业税的取消和农村人口素质的提高,乡级政府的这点职能也会丧失殆尽。4、撤销乡级政府的收益大于成本。有人担心，如果撤销乡级政府以后会不会因县级政府管理的幅度大，代理链条缩短，会增加管理成本，甚至会影响社会稳定。这种担心完全没有必要。按照科斯定理：企业是对市场的一种替代，当企业的管理成本低于市场交易成本时，就有必要建立企业。撤销不撤销乡级政府也同样适用这一定理，只要撤销乡级政府收益大于设立乡级政府的管理成本，就应该撤销，否则就该保留。5、撤销乡级政府不会影响农村的管理。乡级政府撤销后，县级政府能否管理得了？这种担心完全没有必要，因为乡级政府撤销后，可以通过职能重新分配和归位，来实现比原有管理更有效率的管理。6、认为目前乡镇一级作为基层政权，没有历史依据,也没有现实必要. 中国自封建时代以来皇权最低只延伸到县,即“皇权不下县”.
二、主张保留论
1、将乡镇府乡改为乡公所,作为县级政府派出机构. 以徐勇、温铁军等为代表的专家认为,乡镇一级作为政府，没有存在的必要，应改乡镇政府为乡公所。乡公所不是一级政权，也没有独立的财政权，而是县级政府为解决行政事务而在乡镇一级设置的派出机构。 赵树凯认为现在乡镇政府最重要功能是收取税费，税费改革之后，乡镇政府可以做的事情更少了，因此，彻底改革的时机基本成熟,乡镇政府应改为县级政府派出机构。陈杰认为, 在少数民族和边远山区宜实行县派，不设立乡镇政府，县派工作人员代表县级政府主要负责调处农村矛盾、维护社会稳定、宣传党的政策、传递科技文化。在经济较发达的东部地区和大城市周边地区，宜实行市管镇，取消县级政府。进一步把乡镇政府打造成一级完整的政府机构。乡镇政府规模宜扩大到30--50万人。编制和人员以巩固党在农村的领导、发展农村社会经济、扩大城镇化和建设小康社会为指导安排。 如果改乡镇政府为乡公所，徐勇、温铁军等认为具体步骤可以如下:第一，对农业型县市的大部分乡镇重新定位，除少数中心镇（只有在以第二、三产业为主且财政收入来源主要依靠第二、三产业的乡镇）设立镇并设立镇政府以外，其余乡镇均改为乡，设乡公所，作为县在乡镇一级的派出机构，主要履行县级政府委托必不可少的法定任务. 第二，乡公所一级不再设立独立财政，财政收支纳入县级财政预算，乡公所承担的工作与可支配财政资金，均由县级政府决定，做到事权与财权的统一。第三，乡镇一级不再设立党委，但设立党总支，党总支不再具体负责乡镇行政性工作，由党总支书记兼任乡公所乡长，另设若干由县级政府下派的副乡长。乡公所工作由兼乡长的党总支书记负全责，由1－3名副乡长分管方面工作。乡公所不与上级政府设立对等对口的机构，可因事设立办事员或助理。第四，对于设在乡镇一级的行政和事业性单位，除少数由上级直管的机构外，其他站所逐步向两个方向转化，一部分推向市场，变为中介性组织，如种子站、广播站、劳动就业管理所等，另一部分纳入乡公所内工作。
2、撤乡建镇,精简机构.近年来, 作为乡镇机构改革的一部分,为了精简机构、裁减冗员、减少开支,中国进行了较大幅度的撤乡并镇,乡镇规模由90年代初期的5万个减少到不到3万8千多个. 党国英认为,撤乡并镇的改革绝不能搞一刀切。撤乡并镇主要目的是为了减少公务人员，节约行政开支。但实际上人的问题并不是根本问题。如果体制不合适，人再少，也是冗员. 赵树凯等学者认为, 乡镇撤并有利有弊. 撤并之利在于一是乡镇综合经济实力增强了，有利于区域经济发展；能集中财力人力搞建设，便于发展大产业，便于调配资源。二是领导干部职数减少。在乡镇撤并中，一般工作人员数量并没有明显减少，主要是领导职数减少，如原来两个乡镇的领导班子合并为一个，党委书记、乡镇长和其他副职领导都明显减少了。撤并之弊在于一是人员精简的目标没有达到，财政负担并没有减轻。不少地方合并时人员没有减，机构没有动，财政供养人员没有减少。二是政府效率并没有提高，相反，由于管理幅度加大，给工作安排造成新的不便。有的地方增设了乡镇和村之间的新管理机构，如管区或者管片等，这个层次又增加一些工作人员。对于那些丘陵和山区以及交通不便的地方来说，撤并乡镇还为老百姓办事带来了麻烦。
3、乡镇政府可以保留,但要实行彻底的改革. 李昌平认为,乡镇改革不是削弱乡镇而是加强乡镇.究竟怎么改,他认为一要明确新的职能,主要的职能应该有三个：(1)服务“以工补农” 高效提供农村公共服务。（2）建设小城镇。乡镇政府要承担起统筹新乡村规划与建设的任务，建设、管理、维护小城镇也将是乡镇政府的重要职能；（3）管理国有的现代化后备资源，如森林、矿产、河流等。；二要建立提供高效服务的体制和机制. 不仅要改良农村微观组织形式，降低服务成本,还要改进资源配置方式、途经——将权力配置变为法律配置。柳亮认为,乡镇机构改革可以参考西方国家的做法,但主要是根据中国的具体国情。中国的国情就是有9亿农民在农村。温铁军说:“到2020年—2030年能够达到50—60%的城市化率,也仍然会有大约8亿人口生活在农村。小规模、高分散的农户从事农业生产的小农经济,仍然将是中国农村的主要经济类型。”在这种国情下,乡镇机构改革主要目的不是撤消而是加强建设,借以动员乡村资源,完善社会主义市场经济体制,“建立精干高效的基层行政管理体制和运作机制”,“实现城乡经济社会协调发展”。刘武典认为,乡镇政权不仅不能撤销,相反应当加强。我国的国情是人口多,面积广,尤其农村人口多,面积大,老百姓居住分散，社会矛盾和问题多,封建思想和落后的观念根深蒂固，社会不稳定因素在一个相当长的时期依然存在。协调经济发展和农业结构调整难度加大，农村基础设施建设、社会公益事业和集体事业兴办困难重重，这就需要有一个强有力的政府来服务、指导、协调、管理，以确保农村经济社会协调健康发展，确保农村社会稳定。因此乡镇政权不仅不能撤销,相反应当加强, 改革的突破口应在“市管镇”。参照国外经验，建立四级政府，即中央、省、市、镇四级政府。 张春根则主张“缩省、撤市、强县”，实行“新郡县制”：减少行政层次，撤销地级市和地区行署，取消“市管县”体制，形成省—县—乡三级体系.贺雪峰 、董磊明等认为，目前取消乡镇建制是一种过于激进的主张，因为这种主张忽视了中国是后发外生型现代化国家的本质及未来中国社会可能出现的各种波动。在有着众多人口，而且无论是经济还是社会文化乃至政治上日渐边缘化的庞大农村，出现各种特殊的问题都有可能，变数太大，而这些问题处理不好不仅会影响到农村的发展和稳定，而且还将会严重影响整个中国的现代化进程. 欧阳中球认为,在近阶段的历史条件下，乡级政权是不能撤销的，但是应该彻底改革。要按照精简、效能、民主的原则重组乡级政权。蔡永飞认为许多专家关于将乡镇政府改为县政府派出机构的改革主张不可行，因为即使将乡镇政府改为派出机构，同样很难减少人员、减少财政支出。乡镇改革应着眼于合理划分财权和事权. 湖北省人大副主任邓道坤认为，“下一步改革，不能只改乡镇一级，而必须要县市联动。”如果下改上不改，就很难改到位。
三、自治论
对于乡镇一级政府目前存在的债务负担重、机构庞大、职能不清等问题, 许多专家学者以为只有实现乡镇自治,才能使问题得到根本化解. 党国英认为,乡镇机构改革归根到底还是要走民主自治的道路。其基本想法是，第一，取消村级管理层次，村委会和村支部所承担的经济职能转移到民间经济组织，其所承担的公共管理职能转移到乡镇管理机构。第二，适当缩小乡镇规模，在乡镇社区实行“民主选举、议政结合、两委合一”。所谓两委合一，即政府委员会与党的委员会合一。徐勇认为,目前乡镇一级主要是收费养人，陷于恶性循环，因此建议撤销乡镇政府，实行乡镇自治，由农民选举产生官员来管理乡镇社区的事务. 温铁军认为,,镇应改建为自治政府，只管镇建成区，不得管辖有自治权的村。李昌平认为,乡镇体制改革的终极目标是乡镇自治。即放活农民——给农民平等的公民权利、放活农村组织——给民间组织平等的法人权利、放活基层政府——给乡村社会自治权。乡镇改革的核心是转制——建立“民本位”政府.今后的乡镇政府要实现民选、民管，乡镇的领导不要上级任免，应该由乡镇人民代表大会和党代表大会任免,依法对人民负责。乡镇政府要逐步向自治政府转变，乡镇的领导不要搞终身制，选上即官，选下即民。沈延生的主要观点是“乡治村政”：乡治即乡镇自治的简称。乡类似日本的町村，以社区服务为主，以行政决策为辅，其财政体制与人事制度由上级统一制定，以防范社区恶势力对乡治的操纵。乡镇长由选民直接选举产生，乡镇自治代表机构亦由选民选举产生，乡镇干部均应纳入地方公务员系列，乡镇长等人则应算作政务官，随选举而进退。吴理财认为“乡政自治”就是“在乡镇政府维持国家政权组织的基本前提下，增强乡镇政府的自主性，彻底改变它依附于县政的状况，使之真正成为乡镇社区有效治理的主体单位”，具体办法则是实行乡镇长直选，重新配置乡镇政府的权力，建立和扩大乡镇政府与乡村社会新型的多元的民主合作机制，扩大乡村人民民主参与乡镇政治的管道，使之有足够的政治权力参与到乡镇政府的选举、决策、监督、治理等诸多层面和各种事务当中，使国家与乡村民间社会在乡镇社区治理中达成全面、积极和有效的合作”。于建嵘则强调乡镇自治是一种社区自治，与上级行政没有关系.
综上所述,笔者以为乡镇改革是一个复杂、系统的工程，要区别对待，切忌千篇一律. 虽然农业税取消以后，标志着以农养政时代的结束，乡镇代表国家向农民收钱的功能不再存在了。除了计划生育以外，乡镇对农民的管制功能基本丧失，从这个意义上讲，农民进一步获得解放。但是有9亿多农民仍然在农村生产和生活。农村正常秩序的维护，国家法律的宣传贯彻；交通水利设施的管理，农村公益事业的兴办都需要人牵头；村民自治的组织，计划生育的实施，民间纠纷的调解，发展规划的制订。这些靠单个农民乃至村级组织都是无力办到的。因此,重塑乡镇公共服务职能是乡镇改革的关键.笔者更倾向于陈杰的观点,即乡镇改革要因地制宜,分区域推进,宜设乡公所的地区设立乡公所,反之则应该加强乡镇的建设.
(联系方式:0931-3687450,0943-3627538;)
参考文献:
1、 邓大才：乡政府该撤了, 中国三农研究中心, 2005年5月15日
2、 赵树凯, 乡镇改革：检讨与展望----10省（区）20乡（镇）调查,中国社会蓝皮书《2004-2005 中国 社会形势分析与预测》，社科文献出版社2004年12月出版
3、 党国英,撤消乡镇政府，并非改革目标, 中国农村研究网, 2005-6-14
4、 李昌平, 乡镇改革与乡镇干部, 中国农村研究网, 2004-7-23
5、 柳亮, 农村税费改革与乡镇公共服务职能的重塑, 西南民族大学学报·人文社科版,2004，11
6、 于建嵘,“乡镇自治：根据和路径”，《战略与管理》2002年第6期
7、 吴理财,中国大陆乡镇政府何去何从，《二十一世纪》2003年第4期
8、 张春根,《县域论》,科技出版社,2003年12月出版
9、 党国英,学术界关于乡镇机构改革的一些看法,《领导参阅》,2005年第9期
10、 蔡永飞,乡镇改革应着眼于合理划分财权和事权, 中国农村研究网, 2005-1-6
11、 沈延生, 村政的兴衰与重建, 《战略与管理》,1998，9
12、 沈延生、张守礼,自治抑或行政：中国乡治的回顾与展望, 《中国农村研究》,中国社会科学出版社 2003年版
13、 税改革进入新阶段 乡镇机构改革是关键, 21世纪经济报道, 2005-6-13
14、 朱勇,变乡级政府为派出机构,三农中国, 2005-2-21
15、 贺雪峰 、董磊明, 乡镇一级何去何从,中国农村研究网, 2003-5-22
16、 欧阳中球,《湖南内参》2004年第45期
17、 刘武典,乡镇的根本出路在于“市管镇”, 中国农村研究网, 2004-12-21
18、 李昌平,乡镇体制改革：官本位体制向民本位体制转变,中国农村研究网,2004-1-10
19、 陈杰,乡镇改革建言, 中国农村研究网, 2005-3-11
20、 温铁军:“谁的孩子谁抱走”—化解乡村债务, 三农中国, 2005年5月15日
